Einleitung

In unserer täglichen Arbeit als Bürgerbeauftragte stehen wir häufig vor Fragen wie „Hätte mehr getan werden müssen, um dem Beschwerdeführer zu helfen?“oder „Sollte der Beschwerdeführer eine Entschädigung erhalten?“

Unsere Antworten auf solche praktischen Fragen hängen zumindest teilweise von Vorstellungen über das Verhältnis zwischen Legalität und guter Verwaltung ab. Selbst die Fragen selbst spiegeln solche Ideen wider: Einige der hier anwesenden Kolleginnen und Kollegen würden beispielsweise keine Frage zur Entschädigung stellen. Zumindest nicht so, wie ich es mir vorgestellt habe.

Im Gegenzug spiegeln Ideen über das Verhältnis zwischen Legalität und guter Verwaltung tendenziell die Vielfalt der historischen Kontexte wider, in denen sich die Ombudsstelle entwickelt hat.

Ich beginne also mit einem historischen Ansatz. Wenn wir zurückblicken, woher wir kamen, können wir bessere Variationen in der Praxis der Ombudsarbeit verstehen, die sonst rätselhaft erscheinen könnten.

Nach der historischen Analyse werde ich zwischen engen und weiten Auffassungen der Legalität unterscheiden.

Dann werde ich mich der guten Verwaltung und ihrem Verhältnis zur Legalität zuwenden. Ich werde zwei Modelle identifizieren, die auf den ersten Blick sehr unterschiedlich erscheinen. Die weite Sicht der Legalität führt jedoch dazu, dass sie zumindest in ihren praktischen Implikationen konvergieren.

Abschließend werde ich erläutern, warum ich der Ansicht bin, dass es selbst unter dem weiten Blickwinkel der Legalität auch ein „Leben jenseits der Legalität“ geben könnte.

1 Ein historischer Ansatz

Die Ombudsstelle, wie sie heute in Europa existiert, ist das Ergebnis dreier historischer und sozialer Entwicklungen. Ohne allzu große Gefahr von Verzerrungen können wir uns Ombudsleute als in drei Wellen etabliert vorstellen, wobei die zweite Welle neben der dritten Welle weitergeht, vielleicht sogar mit ihr verschmilzt.

Schweden gründete 1809 den ersten Bürgerbeauftragten der Welt als Teil einer verfassungsmäßigen Regelung, die eine Periode der absoluten Monarchie beendete. Das neue Organ sollte von der Regierung unabhängig sein, die Anwendung der Gesetze durch Richter und andere Amtsträger überwachen und im Falle rechtswidrigen Verhaltens strafrechtlich verfolgen (1).

Bis Mitte des 20. Jahrhunderts hatte nur ein anderes Land, Finnland, einen Ombudsmann eingerichtet. Der finnische Bürgerbeauftragte stützte sich auf das schwedische Modell mit der Befugnis, die Gerichte zu überwachen und Beamte zu verfolgen.

Die Merkmale der beiden Institutionen, die während dieser langen ersten Welle geschaffen wurden, schmiedeten eine dauerhafte und wesentliche Verbindung zwischen dem Bürgerbeauftragten und der Rechtsstaatlichkeit, die das grundlegende Verfassungsprinzip ist, das das Verhältnis zwischen dem Einzelnen und dem Staat regelt.

Anderswo in Europa wurde in dieser Zeit die Rechtsstaatlichkeit in erster Linie oder sogar ausschließlich durch die Gerichte bestimmt.

Die zweite Welle der Ombudsmann-Entwicklung begann, als Dänemark Mitte der 1950er Jahre das dritte Ombudsmann-Büro der Welt einrichtete. Während dieser Welle wurden Bürgerbeauftragte eingesetzt, um Probleme anzugehen, die sich aus dem Ausbau der öffentlichen Verwaltung im 20. Jahrhundert ergaben, insbesondere nach dem Zweiten Weltkrieg, als die sozialen Wohlfahrts- und Regulierungsfunktionen des Staates exponentiell wuchsen.

