1 Einleitung

Ich freue mich und fühle mich geehrt, vor dieser 4. Internationalen Konferenz der Informationskommissare zu sprechen.

Lassen Sie mich mit einigen einleitenden Bemerkungen zu dem Titel beginnen, den ich für meine Präsentation erhalten habe: „FOI: eine europäische Perspektive“

Der Begriff „Informationsfreiheit“ – kurz FoI – wird in den Organen der Europäischen Union kaum verwendet. Stattdessen sprechen wir von Transparenz oder Offenheit. Anfang dieses Monats habe ich beispielsweise die „Europäische Transparenzinitiative“ der Kommission begrüßt.

Obwohl versucht wurde, zwischen ihnen zu unterscheiden, werden , „Transparenz“ und „Offenheit“ in der Regel synonym verwendet. (Die beste Erklärung, die ich gehört habe, warum es zwei Begriffe anstelle von einem gibt, ist, dass Transparenz für die Übersetzung des französischen Begriffs „Transparenz“verwendet wurde, da die Übersetzer das englische Wort „openness“ in diesem Zusammenhang nicht kannten.)

Ein weiterer Begriff, der weit verbreitet ist, ist der öffentliche Zugang, insbesondere zu Dokumenten. Dies spiegelt den starken nordischen Einfluss auf die Umsetzung des Grundsatzes der Offenheit auf EU-Ebene wider.

Obwohl in dem Titel „FoI“ erwähnt wird, werde ich über Transparenz, Offenheit und Zugang der Öffentlichkeit sprechen.

Ich sollte auch eine vorläufige Warnung über das andere Element des Titels geben: „Eine europäische Perspektive“. Es ist in der Tat eine europäische Perspektive, nicht die europäische Perspektive, aus drei Gründen.

Erstens gehören nun 46 Länder dem Europarat an, der nützliche Empfehlungen zum Zugang der Öffentlichkeit zu amtlichen Informationen und Dokumenten abgegeben hat (1). Ich werde mich jedoch auf die Europäische Union konzentrieren, die 25 Mitgliedstaaten hat, wobei zwei weitere – Bulgarien und Rumänien – hinzukommen sollen und andere an die Tür klopfen.

Zweitens werde ich – aus Gründen, die ich später erläutern werde – über Offenheit und Zugang der Öffentlichkeit auf der Ebene der Organe der Europäischen Union und nicht auf der Ebene der Mitgliedstaaten sprechen.

Schließlich ist der Europäische Bürgerbeauftragte nur eine der europäischen Institutionen, und Sie könnten eine andere Perspektive als andere Institutionen wie der Rat oder die Kommission haben.

Ich plane, nicht länger als eine halbe Stunde zu sprechen, um genügend Zeit für Fragen und Diskussionen zu lassen.

Im ersten Teil meines Vortrags werde ich die Bedeutung der Offenheit für die Europäische Union erläutern und erläutern, wie sie sich in den zwölf Jahren seit Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht entwickelt hat.

Anschließend werde ich einen Überblick über den Rechtsrahmen für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten geben, die sich im Besitz der EU-Organe befinden. Dies wird nicht umfassend sein, da ich mich nur auf bestimmte Schlüsselfragen konzentrieren werde.

Schließlich werde ich das System der Rechtsbehelfe erläutern, das den Antragstellern die ausdrückliche Wahl zwischen der gerichtlichen Überprüfung durch den Gerichtshof und der außergerichtlichen Überprüfung durch den Europäischen Bürgerbeauftragten bietet.

2 Warum Offenheit für die EU wichtig ist und wie sie sich entwickelt hat

Die Natur der Europäischen Union und ihrer Organe

Um die Bedeutung der Offenheit für die Europäische Union zu erklären, bedarf es einer kurzen Erläuterung dessen, was die Union ist, oder vielmehr, was sie nicht ist.

Die Europäische Union ist kein Staat. Es ist vielleicht am besten als ein Multi-Level-Governance-System beschrieben. Den Verwaltungen in den Mitgliedstaaten auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene kommt bei der Umsetzung vieler Aspekte des EU-Rechts und der EU-Politik eine vorrangige Rolle zu.

Die Kommission wird oft als „europäische Exekutive“ bezeichnet, ist aber keine Regierung. Obwohl die Kommission in vielerlei Hinsicht eine klassische Bürokratie ist, wird ein Großteil ihrer Beziehungen zur Außenwelt über Netzwerke geführt, an denen eine Vielzahl öffentlicher und privater Organisationen auf verschiedenen Ebenen beteiligt ist.

Der Rat hat seinerseits nicht nur eine, sondern zwei doppelte Identitäten.

