Gemäß Artikel 3 Absatz 5 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten [1]

Hintergrund der Beschwerde

1. Der Beschwerdeführer, ein luxemburgischer Staatsangehöriger, wurde auf eine Stellenausschreibung des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (im Folgenden „UNHCR“) aufmerksam, in der er die Position des „Beraters“^[2] ankündigte, der ein Vertreter des UNHCR beim französischen nationalen Asylgericht (La Cour nationale du droit d'asile) sein würde. Gemäß der Stellenbeschreibung sollte der Vertreter an einer "Bildung" des Gerichts [3] teilnehmen ^und die von Asylbewerbern gegen erstinstanzliche Entscheidungen eingelegten Rechtsbehelfe ^[4] prüfen. Darüber hinaus mussten die Bewerber die französische Staatsangehörigkeit besitzen ^[5]. Das Auswahlverfahren wurde vom UNHCR durchgeführt.

2. Am 21. Oktober 2012 erkundigte sich die Beschwerdeführerin vor Einreichung ihres Antrags beim UNHCR, ob die freie Stelle für Bürger anderer EU-Mitgliedstaaten offen sei. In seiner Erwiderung führte der UNHCR aus, dass die französische Staatsangehörigkeit erforderlich sei, da es sich bei der fraglichen Position um gerichtliche Tätigkeiten innerhalb eines französischen Gerichts handele. Dennoch beschloss der Beschwerdeführer, sich für die Stelle zu bewerben.

3. Am 31. Oktober 2012 wurde ihr Antrag abgelehnt. Der UNHCR bekräftigte, dass der Standpunkt der eines nicht vorsitzenden Richters („Juge Assesseur“) sei, für den die französische Staatsangehörigkeit erforderlich sei.

4. Am 2. November 2012 richtete der Beschwerdeführer ein Schreiben an die damalige Vizepräsidentin der Kommission, Frau Reding. Sie ersuchte die Kommission um eine Stellungnahme dazu, ob das Erfordernis der französischen Staatsangehörigkeit für die betreffende Stelle mit dem EU-Recht vereinbar sei. Sie weist darauf hin, dass die Stelle nicht integraler Bestandteil des französischen öffentlichen Dienstes sei, sondern vom UNHCR abhängig sei. Eine der Aufgaben des Stelleninhabers bestand darin, die ordnungsgemäße Anwendung eines internationalen Abkommens (der Genfer Flüchtlingskonvention) durch Frankreich zu überwachen. Die Beschwerdeführerin gab ferner an, dass sie sich in dieser Angelegenheit an SOLVIT gewandt habe, die ihr mitteilte, dass die justizielle Tätigkeit französischen Staatsangehörigen vorbehalten sei und dass die vom UNHCR beworbene Position der eines Richters ähnlich zu sein scheine.

5. Am 11. Februar 2013 übermittelte die Kommission der Beschwerdeführerin eine abschließende Antwort, in der sie ihr mitteilte, dass ihr Antrag vom Kabinett des für Beschäftigung, Soziales und Integration zuständigen Kommissionsmitglieds bearbeitet werde. Da sie keine Antwort erhielt, übermittelte die Beschwerdeführerin der Kommission am 15. März 2013 eine Erinnerung an ihren Antrag. Sie verwies auf den Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis.

6. Am selben Tag erhielt der Beschwerdeführer die Antwort der Kommission vom 12. März 2013. In ihrer Antwort erklärte die Kommission, dass EU-Bürger gemäß Artikel 45 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) das Recht haben, in anderen EU-Mitgliedstaaten frei zu arbeiten und zu leben. Artikel 45 Absatz 4 AEUV [6] sieht jedoch eine Ausnahme für die Beschäftigung im öffentlichen Dienst vor. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof entschieden, dass Art. 45 Abs. 4 AEUV "Stellen umfasst, die eine unmittelbare oder mittelbare Beteiligung an der Ausübung hoheitlicher Befugnisse und Aufgaben zur Wahrung der allgemeinen Interessen des Staates oder anderer öffentlicher Stellen beinhalten. Solche Ämter setzen in der Tat voraus, dass die sie besetzenden Personen ein besonderes Verhältnis der Treue zum Staat und der Gegenseitigkeit der Rechte und Pflichten, die die Grundlage des Staatsangehörigkeitsbandes bilden, aufweisen [7]. Die Kommission stellte fest, dass die Einhaltung dieser Kriterien von Fall zu Fall bewertet werden muss. Er erklärte ferner, dass der Beschwerdeführer ausführlichere Erläuterungen in einem Kommissionsdokument mit dem Titel „Freizügigkeit der Arbeitnehmer im öffentlichen Sektor ^[8]“ finden könne, das auf seiner Website abrufbar sei. Nach Auffassung der Kommission erstreckt sich die Ausnahme nach Artikel 45 Absatz 4 AEUV auf die Stellung eines Richters. In Bezug auf den Fall des Beschwerdeführers wies die Kommission darauf hin, dass nur eine konkrete Bewertung der Art der Aufgaben und Zuständigkeiten, die der nicht vorsitzende Richter am französischen Asylgericht wahrgenommen habe, ergeben könne, ob die Voraussetzungen des Artikels 45 Absatz 4 AEUV erfüllt seien. Der Umstand, dass die fragliche Position vom UNHCR beworben wurde, hatte keinen Einfluss auf die Einschätzung, dass der nicht vorsitzende Richter gerichtliche Tätigkeiten innerhalb eines französischen Gerichts ausüben würde.