Selbst in Ländern, in denen Demokratie und Rechtsstaatlichkeit tief verwurzelt waren, stellten das Ausmaß und die Komplexität der neuen Verwaltungstätigkeiten schwierige Herausforderungen dar.

Unser Kollege Hans Gammeltoft-Hansen hat den Punkt in Bezug auf sein Land klar erklärt:

„Das Verhältnis zwischen Bürger und Verwaltung … hat sich sowohl quantitativ als auch qualitativ verändert. Für die Bürger wurde es schwierig, sich im Regelsystem zurechtzufinden, die politische Kontrolle der Verwaltung wurde eingeschränkt und die etablierten justiziellen Kontrollmechanismen … erwiesen sich als unzureichend.“(2)

Die wahrgenommene Unzulänglichkeit der bestehenden gerichtlichen Kontrollen war ein wesentlicher Grund für die anschließende Ausbreitung der Ombudsstelle auf viele andere Länder. Dies galt z. B. für das Vereinigte Königreich, wo die Entwicklung der gerichtlichen Kontrolle von Verwaltungsmaßnahmen noch in den Kinderschuhen steckte, als 1967 ein Bürgerbeauftragter eingerichtet wurde.

Dies war auch in Frankreich der Fall, wo 1973 der Médiateur de la République gegründet wurde, obwohl es ein seit langem bestehendes System von Verwaltungsgerichten gab, das ein hochentwickeltes und weithin bewundertes Verwaltungsrecht anwendete.

Im Großen und Ganzen gibt es zwei Arten von Gründen, warum die gerichtliche Kontrolle der Verwaltung, obwohl sie für die Gewährleistung der Rechtsstaatlichkeit unerlässlich ist, in den Ländern der „zweiten Welle“ als unzureichend angesehen wurde.

Erstens ist der Zugang zu den Gerichten sowohl durch praktische Erwägungen wie die Dauer und die Kosten des Verfahrens als auch durch rechtliche Hürden wie Vorschriften darüber, wer ein Verfahren einleiten kann, oder über die Arten von Handlungen, die angefochten werden können, eingeschränkt.

Zweitens wurden die von den Gerichten angewandten Kriterien der gerichtlichen Kontrolle nicht als angemessen angesehen, um alle Probleme zu beheben, die einen Rechtsbehelf verdienten.

In Neuseeland beispielsweise, das kulturell, aber nicht geografisch zum europäischen Erbe gehört, war der Bürgerbeauftragte befugt, Empfehlungen zu Verwaltungsakten oder Unterlassungen abzugeben, und zwar nicht nur, wenn sie „rechtswidrig“waren, sondern auch, wenn sie „unzumutbar, ungerecht, unterdrückend oder unangemessen diskriminierend“waren; „ganz oder teilweise auf einem Rechts- oder Tatsachenfehler beruhend“ oder einfach „falsch“.

Andere Länder der „zweiten Welle“ spezifizierten das Mandat des Bürgerbeauftragten auf unterschiedliche Weise, wie Missstände in der Verwaltungstätigkeit oder dysfonctionnement. Die zugrunde liegende Idee ist jedoch die gleiche: Eine gute Verwaltung beinhaltet mehr als die Vermeidung von Illegalität.

Die dritte Welle der Ombudsmann-Institutionen wurde durch einen sozialen und politischen Wandel ausgelöst, der sich von der zweiten Welle unterscheidet: Das heißt, der Übergang von einer autoritären oder totalitären Herrschaft zur Demokratie. In Griechenland, Portugal und Spanien beispielsweise wurden nach dem Übergang von autoritären zu demokratischen Regierungssystemen Bürgerbeauftragte eingerichtet (3). In jüngerer Zeit, nach dem Fall des Kommunismus, wurden in vielen der neuen Demokratien Mittel- und Osteuropas Bürgerbeauftragte eingerichtet (4).

