# Vorschlag der Europäischen Bürgerbeauftragten für eine Lösung in der Sache 1616/2016/MDC (vertraulich) über das mutmaßliche Versäumnis von Frontex, Berichte über schwerwiegende Vorfälle in Bezug auf Frontex oder gemeinsame Operationen in Bulgarien zu veröffentlichen
- Autor: Europäischer Ombudsmann
- Datum: 2016-12-16T00:00+01:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/de/solution/de/86210)
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Gemäß Artikel 3 Absatz 5 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten[^\[1\]^](#_ftn1){#_ftnref1}

**Hintergrund der Beschwerde**
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**1.** Der Beschwerdeführer ist Journalist und schreibt seit einigen Jahren über EU-Grenzfragen und insbesondere über die Arbeit der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex).

**2.** Am 27. September 2016 beantragte er bei Frontex, ihm Zugang zu allen Berichten über schwerwiegende Zwischenfälle im Zusammenhang mit Frontex-Operationen oder gemeinsamen Operationen zu gewähren, die zwischen dem 1. Januar 2015 und dem 30. September 2016 in Bulgarien stattfanden. Ein schwerwiegender Vorfall wird von Frontex als ein Ereignis oder ein Ereignis definiert, unabhängig davon, ob es sich um ein natürliches oder durch menschliches Handeln verursachtes Ereignis handelt, das sich auf eine Frontex-Mission oder ihr Image oder die Sicherheit der Teilnehmer an der Mission auswirken oder für diese relevant sein kann. Dazu gehören Verletzungen der Grundrechte, des EU-Rechts, des Völkerrechts im Zusammenhang mit dem Zugang zu internationalem Schutz und des Frontex-Verhaltenskodex. Berichte über schwerwiegende Vorfälle werden von einem Frontex-Lagezentrum gesammelt und analysiert.

**3.** Das Büro für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten von Frontex antwortete dem Beschwerdeführer am 18. Oktober 2016, indem es ihm teilweisen Zugang zu 21 Berichten über schwerwiegende Vorfälle im Zusammenhang mit einer gemeinsamen Frontex-Operation mit dem Titel „Flexible operative Tätigkeiten" gewährte.

**4.** Anschließend teilte der Beschwerdeführer Frontex mit, dass Frontex in den Jahren 2015 und 2016 mehr als eine gemeinsame Operation in Bulgarien durchgeführt habe. Er fragte daher, ob es ernstere Vorkommnisse gebe, z. B. im Zusammenhang mit der gemeinsamen Aktion „Poseidon Land".

**5.** Das Büro für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten von Frontex antwortete am 24. Oktober 2016. Es stellte fest, dass zwei schwerwiegende Vorfallberichte unbeabsichtigt ausgelassen worden waren. Sie gewährte ihm am 28. Oktober 2016 teilweisen Zugang zu diesen Berichten.

**6.**Am 24. Oktober 2016 teilte der Beschwerdeführer Frontex mit, dass ein Frontex-Pressesprecher ihm von drei Fällen von summarischen Abschiebungen von Flüchtlingen aus Bulgarien und vier Fällen von Diebstahl von Flüchtlingen durch die bulgarische Polizei im Jahr 2015 berichtet habe. Er fragte, warum er für diese Ereignisse keine ernsten Vorfallberichte erhalten habe.

**7.** Am 26. Oktober 2016 antwortete Frontex, dass es ein paar weitere Berichte über schwerwiegende Zwischenfälle gefunden habe und dass er sie einige Tage später erhalten werde.

**8.** Am 28. Oktober 2016 gewährte das Amt für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten dem Beschwerdeführer teilweisen Zugang zu sieben weiteren Berichten über schwerwiegende Vorfälle (einschließlich der beiden in Ziffer 5 genannten Berichte), in denen es um Grundrechtsverletzungen und/oder Verstöße gegen den Verhaltenskodex von Frontex ging.

**9.** Am selben Tag beantragte der Beschwerdeführer eine Überprüfung der Bearbeitung seines Antrags, indem er einen sogenannten Zweitantrag einreichte. Er forderte Frontex auf, alle Schwärzungen in den Berichten über schwere Zwischenfälle zu begründen, von denen viele Nachbesprechungen mit Migranten betreffen. Er argumentierte, dass der Inhalt eines Nachbesprechungsgesprächs nicht unbedingt aus einem Serious Incident Report heraus gerügt werden müsse. Er fügte hinzu, dass Frontex solche Interviews bei anderen Gelegenheiten nicht redigiert habe.

**10.** Der Beschwerdeführer legte seine Beschwerde kurz nach Stellung seines Zweitantrags am 2. November 2016 beim Bürgerbeauftragten ein.

**11.** Am 22. November 2016 antwortete Frontex auf den Zweitantrag. Sie bestätigte ihre ursprüngliche Entscheidung.

**12.** Der Bürgerbeauftragte macht die folgenden Bemerkungen zu den Schwärzungen in den offengelegten Dokumenten.

**Geschwärzte Informationen - erster Satz von Dokumenten (veröffentlicht am 17. Oktober 2016)**

**13.** Der Name der „meldenden Person" und der Person, die den Bericht über schwerwiegende Vorfälle zuletzt geändert hat, wurde in jedem Bericht über schwerwiegende Vorfälle ausgeblendet. Frontex erklärte, dass dies zum Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen erforderlich sei, insbesondere im Einklang mit den EU-Rechtsvorschriften zum Schutz personenbezogener Daten (siehe Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b[^^\[2\]^^](#_ftn2){#_ftnref2} der Verordnung 1049/2001[\[3\]).](#_ftn3){#_ftnref3} 15 der 21 in der ersten Reihe von Dokumenten enthaltenen Berichte über schwerwiegende Vorfälle enthielten keine weiteren Schwärzungen (keiner dieser 15 Berichte über schwerwiegende Vorfälle im Zusammenhang mit Menschenrechtsverletzungen).

**14.** In dem nicht nummerierten Bericht über schwere Vorfälle vom **1. Oktober 2015** (mit dem Titel „Angebliche Verletzung der Grundrechte") wurde ein Gespräch mit einem Migranten in seiner Gesamtheit auf der Grundlage der Notwendigkeit, den Zweck von Inspektionen, Untersuchungen und Audits zu schützen, geschwärzt (siehe Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich[^^\[4\]^^](#_ftn4){#_ftnref4} der Verordnung 1049/2001). Frontex begründete die Schwärzung mit*der Feststellung, dass „der nicht offengelegte Text Einzelheiten enthält, die angeblich eine Verletzung der Grundrechte darstellen. Die Situation wurde den zuständigen nationalen Behörden zur weiteren Untersuchung mitgeteilt. Die Offenlegung solcher Informationen würde den Zweck nationaler Ermittlungsverfahren in Bezug auf diesen Vorfall untergraben."*

**15.** Im Bericht über schwere Zwischenfälle **453** (mit dem Titel „Misbehaviour of the Migration officer in detention centre of Elhovo") wurde ein Gespräch mit einem Migranten in seiner Gesamtheit geschwärzt, wiederum auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001. Frontex erklärte, dass der nicht offengelegte Text sensible Informationen über den mutmaßlichen Einsatz von Gewalt enthalte. Bei der Erläuterung der Schwärzungen nannte Frontex ähnliche Gründe wie diejenigen, die die Schwärzungen im Bericht über schwerwiegende Vorfälle vom 1. Oktober 2015 rechtfertigten.