7. In ihrer Antwort vom 15. März 2013 wies die Beschwerdeführerin darauf hin, dass die Aufgabe eines nicht vorsitzenden Richters darin bestehe, die von Asylbewerbern eingelegten Rechtsbehelfe zu prüfen. Diese Bewertung erfolgt auf der Grundlage internationaler Übereinkommen und insbesondere der Genfer Flüchtlingskonvention. Der Beschwerdeführer fragte sich, warum die Kommission die französischen Behörden nicht aufgefordert hatte, eine detaillierte Beschreibung der Art der betreffenden Stelle vorzulegen. Ebenfalls am 15. März 2013 übermittelte die Beschwerdeführerin eine zweite E-Mail, in der sie feststellte, dass die Kommission mehr als vier Monate gebraucht habe, um auf ihren Antrag zu antworten. Sie äußerte sich auch erstaunt darüber, dass die Kommission nicht auf eine neuere Rechtsprechung als die oben erwähnte Rechtssache Kommission/Belgien aus dem Jahr 1980 Bezug genommen habe und dass es seit 1980 keine Entwicklung in Richtung Liberalisierung gegeben habe. Sie machte geltend, die Kommission habe es versäumt, eine gründliche, individuelle Beurteilung der fraglichen Stelle vorzunehmen.

8. Nachdem die Beschwerdeführerin keine Antwort erhalten hatte, wandte sie sich am 5. April 2013 schriftlich an das Generalsekretariat der Kommission und wiederholte ihre Vertragsverletzungsbeschwerde. Sie verwies auf einige neue Tatsachen und brachte die Ansicht zum Ausdruck, dass es kaum gerechtfertigt sei, die Aufgabe, die Einhaltung der internationalen Verpflichtungen Frankreichs im Asylbereich sicherzustellen, einer Person zu übertragen, die Frankreich gegenüber loyal sein und seine Interessen wahren sollte. Außerdem betraf Art. 45 Abs. 4 AEUV nur den öffentlichen Sektor. Der fragliche Standpunkt betraf jedoch nicht den öffentlichen Sektor eines Mitgliedstaats, sondern eine internationale Organisation.

9. Da sie keine Antwort erhielt, wandte sich die Beschwerdeführerin am 17. Oktober 2013 an den Europäischen Bürgerbeauftragten, der am 11. November 2013 eine vereinfachte Untersuchung einleitete, und forderte die Kommission auf, auf den Schriftwechsel der Beschwerdeführerin zu antworten und ihre Bedenken auszuräumen. Am 20. Dezember 2013 übermittelte die Kommission dem Bürgerbeauftragten die Antwort, die sie dem Beschwerdeführer am 4. Juni 2013 übermittelt hatte. In der Antwort wurde der Beschwerdeführerin mitgeteilt, dass ihre Beschwerde am 12. April 2013 registriert worden sei. Die Kommission verwies sodann auf ihre Antwort vom 12. März 2013, in der sie den Beschwerdeführer über die Ausnahme für den öffentlichen Dienst und die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs unterrichtete. Die spätere Rechtsprechung bestätige den ursprünglichen Standpunkt des Gerichtshofs in der Rechtssache Kommission/Belgien (Rechtssache C-149/79). Unter Bezugnahme auf andere Urteile des Gerichtshofs ^[9] hat er darauf hingewiesen, dass der Gerichtshof der Auffassung ist, dass die Wahrung der allgemeinen Interessen des betreffenden Mitgliedstaats nicht in Situationen beeinträchtigt werden kann, in denen Rechte aus öffentlich-rechtlichen Befugnissen nur sporadisch, auch ausnahmsweise, von Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten ausgeübt werden. Die Kommission erklärte, dass sie diesen Ansatz sowohl auf den privaten als auch auf den öffentlichen Sektor anwende, obwohl die Rechtsprechung des Gerichtshofs nur Arbeitsplätze im privaten Sektor betreffe.

10. In Bezug auf die Bezugnahme des Beschwerdeführers auf die Urteile in Bezug auf Notare [10] stellte die Kommission fest, dass diese die Niederlassungsfreiheit (Artikel 49 AEUV) und die Ausnahme in Artikel 51 AEUV und nicht die Freizügigkeit der Arbeitnehmer betreffen. Folglich sind diese Urteile auf den fraglichen Standpunkt nicht anwendbar.

11. Die Kommission verwies auch auf ihr Dokument mit dem Titel „Freizügigkeit der Arbeitnehmer im öffentlichen Sektor“, in dem sie die Auffassung vertrat, dass die in Art. 45 Abs. 4 AEUV vorgesehene Ausnahme auch für Richter und Staatsanwälte gelte. Sie vertrat ferner die Auffassung, dass sie sich auch auf Personen erstrecken könnte, die in nationalen Gerichten tätig sind. Es wiederholte, dass die Tatsache, dass der Standpunkt vom UNHCR bekannt gemacht worden sei, irrelevant sei, da die Aufgaben vor einem nationalen Gericht zu erfüllen seien.

12. Die Kommission ist der Ansicht, dass die in der Rechtsprechung aufgestellten Kriterien für die Anwendung von Artikel 45 Absatz 4 AEUV im vorliegenden Fall erfüllt seien. Gemäß der Beschreibung in der Stellenausschreibung war der ausgewählte Kandidat "siéger au sein d´une formation de jugement et (...) évaluer les recours introduits auprès de la Cour nationale du droit d´asile par des demandeurs d´asile dont la demande a été rejetée en première instance"[11]. Das UNHCR erklärte dem Beschwerdeführer, dass der nicht vorsitzende Richter gerichtliche Tätigkeiten vor einem französischen Gericht ausüben werde. Dies wurde von SOLVIT bestätigt, das erklärte, dass seine Aufgaben denen eines Richters ähneln würden. Die Dienststellen der Kommission waren der Ansicht, dass diese Tätigkeiten eine unmittelbare oder mittelbare Beteiligung an der Ausübung von Befugnissen des öffentlichen Rechts und von Aufgaben zum Schutz der allgemeinen Interessen des Staates beinhalteten. Nach Ansicht der Kommission würde die Ausübung der durch das öffentliche Recht übertragenen Befugnisse regelmäßig erfolgen und keinen sehr geringen Teil der Tätigkeiten ausmachen. Die rückwirkende Einführung des Staatsangehörigkeitserfordernisses hatte keinen Einfluss auf diese Beurteilung.