Erstens ist es sowohl supranational als auch intergouvernemental. Das heißt, es ist ein Organ der Union, aber seine Struktur lässt es auch als eine Art ständiger Prozess diplomatischer Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten durch eine dichte Struktur von Ausschüssen fungieren.

Zweitens ist der Rat ein gesetzgebendes Organ, hat aber auch eine exekutive Rolle, insbesondere in Bezug auf die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit und die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik.

Das Europäische Parlament wird direkt gewählt, aber es herrscht weitgehend Einigkeit darüber, dass die Europäische Union als Ganzes unter einem „demokratischen Defizit“ leidet, das als technokratisch, elitär und ohne Verbindung zu den normalen Bürgern wahrgenommen wird.

Während die Diagnose des Demokratiedefizits weithin geteilt wird, gibt es weniger Einigkeit über das Mittel.

Die Idee eines föderalen Europas hat immer noch ihre Befürworter. Kritiker weisen darauf hin, dass die Voraussetzungen für die Legitimität einer föderalen Struktur, insbesondere einer europäischen Öffentlichkeit und einer weit verbreiteten europäischen Identität, derzeit fehlen. Im Extremfall wird diese Idee so weit gedrängt zu sagen, dass die europäische Demokratie unmöglich ist, weil es keine europäischen Demos oder Menschen gibt.

Die Verfassung für Europa ist ein Versuch, das in den letzten fünfzig Jahren in der Europäischen Union geschaffene Mehrebenen-Governance-System ausdrücklich anzuerkennen und zu rationalisieren. Um den Punkt der Karikatur zu vereinfachen, repräsentiert die Verfassung nicht mehr Europa oder weniger Europa, sondern eine Anerkennung des Europas, das wir jetzt haben. Aber auch darüber eine Einigung zu erzielen, hat sich noch nicht als möglich erwiesen.

Offenheit und Demokratie

Die Probleme, mit denen die Europäische Union heute konfrontiert ist - zusammengefasst in der Formulierung „demokratisches Defizit“ - waren bereits bei der Aushandlung des Vertrags von Maastricht Anfang der 1990er Jahre sichtbar.

Ein Teil der Antwort zu dieser Zeit war ein Engagement für Offenheit; Dabei geht es darum, dass die Offenheit des Entscheidungsprozesses den demokratischen Charakter der EU-Organe stärkt und dass der Zugang zu Informationen eine informierte öffentliche Meinung fördert, indem er es den Bürgerinnen und Bürgern ermöglicht, die Ausübung der den EU-Organen übertragenen Befugnisse zu überwachen und zu kontrollieren (2).

Die Zeit erlaubt es mir nicht, eine detaillierte Diskussion über das Konzept der Demokratie zu führen. Ich möchte nur sagen, dass Offenheit und Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen eine wesentliche Rolle in einer pluralistischen Version der Demokratie spielen, die von institutionellen Kontrollen und Gegenkontrollen geprägt ist, die die Ausübung öffentlicher Gewalt vermitteln und ihre Rechenschaftspflicht gegenüber den Bürgern nicht nur bei regelmäßigen Wahlen, sondern auch zwischen ihnen fördern.

Die pluralistische Konzeption hält auch ein Gleichgewicht zwischen egalitären und libertären Prinzipien aufrecht und bietet optimale Bedingungen für die Einhaltung der Rechtsstaatlichkeit und die Achtung der damit verbundenen Rechte und Pflichten.

Die Qualität einer pluralistischen Demokratie hängt weitgehend von ihrer Fähigkeit ab, politische und persönliche Entscheidungen zu treffen. Es ist offensichtlich oder sollte offensichtlich sein, dass die Wahl am sinnvollsten ist, wenn diejenigen, die sie ausüben, Zugang zu den Informationen haben, die sie für ihre Wahl als relevant erachten.

Zugang der Öffentlichkeit als gesetzliches Recht

Obwohl es auf EU-Ebene wenig oder gar keinen offenen Widerstand gegen die von mir beschriebene Idee gibt, dass Offenheit mit Demokratie verbunden ist, wird über den genauen rechtlichen Charakter des Rechts auf Zugang zu Dokumenten und Informationen diskutiert.

Einige der Argumente, die für den Zugang der Öffentlichkeit sprechen, sind von entscheidender Bedeutung: zum Beispiel, dass sie die Korruption verringert und die Effizienz und Wirksamkeit der Behörden erhöht, wie der Europarat in seiner Empfehlung von 2002 über den Zugang zu amtlichen Dokumenten (3) behauptet.

Auch wenn der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte die Rolle der Presse bei der Vermittlung von Informationen und Ideen an die Öffentlichkeit stark schützt (4), erkennt er weder eine allgemeine Pflicht der Behörden an, Zugang zu amtlichen Informationen zu gewähren, noch ein Recht auf Erhalt solcher Informationen (5).