**16.** Im Bericht über schwere Vorfälle **226** (mit dem Titel „Behauptete Grundrechtsverletzung -- unverarbeitete Rückkehr") wurde ein Interview mit einem Migranten teilweise geschwärzt. Ein Satz wurde geschwärzt, wiederum auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001. Einige andere Sätze wurden aufgrund der Notwendigkeit des Schutzes der öffentlichen Sicherheit geschwärzt (siehe Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a erster Gedankenstrich[^^\[5\]^^](#_ftn5){#_ftnref5} der Verordnung 1049/2001). Frontex erklärte: „Der*nicht offengelegte Text enthält sensible Informationen, insbesondere über die beteiligten Akteure, die Migrationsrouten und die Funktionsweise krimineller Netze im Zusammenhang mit irregulärer Migration. Die Offenlegung solcher Informationen würde die Wahrnehmung künftiger nachrichtendienstlicher und operativer Aufgaben in dem betreffenden Bereich beeinträchtigen und die Durchführung illegaler Aktivitäten wie Menschenhandel und Drogenschmuggel erleichtern, sodass das öffentliche Interesse in Bezug auf die öffentliche Sicherheit beeinträchtigt würde."*

**17.** Der nicht nummerierte Bericht über schwerwiegende Vorfälle vom **16. Oktober 2015** (Titel ausgeblendet) wurde teilweise geschwärzt, wiederum auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001. Frontex erklärte: „Alle*in diesem Dokument ausgeblendeten Teile enthalten Einzelheiten zu einer mutmaßlichen Schießerei. Die Situation wurde den zuständigen nationalen Behörden zur weiteren Untersuchung mitgeteilt. Die Offenlegung solcher Informationen würde den Zweck nationaler Ermittlungsverfahren in Bezug auf diesen Vorfall untergraben."*

**18.** Der Serious Incident Report **437** trug den Titel „Stolen portable taktile cameras" (Geraubte tragbare taktile Kameras). Ein Teil des Berichts, der Informationen über die „Anzahl*und Installation der im Einsatzgebiet eingesetzten technischen Ausrüstung" enthält, wurde zum Schutz der* öffentlichen Sicherheit geschwärzt (siehe Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001). Frontex erklärte, dass die*Offenlegung solcher Informationen der Offenlegung von Schwächen und Stärken der Operationen und der Öffnung des Weges für Missbrauch gleichkäme. Dies wird nur dazu führen, dass der Verlauf laufender und künftiger ähnlicher Operationen behindert wird, wodurch letztlich deren Zweck, grenzüberschreitende Kriminalität zu bekämpfen und zu verhindern sowie unbefugte Grenzübertritte zu verhindern, beeinträchtigt wird."*Darüber hinaus wurde der Name eines Frontex-Koordinierungsbeauftragten, der über den Bericht über schwerwiegende Vorfälle informiert wurde, auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung 1049/2001 ausgeblendet.

**19. Der Serious** Incident Report **435** trug den Titel „Car accident - 4 FX GOs involved". Der Name eines Beamten wurde auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 gestrichen. Darüber hinaus wurde ein Teil des Berichts, der Informationen über die „Anzahl*und Verschiebungen der im Einsatzgebiet eingesetzten Humanressourcen"*enthielt, auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 und aus denselben Gründen geschwärzt, die im Zusammenhang mit der Schwärzung des Berichts über schwerwiegende Vorfälle 437 angegeben wurden.

**Geschwärzte Informationen -- zweiter Satz von Dokumenten (veröffentlicht am 28. Oktober 2016)**

**20.** Die zweite Gruppe von Dokumenten bestand aus sechs Berichten über schwerwiegende Vorfälle mit Vorwürfen von Menschenrechtsverletzungen und einem Bericht über schwerwiegende Vorfälle mit dem Vorwurf eines Verstoßes gegen den Frontex-Verhaltenskodex. Der letztgenannte Bericht über schwerwiegende Vorfälle (unnummerierter Bericht über schwerwiegende Vorfälle vom **13. Februar 2015** mit dem Titel „Vorgeblicher Verstoß gegen den Verhaltenskodex von Frontex") wurde vollständig offengelegt. Es enthielt Informationen, die von einem Migranten während eines Interviews zur Verfügung gestellt wurden.

**21.** Von den sechs Berichten über schwere Vorfälle, die Vorwürfe von Menschenrechtsverletzungen enthalten, wurden vier Interviews mit Migranten in ihrer Gesamtheit auf der Grundlage der Notwendigkeit, die öffentliche Sicherheit zu schützen, redigiert. Die betreffenden Berichte über schwere Vorfälle waren: nicht nummerierter Bericht über schwere Vorfälle vom **12. Mai 2015** [^^\[6\]^^](#_ftn6){#_ftnref6} mit dem Titel „Angebliche Verletzung der Grundrechte"; nicht nummerierter Bericht über schwere Vorfälle vom **13. März 2015** mit dem Titel „Angebliche Verletzung der Grundrechte"; Bericht über schwere Vorfälle **15** mit dem Titel „SIR mit mutmaßlicher Verletzung der Grundrechte/Verpflichtungen zum internationalen Schutz -- BGR-Polizei brachte Migranten angeblich zurück nach TUR"; Bericht über schwere Vorfälle **361** mit dem Titel „Informationen, die während eines Interviews über mutmaßliche Verletzungen der Grundrechte erlangt wurden".

**22.** Frontex gab die folgenden (identischen) Gründe für die Schwärzungen bei diesen vier Berichten über schwerwiegende Vorfälle an: „Der*entfernte Text enthält die Informationen, die von einem Migranten während eines Nachbesprechungsgesprächs bereitgestellt wurden.*

*Nachbesprechungen, die im Rahmen der von Frontex koordinierten gemeinsamen Operationen durchgeführt werden, zielen darauf ab, die operativen Maßnahmen von Frontex und den Mitgliedstaaten durch eine stärkere Sensibilisierung zu verbessern und auch strafrechtliche Ermittlungen in den Mitgliedstaaten zu unterstützen, indem einschlägige Informationen über Routen, Vorgehensweisen und die Beteiligung von Vermittlern und Menschenhändlern gesammelt werden.*

*Die Erhebung von Informationen erfolgt mit Zustimmung des Migranten, der auf freiwilliger und anonymer Basis befragt wird und auf Vertrauen und Vertraulichkeit zwischen den Nachbesprechungsexperten und den Migranten beruht. Die Offenlegung vertraulicher Informationen schadet der Vertraulichkeit der in Interviews bereitgestellten Informationen im Allgemeinen. Dies kann in der Tat dazu führen, dass einzelne Migranten von bestimmten Kriminellen identifiziert werden, die die Reise vom Herkunftsland zu den Einschiffungsstellen und zum Seeübergang erleichtert haben. Darüber hinaus kann dadurch die Wahrnehmung entstehen, dass die Teilnahme an Nachbesprechungen den Befragten oder seine Angehörigen gefährden kann. Letztendlich werden Migranten nicht bereit sein, an Nachbesprechungen teilzunehmen, was dazu führt, dass ärmere/weniger Informationen als Grundlage für operative Maßnahmen von Frontex zur Verfügung stehen.*