Angesichts der historischen Erfahrungen, die den Hintergrund und die Impulse für diese neuen Ombudsmann-Institutionen bildeten, ist es nicht verwunderlich, dass viele von ihnen Mandate erhielten, die sich auf Rechte und insbesondere auf Menschenrechte konzentrierten. Aus dem gleichen Grund ist die Rechtsstaatlichkeit bei ihren Anliegen tendenziell hoch, und der Europarat hat bei seiner Arbeit zur Förderung der Ombudsstelle in Europa sowohl die Menschenrechte als auch die Rechtsstaatlichkeit hervorgehoben.

Meiner Meinung nach wäre es ein tiefer Fehler zu glauben, dass die drei Wellen, die ich beschrieben habe, zu unterschiedlichen Typen oder Modellen des Bürgerbeauftragten führen. Im Gegenteil, alle Bürgerbeauftragten in Europa, die ich kenne, würden sich mit den Anliegen aller drei Wellen identifizieren.

Aber ich glaube, dass die verschiedenen Wellen zu anhaltenden Meinungsverschiedenheiten geführt haben, die ein Hindernis für das gegenseitige Verständnis innerhalb der Bürgerbeauftragtengemeinschaft darstellen könnten, es sei denn, sie werden ausdrücklich anerkannt und diskutiert.

2 Was verstehen wir unter „Rechtmäßigkeit“?

Der Begriff Legalität veranschaulicht, glaube ich, solche Unterschiede. Ich werde erklären, was ich meine, indem ich zwei Auffassungen der Legalität, die ich als „eng“ charakterisiere, mit dem, was ich eine „breite“ Ansicht nenne, kontrastiere.

Die erste enge Sicht identifiziert Legalität ausschließlich in Bezug auf die Konformität mit gültig erlassenen Rechtstexten. Es ist eng, weil es die Bandbreite des als relevant angesehenen Materials einschränkt.

Die zweite enge Sichtweise identifiziert die Rechtmäßigkeit mit der Konformität mit Regeln, die im Idealfall zumindest selbst gelten würden, ohne dass eine Debatte oder Diskussion erforderlich wäre. Die Enge dieser Auffassung betrifft die Natur der rechtlichen Argumentation.

Ein breiter Blick auf die Rechtmäßigkeit erweitert das Spektrum relevanter Materialien um allgemeine Rechtsgrundsätze wie Gleichheit, Verhältnismäßigkeit und faire Verfahren.

Die Erweiterung des Spektrums relevanter Materialien impliziert auch eine breitere Sicht der rechtlichen Argumentation, da das Verständnis und die Anwendung von Grundsätzen notwendigerweise die Ausübung eines Urteils und in vielen Fällen eine Abwägung verschiedener Prinzipien erfordert.

Darüber hinaus ist eines der hervorstechendsten Merkmale der europäischen Rechtsordnung, dass Menschenrechte auch gesetzliche Rechte sind, sowohl im Rahmen des Rechts der Europäischen Union als auch im weiteren System der Europäischen Menschenrechtskonvention. Im Großen und Ganzen bedeutet Legalität also auch die Achtung der Menschenrechte.

Lassen Sie mich hier einen weiteren wichtigen Punkt hervorheben.

Im EU-Rahmen ist es nicht möglich, allgemeine Grundsätze zu verstehen und anzuwenden, ohne die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu berücksichtigen. Es ist auch nicht möglich, die Europäische Menschenrechtskonvention zu verstehen und zu achten, ohne die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu berücksichtigen.

Die breite Sicht umfasst daher Rechtsgrundsätze, Menschenrechte und die Rechtsprechung der beiden europäischen Gerichte als relevantes Material für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit. Gleichzeitig impliziert es eine reiche Form der rechtlichen Begründung, um die Bewertung durchzuführen.

Lassen Sie mich hinzufügen, dass die weite Sicht der Legalität nicht ausschließt, dass klare Regeln bestehen, die korrekt angewendet werden müssen. Es bedeutet jedoch, dass ein Beamter, der glaubt, dass ein Text mechanisch angewendet werden kann oder dass ein ungerechter, unfairer oder unangemessener Verwaltungsakt legal ist, das Gesetz in der Regel missverstanden hat.