Die Tatsache, dass es instrumentelle Gründe gibt, den Zugang der Öffentlichkeit zu begünstigen, und die mangelnde Anerkennung des Zugangs der Öffentlichkeit als Menschenrecht im Rahmen der Europäischen Menschenrechtskonvention haben einige Leute dazu veranlasst, im Wesentlichen zu argumentieren, dass der Zugang der Öffentlichkeit nur eine politische Entscheidung des Gesetzgebers und kein Grundrecht sei.

Andererseits argumentieren einige Kommentatoren, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs logischerweise impliziere, dass der Zugang der Öffentlichkeit tatsächlich ein Grundrecht des Unionsrechts sei. Der Gerichtshof hat sie jedoch nicht oder zumindest noch nicht ausdrücklich als solche definiert.

Das ist mehr als Semantik. Wäre der Zugang der Öffentlichkeit ein Grundrecht des Unionsrechts, wäre dieses Recht nicht nur für die Organe der Union, sondern auch für die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des Unionsrechts bindend.

Derzeit sind die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten zur Gewährung des Zugangs der Öffentlichkeit nach EU-Recht jedoch auf bestimmte Bereiche beschränkt. Der wichtigste dieser Bereiche ist die Umwelt, für die die einschlägige Richtlinie 2003 aktualisiert wurde, um dem Übereinkommen von Aarhus Rechnung zu tragen (6).

In ihrer jüngsten Transparenzinitiative wirft die Kommission auch die Frage auf, ob die Mitgliedstaaten rechtlich verpflichtet sein sollten, die Begünstigten bestimmter EU-Mittel offenzulegen.

Im Allgemeinen gilt der EU-Rechtsrahmen für den Zugang der Öffentlichkeit jedoch nicht für die Mitgliedstaaten, und die nationalen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten in diesem Bereich sind sehr unterschiedlich.

Entwicklung des Zugangsrechts auf EU-Ebene

Wie ich vor einigen Minuten erwähnt habe, geht das Engagement der Europäischen Union für Offenheit auf den Vertrag von Maastricht zurück. Das erste dänische Referendum, in dem dieser Vertrag abgelehnt wurde, gab dem Streben nach mehr Offenheit als Mittel zur Stärkung der Legitimität der Union zusätzlichen Anstoß.

Kurz nachdem der Vertrag schließlich im November 1993 in Kraft getreten war, verabschiedeten der Rat und die Kommission einen gemeinsamen Verhaltenskodex für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (7). Obwohl der Kodex ein wichtiger Schritt nach vorne war, hatte er drei wesentliche Einschränkungen:

1. Erstens galt sie nur für den Rat und die Kommission, nicht aber für die anderen Organe und Einrichtungen der Union;
2. Zweitens betraf sie nur Dokumente, deren Urheber die Kommission oder der Rat war. Von außen - beispielsweise von privaten Parteien, anderen Institutionen oder Mitgliedstaaten - erhaltene Dokumente wurden ausgeschlossen (8);
3. Schließlich sei es nicht erforderlich gewesen, öffentliche Urkundenregister zu erstellen. Dies schränkte den Nutzen der Vorschriften erheblich ein, insbesondere in einem Governance-System, das durch eine starke Abhängigkeit von Netzen und Ausschüssen gekennzeichnet ist, die von außen – oder sogar von innen – schwer zu erfassen sind.

Der Europäische Bürgerbeauftragte hat die erste dieser Einschränkungen in zwei Initiativuntersuchungen in den Jahren 1996 und 1999 angegangen. Dies führte dazu, dass fast alle anderen Organe und Einrichtungen der EU (darunter beispielsweise der Rechnungshof und die Europäische Zentralbank) Regeln für den Zugang der Öffentlichkeit verabschiedeten.

Der Bürgerbeauftragte befasste sich auch mit Beschwerden sowohl gegen den Rat als auch gegen die Kommission wegen fehlender Register (9).

Die Antwort des Rates bestand darin, den Bürgerbeauftragten davon in Kenntnis zu setzen, dass er sich bereit erklärt hatte, ab Anfang 1999 ein Register einzurichten.

Die Kommission reagierte auf den Entwurf einer Empfehlung zur Einrichtung eines Registers, indem sie den Grundsatz akzeptierte, aber mehr Zeit forderte. Als Reaktion darauf schlug der Bürgerbeauftragte vor, dass öffentliche Register Teil der Umsetzung von Artikel 255 des EG-Vertrags durch die Kommission sein könnten, der durch den Vertrag von Amsterdam eingeführt wurde.

Dieser Artikel sieht vor, dass jeder Unionsbürger und jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat vorbehaltlich der im Sekundärrecht festzulegenden allgemeinen Grundsätze ein Recht auf Zugang zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission hat.