*Schließlich ist die Offenlegung der Befragungen gleichbedeutend mit der Offenlegung operativer Informationen, die die Grundlage für künftige gemeinsame Aktionen bilden, die die Durchführung der kommenden operativen Tätigkeiten an den Außengrenzen gefährden.*

*Das genannte Risiko ist vernünftigerweise vorhersehbar, weshalb Frontex zu dem Schluss kam, dass die Offenlegung des erforderlichen Dokuments den Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf die öffentliche Sicherheit beeinträchtigt.*

*Frontex kam ferner zu dem Schluss, dass die durch das Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten geschützten Interessen das öffentliche Interesse an der öffentlichen Sicherheit der in der Europäischen Union lebenden Bürger nicht beeinträchtigen können.*

*Vor diesem Hintergrund wird der Zugang zu diesem Teil des Dokuments gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1049/2001 verweigert, da seine Verbreitung den Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf die öffentliche Sicherheit beeinträchtigen würde."*

**23.** Ein Interview mit einem Migranten wurde aus einem anderen Bericht über schwerwiegende Vorfälle (unnummerierter Bericht über schwerwiegende Vorfälle vom **13. Januar 2015** [^^\[7\]^^](#_ftn7){#_ftnref7} mit dem Titel „Vorwürfe wegen Verletzung der Grundrechte") redigiert. Die Gründe dafür waren der Schutz der öffentlichen Sicherheit (Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung 1049/2001) und der Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten (siehe Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001). Frontex erklärte, dass ein Mitgliedstaat dem Bericht über schwerwiegende Vorfälle zufolge den Vorwurf weiter untersuchen werde. Die Offenlegung solcher Informationen würde somit den Zweck der nationalen Ermittlungsverfahren in Bezug auf den schwerwiegenden Vorfall untergraben.

**24.** Schließlich wurden einige Informationen in dem nicht nummerierten Bericht über schwere Vorfälle vom **24. November 2014** \[2015\] mit**dem Titel** „SIR mit Verdacht auf Grundrechtsverletzungen" sowie Informationen aus einem Interview mit einem Migranten auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 geschwärzt. Frontex erklärte: „Alle*aus diesem Dokument entfernten Teile enthalten Einzelheiten, die angeblich eine Verletzung der Grundrechte darstellen. Dem Bericht zufolge würde der Mitgliedstaat eine Untersuchung des Sachverhalts in diesem Fall einleiten. Die Offenlegung solcher Informationen würde daher den Zweck der nationalen Ermittlungsverfahren in Bezug auf diesen Vorfall untergraben."*

**Die Untersuchung**
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**25.** Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung der Beschwerde ein und ermittelte die folgenden Vorwürfe:

1) Frontex versäumt es konsequent, alle in seinem Besitz befindlichen Berichte über schwerwiegende Zwischenfälle in Bezug auf Frontex oder gemeinsame Operationen in Bulgarien zu ermitteln;

2) Frontex redigiert die von ihr ermittelten Berichte über schwerwiegende Vorfälle in einer Weise, die nicht mit den in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegten Ausnahmen im Einklang steht;

**26.** Im Laufe der Untersuchung hat der Bürgerbeauftragte die in der Beschwerde enthaltenen Informationen gebührend berücksichtigt. Insbesondere führte sie eine gründliche Analyse der Korrespondenz zwischen Frontex und dem Beschwerdeführer durch, bevor sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten wandte. Das Büro des Bürgerbeauftragten führte auch eine Inspektion der Frontex-Akte in diesem Fall durch und hielt ein Treffen mit Frontex (im Folgenden „Sitzung/Inspektion") ab, um Frontex die Möglichkeit zu geben, klarzustellen, warum es zunächst einige Berichte über schwerwiegende Vorfälle, die unter den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten fielen, nicht identifiziert hatte[\[8\].](#_ftn8){#_ftnref8} Der Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten berücksichtigt die von den Parteien vorgebrachten Argumente und Ansichten.

### **Fehler bei der Identifizierung von Berichten über schwerwiegende Vorfälle**

#### Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

**27.** Der Beschwerdeführer argumentiert, dass Frontex nur dann schwerwiegende Vorfallberichte mit Grundrechtsverletzungen veröffentlicht habe, wenn er Beweise für deren Existenz vorgelegt habe. Dies stehe nicht im Einklang mit dem EU-Transparenzrecht. Er sagte, dass Frontex solche schwerwiegenden Vorfallberichte offenlegen sollte, auch wenn sie unbequem oder peinlich sind.

**28.** Während des Treffens/der Inspektion mit Frontex legte Frontex eine Reihe von Erklärungen für das anfängliche Versäumnis vor, einige Berichte über schwerwiegende Vorfälle zu ermitteln.

**29.** Erstens erklärte Frontex, dass der Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten nicht einfach zu handhaben sei, da er keine spezifischen Operationen, sondern jede Operation in Bulgarien betreffe. In diesem Zusammenhang wies Frontex darauf hin, dass das IT-Tool, in dem es Meldungen schwerwiegender Vorfälle aufzeichnet, d. h. die Anwendung für die gemeinsame Meldung von Vorkommnissen („Joint Operation Reporting Application", im Folgenden „JORA"), keine Option der „Suche nach Schlüsselwörtern" enthält. Daher musste jeder Vorgang, an dem Bulgarien beteiligt war, manuell durchsucht werden, um auf den Antrag des Beschwerdeführers zu antworten. Der Bedienstete, der die Durchsuchung durchführte, musste jeden Bericht über schwerwiegende Vorfälle in Bezug auf jede Operation, an der Bulgarien beteiligt war, durchlesen, um festzustellen, ob der Vorfall in (oder in Bezug auf) Bulgarien stattgefunden hatte (da gemeinsame Operationen häufig eine Reihe von Ländern betreffen[^^\[9\]).^^](#_ftn9){#_ftnref9} Das verwendete IT-System machte es daher schwierig, jeden einzelnen relevanten schwerwiegenden Vorfallbericht zu identifizieren. Das Risiko menschlicher Fehler war hoch. Darüber hinaus trugen auch die strengen Fristen, die durch die Vorschriften für den Zugang zu Dokumentenanträgen vorgeschrieben wurden (die Frontex nach Angaben von Frontex nie versäumt hat), zu den Auslassungen bei. Frontex erklärte, dass derzeit geprüft werde, ob es möglich sei, eine „Suche nach Schlüsselwörtern" in JORA einzuführen. Dies würde ein Indexierungswerkzeug erfordern, das Zeit braucht, um sich zu entwickeln. Wenn solche Änderungen umgesetzt werden, werden sie wahrscheinlich frühestens Ende 2017 in Kraft treten.