3 Gute Verwaltung

Die Erwähnung eines Beamten bringt mich zu einer guten Verwaltung und zum Verhältnis zwischen guter Verwaltung und Rechtmäßigkeit.

Auf die Gefahr hin, ein komplexes Thema zu vereinfachen, werde ich zwei Modelle guter Verwaltung skizzieren. Lassen Sie mich sofort darauf hinweisen, dass die Modelle sehr schematisch und unvollständig sind und dass ich sie nur als vorläufigen Beitrag zur Reflexion und Diskussion anbiete, ohne in irgendeiner Weise Richtlinie, geschweige denn präskriptiv sein zu wollen.

In beiden Modellen wird anerkannt, dass es sich bei der öffentlichen Verwaltung um Entscheidungen handelt, die nicht vollständig durch im Voraus festgelegte Vorschriften bestimmt werden. Wenn sich die Modelle unterscheiden, ist es die Art und Weise, wie sie die Urteile und Entscheidungen der Verwaltung charakterisieren.

Im ersten Modell wird der Verwaltungsprozess als Anwendung des Rechts auf bestimmte Fälle verstanden. Die Notwendigkeit eines verwaltungsrechtlichen Urteils und einer verwaltungsrechtlichen Entscheidung ergibt sich aus der Unvollständigkeit der Rechtsvorschriften. Grundsätzlich gibt es in jedem Fall nur ein richtiges Rechtsergebnis, und die Aufgabe des Verwalters besteht darin, dieses Ergebnis durch eine konkrete Formulierung der Regel zu definieren und umzusetzen.

Dieses Modell erkennt und schützt auch die Freiheit der Verwaltung, bei politischen Entscheidungen das öffentliche Interesse zu erkennen und zu verfolgen. In diesem begrenzten Umfang lässt das Modell verwaltungstechnischen Ermessensspielraum (5).

Im zweiten Modell ist das Konzept der Diskretion viel umfangreicher. Diskretion wird als allgegenwärtiges und notwendiges Merkmal der modernen öffentlichen Verwaltung angesehen, und Urteile und Entscheidungen werden auch im Einzelfall als Ermessensausübung konzipiert. Das Kernproblem besteht aus der Perspektive dieses Modells darin, wie durch geeignete Mechanismen der Rechenschaftspflicht sichergestellt werden kann, dass Diskretion ordnungsgemäß und weise genutzt wird.

Mit einem hohen Grad an Annäherung assoziiere ich das erste Modell mit der Verwaltungstheorie, die in vielen kontinentaleuropäischen Ländern einflussreich war. Noch mehr annähernd verbinde ich das zweite Modell mit der „zweiten Welle“ von Bürgerbeauftragten, die ich zuvor beschrieben habe, wenn auch mit einer großen Reserve in Bezug auf den französischen Fall, der durchaus ein separates Modell verdienen könnte. Ich überlasse es den Kollegen, die die erste Welle von Bürgerbeauftragten repräsentieren, zu bestimmen, welches der beiden Modelle, wenn überhaupt, ihren Praktiken und Traditionen am nächsten kommt.

Obwohl sich die beiden Modelle hinsichtlich des Umfangs der rechtlichen Verpflichtungen der öffentlichen Verwaltung unterscheiden, betrachten beide Modelle die Einhaltung dieser Verpflichtungen als einen wesentlichen Aspekt der Rechtsstaatlichkeit. Das bedeutet, dass es niemals eine gute Verwaltung sein kann, unrechtmäßig zu handeln.

Die beiden Modelle stimmen auch darin überein, dass die Verwaltung rechenschaftspflichtig sein muss. Das erste Modell sieht die Rechenschaftspflicht jedoch in erster Linie als legal an, während das zweite auch eine wichtige Rolle für das sieht, was als nicht-rechtliche Formen der Rechenschaftspflicht konzipiert wird.

Ich habe Ihre Zeit mit den beiden Modellen in Anspruch genommen, hauptsächlich in der Hoffnung, dass sie uns helfen können, einen sinnvollen Dialog zu führen, anstatt entweder aneinander vorbeizureden oder zu dem Schluss zu kommen, dass unsere Ausgangspunkte so unterschiedlich sind, dass wir nicht voneinander lernen können.