Zu gegebener Zeit hat die Kommission in ihrem Vorschlag für eine Verordnung zur Umsetzung von Artikel 255 tatsächlich eine Anforderung an öffentliche Register aufgenommen, und die schließlich erlassene Maßnahme - Verordnung 1049/2001 (10) - enthält diese Anforderung.

3 Die wichtigsten Merkmale des Rechtsrahmens

Die Verordnung 1049/2001 bildet nun den grundlegenden Rechtsrahmen für die Analyse des Rechts der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten im Besitz der Organe und Einrichtungen der EU.

Die Verordnung gilt unmittelbar für den Rat, die Kommission und das Europäische Parlament und wurde ad hoc auf bestimmte EU-Agenturen ausgeweitet. Viele der anderen Organe und Einrichtungen, die im Anschluss an die Initiativuntersuchungen des Bürgerbeauftragten Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit erlassen hatten, überarbeiteten diese anschließend im Einklang mit den Grundsätzen der Verordnung.

Anders als der frühere Verhaltenskodex gilt die Verordnung 1049/2001 für alle Dokumente, die sich im Besitz des betreffenden Organs oder der betreffenden Einrichtung befinden, einschließlich der von außen erhaltenen Dokumente.

Artikel 4 der Verordnung sieht Ausnahmen vom Zugangsrecht vor. Die meisten Ausnahmen umfassen einen „Schadenstest“: d. h., die Ausnahme gilt, wenn die Offenlegung den Schutz der betreffenden Interessen beeinträchtigen würde.

Einige Ausnahmen unterliegen darüber hinaus der Möglichkeit eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung. Dies gilt für den Schutz von: geschäftliche Interessen; Gerichtsverfahren und Rechtsberatung; und den Zweck von Inspektionen, Untersuchungen und Audits. Wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, gibt es eine „Ausnahme von der Ausnahme“, und der Zugang der Öffentlichkeit muss gewährt werden.

Es besteht jedoch keine Möglichkeit eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung in Bezug auf die Ausnahmen für: öffentliche Sicherheit; Verteidigungs- und Militärangelegenheiten; internationale Beziehungen; Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik; und den Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen.

Eine stärkere Version des Schadenstests gilt für die Ausnahme, die den Instituten einen sogenannten „Denkraum“ ermöglichen soll. Die Ausnahme gilt nur, wenn die Offenlegung den Entscheidungsprozess des Instituts ernsthaft beeinträchtigen würde. Es besteht auch die Möglichkeit eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung.

In der Verordnung wird zwischen Fällen unterschieden, in denen das Institut seine Überlegungen noch nicht abgeschlossen hat. d. h., wenn sie noch keine Entscheidung über die Frage getroffen hat, auf die sich das Dokument bezieht, und wenn die Denkzeit vorüber ist, weil die Entscheidung bereits getroffen wurde.

Wenn der Beschluss noch nicht gefasst wurde, gilt die Ausnahme für Dokumente, die vom Organ für den internen Gebrauch erstellt wurden, und für alle eingehenden Dokumente.

Wenn der Beschluss gefasst wurde, gilt die Ausnahme nur für Dokumente, die „Stellungnahmen für den internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorabkonsultationen innerhalb des Organs“ enthalten (Zitat).

Problembereiche bei der Anwendung der Verordnung 1049/2001

Angesichts des Wesens der Europäischen Union ist es nicht verwunderlich, dass sich die Schnittstelle zwischen den nationalen Rechtsvorschriften über den Zugang und dem EU-Recht als einer der Konfliktpunkte im Zusammenhang mit der Verordnung 1049/2001 hätte herausstellen müssen.

Das Gericht erster Instanz hat die hauptsächliche Kontroverse dahin gehend entschieden, dass jedem Mitgliedstaat das Recht eingeräumt wird, gegen den Zugang der Öffentlichkeit zu jedem Dokument, dessen Urheber er ist, ein Veto einzulegen, und zwar entweder zum Zeitpunkt der Übermittlung des Dokuments an ein Unionsorgan oder später ohne Angabe von Gründen (11).

Dieses Recht gilt nicht nur für Beiträge zur Politikgestaltung, sondern auch für Dokumente, die der Mitgliedstaat der Kommission vorlegt, wenn die Kommission einen möglichen Verstoß gegen EU-Recht im sogenannten Verfahren nach Artikel 226 untersucht.

Eine weitere Frage, die sich als umstritten erwies, aber nun gerichtlich geklärt wurde, betrifft die Stellungnahmen der Juristischen Dienste der Organe.

In einem Sonderbericht an das Europäische Parlament vertrat die Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass die Ausnahme für „Gerichtsverfahren und Rechtsberatung“ nur für Stellungnahmen gelten sollte, die vom Juristischen Dienst eines Organs im Rahmen möglicher künftiger Gerichtsverfahren abgegeben werden.