**30.** Zweitens hatte Frontex zum Zeitpunkt der Bearbeitung des Antrags des Beschwerdeführers den Beschluss des Exekutivdirektors vom 3. November 2016, Nr. 2016/119, über das Transparenzbüro und über Anweisungen für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten noch nicht erlassen. Vor Erlass dieses Beschlusses würden verschiedene Bedienstete die für die Beantwortung von Anträgen erforderliche Durchsuchung durchführen, z. B. die des Beschwerdeführers. Wer die Arbeit verrichtete, hing davon ab, wer zum Zeitpunkt der Zuweisung der Aufgabe im Frontex-Lagezentrum tätig war. In diesem Fall war der Bedienstete, der gebeten wurde, nach den Berichten über schwerwiegende Vorfälle für den Beschwerdeführer zu suchen, kürzlich eingestellt worden, und dies war sein erster Antrag auf Zugang zu Dokumenten. Frontex wies darauf hin, dass aufgrund des neuen Beschlusses nun in jedem Referat spezielle Transparenz-Fallbearbeiter ernannt wurden. Dies wird, so Frontex, Fachwissen und Kohärenz gewährleisten.

**31.** Frontex erläuterte auch die unterschiedlichen Informationen, die der Beschwerdeführer von seinen verschiedenen Dienststellen erhalten hatte. Frontex wies darauf hin, dass es sich bei dem Auskunftsersuchen des Beschwerdeführers an das Presseamt um ein Ersuchen um Antworten auf bestimmte Fragen zu Ereignissen an der bulgarisch-türkischen Grenze handele. Sie war daher nicht identisch mit dem Antrag auf Zugang zu Dokumenten, der beim Büro für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten von Frontex gestellt wurde. Die beiden Anträge wurden von verschiedenen Personen bearbeitet, und es ging um eine andere Durchsuchung. Das Büro für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten forderte das Frontex-Lagezentrum auf, die vom Beschwerdeführer angeforderten Berichte über schwere Vorfälle zu erstellen. Das Pressebüro ersuchte hingegen sowohl das Frontex-Lagezentrum als auch den Grundrechtsbeauftragten[^^um Informationen \[10\].^^](#_ftn10){#_ftnref10} Frontex erklärte, dass das Pressebüro Informationen aus verschiedenen Quellen bezieht, nicht unbedingt nur aus schwerwiegenden Vorfallberichten.

**32.** Als das Pressebüro feststellte, dass der Beschwerdeführer von den beiden Ämtern abweichende Informationen erhalten hatte, berief es ein Treffen mit dem Amt für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten ein, um herauszufinden, warum dies geschehen war. Die fehlenden Dokumente wurden identifiziert und dem Beschwerdeführer am 28. Oktober 2016 übermittelt. Frontex entschuldigte sich bei dem Beschwerdeführer, dass er diese Dokumente weggelassen habe. In einer internen Sitzung haben sich die beteiligten Referate darauf geeinigt, künftig untereinander besser zu kommunizieren.

**33.** Schließlich wies Frontex darauf hin, dass es in diesem Fall richtig sei, dass Fehler gemacht worden seien. Frontex versuchte jedoch nicht, Informationen zu verbergen. Wäre dies der Fall gewesen, hätte auch die Pressestelle diese Informationen ausgeblendet. Frontex zufolge ist es offensichtlich, dass das Versäumnis, alle relevanten Berichte über schwerwiegende Vorfälle zu identifizieren, das Ergebnis eines technischen Problems und eines menschlichen Fehlers bei der Bearbeitung eines Antrags war, der sie vor einige Herausforderungen stellte.

#### Vorläufige Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu dem Lösungsvorschlag führte

**34.** Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der vorliegende Vorwurf auf die von vielen EU-Bürgern geteilte Sorge zurückzuführen ist, dass Grundrechtsverletzungen ermittelt und behandelt werden müssen. Frontex ist verpflichtet, die bei ihr eingegangenen Meldungen schwerwiegender Vorfälle aufzuzeichnen und die betreffenden nationalen Behörden davon in Kenntnis zu setzen. Der Bürgerbeauftragte begrüßt, dass Frontex diese Verpflichtung sehr ernst genommen hat. Dies zeigt zusammen mit dem kürzlich von Frontex eingerichteten Beschwerdemechanismus, dass Frontex besorgt über die Notwendigkeit ist, die Grundrechte zu schützen. Der Bürgerbeauftragte wird durch die Tatsache ermutigt, dass das Frontex-Aufzeichnungssystem umfassend zu sein scheint.

**35.** Obwohl es wichtig ist, über ein solches System zu verfügen, ist es ebenso wichtig, dass die Öffentlichkeit ihm vertraut. Wenn Frontex bei der Aufforderung zur Veröffentlichung bestimmter Berichte über schwerwiegende Vorfälle nicht alle angeforderten Berichte über schwerwiegende Vorfälle ermittelt, besteht die Gefahr, dass das Vertrauen der Öffentlichkeit in das System untergraben wird. Die Öffentlichkeit könnte, wie der Beschwerdeführer, den Verdacht haben, dass Frontex es vorzieht, Menschenrechtsverletzungen zu verbergen, anstatt sich mit ihnen zu befassen. Die Öffentlichkeit kann auch zu dem Schluss kommen, dass Frontex schließlich nicht allzu besorgt über die Notwendigkeit ist, die Grundrechte zu schützen. Deshalb ist es wichtig, dass Frontex zeigt, dass es transparent ist.

**36.**Der Bürgerbeauftragte versteht, warum die Umstände dieses Falles den Beschwerdeführer zu dem Verdacht veranlasst haben, dass Frontex ihm vorsätzlich Dokumente vorenthalten hat. Wenn der Beschwerdeführer nicht von der Existenz der fehlenden Dokumente gewusst hätte, wäre ihre Unterlassung wahrscheinlich unbemerkt geblieben. Dennoch ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass Frontex im Rahmen der Untersuchung plausible Erklärungen für die aufgetretenen Fehler abgegeben hat. Wichtig ist, dass Frontex gezeigt hat, dass es einige der angeforderten Dokumente nicht weggelassen hat, weil es peinliche Informationen verbergen wollte. Vielmehr war die Auslassung das Ergebnis eines einfachen menschlichen Fehlers in Verbindung mit einem etwas unzureichenden IT-Suchsystem. Die Bürgerbeauftragte erkennt auch an, dass Frontex, sobald sie von den Fehlern Kenntnis erlangte, Sitzungen abhielt, um herauszufinden, warum diese Fehler aufgetreten waren, und Schritte unternahm, um sie zu beheben. Darüber hinaus entschuldigte sie sich bei der Beschwerdeführerin dafür, dass sie zunächst einige Dokumente weggelassen hatte. Es stellte ihm schnell die fehlenden Dokumente zur Verfügung (geschwärzte Fassungen), noch bevor der Beschwerdeführer seine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten einreichte.