13. Folglich vertrat die Kommission die Auffassung, dass die Voraussetzung der Staatsangehörigkeit nicht gegen die Bestimmungen des Unionsrechts über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer verstoße. Wenn die Beschwerdeführerin anderer Meinung sei, stehe es ihr frei, die im französischen System verfügbaren rechtlichen Möglichkeiten in Anspruch zu nehmen. Sie teilte dem Beschwerdeführer ferner mit, dass die Kommission kürzlich mehrere Schritte unternommen habe, um die Mitgliedstaaten zu ermutigen, den Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten mehr Stellen im öffentlichen Sektor zur Verfügung zu stellen. Abschließend erläuterte die Kommission, dass ihr Kodex für gute Verwaltungspraxis 15 Arbeitstage für die Beantwortung von Schreiben vorsehe. Da ihre Dienststellen bereits eine Antwort vorbereitet hatten, als das Schreiben des Beschwerdeführers vom 5. April 2013 bei ihnen einging (11 Arbeitstage nach Eingang der beiden E-Mails vom 18. März 2013), war die Kommission der Auffassung, dass diese Frist eingehalten worden war.

Die Untersuchung

14. Am 18. März 2014 ersuchte der Bürgerbeauftragte die Kommission um eine Stellungnahme zu dem folgenden Vorwurf und der folgenden Behauptung:

Die Kommission hat die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers nicht eingehend geprüft. Die Kommission sollte ihre inhaltliche Bewertung der Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers überprüfen.

15. Der Bürgerbeauftragte forderte die Kommission ferner auf, sich mit den folgenden Punkten zu befassen, die sich aus der Beschwerde ergeben:

1) Der UNHCR-Vertreter scheint eine ganz besondere Aufgabe zu haben, nämlich sicherzustellen, dass Frankreich seinen völkerrechtlichen Verpflichtungen nachkommt und insbesondere die Grundrechte der Asylbewerber achtet. Da diese Rechte und Interessen oft im Widerspruch zu den (wirtschaftlichen und politischen) Interessen der Mitgliedstaaten stehen, könnte es unangemessen sein, vom Stelleninhaber zu verlangen, dass er französischer Staatsangehöriger ist und somit dem französischen Staat gegenüber loyal ist. Dies könnte im Widerspruch zu den Pflichten und Verantwortlichkeiten des UNHCR-Vertreters stehen. Es scheint, dass der UNHCR-Vertreter möglicherweise nur dem UNHCR und der Rechtsstaatlichkeit verpflichtet ist.

2) In ihren Antworten an den Beschwerdeführer stützte sich die Kommission auf eine Rechtsprechung aus dem Jahr 1980, berücksichtigte jedoch nicht die Entwicklungen der EU-Integration im Bereich Justiz und Asyl seither.

3) Der Vertrag des UNHCR-Vertreters scheint dem Privatrecht zu unterliegen.

4) Es scheint, dass das französische Recht derzeit ein Staatsangehörigkeitserfordernis für den UNHCR-Vertreter festlegt, nicht aber für andere Mitglieder des Gerichts (qualifizierte Personen, die vom Präsidenten des Conseil d'Etat auf Vorschlag eines der im französischen Migrationsbüro (OFPRA) vertretenen Minister ernannt werden)^[12].

5) Während das Staatsangehörigkeitserfordernis derzeit vorgeschrieben ist, hat Frankreich es offenbar nicht für erforderlich gehalten, dieses Erfordernis für mehr als fünfzig Jahre zwischen dem 27. Juli 1952 und dem 1. Januar 2004 aufzunehmen.

6) Historisch gesehen scheint es, dass das Staatsangehörigkeitserfordernis aufgrund von Erwägungen des französischen Verfassungsrechts eingeführt wurde, nicht weil der französische Gesetzgeber der Ansicht war, dass die spezifischen Pflichten und Verantwortlichkeiten des UNHCR-Vertreters es erforderlich machen würden, die Interessen des Staates zu schützen, indem er sie einem französischen Staatsangehörigen anvertraut.

16. Darüber hinaus teilte die Bürgerbeauftragte der Kommission mit, dass sie die folgenden Verfahrensmängel bei der Bearbeitung des Schriftwechsels und der Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers festgestellt habe, für die die Kommission erwägen könne, sich beim Beschwerdeführer zu entschuldigen:

1) Der Beschwerdeführer schrieb am 2. November 2012 an Kommissionsmitglied Reding und erhielt am 11. Februar 2013, d. h. mehr als drei Monate später, eine Antwort. Eine inhaltliche Antwort wurde erst am 12. März 2013 übermittelt. Nach dem Kodex für gute Verwaltungspraxis der Kommission hätte eine Antwort jedoch innerhalb von 15 Arbeitstagen nach Erhalt übermittelt werden müssen.

2) Anscheinend wurde dem Beschwerdeführer nie eine Empfangsbestätigung übermittelt. Gemäß der Mitteilung der Kommission von 2012 über die Aktualisierung der Beziehungen zum Beschwerdeführer in Bezug auf die Anwendung des Unionsrechts ^[13] hätte jedoch innerhalb von 15 Arbeitstagen eine Empfangsbestätigung übermittelt werden müssen.

3) Die E-Mails des Beschwerdeführers vom 15. März 2013 wurden erst am 4. Juni 2013 beantwortet. Die Frist für die Beantwortung betrug jedoch erneut 15 Arbeitstage.

17. Im Laufe der Untersuchung erhielt der Bürgerbeauftragte die Stellungnahme der Kommission zu der Beschwerde, die eine Antwort auf die Fragen des Bürgerbeauftragten und anschließend die Kommentare des Beschwerdeführers als Antwort auf die Stellungnahme der Kommission enthielt. Der Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung des Bürgerbeauftragten berücksichtigt die von den Parteien vorgebrachten Argumente und Stellungnahmen.