Im Gegensatz dazu sollten Stellungnahmen eines Juristischen Dienstes, die während des Prozesses der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften erstellt wurden, nach Ansicht des Bürgerbeauftragten nur dann von der Offenlegung ausgenommen werden, wenn sie unter die Ausnahme fallen, die den „Denkraum“ des Organs schützt. Dies hätte dazu geführt, dass der Zugang der Öffentlichkeit zu Gutachten des Juristischen Dienstes nach der Annahme der Rechtsvorschriften der „ernsthaft untergrabenen“ Fassung des Schadenstests unterliegen würde, mit der Möglichkeit eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung.

Das Gericht erster Instanz hat jedoch in einem Urteil in einem anderen Fall eine andere Auslegung vorgenommen und festgestellt, dass die Ausnahme „Gerichtsverfahren und Rechtsberatung“ für alle Gutachten des Juristischen Dienstes gilt. Der Bürgerbeauftragte schlug dem Europäischen Parlament daher vor, in Bezug auf den Sonderbericht keine weiteren Maßnahmen zu ergreifen, und schloss entsprechend der Auslegung des Rechnungshofs die Untersuchung einer anderen Beschwerde ab, in der ein Empfehlungsentwurf auf derselben Begründung beruhte wie der Sonderbericht (12).

Schließlich führen Fragen im Zusammenhang mit öffentlichen Dokumentenregistern weiterhin zu Streitigkeiten. Dies ist nicht verwunderlich, da die Dichte der Netze und die Komplexität der verschiedenen Ausschussstrukturen die Bereitstellung umfassender Register zu einer erheblichen administrativen Herausforderung machen, aber gleichzeitig auch bedeutet, dass öffentliche Register von wesentlicher Bedeutung sind, wenn das Recht auf Zugang der Öffentlichkeit wirksam genutzt werden soll.

Wie ich bereits erwähnt habe, enthält die Verordnung 1049/2001 eine Verpflichtung für jedes Organ, der Öffentlichkeit Zugang zu einem Dokumentenregister zu gewähren.

In einem Fall, den ich Anfang dieses Jahres entschieden habe, behauptete der Beschwerdeführer, dass das Dokumentenregister der Kommission unvollständig sei. In ihrer Stellungnahme räumte die Kommission faktisch ein, dass sie noch nicht über ein umfassendes Register verfüge. Sie erklärte, dass sie mit der Auflistung von Dokumenten begonnen habe, die ihre legislativen Tätigkeiten abdecken, und dass der Geltungsbereich des Registers schrittweise erweitert werde. Er fügte hinzu, dass es niemals ein erschöpfendes Register der Kommission geben könne, da die Definition eines Dokuments in der Verordnung äußerst weit gefasst sei. Ich habe festgestellt, dass diese allgemeinen Bemerkungen die vom Beschwerdeführer aufgezeigten Mängel in Bezug auf die mit der Beschwerde verbundenen Dokumente nicht rechtfertigten, und zu diesem Punkt (13) eine kritische Bemerkung gemacht.

Schließlich wurde erwartet, dass das Verhältnis zwischen öffentlichem Zugang und Datenschutz zu Kontroversen führen wird. In der Praxis sind jedoch nur wenige Probleme aufgetreten. Im vergangenen Jahr hat der Europäische Datenschutzbeauftragte, Herr Hustinx, ein ausgezeichnetes Papier über die Beziehungen vorgelegt (14). Da wir das Privileg haben werden, ihm heute Nachmittag zuzuhören, werde ich das Thema in meiner Präsentation nicht weiterentwickeln.

4 Abhilfemaßnahmen

Was die Verfahren für die Stellung eines Antrags auf Zugang und die Rechtsbehelfe gegen eine Verweigerung betrifft, so behält die Verordnung 1049/2001 das im Verhaltenskodex festgelegte System bei.

Für die Antragstellung gibt es ein zweistufiges Verwaltungsverfahren: einen Erstantrag, gefolgt von einem Zweitantrag, wenn kein Zugang zu den angeforderten Dokumenten gewährt wird. Die Fristen für Erst- und Zweitanträge betragen 15 Arbeitstage, wobei eine Verlängerung um weitere 15 Arbeitstage für einen Antrag in Bezug auf ein sehr langes Dokument oder eine sehr große Anzahl von Dokumenten möglich ist.

Wird ein Zweitantrag ganz oder teilweise abgelehnt, hat der Antragsteller die Wahl des Rechtsbehelfs. Er kann entweder eine gerichtliche Überprüfung der Entscheidung beantragen oder sich beim Europäischen Bürgerbeauftragten beschweren.