Zwei Gründe, mit Konvergenz zu rechnen

Ich möchte jedoch auch hervorheben, was ich als Grund ansehe, zumindest ein gewisses Maß an Konvergenz der beiden Modelle zu erwarten.

Der erste Grund ergibt sich aus dem, was ich über die Legalität gesagt habe. Die Betonung von Grundsätzen und Menschenrechten in der europäischen Rechtsordnung verstärkt ständig die breite Sicht der Legalität auf Kosten der engen Sicht.

Dies hat offensichtliche Auswirkungen auf das erste Modell, denn um das Recht korrekt anzuwenden, müssen die Verwalter eine weite Sicht der Rechtmäßigkeit vertreten.

Sie hat auch Auswirkungen auf den Ermessensspielraum des zweiten Modells. Bei der Ausübung des Ermessens müssen nun die Menschenrechte berücksichtigt werden. Darüber hinaus führt die Entwicklung von Rechtsgrundsätzen zu einer zunehmenden potenziellen Überschneidung zwischen der gerichtlichen Kontrolle der Ermessensausübung und der Arbeit eines Bürgerbeauftragten.

In der Praxis tendieren die beiden Modelle daher in Bezug auf die Kontrolle der Verwaltung dazu, sich auf Rechte und Grundsätze zu konzentrieren, die im Wesentlichen weitgehend gleich sind, unabhängig davon, ob sie von einem Bürgerbeauftragten oder von den Gerichten angewandt werden. Es macht daher wenig Sinn, ihre rechtliche Qualität nicht anzuerkennen.

Der zweite Grund ist, dass in vielen europäischen Ländern sowie auf der Ebene der Organe und Einrichtungen der Union ein starker Druck besteht, konkret anzuerkennen, dass die öffentliche Verwaltung existiert, um den Bürgern zu dienen.

Einzelpersonen begnügen sich nicht mehr damit, passive Subjekte oder lediglich „les administrés“zu sein, die geduldig darauf warten, dass die öffentliche Verwaltung das richtige Ergebnis feststellt (6). Sie sind Bürger, die verstehen, dass sie Rechte haben und dass die öffentliche Verwaltung ein Gleichgewicht zwischen widerstreitenden Interessen und konkurrierenden Grundsätzen findet.

Um öffentliches Vertrauen und Akzeptanz zu gewinnen, muss die öffentliche Verwaltung nicht nur respektvoll und höflich gegenüber den Bürgern sein, sondern auch zeigen, dass sie rechenschaftspflichtig und reaktionsschnell ist. Das bedeutet unter anderem, bereit zu sein, sein Verhalten durch einen echten und sinnvollen Dialog mit den Bürgern zu erklären und zu rechtfertigen, sowohl über Angelegenheiten, die sie persönlich betreffen, als auch darüber, wie das öffentliche Interesse erkannt und verfolgt wird.

Ich bin zunehmend davon überzeugt, dass, um den Erwartungen der europäischen Bürger an die Organe und Einrichtungen der EU gerecht zu werden, eine Dienstleistungskultur geschaffen und sorgfältig gepflegt werden muss, in der die EU-Verwaltung

• offen, fair, vernünftig, sorgfältig und konsequent handelt;
• berücksichtigt und gleicht alle betroffenen Interessen aus;
• vermeidet unnötige Verzögerungen;
• ist höflich und hilfsbereit sowie sensibel für individuelle Umstände, Bedürfnisse und Präferenzen;
• nimmt Fehler zur Kenntnis und entschuldigt sich gegebenenfalls; und
• Ziel ist die kontinuierliche Verbesserung der Leistung.

Aus Gründen, die ich gleich entwickeln werde, bezweifle ich, dass eine ausschließliche Fokussierung auf die Legalität, selbst die weite Sicht der Legalität, ausreicht, um eine Kultur des Dienstes in diesem Sinne zu etablieren und aufrechtzuerhalten. Es muss auch Raum für ein „Leben jenseits der Legalität“ geben.