Angebliches Versäumnis einer gründlichen Prüfung der Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers und des entsprechenden Anspruchs

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

18. Der Beschwerdeführer legte dem Bürgerbeauftragten die folgenden Hauptargumente vor.

1) Die Kommission stützte ihre Schlussfolgerung nicht auf hinreichende Beweise. Tatsächlich stützte sie sich lediglich auf die sehr begrenzten Informationen in der Stellenausschreibung und zusätzliche Informationen, die dem Beschwerdeführer vom UNHCR und SOLVIT France zur Verfügung gestellt wurden.

2) Die Kommission hat keine weiteren Schritte unternommen, um diese Informationen zu überprüfen, insbesondere um (i) zu überprüfen, welche Aufgaben und Verantwortlichkeiten der Stelleninhaber genau hätte, (ii) ob er ein bloßer "Berater" im Sinne des Titels der Stelle wäre oder ob ihm Entscheidungsbefugnisse übertragen würden und (iii) welche Auswirkungen er auf den Ausgang von Gerichtsverfahren haben könnte.

3) Die Kommission habe die fragliche spezifische Stelle und insbesondere die Tatsache, dass der UNHCR-Vertreter beim französischen Asylgericht dem UNHCR, dessen Mission unpolitisch sei, Treue schuldig sei, sowie die besonderen Beschäftigungsbedingungen des UNHCR-Vertreters nicht berücksichtigt.

19. In ihrer Stellungnahme erklärte sich die Kommission bereit, sich bei der Beschwerdeführerin dafür zu entschuldigen, dass sie ihr nicht innerhalb der geltenden Fristen geantwortet hat (siehe oben, Nr. 16). Sie vertrat jedoch die Auffassung, dass ihre Beurteilung auf ausreichenden Beweisen und Informationen beruht habe. Aus der Stellenausschreibung und anderen öffentlich zugänglichen Informationen [14] ging hervor, dass der Stelleninhaber zwar vorübergehend als „Berater“ beschäftigt ist, aber Mitglied des Gerichtsausschusses ist, der über die Flüchtlingseigenschaft entscheidet. In der Stellenausschreibung wurde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Berater Tätigkeiten gerichtlicher Art ausüben und Teil der Zusammensetzung des Gerichts sein würde. Das UNHCR bestätigte, dass der Berater gerichtliche Tätigkeiten ausüben werde. Daher vertrat die Kommission die Auffassung, dass der Stelleninhaber an der Ausübung gerichtlicher Befugnisse teilnehmen würde.

20. In diesem Zusammenhang hat die Kommission zwei Punkte hervorgehoben. Erstens entscheidet das französische nationale Asylgericht über Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen des OFPRA im Asylbereich (Flüchtlingsstatus). Solche Entscheidungen stellen eindeutig "die Ausübung von Befugnissen des öffentlichen Rechts und von Aufgaben zur Wahrung der allgemeinen Interessen des Staates oder anderer öffentlicher Stellen" dar. Zweitens werden Entscheidungen des Asylgerichts in Einzelfällen von Kammern erlassen, die sich aus drei Mitgliedern zusammensetzen, von denen eines der Vertreter des UNHCR ist. Er wird als "Assesseur" bezeichnet, ist in jedem Einzelfall Mitglied der Kammer und wird vom UNHCR mit Zustimmung des Vizepräsidenten des Staatsrats zum qualifizierten Spezialisten ernannt. Die Beteiligung an der gerichtlichen Entscheidungsfindung ist daher eine Schlüsselfunktion des Stelleninhabers. Sein Stimmrecht entspricht dem der beiden anderen Kammermitglieder.

21. Die Kommission stützte sich auf die vom Beschwerdeführer vorgelegten Informationen, den Text der Stellenausschreibung, die Bestätigung des UNHCR gegenüber dem Beschwerdeführer und öffentlich zugängliche Informationen, die alle eindeutig den gerichtlichen Charakter der Aufgaben des Stelleninhabers bestätigten. Daher verfügte sie über ausreichende Informationen, um die Anwendung von Artikel 45 Absatz 4 AEUV zu beurteilen, und eine weitere Überprüfung war nicht erforderlich.

22. Die Kommission focht das Argument an, dass der UNHCR-Vertreter dem UNHCR Treue schulde, da er bei der Ausübung der "gerichtlichen oder quasi-gerichtlichen" Funktion Unabhängigkeit genieße. Die Kommission war auch nicht der Ansicht, dass das Staatsangehörigkeitserfordernis angesichts der besonderen Art der Mission und der Aufgaben des UNHCR-Vertreters unangemessen sein könnte. Er räumte ein, dass sich die Mission des UNHCR-Vertreters auf die Auslegung und Anwendung des Asylrechts und auf den Schutz der Rechte der Antragsteller auf Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft konzentriert. Seine Funktion ist jedoch im Wesentlichen richterlich oder gerichtsähnlich, da er Mitglied eines gerichtlichen Gremiums ist und über ein Stimmrecht verfügt, das dem anderer Mitglieder des Gremiums entspricht. Der Umstand, dass ein Richter die Staatsangehörigkeit eines Staates besitzt, kann nicht als Verstoß gegen die Unabhängigkeit der Justiz angesehen werden.

23. Die Kommission führt weiter aus, dass sich ihre Erwiderung auf die richtige Rechtsprechung des Gerichtshofs beziehe. Die Tatsache, dass sie seit 1980 nicht mehr außer Kraft gesetzt wurde, kann daran nichts ändern. Außerdem sei die Art des Vertrags des UNHCR-Vertreters für die Zwecke von Artikel 45 Absatz 4 AEUV irrelevant [15].