In der Praxis erhalten der Bürgerbeauftragte und der Gerichtshof in etwa eine vergleichbare Zahl von Fällen. Die neuesten verfügbaren vergleichenden Statistiken stammen aus dem Jahr 2004, als neun Fälle beim Gerichtshof eingereicht wurden, während der Bürgerbeauftragte über 11 Beschwerden entschied.

Im vergangenen Jahr habe ich 14 Beschlüsse im Rahmen der Verordnung 1049/2001 gefasst, von denen 11 die Kommission, zwei den Rat und einen das Europäische Parlament betrafen. Zwei weitere Fälle betrafen die Anwendung eigener Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten durch die Europäische Zentralbank und die Europäische Investitionsbank.

Wer sich bei der Bürgerbeauftragten beschwert und die Zahlen für 2004 und 2005 zusammen betrachtet, hat 14 Beschwerden von NRO, 10 von Einzelpersonen, eine von einem Industrieverband und zwei von Unternehmen erhalten.

Die Besonderheiten des Ombudsmanns Abhilfe

Die Verfügbarkeit einer alternativen Abhilfemaßnahme mit unterschiedlichen Merkmalen ermöglicht es den Antragstellern, die geeignetere Abhilfemaßnahme für ihren Fall zu wählen.

Zwei offensichtliche Vorteile der Wahl des Bürgerbeauftragten sind, dass der Dienst für den Beschwerdeführer relativ schnell und kostenlos ist. Der offensichtlichste Vorteil der gerichtlichen Kontrolle besteht darin, dass die Entscheidungen des Gerichtshofs rechtsverbindlich sind. Er kann daher verbindliche Entscheidungen zu Fragen der rechtlichen Auslegung treffen, während die Auslegung des Gesetzes durch den Bürgerbeauftragten nicht bindend ist, wie z. B. in dem Fall, den ich zuvor in Bezug auf die Stellungnahmen der Juristischen Dienste erwähnt habe.

Da der Bürgerbeauftragte nicht befugt ist, rechtsverbindliche Entscheidungen zu treffen, beruht seine Wirksamkeit letztlich auf moralischer Autorität und der Fähigkeit, die öffentliche Meinung zu überzeugen. Da die europäischen Institutionen sensibel auf die Notwendigkeit reagieren, ihre Beziehungen zu den Bürgern zu verbessern, finde ich, dass die Aussicht auf negative Publizität sehr effektiv ist, um sie zu ermutigen, meinen Empfehlungen nachzukommen.

Es gibt auch einige positive Vorteile für die Beschwerdeführer, die sich daraus ergeben, dass meine Entscheidungen nicht rechtsverbindlich sind. Diese Vorteile betreffen sowohl die Überprüfungskriterien als auch die Verfahren. Ich werde beide Aspekte genauer ausarbeiten, beginnend mit den Kriterien.

Legalität und Missstände
in der Verwaltungstätigkeit

Der Europäische Bürgerbeauftragte hat das Mandat, Missstände in der Verwaltungstätigkeit zu untersuchen.

Die europäischen Organe und Einrichtungen müssen die Rechtsstaatlichkeit achten, d. h., wenn sie rechtswidrig handeln, ist dies ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit. Das Gegenteil ist jedoch nicht notwendigerweise der Fall, denn die Grundsätze einer guten Verwaltung erfordern mehr von den Organen als die bloße Vermeidung rechtswidrigen Verhaltens. Wie gesagt, es gibt ein Leben jenseits der Legalität. Lassen Sie mich Ihnen zwei Beispiele geben, um zu veranschaulichen, was ich meine.

Die erste betrifft den Zugang zu Informationen im Gegensatz zu Dokumenten. In der Verordnung 1049/2001 geht es um den Zugang der Öffentlichkeit zu bestehenden Dokumenten. Es ist nicht erforderlich, dass die Organe neue Dokumente erstellen, die Informationen enthalten, die jemand haben möchte. Vor einigen Jahren hat der Bürgerbeauftragte jedoch einen Kodex für gute Verwaltungspraxis ausgearbeitet, der unter anderem die Verpflichtung enthält, die Öffentlichkeit auf Anfrage zu informieren (15).

Eine solche Verpflichtung kann natürlich nicht absolut sein. Als Grundsatz der guten Verwaltung läuft es im Wesentlichen auf die Vermutung hinaus, dass Informationen bereitgestellt werden sollten, es sei denn, es besteht ein triftiger Grund, dies nicht zu tun.

Letztes Jahr habe ich diesen Grundsatz in einem Fall angewandt, in dem der Beschwerdeführer die Europäische Zentralbank gefragt hatte, ob sie interveniert habe, um den Wertverfall des US-Dollar und den Wertanstieg des Euro abzuschwächen. Ich war der Ansicht, dass die Bank, wenn sie nicht bereit wäre, diese Informationen zu veröffentlichen, dem Bürger hinreichend spezifische Gründe liefern sollte, um seine Gründe für die Ablehnung klar und eindeutig darzulegen. Die Bank hat solche Gründe in der Tat angegeben, und ich habe keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit festgestellt (16).