Es liegt an Ihnen, Kollegen, zu sagen, ob Sie auch das Bedürfnis nach einer Dienstleistungskultur und nach einem „Leben jenseits der Legalität“ auf der Ebene der Verwaltungen, für die Sie verantwortlich sind, verspüren. In dem Maße, in dem Sie dies tun, gäbe es weiteren Grund, eine gewisse Konvergenz zwischen den beiden Verwaltungsmodellen zu erwarten.

4 Leben jenseits der Legalität

Lassen Sie mich nun erläutern, was ich unter „Leben jenseits der Legalität“ verstehe und warum ich es für die Organe und Einrichtungen der EU, auf die ich mich jetzt konzentrieren möchte, für wichtig halte.

Nach dem derzeitigen Stand des EU-Rechts sind zwei der wichtigsten Dokumente, auf die ich in meiner Arbeit als Europäischer Bürgerbeauftragter zurückgreife, rechtlich nicht bindend.

Dies gilt auch für die Charta der Grundrechte, die unter anderem das Recht auf eine gute Verwaltung umfasst. Dies gilt auch für den „Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis“, den das Europäische Parlament gebilligt und den Europäischen Bürgerbeauftragten um Anwendung ersucht hat.

Die Diskussionen auf dem Lissabon-Gipfel Ende dieser Woche könnten zu Veränderungen in der Zukunft führen. Nach meinem Verständnis geht es darum, dass die Charta rechtsverbindlich wird. Darüber hinaus enthält der Entwurf des Reformvertrags eine Bestimmung, die die Rechtsgrundlage für den künftigen Erlass eines „europäischen Verwaltungsrechts“ bilden könnte, das für alle Organe und Einrichtungen der EU gelten würde.

Selbst wenn diese Entwicklungen stattfinden sollten, gibt es jedoch zwei Überlegungen, die mich zu der Annahme veranlassen, dass das Fortbestehen eines begrifflichen Lebensraums jenseits der Legalität für die europäischen Bürger positiv wäre.

Die erste Überlegung ist, dass Recht und Rechtmäßigkeit weiterhin eng mit Schuldzuweisungen und Sanktionen verbunden sind. Ich lege dies nicht als einen konzeptuellen Punkt über die Natur des Gesetzes vor, sondern als eine Beobachtung, basierend auf meiner Erfahrung als Bürgerbeauftragter, über die Art und Weise, wie viele Administratoren die Welt sehen. Ich möchte hinzufügen, dass dies auch eine Ansicht ist, die von einer beträchtlichen Anzahl von Beschwerdeführern geteilt wird.

Schuld und Sanktionen sind natürlich in einigen Fällen notwendig. Korrupte Beamte sollten bestraft werden. Faule oder inkompetente Beamte sollten diszipliniert werden. Aber eine Kultur des Dienstes ist keine Kultur der Schuld. Wenn wir den Beamten sagen, dass gute Verwaltung eine gesetzliche Verpflichtung ist und dass schlechter Dienst illegal ist, können wir eine Verteidigungskultur stärken.

Eine weitere Gefahr, die Anforderungen einer guten Verwaltung nur als rechtliche Verpflichtungen zu definieren, besteht darin, dass die eigentliche Bedeutung des Dienstes an den Bürgern bei dem Bemühen, die Präzision und Sicherheit zu erreichen, nach der Rechtsanwälte und Verwalter zu Recht streben, verloren gehen kann. Wie lange genau muss man bereit sein, am Telefon zu verbringen, um hilfreich zu sein? Welche genauen Phrasen, Wörter und Phrasen stellen Unhöflichkeit dar?

Hier ist ein echtes Beispiel, um meine Bedenken zu veranschaulichen. Es gibt ein europäisches Organ, das über einen Kodex für gute Verwaltungspraxis verfügt, nach dem Briefe innerhalb von 15 Tagen beantwortet werden müssen. Nach meiner Erfahrung nehmen seine Administratoren das ernst, wie sie sollten. Die genaue Regel ist angemessen und wirksam. Ob sie dadurch, dass sie als rechtliche Verpflichtung definiert wird, noch wirksamer würde, ist fraglich, aber das ist nicht mein Punkt.