24. In Bezug auf das Fehlen eines Staatsangehörigkeitserfordernisses in Bezug auf andere Mitglieder der Kammer vertrat die Kommission die Auffassung, dass Artikel 45 Absatz 4 AEUV den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einräumt, bestimmte öffentliche Stellen auf ihre Staatsangehörigen zu beschränken, sie jedoch nicht verpflichtet, ähnliche Stellen denselben Beschränkungen zu unterwerfen. Die Mitgliedstaaten können daher nach eigenem Ermessen entscheiden, auf welche Stellen sie die Ausnahme anwenden, sofern sie die in Artikel 45 Absatz 4 AEUV festgelegten Voraussetzungen erfüllen. Die Kommission fordert die Mitgliedstaaten häufig auf, ihr Recht, die Ausnahme anzuwenden, nicht auszuüben und ihren öffentlichen Sektor für Bürger anderer Mitgliedstaaten so weit wie möglich zu öffnen.

25. In Bezug auf die legislativen Entwicklungen im französischen Recht und die Tatsache, dass vor 2004 kein Staatsangehörigkeitserfordernis bestand, wies die Kommission darauf hin, dass die Gesetzgebungsreform von 2003 die Zuständigkeiten des Asylgerichts erweitert und die Rolle und Methode der Ernennung des UNHCR-Vertreters geändert habe. Folglich können die französischen Behörden davon ausgehen, dass der Vertreter nunmehr über mehr Befugnisse verfügt, die ihm durch das öffentliche Recht übertragen wurden, und dass seine Aufgaben der Wahrung der allgemeinen Interessen des Staates dienen [16]. Jedenfalls muss sich die Kommission auf die Würdigung der Tatsachen beschränken, die für die Würdigung der Anforderungen von Art. 45 Abs. 4 AEUV relevant sind. Insoweit hat der Gerichtshof in der einschlägigen Rechtsprechung der Entstehungsgeschichte der einschlägigen nationalen Vorschriften nie Gewicht beigemessen. Diese Rechtsprechung hindert die Mitgliedstaaten nicht daran, das Staatsangehörigkeitserfordernis in Fällen anzuwenden, in denen es in der Vergangenheit nicht bestand.

26. In ihrer Stellungnahme wies die Beschwerdeführerin darauf hin, dass die Kommission nicht erläutert habe, warum sie ihre Vertragsverletzungsbeschwerde nie als solche registriert habe. Da die Kommission die französische Entscheidung, das Staatsangehörigkeitserfordernis einzuführen, nicht beanstandet hat, klingt die Aussage der Kommission, dass sie die Mitgliedstaaten häufig dazu auffordert, die Ausnahme nach Artikel 45 Absatz 4 AEUV nicht anzuwenden, hohl. Die Beschwerdeführerin brachte ihre Argumente vor und bestand insbesondere darauf, dass die Kommission die besonderen Merkmale der betreffenden Stelle nicht berücksichtigt habe.

27. Darüber hinaus wurde dem Vorbringen der Kommission, dass der UNHCR-Vertreter dem UNHCR keine Treue schulde, durch die parlamentarischen Vorarbeiten (Vorbereitungsmaterialien), auf die sich die Kommission selbst bezog, widersprochen. Darüber hinaus argumentierte die Kommission, dass der Stelleninhaber unabhängig sei und daher seine französische Staatsangehörigkeit kein Hindernis für seine Fähigkeit darstellen könne, die Einhaltung seiner internationalen Verpflichtungen durch Frankreich unabhängig zu überwachen. Wenn es jedoch nichts gibt, was die Annahme rechtfertigt, dass eine französische Person weniger objektiv sein wird, gibt es auch nichts, was die gegenteilige Annahme rechtfertigt, dass ein Staatsangehöriger eines anderen Landes weniger loyal wäre.

28. Laut der Website des UNHCR nimmt ein UNHCR-Vertreter auch in Italien und Spanien am Vergabeverfahren teil. Es wäre für die Kommission interessant gewesen, zu prüfen, ob diese Länder solche Stellen auch ihren Staatsangehörigen vorbehalten.

Vorläufige Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu dem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung führte

29. In Bezug auf die unter Nummer 16 genannten Verfahrensmängel hat die Kommission diese Mängel anerkannt und ihre Bereitschaft erklärt, sich dafür zu entschuldigen. Daher sind keine weiteren Untersuchungen zu diesem Aspekt der Beschwerde gerechtfertigt. In Bezug auf das angebliche Versäumnis, die Vertragsverletzungsbeschwerde zu registrieren, geht der Bürgerbeauftragte davon aus, dass die Entschuldigung der Kommission auch diesen Verfahrenspunkt abdeckt. Darüber hinaus stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass der ursprüngliche Schriftwechsel des Beschwerdeführers vom 2. November 2012 nicht eindeutig als Vertragsverletzungsbeschwerde formuliert wurde, sondern eher eine Untersuchung war, bei der die Kommission um Stellungnahme ersucht wurde. Daher ist es verständlich, dass die Kommission sie als solche ausgelegt hat. Erst in den späteren Schriftsätzen vom 15. März und 5. April 2013 wurde darauf hingewiesen, dass der Beschwerdeführer beabsichtigte, eine Vertragsverletzungsbeschwerde einzureichen. Die Kommission registrierte den Schriftwechsel vom 5. April 2013 als Vertragsverletzungsbeschwerde am 12. April 2013. Bedauerlicherweise wurde der Beschwerdeführer erst am 4. Juni 2013 in der inhaltlichen Antwort [17] darüber informiert. Aus diesen Gründen hält es der Bürgerbeauftragte auch nicht für sinnvoll, die Untersuchung in dieser Hinsicht fortzusetzen.