Das zweite Beispiel, das zeigt, dass Rechtswidrigkeit und Missstand in der Verwaltungstätigkeit nicht notwendigerweise identisch sind, ist eine gegen den Rat gerichtete Rüge, dass er bei der Gesetzgebung nicht immer öffentlich zusammentritt.

Ich war der Ansicht, dass der Grundsatz in Artikel 1 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union, dass Beschlüsse „so offen wie möglich“ gefasst werden sollten, für den Rat gilt und dass die eigenen bisherigen Maßnahmen des Rates deutlich gemacht haben, dass Schritte zur Erhöhung der Transparenz seiner Gesetzgebungstätigkeit nach dem Unionsrecht in seiner derzeitigen Fassung unternommen werden mussten und könnten. Da der Rat keine triftigen Gründe dafür nannte, warum er nicht öffentlich zusammentreten sollte, wenn er Rechtsvorschriften erlässt, stellte ich Missstände in der Verwaltungstätigkeit fest und legte dem Europäischen Parlament einen Sonderbericht vor, in dem er eine Entschließung annahm, in der er meine Empfehlung billigte, dass der Rat seinen Standpunkt überprüfen sollte (17).

Flexible Verfahren

Was die Verfahren betrifft, so habe ich bereits die Befugnis des Bürgerbeauftragten erwähnt, Untersuchungen aus eigener Initiative durchzuführen, was viele Organe und Einrichtungen der EU dazu veranlasst hat, Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten zu erlassen. Die Verfahrensflexibilität des Bürgerbeauftragten kann auch für einzelne Beschwerdeführer von Nutzen sein.

In einem Fall hat beispielsweise eine NRO bei der Kommission einen ziemlich allgemein formulierten Antrag auf Zugang zu Dokumenten gestellt, die bestimmte Verhandlungen in der Welthandelsorganisation betreffen. Das Ergebnis der Beschwerde war eine einvernehmliche Lösung, bei der die Kommission dem Beschwerdeführer eine vollständige Liste der einschlägigen Dokumente übermittelte, was eine genauere Anwendung erleichterte (18).

Zwei weitere Beispiele sind Fälle, in denen die Kommission dem Beschwerdeführer den Zugang zu einem Dokument aus einem Mitgliedstaat verweigerte. In einem der Fälle handelte es sich bei dem betreffenden Dokument um die Antwort der Behörden des Vereinigten Königreichs auf die Auskunftsersuchen der Kommission im Rahmen einer Untersuchung nach Artikel 226. Der andere Fall betraf ein Schreiben, das der portugiesische Finanzminister im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit an die Kommission gerichtet hatte.

Bei der Behandlung dieser Fälle im vergangenen Jahr habe ich einen neuen Ansatz gewählt. Ich habe nicht nur die Kommission um eine Stellungnahme gebeten, sondern auch die Behörden der betreffenden Mitgliedstaaten um ihre Stellungnahme gebeten. In beiden Fällen änderte die Kommission ihren Standpunkt und erklärte sich bereit, Zugang zu den betreffenden Dokumenten zu gewähren (19).

5 Schlussfolgerung

Abschließend möchte ich betonen, dass, obwohl ich mich bei der Erörterung von Rechtsbehelfen auf den Bürgerbeauftragten konzentriert habe, das Recht auf einen gerichtlichen Rechtsbehelf die grundlegende Garantie der Rechtsstaatlichkeit ist.

Die Möglichkeit einer gerichtlichen Überprüfung als Rechtsbehelf ist daher für den Status des Zugangs der Öffentlichkeit als vollstreckbares Recht auf Ebene der Europäischen Union von wesentlicher Bedeutung.

Die Rolle des Bürgerbeauftragten ergänzt die des Gerichtshofs und bietet einen alternativen Rechtsbehelf, den die Antragsteller wählen können, wenn sie dies für ihren Fall für angemessen halten.

Wie ich bereits erwähnt habe, hängt die Wirksamkeit des Bürgerbeauftragten von der moralischen Autorität und der Fähigkeit ab, die öffentliche Meinung zu überzeugen. Dies bedeutet, dass die Institution in einem demokratischen Umfeld am besten funktioniert.

Darüber hinaus fördert der Bürgerbeauftragte nicht nur die Achtung der gesetzlichen Rechte und damit der Rechtsstaatlichkeit, sondern entwickelt und wendet auch Grundsätze einer guten Verwaltung an.