**37.**In diesem Fall wurden jedoch organisatorische und technische Mängel bei den Recherchen aufgezeigt, die Frontex zur Beantwortung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten durchführt, die sie vor gewisse Herausforderungen stellen. Diese organisatorischen und technischen Mängel müssen behoben werden.

**38.**Das neu gegründete Transparenzbüro, das ein internes Netzwerk von Sachbearbeitern koordiniert, die den Zugang zu Dokumentenanträgen in ihrem Themenbereich bearbeiten, ist somit ein Schritt in die richtige Richtung. Während der Sitzung/Inspektion erklärte Frontex, dass das Transparenzbüro Schulungen für die für Transparenz zuständigen Sachbearbeiter organisiert habe und bei Bedarf zusätzliche Schulungen organisieren werde. Der Bürgerbeauftragte begrüßt diese Initiativen und hofft, dass die Bedeutung einer gründlichen Durchsuchung in künftigen Schulungen hervorgehoben wird.

**39.** Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass Frontex anerkannt hat, dass das Suchsystem innerhalb von JORA verbessert werden muss, und erwägt derzeit die Möglichkeit einer „Suche nach Schlüsselwörtern" innerhalb von JORA. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass eine solche „Suche nach Schlüsselwörtern" unerlässlich ist. Dies würde nicht nur Zeit sparen, sondern auch das Risiko menschlicher Fehler verringern. **Frontex sollte daher so bald wie möglich Schritte unternehmen, um das erforderliche Indexierungsinstrument sowie alle anderen Instrumente zu entwickeln, die erforderlich sind, um eine solche Suche zu ermöglichen.**

**40.**Während der Sitzung/Inspektion erklärte Frontex außerdem, dass sie derzeit die Möglichkeit in Betracht ziehe, die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten mithilfe eines Dokumentenmanagementsystems zu automatisieren. Ein solches System würde Zeit sparen. Angesichts der engen Fristen, die durch die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang zu Dokumenten auferlegt werden, sollte die Entwicklung eines IT-Instruments gefördert werden, das dazu beiträgt, Zeit zu sparen.

**41.** Schließlich weist der Bürgerbeauftragte darauf hin, dass während der Sitzung/Inspektion, als die Vertreter des Bürgerbeauftragten gemeinsam mit einem Frontex-Vertreter, der ein Dokument nach dem anderen manuell abrufte, Dokumente im Lagezentrum auf dem Bildschirm einsahen, festgestellt wurde, dass es weitere fünf Berichte über schwerwiegende Vorfälle gab, die zwar unter den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten fielen, aber zuvor nicht identifiziert worden waren[\[11\].](#_ftn11){#_ftnref11} Vier dieser fünf schwerwiegenden Vorfallberichte haben ein anderes Format als alle anderen, was erklären könnte, warum sie nicht identifiziert wurden. Keiner dieser fünf Berichte über schwerwiegende Vorfälle enthält Vorwürfe von Grundrechtsverletzungen.

**42.** **Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass Frontex diese Dokumente (vollständig oder erforderlichenfalls teilweise) dem Beschwerdeführer unverzüglich offenlegen sollte.** Sie unterbreitet daher nachstehend einen entsprechenden Lösungsvorschlag gemäß Artikel 3 Absatz 5 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten.

**Redaktion von Berichten über schwerwiegende Vorfälle in einer Weise, die nicht mit den in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegten Ausnahmen im Einklang steht**

### Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

**43.** In seiner Beschwerde an den Bürgerbeauftragten erklärte der **Beschwerdeführer,** dass alle Grundrechtsverletzungen, die in der zweiten Reihe der ihm übermittelten Berichte über schwerwiegende Vorfälle dokumentiert seien, im Rahmen von Befragungen von Flüchtlingen durch Frontex-Mitarbeiter aufgedeckt worden seien. Das Amt für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten von Frontex hat diese Interviews in ihrer Gesamtheit geschwärzt und argumentiert, dass Informationen aus Nachbesprechungen unter die in der Verordnung 1049/2001 festgelegten Ausnahmen fallen.

**44.** Der Beschwerdeführer sagte, dass seiner Erfahrung nach jedes Mal, wenn in einem Bericht über schwerwiegende Zwischenfälle ein Interview mit Flüchtlingen erwähnt wird, dies darauf zurückzuführen ist, dass es Vorwürfe von Grundrechtsverletzungen oder Verstößen gegen den Frontex-Verhaltenskodex enthält. Er behauptete daher, dass Frontex die Interviews stark redigiert habe, weil sie peinliche Informationen verbergen wolle.

**45.** **Frontex** erklärte, dass es seine Politik bezüglich des Zugangs zu Dokumenten sei, so viele Dokumente wie möglich offenzulegen und so wenig wie möglich zu redigieren.

**46.** In Bezug auf die von Frontex in diesem Fall geschwärzten Dokumente bat das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten Frontex zu erläutern, wie bestimmte Auszüge aus Interviews, wie die Teile, in denen beschrieben wird, wie viele Stunden die Migranten zu Fuß verbracht hätten, die Migranten identifizieren könnten. Frontex antwortete, dass solche Informationen allein wahrscheinlich keine Migranten identifizieren würden, insbesondere solange keine Informationen über das Einsatzgebiet, die Routen der Migranten und den Ort der Kontrollen veröffentlicht werden. Es ist jedoch Vorsicht geboten, da Schleuser oder Schleuser häufig zur Migrantengruppe gehören würden. Sie können einen Vorfall leicht an ansonsten unbedeutenden Details erkennen. Dies könnte sich nachteilig auf den befragten Migranten oder seine Familie auswirken (da die Schleuser Vergeltungsmaßnahmen gegen ihn ergreifen könnten, weil er Frontex Informationen zur Verfügung gestellt hat). Wenn darüber hinaus beispielsweise Informationen über die zu Fuß verbrachten Stunden offengelegt würden, während andere Teile geschwärzt würden, würden diese Informationen bedeutungslos erscheinen.

**47.** Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten bat Frontex außerdem um Erläuterung, ob Frontex sich vor Berufung auf die Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 (über den Schutz des Zwecks von Untersuchungen) mit den nationalen Behörden in Verbindung gesetzt hatte, um festzustellen, ob die Untersuchungen, die sie als Reaktion auf Berichte über schwerwiegende Vorfälle durchführten, noch nicht abgeschlossen waren oder noch nicht abgeschlossen waren. Frontex antwortete, dass die nationalen Behörden Frontex normalerweise nicht über den Abschluss nationaler Ermittlungen auf dem Laufenden halten. In diesem Fall kontaktierte Frontex nach Eingang des Antrags des Beschwerdeführers die nationalen Behörden, um sie zu fragen, ob die einschlägigen Untersuchungen noch nicht abgeschlossen waren. Die nationalen Behörden antworteten jedoch, nachdem die Frist für die Beantwortung des Zweitantrags abgelaufen war. Diese Antworten sind daher für die Überprüfung der Entscheidung über den Zweitantrag durch den Bürgerbeauftragten unerheblich.