Der Kodex sieht Ausnahmen vor, von denen eine darin besteht, dass Korrespondenz nicht beantwortet werden muss, wenn sie „vernünftigerweise als unangemessen angesehen werden kann, beispielsweise weil sie sich wiederholt, missbräuchlich und/oder sinnlos ist“. Meiner Meinung nach sollte dieser Grundsatz nur selten geltend gemacht werden, und wenn ja, ist eine überzeugende Erklärung erforderlich, warum er im konkreten Fall anzuwenden ist. Ich war jedoch beunruhigt, als ich Beweise dafür fand, dass einige Verwalter das Wort „repetitive“ beschlagnahmt und versucht hatten, das Prinzip in eine Regel umzuwandeln, dass ein zweiter Brief über dasselbe Thema einfach ignoriert werden kann.

In einer Verwaltungskultur, in der es solche Einstellungen gibt, könnte der Versuch, eine Dienstleistungskultur durch das Gesetz zu fördern, nur einen engen und legalistischen Ansatz verstärken.

Gleichzeitig könnte es auch die Tendenz einiger Beschwerdeführer fördern, ihre Beschwerde eher als Denunziation zu betrachten als als ein Instrument, um praktische Abhilfe oder eine konstruktive Lösung eines Problems zu suchen.

Die zweite Überlegung betrifft das Verhältnis zwischen der Arbeit der Bürgerbeauftragten und der Arbeit der Gerichte. Als Europäischer Bürgerbeauftragter sehe ich mich als Partner der Gemeinschaftsgerichte in Bezug auf eine gute Verwaltung, die dazu beiträgt, dass die Gemeinschaftsverwaltung Rechte ernst nimmt und eine Kultur des Dienstes an den Bürgern verkörpert, sowohl in Bezug auf ihr Verständnis und ihre Anwendung des Gesetzes als auch in Bezug auf die Ausübung von Ermessensbefugnissen.

Die Logik der gerichtlichen Verfahren führt zu einer Entscheidung, in der das Gericht die gesetzlichen Rechte der Parteien maßgeblich festlegt.

Die Logik meiner Prozeduren ist anders und beinhaltet Flexibilität zwischen zwei Betriebsarten. Einerseits gibt es einen Dispute-Resolution-Modus, der sich auf Problemlösung, Konfliktreduktion, Kompromissmöglichkeiten und Win-Win-Ergebnisse konzentriert. Auf der anderen Seite gibt es einen adjudicative Modus, in dem ich entweder finde, dass es Missstände in der Verwaltungstätigkeit gibt, oder dass es keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit gibt. Dieser Modus wird durch eine Logik bestimmt, die der des Gerichtshofs entspricht, in der sich eine Partei normalerweise als Gewinner und die andere als Verlierer sieht.

Das richtige Gleichgewicht zwischen den beiden Modi hängt vom Fall ab, und in einigen Fällen kann es vorkommen, dass mehr als einmal zwischen ihnen gewechselt wird.

Meiner Ansicht nach werden die europäischen Institutionen ermutigt, mit mir im Streitbeilegungsverfahren zusammenzuarbeiten, da sie wissen, dass sich meine Untersuchung nicht ausschließlich auf die Frage „Welche Rechte haben die Parteien?“konzentriert. Um dies formaler auszudrücken, sollte eine n-Verwaltung, die durch eine Kultur des Dienstes für die Bürger gekennzeichnet ist, eine Beschwerde als Gelegenheit betrachten, den Grundsatz des Dienstes in die Praxis umzusetzen. Die Bereitschaft, mit dem Bürgerbeauftragten zusammenzuarbeiten, um eine zufriedenstellende Lösung der Beschwerde zu erreichen, ist ein wichtiger Ausdruck des Engagements für diesen Grundsatz.