Diese Grundsätze stellen in der Kurzform, die ich bereits verwendet habe, eine Art „Leben jenseits der Legalität“ dar. Meiner Ansicht nach sind sie eng mit dem demokratischen Gedanken verbunden, dass öffentliche Institutionen existieren, um dem Bürger zu dienen, und nicht umgekehrt. (Ich habe jetzt keine Zeit, dieses Argument zu entwickeln, würde dies aber gerne in der Zeit für Fragen und Diskussionen tun.)

Der Bürgerbeauftragte überspannt somit Rechtsstaatlichkeit und Demokratie im institutionellen Sinne, während der Grundsatz der Offenheit sie auf konzeptioneller Ebene miteinander verbindet.

Ich finde es daher besonders angebracht, dass Personen, die eine Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten oder Informationen auf EU-Ebene anfechten möchten, die Wahl eines Rechtsbehelfs haben. Ich glaube auch, dass ich als Europäischer Bürgerbeauftragter eine besondere Verantwortung habe, zur Überwindung des Demokratiedefizits beizutragen, indem ich, wann immer möglich, zu größerer Offenheit ermutige.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.

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(1) Empfehlung Nr. 854 (1979) der Versammlung vom 1. Februar 1979; Empfehlung Nr. R (81) 19 des Ministerkomitees vom 25. November 1981 über den Zugang zu Informationen im Besitz von Behörden; Empfehlung Rec(2002)2 an die Mitgliedstaaten über den Zugang zu amtlichen Dokumenten, angenommen vom Ministerkomitee des Europarats am 21. Februar 2002.

(2) Dieser Absatz stützt sich insbesondere auf: Erklärung Nr. 17 zum Vertrag von Maastricht; die Schlussanträge des Generalanwalts Tesauro in der Rechtssache C-58/94, Niederlande/Rat, Slg. 1996, I-2169, und in der Rechtssache T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH/Kommission („Interporc II“), Slg. 1999, II-3521.

(3) Empfehlung Rec(2002)2 an die Mitgliedstaaten über den Zugang zu amtlichen Dokumenten, angenommen vom Ministerkomitee des Europarats am 21. Februar 2002.

(4) The Observer and the Guardian gegen Vereinigtes Königreich, 14 EHRR 153.

(5) Leander/Schweden 9 EHRR 433: Der Gerichtshof stellt fest, dass das Recht auf Informationsfreiheit es einer Regierung grundsätzlich verbietet, eine Person daran zu hindern, Informationen zu erhalten, die andere ihr mitteilen wollen oder wollen.

(6) Siehe Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates 2003 (ABl. L 041, S. 26).

(7) Verhaltenskodex des Rates und der Kommission für den Zugang der Öffentlichkeit, ABl. 1993, L 340/41; Beschluss 93/731 des Rates vom 20. Dezember 1993 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Ratsdokumenten ABI. L 340/43; Der Kodex wurde durch getrennte Beschlüsse der beiden Organe umgesetzt: Entscheidung 94/90 der Kommission vom 8. Februar 1994 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Kommission (ABl. L 46 vom 8.2.1994, S. 58).

(8) Die Gültigkeit der Urheberregel wurde vom Gericht in der Rechtssache T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH/Kommission, Slg. 1999, II-3521, bestätigt.

(9) Rechtssachen 633/97/PD und 634/97/PD.

(10) Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, ABl. L 145, S. 43.

(11) Rechtssache T-187/03, Isabella Scippacercola/Kommission, Urteil vom 17. März 2005, Rn. 57-58. Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 lautet: „Ein Mitgliedstaat kann das Organ ersuchen, ein aus diesem Mitgliedstaat stammendes Dokument ohne dessen vorherige Zustimmung nicht weiterzugeben.“

(12) Am 18. Oktober 2001 wurde der Sonderbericht des Bürgerbeauftragten in der Sache 1542/2000/(PB)SM und am 14. April 2004 der Empfehlungsentwurf in der Sache 2371/2003/GG vorgelegt. Das Urteil des Gerichts erster Instanz erging am 23. November 2004 in der Rechtssache T-84/03, Turco/Rat.

(13) Rechtssache 1764/2003/ELB, Entscheidung vom 12. Januar 2006.

(14) Hintergrundpapier Nr. 1, Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten und Datenschutz, Juli 2005.

(15) Artikel 22 des Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis.

(16) Rechtssache 3054/2004/TN, Entscheidung vom 1. Juli 2005.

(17) Rechtssache 2395/2003/GG, Sonderbericht vom 4. Oktober 2005.

(18) Rechtssache 415/2003/TN, Entscheidung vom 27. Februar 2004.

(19) Rechtssachen 3381/2004/TN, Entscheidung vom 6. September 2005 und 116/2005/MHZ, Entscheidung vom 20. Dezember 2005.