Abschnitt 1.01 Vorläufige Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zum Lösungsvorschlag führt
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**48.** Wie der Bürgerbeauftragte oft betont hat, sind angesichts der mit der Verordnung 1049/2001 verfolgten Ziele, insbesondere des Ziels, einen möglichst breiten Zugang zu Dokumenten im Besitz der EU-Organe zu gewährleisten[^^\[12\],^^](#_ftn12){#_ftnref12} alle Ausnahmen von diesem Grundsatz eng auszulegen[^^\[13\].^^](#_ftn13){#_ftnref13} Darüber hinaus verlangt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass Ausnahmen von der allgemeinen Regel, dass der Zugang gewährt werden muss, innerhalb der Grenzen dessen bleiben, was zum Schutz der in diesen Ausnahmen festgelegten objektiven öffentlichen und privaten Interessen geeignet und erforderlich ist[^^\[14\].^^](#_ftn14){#_ftnref14}

**49.** Nach ständiger Rechtsprechung reicht der bloße Umstand, dass ein Dokument ein durch eine Ausnahme von der Verbreitung geschütztes Interesse betrifft, nicht aus, um die Anwendung dieser Ausnahme zu rechtfertigen: Eine solche Anwendung kann nur gerechtfertigt sein, wenn **der Zugang zu diesem Dokument das geschützte Interesse konkret und wirksam beeinträchtigen** könnte. Darüber hinaus **darf die Gefahr einer Beeinträchtigung des geschützten Interesses nicht rein hypothetisch sein und muss vernünftigerweise vorhersehbar sein.** Es ist Sache des betreffenden Organs, das spezifische Interesse, das durch die Nichtoffenlegung eines Teils des angeforderten Dokuments geschützt werden muss, gegen das allgemeine Interesse an der Bereitstellung des gesamten Dokuments abzuwägen[^^\[15\].^^](#_ftn15){#_ftnref15}

**50.** Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass der Beschwerdeführer die Schwärzungen, die Frontex auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 in Bezug auf den Schutz personenbezogener Daten an den angeforderten Dokumenten vorgenommen hat, nicht bestreitet. Sie wird sich daher nicht zu diesen Schwärzungen äußern.

**51.** In Bezug auf die Schwärzungen, die auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 in Bezug auf den Schutz des Zwecks von Untersuchungen vorgenommen wurden, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass am Ende des nicht nummerierten Berichts über schwerwiegende Vorfälle vom **24. November 2014** \[2015\] festgestellt wird, dass „die*bulgarische Grenzpolizei keine weiteren Untersuchungen durchführen wird." Der Bürgerbeauftragte ist der* Auffassung, dass Frontex, sofern keine andere Stelle auch Untersuchungen zu dem in diesem Bericht über schwerwiegende Vorfälle gemeldeten Vorfall durchführte, nicht berechtigt war, die in Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 vorgesehene Ausnahme von der Offenlegung geltend zu machen, um die Offenlegung der geschwärzten Teile dieses Dokuments zu verweigern. **Sofern Frontex keine andere Ausnahme von der Offenlegung feststellt, die zum Zeitpunkt der Verweigerung der Offenlegung der geschwärzten Teile auf dieses Dokument anwendbar war, sollte sie dem Beschwerdeführer uneingeschränkten Zugang dazu gewähren.**

**52.** In Bezug auf die anderen Dokumente[\[16\],](#_ftn16){#_ftnref16} die auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 geschwärzt wurden, hat der Bürgerbeauftragte alle vorgenommenen Schwärzungen sorgfältig geprüft. Sie ist zu dem Schluss gekommen, dass sie gerechtfertigt und nicht übermäßig sind. Die geschwärzten Teile stellen entweder Beweise für Handlungen dar, die eine Verletzung der Menschenrechte darstellen, oder für kriminelle Handlungen. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass für den Fall, dass solche Beweise vor Abschluss der nationalen Ermittlungen veröffentlicht würden, eine vernünftigerweise vorhersehbare Gefahr besteht, dass das Verfahren gegen die mutmaßlichen Täter beeinträchtigt würde und daher der Abschluss der Ermittlungen gefährdet wäre[\[17\].](#_ftn17){#_ftnref17} Dies würde nicht der wichtigen Notwendigkeit des Schutzes der Grundrechte dienen. Der Beschwerdeführer hat kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung der geschwärzten Teile nachgewiesen. Der Bürgerbeauftragte war auch nicht in der Lage, ein öffentliches Interesse zu ermitteln, das das Interesse am Schutz des Zwecks der laufenden Untersuchungen überwiegt. Darüber hinaus verfügte Frontex zum maßgeblichen Zeitpunkt über keine Informationen, die zu dem Schluss hätten führen können, dass die Untersuchungen nicht mehr im Gange waren.

**53.** Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass diese Schwärzungen zwar gerechtfertigt sind, die Erläuterungen von Frontex zu den Schwärzungen jedoch nicht immer den Anforderungen genügen, die der Gerichtshof der Europäischen Union für die Anwendung der in Ziffer 49 dargelegten Ausnahme aufgestellt hat[\[18\].](#_ftn18){#_ftnref18} **In Zukunft sollte Frontex die Schwärzungen/Nichtoffenlegungen auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 besser erläutern.** Es sollte erläutert werden, inwiefern die Offenlegung eines Dokuments oder bestimmter geschwärzter Teile davon den Schutz des Zwecks einer laufenden Untersuchung konkret und wirksam beeinträchtigen würde. Eine Erklärung wie die, die der Bürgerbeauftragte im vorstehenden Absatz gegeben hat, würde ausreichen.

**54.** Zu den auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 über den Schutz der öffentlichen Sicherheit vorgenommenen Schwärzungen weist der Bürgerbeauftragte darauf hin, dass die Ausnahme zum Schutz der öffentlichen Sicherheit im Gegensatz zur Ausnahme zum Schutz des Zwecks von Untersuchungen nicht einem Kriterium des „überwiegenden öffentlichen Interesses" unterliege. Darüber hinaus hat der Gerichtshof der Europäischen Union den weiten Ermessensspielraum anerkannt, über den die Organe in Bereichen verfügen, die unter die zwingenden Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1049/2001[^^\[19\]^^](#_ftn19){#_ftnref19} fallen.

**55.** Frontex bleibt jedoch verpflichtet, zu erläutern, wie die Verbreitung der angeforderten Dokumente das öffentliche Interesse im Hinblick auf die öffentliche Sicherheit konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte, und nachzuweisen, dass die Gefahr einer Beeinträchtigung des Interesses vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch ist[^^\[20\].^^](#_ftn20){#_ftnref20}

**56.** Der Bürgerbeauftragte hat die Erläuterungen, die Frontex zur Nichtoffenlegung der geschwärzten Teile der betreffenden Berichte über schwere Vorfälle auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a erster Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 gegeben hat, sorgfältig geprüft. Frontex hat spezifische und überzeugende Gründe für die Schwärzungen angegeben.