30. Hinsichtlich der Bewertung der Vertragsverletzungsbeschwerde der Beschwerdeführerin betont die Bürgerbeauftragte, dass sie die Ermessensbefugnisse der Kommission als Hüterin der Verträge achtet. Nach den Grundsätzen einer guten Verwaltung ist die Kommission jedoch verpflichtet, Vertragsverletzungsbeschwerden gründlich zu prüfen und ihre Schlussfolgerungen auf ausreichende und überzeugende Gründe zu stützen. In diesem Fall ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die Kommission diese Anforderungen bisher nicht erfüllt hat.

31. Die Kommission erklärte in ihrer Stellungnahme, dass ihre Entscheidung auf öffentlich zugänglichen Informationen und insbesondere auf den vom Beschwerdeführer bereitgestellten Informationen, dem Text der Stellenausschreibung, der Mitteilung des UNHCR an den Beschwerdeführer und der Website des Asylgerichts beruhte. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten erforderte eine ordnungsgemäße Prüfung der Vereinbarkeit des Staatsangehörigkeitserfordernisses für die betreffende Stelle mit dem EU-Recht jedoch eine gründlichere Überprüfung.

32. Der Bürgerbeauftragte teilt die Auffassung der Kommission, dass die fragliche Stelle nach den verfügbaren Informationen insofern mit der Stelle eines Richters vergleichbar ist, als der Stelleninhaber Teil einer Kammer innerhalb eines nationalen Gerichts ist und sich entscheidend an seinen Beratungen beteiligt und bei den getroffenen Entscheidungen Mitspracherecht hat. Sein Stimmrecht entspricht offenbar dem der beiden anderen Mitglieder der Kammer [18].

33. Diese Erwägungen reichen jedoch nicht aus, um zu dem Schluss zu gelangen, dass das Staatsangehörigkeitserfordernis nicht gegen EU-Recht verstößt. Tatsächlich hat die Kommission selbst darauf hingewiesen, dass die Anwendbarkeit der in Artikel 45 Absatz 4 AEUV verankerten Ausnahme für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen im Einzelfall im Hinblick auf die Art der damit verbundenen Aufgaben und Zuständigkeiten zu prüfen ist [19]. Es kann nicht nur auf sektoraler Basis bewertet werden, sondern es muss ein "funktionaler Ansatz" verfolgt werden. Nach den Worten der Kommission "ist es wichtig, stets den Zweck der Ausnahme zu berücksichtigen, d. h., ob die Stelle ein besonderes Treueverhältnis erfordert"[20]. Außerdem ist Art. 45 Abs. 4 AEUV, da er „eine Ausnahme von der allgemeinen Regel der Freizügigkeit der Arbeitnehmer darstellt, eng auszulegen“^[21]. Dies wurde auch in der Antwort der Kommission vom 12. März 2013 vorgeschlagen, und der Bürgerbeauftragte stimmt dieser Auslegung der Kommission voll und ganz zu. Es ist bemerkenswert, dass der Gerichtshof darauf hingewiesen hat, dass die "Ausnahmeregelung so auszulegen ist, dass sie ihren Anwendungsbereich auf das beschränkt, was zur Wahrung der Interessen, die die Mitgliedstaaten durch sie schützen können, unbedingt erforderlich ist"[22] (Hervorhebung nur hier).

34. In diesem Fall ist daher zu berücksichtigen, dass der Stelleninhaber zwar Aufgaben wahrnimmt, die mit denen eines Richters vergleichbar sind, aber auch eine sehr spezifische Aufgabe wahrnimmt, die durch die verschiedenen Titel der Stelle („UNHCR-Vertreter“, „Berater“, „Juge Assesseur“) bestätigt wird. Offenbar kann der Vertreter des UNHCR als Gastrichter angesehen werden, der von einer internationalen Organisation ausgewählt wird, deren Aufgabe es ist, den Asylgerichtshof zu unterstützen und sicherzustellen, dass die völkerrechtlich garantierten individuellen Rechte der Asylbewerber von Frankreich eingehalten werden. Während die Aufgaben des UNHCR-Vertreters in diesem Zusammenhang sicherlich mit der Ausübung öffentlich-rechtlicher Befugnisse verbunden sind, ist nicht klar, warum die Ausübung der entsprechenden Aufgaben ein besonderes Treueverhältnis zu Frankreich erfordern sollte. Mit anderen Worten ist die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellte Voraussetzung, dass die Stellen, für die die in Art. 45 Abs. 4 AEUV vorgesehene Ausnahmeregelung gilt, mit Aufgaben verbunden sein müssen, die i) die Wahrung der allgemeinen Interessen des Staates zum Ziel haben und ii) geeignet sind, zu rechtfertigen, dass sie den Staatsangehörigen des Mitgliedstaats vorbehalten sind [23], nicht notwendigerweise erfüllt.

35. Entgegen der Auffassung der Kommission ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die legislativen Entwicklungen berücksichtigt werden müssen, wenn die Kommission ordnungsgemäß beurteilen soll, ob nach Ansicht des französischen Gesetzgebers die spezifischen Aufgaben und Zuständigkeiten der Stelle dazu führen, dass sie nur französischen Staatsangehörigen vorbehalten ist. Die Kommission hat keine Informationen vorgelegt, aus denen hervorgeht, dass diese Anforderung gerade deshalb eingeführt wurde, weil die betreffende Stelle ein besonderes Treueverhältnis zu Frankreich erfordert. Offenbar wurde das Staatsangehörigkeitserfordernis nur aufgrund von Erwägungen des französischen Verfassungsrechts eingeführt ^[24]. Es scheint nicht, dass dieses Erfordernis eingeführt wurde, weil es unter Berücksichtigung der besonderen Aufgaben und Zuständigkeiten der Stelle für notwendig erachtet wurde, die Interessen des Staates zu schützen, indem man sie einem französischen Staatsangehörigen anvertraute.