Wenn es kein Leben jenseits der Legalität gäbe, würden Institutionen und Beschwerdeführer gleichermaßen ermutigt, meine Untersuchungen nicht als Gelegenheit zu betrachten, eine Win-Win-Lösung zu suchen, sondern als Ersatz oder sogar als Probe für ein Gerichtsverfahren, in dem die einzige relevante Frage wäre: „Hat sich das Organ rechtmäßig verhalten?“Ein solches Ergebnis würde meines Erachtens den Beitrag, den der Europäische Bürgerbeauftragte zur Verbesserung der Beziehungen zwischen den europäischen Institutionen und den europäischen Bürgern leisten kann, erheblich verringern.

Ich möchte jedoch erneut darauf bestehen, dass die Kolleginnen und Kollegen feststellen, ob die bestehenden Kulturen in den Verwaltungen, für die sie verantwortlich sind, und die Merkmale ihrer eigenen Verfahren dazu führen, dass sie meine Analyse der Risiken einer ausschließlichen Fokussierung auf die Legalität und der entsprechenden Vorteile des „Lebens jenseits der Legalität“ teilen.

5 Schlussfolgerung

Freunde und Kolleginnen und Kollegen, lassen Sie mich meine Ausführungen zum Abschluss bringen und betonen, dass eine erfolgreiche Ombudsarbeit unter anderem eine umsichtige Anpassung der Institution an die verfassungsmäßigen, rechtlichen und administrativen Kulturen beinhaltet, in denen sie funktioniert. Flexibilität und Vielfalt sind Stärken.

Daher gibt es sowohl Raum als auch die Notwendigkeit, dass Bürgerbeauftragte in verschiedenen Ländern unterschiedliche Auffassungen über das Verhältnis zwischen Legalität und guter Verwaltung anwenden.

Ich bin jedoch davon überzeugt, dass die drei Wellen, die ich zuvor beschrieben habe, alle ihren eigenen unverwechselbaren und dauerhaften Beitrag zur Praxis der Bürgerbeauftragten geleistet haben; und dass sie sich weiterhin annähern werden, da die Rechtsstaatlichkeit, die Menschenrechte und eine Dienstleistungskultur in der öffentlichen Verwaltung Werte und Bestrebungen darstellen, die wir alle teilen.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.

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(1) Siehe Bengt Wieslander, The Parliamentary Ombudsman in Sweden, The Bank of Sweden Tercentenary Foundation, 1994.

(2) Hans Gammeltoft-Hansen, „Trends leading to the establishment of a European ombudsman“, in P. Nikiforos Diamandouros (Hrsg.), The European Ombudsman: Herkunft, Etablierung, Evolution (Luxemburg: Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften: 2005) S. 13-26 bei 17-18.

(3) Der portugiesische Bürgerbeauftragte wurde 1975 gegründet (Gesetzesdekret º212/75 vom 21. April) und später in die portugiesische Verfassung von 1976 aufgenommen (Artikel 23). Die spanische Verfassung von 1978 sah das Amt des Bürgerbeauftragten vor (Artikel 54), und 1982 wurde der erste Bürgerbeauftragte ernannt. In Griechenland wurde der Bürgerbeauftragte 1997 gegründet (Artikel 1 des Gesetzes Nr. 2477/97 - siehe jetzt Gesetz Nr. 3094/2003) und anschließend in die griechische Verfassung von 2001 in Artikel 103 Absatz 9 aufgenommen. 1998 trat der erste griechische Bürgerbeauftragte sein Amt an.

(4) Eine Ausnahme bildet der polnische Bürgerbeauftragte, der 1987 kurz vor dem Fall des Kommunismus in diesem Land gegründet wurde.

(5) Eine Übersicht über nationale Ermessenskonzepte findet sich in: Jürgen Schwarze, European Administrative Law, Revised 1st Edition, (Office for Official Publications and Sweet and Maxwell: 2006) S. 261-295.

(6) Siehe allgemein Jocelyne Bourgon, „Responsive, responsible and respected government: in Richtung einer neuen Theorie der öffentlichen Verwaltung, International Review of Administrative Sciences, Bd. 73 Nr. 1 (2007) 7-26.