**57.** Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass Frontex in Bezug auf den ersten Satz von Dokumenten anscheinend eine individuelle Bewertung jedes Dokuments vorgenommen und die Teile, **die die öffentliche Sicherheit untergraben könnten, sorgfältig** geschwärzt hat. Was die zweite Gruppe betrifft, so hat Frontex zwar eine lange Liste von (überzeugenden) Gründen für die Verweigerung des vollständigen Zugangs zu den angeforderten Dokumenten auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 angeführt, aber offenbar keine individuelle Bewertung der Dokumente vorgenommen. Es scheint entschieden zu haben, dass bei angeblichen Menschenrechtsverletzungen das gesamte Interview ausgeblendet werden sollte. Daher scheint Frontex in Bezug auf den zweiten Satz von Dokumenten davon ausgegangen zu sein, dass Befragungen von Migranten nicht offengelegt werden dürfen, anstatt jede Befragung einzeln zu bewerten. Der Bürgerbeauftragte ist nicht der Auffassung, dass Frontex eine solche Vermutung anwenden könnte.

**58.** Darüber hinaus sieht die Bürgerbeauftragte eine Unstimmigkeit im Ansatz von Frontex. So wurde beispielsweise ein Teil eines Interviews mit einem Migranten, über das im Serious Incident Report 226 (im ersten Satz enthalten) berichtet wurde, offengelegt. Andererseits enthalten Teile des Interviews, die im nicht nummerierten Bericht über schwerwiegende Vorfälle vom 12. Mai 2015 (im zweiten Satz enthalten) gemeldet wurden, ähnliche Informationen wie die nicht redigierten Teile des Interviews, die im Bericht über schwerwiegende Vorfälle 226 enthalten sind. Darüber hinaus enthält der Abschnitt „Bewertung" des nicht nummerierten Berichts über schwerwiegende Vorfälle vom 12. Mai 2015, der nicht geschwärzt wurde, Informationen, die aus dem vollständig geschwärzten Interview stammen. Es scheint daher, dass die Offenlegung der Aussagen aus der Befragung, die den Angaben im Abschnitt „Bewertung" entsprechen, die öffentliche Sicherheit nicht beeinträchtigen würde.

**59.** Der Bürgerbeauftragte hat den Eindruck, dass auch die folgenden Berichte über schwerwiegende Vorfälle übermäßig redigiert wurden: nicht nummerierter Bericht über schwerwiegende Vorfälle vom **13. März 2015,** Bericht über schwerwiegende Vorfälle **15** und Bericht über schwerwiegende Vorfälle **361.** Dem Bürgerbeauftragten scheint es, dass nicht jeder einzelne Satz, der geschwärzt wurde, die öffentliche Sicherheit untergraben würde, wenn er veröffentlicht würde. Der Bürgerbeauftragte erkennt den weiten Ermessensspielraum von Frontex bei der Entscheidung an, welche Teile der betreffenden Berichte über schwerwiegende Vorfälle auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 geschwärzt werden sollten. Sie ist jedoch der Ansicht, dass die übermäßigen Schwärzungen einen offensichtlichen Beurteilungsfehler darstellen, den sie Frontex zur Berichtigung auffordert.

**60.** Der Beschwerdeführer hat erklärt, dass er bereits im Besitz der nicht redigierten Fassung des nicht nummerierten Berichts über schwerwiegende Vorfälle vom 12. Mai 2015 sei, da Frontex ihn ihm fälschlicherweise im Rahmen eines anderen Antrags auf Zugang zu Dokumenten übermittelt habe. Daher schlägt der Bürgerbeauftragte keine weiteren Maßnahmen in Bezug auf dieses Dokument vor. Auf der anderen Seite sollte Frontex die Schwärzungen, die es in den im vorstehenden Absatz genannten Berichten über schwerwiegende Vorfälle vorgenommen hat, neu bewerten, um einen weiteren teilweisen Zugang zu ihnen zu gewähren.

**61.** Bei der Neubewertung der Schwärzungen sollte Frontex sicherstellen, dass alle von ihr vorgenommenen Schwärzungen tatsächlich notwendig sind, um die öffentliche Sicherheit zu schützen. Es sollte beachtet werden, dass Informationen offengelegt werden sollten, wenn es keine Rechtfertigung für ihre Nichtoffenlegung gemäß der Verordnung 1049/2001 gibt. Mit anderen Worten, wenn begründete Befürchtungen bestehen, dass die Freigabe der Dokumente in vollem Umfang zur Identifizierung der Migranten führen könnte, die Frontex unterstützt haben (wodurch sie und ihre Familien für Repressalien offen bleiben), muss Frontex noch prüfen, ob ein teilweiser Zugang zu jedem Bericht über schwerwiegende Vorfälle gewährt werden könnte (wobei bestimmte Schlüsselidentifikationsinformationen geschwärzt werden).

**62.** Der Bürgerbeauftragte unterbreitet daher einen Lösungsvorschlag **gemäß Artikel 3 Absatz 5 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten in Bezug auf die übermäßigen Schwärzungen in Bezug auf den nicht nummerierten Bericht über schwerwiegende Vorfälle vom 24. November 2014 \[2015\]** [****\[21\],****](#_ftn21){#_ftnref21}**den nicht nummerierten Bericht über schwerwiegende Vorfälle vom 13. März 2015, den Bericht über schwerwiegende Vorfälle 15 und den Bericht über schwerwiegende Vorfälle 361** [\[22\].](#_ftn22){#_ftnref22}

**Der Lösungsvorschlag**
------------------------

**Unter Berücksichtigung der vorstehenden Feststellungen schlägt die Bürgerbeauftragte Frontex vor,**

**i) dem Beschwerdeführer die Berichte über schwerwiegende Vorfälle, deren Existenz während der Sitzung/Inspektion des Bürgerbeauftragten festgestellt wurde, vollständig oder erforderlichenfalls teilweise offenlegen. Eine solche Offenlegung sollte unverzüglich erfolgen;**

**ii) Maßnahmen zu ergreifen, um so bald wie möglich Instrumente zu entwickeln, die eine reibungslosere Identifizierung von Dokumenten ermöglichen, wie z. B. die Instrumente, die für die Durchführung einer „Suche nach Schlüsselwörtern" innerhalb von JORA erforderlich sind;**

**iii) sich auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 zu einer besseren Erläuterung etwaiger künftiger Schwärzungen/Nichtoffenlegungen verpflichten;**

**iv) die von ihr vorgenommenen Schwärzungen in Bezug auf den nicht nummerierten Bericht über schwerwiegende Vorfälle vom 24. November 2014 \[2015\], den nicht nummerierten Bericht über schwerwiegende Vorfälle vom 13. März 2015, den Bericht über schwerwiegende Vorfälle 15 und den Bericht über schwerwiegende Vorfälle 361 neu zu bewerten, um einen weiteren teilweisen Zugang zu ihnen zu gewähren.**

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Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 16.5.2017

[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (94/262/EGKS, EG, Euratom), ABl. L 113, S. 15.