36. Selbst wenn man davon ausgeht, dass der französische Gesetzgeber die Interessen Frankreichs durch die Einführung des Staatsangehörigkeitserfordernisses wahren wollte, ist nicht klar, wie dieser Zweck in der Praxis erreicht werden könnte. Tatsächlich ist der UNHCR-Vertreter nur eines von drei stimmberechtigten Mitgliedern einer Kammer. Daher hat er lediglich eine Minderheitsstimme und kann allein nicht über das Ergebnis eines Falles entscheiden [25].

37. Die Auffassung, dass die Stelle berechtigterweise ein besonderes Treueverhältnis erfordern könnte, scheint noch schwächer zu sein, wenn man die folgenden Erwägungen berücksichtigt. Erstens ist die Voraussetzung der Staatsangehörigkeit derzeit nicht nach französischem Recht für ein anderes Mitglied des Asylgerichts (eine qualifizierte Person, die vom Vizepräsidenten des Conseil d'Etat auf Vorschlag eines der im OFPRA vertretenen Minister ernannt wird)^[26] vorgeschrieben. Zweitens ist zwar derzeit die französische Staatsangehörigkeit erforderlich, doch hat Frankreich es offenbar nicht für erforderlich gehalten, eine solche Anforderung für mehr als fünfzig Jahre zwischen dem 27. Juli 1952 und dem 1. Januar 2004 vorzuschreiben ^[27]. Die Kommission hat nicht überzeugend erläutert, warum sie anerkennt, dass es unbedingt erforderlich ist, den Posten des UNHCR-Vertreters französischen Staatsangehörigen vorzubehalten, während Frankreich es i) nicht für erforderlich hält, den Posten eines anderen Mitglieds des französischen Asylgerichts französischen Staatsangehörigen vorzubehalten, und ii) Frankreich den Posten des UNHCR-Vertreters etwa 50 Jahre lang nicht einer solchen Anforderung unterworfen hat. Die öffentlich zugänglichen Vorarbeiten, auf die sich die Kommission in ihrer Stellungnahme bezog, enthalten keine ausreichenden Informationen, um der Kommission den Schluss zu ermöglichen, dass das Staatsangehörigkeitserfordernis tatsächlich unbedingt erforderlich ist.

38. Es ist nicht Aufgabe der Bürgerbeauftragten, zu den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats Stellung zu nehmen oder ihre Ansichten durch die der Kommission zu ersetzen. Im vorliegenden Fall ist der Bürgerbeauftragte jedoch der Ansicht, dass die Kommission bisher nicht nachgewiesen hat, dass sie die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers nach den Grundsätzen der guten Verwaltung beurteilt hat, da sie der Besonderheit der betreffenden Stelle nicht gebührend Rechnung getragen hat. Insbesondere hat sie keine ausreichenden Informationen vorgelegt, aus denen hervorgeht, dass das Staatsangehörigkeitserfordernis angesichts der spezifischen Aufgaben und Zuständigkeiten der Stelle gerechtfertigt ist. Wie Generalanwalt Wahl kürzlich ausgeführt hat, lautet die Schlüsselfrage, die die Kommission bisher nicht beantwortet hat, nämlich "ob es objektive Gründe gibt, aus denen ein Staat davon ausgehen kann, dass nur Personen, die durch ein Staatsangehörigkeitsband an ihn gebunden sind, aller Wahrscheinlichkeit nach eher bereit oder in der Lage wären, die Aufgaben zu erfüllen, die [die] betreffende Stelle mit sich bringt".[28]

39. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Schlussfolgerung der Kommission auf einem eher sektoralen Ansatz beruht, wonach jede Person, die als Mitglied eines Gerichtspanels teilnimmt, automatisch und notwendigerweise unter die in Artikel 45 Absatz 4 AEUV verankerte Ausnahme für den öffentlichen Dienst fällt. Dies kann eine korrekte Annahme in Bezug auf die große Mehrheit der Richterstellen in den Justizbehörden der Mitgliedstaaten sein. Der vorliegende Fall zeigt jedoch die Grenzen eines solchen Ansatzes auf. Es scheint nämlich, dass bestimmte Gerichtsstellen so spezifisch sein könnten, dass es möglicherweise nicht gerechtfertigt ist, sie auf die Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats zu beschränken.

40. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass die Kommission besser in der Lage gewesen wäre, diese Frage zu beurteilen, wenn sie die französischen Behörden konsultiert hätte. Sie hätten mehr Informationen über die Vorarbeiten zum einschlägigen französischen Recht und weitere Klarstellungen in Bezug auf die spezifischen Aufgaben und Zuständigkeiten des UNHCR-Vertreters sowie seine Fähigkeit, in der Praxis Einfluss auf das Ergebnis der beim Asylgericht eingereichten Fälle zu nehmen, liefern können. Aus den vorliegenden Beweisen geht jedoch nicht hervor, dass sich die Kommission an die französischen Behörden gewandt hat, um vollständige Informationen über den Fall zu erhalten.

41. Vor diesem Hintergrund stellt der Bürgerbeauftragte vorläufig fest, dass die Kommission bei der Beurteilung der Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers möglicherweise die Grundsätze der guten Verwaltung nicht beachtet hat. Sie unterbreitet daher nachstehend einen entsprechenden Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung gemäß Artikel 3 Absatz 5 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten.

Der Vorschlag für eine freundliche Lösung

Angesichts ihrer Feststellungen schlägt die Bürgerbeauftragte der Kommission vor, ihre Bewertung der Vertragsverletzungsbeschwerde zu überprüfen. Die Kommission könnte die vom Bürgerbeauftragten dargelegten Erwägungen und insbesondere die sehr spezifischen Merkmale der betreffenden Stelle berücksichtigen. Der Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass sich die Kommission in einem ersten Schritt mit den französischen Behörden in dieser Angelegenheit in Verbindung setzt.

 

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte
Straßburg, 12/02/2015

 

[1] Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (94/262/EGKS, EG, Euratom), ABl. L 113, S. 15.

[2] Die Stellenausschreibung wurde in französischer Sprache veröffentlicht. Der Begriff "Berater"wurde darin verwendet.

[3] "siéger au sein d'une formation de jugement".

[4] "évaluer les recours".

[5] Die Website des französischen Asylgerichts (Cour nationale du droit d'asile) bezieht sich auf "Assesseurs", die vom UNHCR mit Zustimmung des Vizepräsidenten des französischen Conseil d'Etat ernannt werden. Sie gehören einer dreiköpfigen Kammer an und sind stimmberechtigt.

Siehe: http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/ und http://www.cnda.fr/La-CNDA/formations-de-jugement/

[6] Artikel 45 AEUV betrifft die Freizügigkeit der Arbeitnehmer. Artikel 45 Absatz 4 AEUV lautet wie folgt: "Dieser Artikel gilt nicht für die Beschäftigung im öffentlichen Dienst."

[7] Rechtssache 149/79, Kommission/Belgien, Slg. 1980, 3881, Randnr. 10.

[8] SEK(2010) 1609 endg. vom 14.12.2010.

[9] Rechtssache C-405/01, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Espanola gegen Administracion del Estado, Slg. 2003, I-10391; Rechtssache C-47/02, Anker u. a./Deutschland, Slg. 2003, I-10447.

[10] Rechtssachen C-47/08, Kommission/Belgien, Slg. 2011, I-4105; Rechtssache C-50/08, Kommission/Frankreich, Slg. 2011, I-4195; Rechtssache C-51/08, Kommission/Luxemburg, Slg. 2011, I-4231; Rechtssache C-52/08, Kommission/Portugal, Slg. 2011, I-4275; Rechtssache C-53/08, Kommission/Österreich, Slg. 2011, I-4309; Rechtssache C-54/08, Kommission/Deutschland, Slg. 2011, I-4355, und Rechtssache C-61/08, Kommission/Griechenland, Slg. 2011, I-4399.

[11] Englisch: "an einem gerichtlichen Spruchkörper teilnehmen und [...] die Rechtsbehelfe prüfen, die Asylbewerber, deren Antrag im ersten Rechtszug abgelehnt wurde, beim nationalen Asylgericht eingelegt haben".

[12] Siehe Artikel L732-1 des französischen Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

[13] COM(2012) 154 final.

[14] Die Kommission verwies auf die Website des französischen nationalen Asylgerichts:

http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/

[15] Rechtssache 152/73, Sotgiu, Slg. 1974, 153.

[16] http://www.senat.fr/rap/a03-029/a03-0294.html

[17] Die Mitteilung der Kommission von 2012 zur Aktualisierung des Umgangs mit den Beziehungen zum Beschwerdeführer in Bezug auf die Anwendung des Unionsrechts sieht eine Frist von 15 Arbeitstagen vor (die Mitteilung wird in Fußnote 12 zitiert).

[18] Siehe: http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/ und

http://www.cnda.fr/La-CNDA/formations-de-jugement/

Siehe auch Artikel L732-1 und R733-26 des französischen Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

[19] Siehe Seite 12 der Veröffentlichung der Kommission über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer im öffentlichen Sektor (Hervorhebung nur hier). Diese Veröffentlichung wird in Fußnote 8 zitiert.

[20] Siehe Seite 12 der Veröffentlichung der Kommission über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer im öffentlichen Sektor (Hervorhebung nur hier). Diese Veröffentlichung wird in Fußnote 8 zitiert.

[21] Siehe Seite 11 der Veröffentlichung der Kommission „Freizügigkeit der Arbeitnehmer im öffentlichen Sektor“. Diese Veröffentlichung wird in Fußnote 8 zitiert.

[22] Urteil vom 10. September 2014, Iraklis Haralambidis/Calogero Casilli, C-270/13, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 43 (Hervorhebung nur hier).

[23] Vgl. z. B. Urteil Iraklis Haralambidis/Calogero Casilli (oben in Fn. 21 angeführt, Randnrn. 44 und 46).

[24] Siehe http://www.senat.fr/rap/a03-029/a03-0294.html

[25] Siehe Artikel R733-26 des französischen Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Insoweit ist bemerkenswert, dass selbst der französische Conseil constitutionnel in seinem Urteil 98-399 vom 5. Mai 1998, in dem er die Anwesenheit eines Vertreters des UNHCR, der nicht die französische Staatsangehörigkeit besitzt, in der damaligen Commission des recours des réfugiés (Vorgänger des Asylgerichts) bestätigte, der Tatsache, dass der Vertreter des UNHCR nur eines von drei Mitgliedern/Richtern in der Gerichtsbildung war, große Bedeutung beigemessen hat. Vgl. Randnr. 17 des Urteils, abrufbar unter: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/1998/98-399-dc/decision-n-98-399-dc-du-05-mai-1998.11762.html

[26] Siehe Artikel L732-1 des französischen Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

[27] Zu den legislativen Entwicklungen siehe:

http://legifrance.gouv.fr/affichTexteArticle.do;jsessionid=190CCF8345C7C6B4158FCD51FDBDB93F.tpdjo10v_2?idArticle=LEGIARTI000006336145&cidTexte=JORFTEXT000000314167&categorieLien=id&dateTexte=20061114

Das Staatsangehörigkeitserfordernis wurde durch das Gesetz 2003-1176 vom 10.12.2003 eingeführt, das am 1.1.2004 in Kraft trat. Art. 5 des Gesetzes 52-893 vom 25.7.1952, der am 27.7.1952 in Kraft trat und dessen maßgeblicher Teil bis zum 1.1.2004 in Kraft blieb, enthielt nicht das Staatsangehörigkeitserfordernis.

[28] Schlussanträge des Generalanwalts Wahl vom 5. Juni 2014, Iraklis Haralambidis/Calogero Casilli, Nr. 57, Hervorhebung nur hier.