[\[2\]](#_ftnref2){#_ftn2} Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1049/2001 bestimmt:*Die Organe* *verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung der Schutz*

*...*

*b) die Privatsphäre und die Integrität des Einzelnen, insbesondere im Einklang mit den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über den Schutz personenbezogener Daten."*

[\[3\]](#_ftnref3){#_ftn3} Frontex gab folgenden Grund für diese Art der Schwärzung an: „Der*nicht offengelegte Text enthält den Namen eines Akteurs, der an Frontex-Aktivitäten teilnimmt. Die Offenlegung solcher Informationen würde den Schutz der Privatsphäre und der Integrität der betroffenen Person beeinträchtigen und einen Verstoß gegen das EU-Recht zum Schutz personenbezogener Daten darstellen."*

[\[4\]](#_ftnref4){#_ftn4} Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 lautet:*Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung der Schutz*

*...*

*- der Zweck von Inspektionen, Untersuchungen und Audits,*

*es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung."*

[\[5\]](#_ftnref5){#_ftn5} Art. 4 Abs. 1 Buchst. a erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 bestimmt:*Die Organe* *verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung der Schutz*

*a) das öffentliche Interesse in Bezug auf*

*- öffentliche Sicherheit,*

..."

[\[6\]](#_ftnref6){#_ftn6} Der Beschwerdeführer übermittelte dem Bürgerbeauftragten auch die nicht redigierte Fassung dieses Berichts über schwerwiegende Vorfälle. Er erklärt, dass er im Zusammenhang mit einem anderen Antrag auf Zugang zu Dokumenten fälschlicherweise dieses Dokument ohne Schwärzungen erhalten habe.

[\[7\]](#_ftnref7){#_ftn7} Dieser Bericht über schwerwiegende Vorfälle bezieht sich auf die Erweiterung des Grundstücks der gemeinsamen Operationsschwerpunkte 2014 (operatives Gebiet des ehemaligen JO Poseidon 2014-Grundstücks) und war einer der beiden Berichte über schwerwiegende Vorfälle, die das Amt für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten unbeabsichtigt ausgelassen hatte.

[\[8\]](#_ftnref8){#_ftn8} Bei der Einleitung der Untersuchung teilte die Bürgerbeauftragte Frontex mit, dass ihr Untersuchungsteam Frontex während der Inspektion zu folgenden Fragen anhören wolle:

„1.*Wie nimmt Frontex seine Aufgabe wahr, die Dokumente zu ermitteln, die Gegenstand eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten sind?*

*2. In seiner E-Mail vom 28. Oktober 2016 an den Beschwerdeführer erklärte Frontex, dass „technische Probleme im Zusammenhang mit \[seinem\] Suchsystem" dazu führten, dass eine Reihe von Dokumenten nicht identifiziert werden konnten. Was waren diese technischen Probleme und was hat Frontex getan, um sie zu lösen?*

[\[9\]](#_ftnref9){#_ftn9} Darüber hinaus reicht es in jedem Bericht über schwerwiegende Vorfälle nicht aus, nach den Begriffen „Bulgarien" oder „BGR" zu suchen, da manchmal nur die Namen von Städten oder anderen geografischen Orten (nicht der Name/die Abkürzung des Landes) genannt werden.

[\[10\]](#_ftnref10){#_ftn10} Die Vertreter von Frontex erklärten, dass, wenn Menschenrechtsverletzungen in einem Bericht über schwerwiegende Vorfälle gemeldet werden, der Koordinator für Berichte über schwerwiegende Vorfälle vorschlägt, den Bericht über schwerwiegende Vorfälle dem Grundrechtsbeauftragten von Frontex zu übermitteln. In diesem Fall schickte der Beamte Informationen an die Pressestelle.

[\[11\]](#_ftnref11){#_ftn11} Dabei handelte es sich um: (i) Unnumbered Serious Incident Report vom 28. Juli 2015, (ii) Serious Incident Report 330, (iii) Serious Incident Report 395, (iv) Serious Incident Report 409 und (v) Unnumbered Serious Incident Report vom 25. März 2015.

[\[12\]](#_ftnref12){#_ftn12} Artikel 1 Buchstabe a der Verordnung 1049/2001. Die Verordnung 1049/2001 ist gemäß Artikel 74 der Verordnung (EU) 2016/1624 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. September 2016 über die Europäische Grenz- und Küstenwache und zur Änderung der Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 863/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates und der Entscheidung 2005/267/EG des Rates (ABl. 2016, L 251, S. 1) auf Frontex anwendbar.

[\[13\]](#_ftnref13){#_ftn13} Urteil des Gerichtshofs vom 18. Dezember 2007, *Schweden/Kommission,* C-64/05 P, ECLI:EU:C:2007:802, Rn. 66, und Urteil des Gerichtshofs vom 1. Februar 2007,*Sison/Rat,* C-266/05 P, ECLI:EU:C:2007:75, Rn. 63.

[\[14\]](#_ftnref14){#_ftn14} Urteil des Gerichtshofs vom 6. Dezember 2001, *Rat/Hautala,* C-353/99 P, ECLI:EU:C:2001:661, Rn. 28.

[\[15\]](#_ftnref15){#_ftn15} Urteil des Gerichtshofs vom 17. Oktober 2013, *Rat/Access Info Europe,* C-280/11 P, ECLI:EU:C:2013:671, Rn. 11.

[\[16\]](#_ftnref16){#_ftn16} Unnumbered Serious Incident Report vom 1. Oktober 2015, Serious Incident Report 453, Serious Incident Report 226, Unnumbered Serious Incident Report vom 16. Oktober 2015 und Unnumbered Serious Incident Report vom 13. Januar 2015.

[\[17\]](#_ftnref17){#_ftn17} Vgl. z. B. Urteil des Gerichts vom 6. Juli 2006,*Franchet und Byk/Kommission,* T-391/03 und T-70/04, ECLI:EU:T:2006:190, Rn. 105 und 109.

[\[18\]](#_ftnref18){#_ftn18} Siehe auch den Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten in der Rechtssache 257/2013/OV, Rn.*41: „Es reicht nicht aus, festzustellen, dass zum maßgeblichen Zeitpunkt eine Untersuchung im Gange war. Außerdem ist zu prüfen, ob die Verbreitung der angeforderten Dokumente angesichts ihres spezifischen Inhalts den Zweck dieser laufenden Untersuchung beeinträchtigen würde."*

[\[19\]](#_ftnref19){#_ftn19} Vgl. Urteil des Gerichts vom 26. April 2005, *Sison/Rat,* T-110/03, T-150/03 und T-405/03, ECLI:EU:T:2005:143, Rn. 46 und 47 (im Rechtsmittelverfahren bestätigt C-266/05 P), und Urteil des Gerichtshofs vom 3. Juli 2014, *Rat/T Veld,* C-350/12 P, ECLI:EU:C:2014:2039, Rn. 63.

[\[20\]](#_ftnref20){#_ftn20} Vgl. Urteil *Rat/in 't Veld,* C-350/12 P, ECLI:EU:C:2014:2039, Rn. 52 und 64.

[\[21\]](#_ftnref21){#_ftn21} Siehe oben, Randnr. 51.

[\[22\]](#_ftnref22){#_ftn22} Siehe oben, Randnr. 59.