Gemäß Artikel 3 Absatz 5 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten [1]

Der Hintergrund

1. Im Juli 2008 unterzeichneten die Europäische Kommission und Island eine Rahmenvereinbarung (im Folgenden „Rahmenvereinbarung“) über die Regeln für die Gewährung einer finanziellen Unterstützung der EU für Island im Rahmen des Instruments für Heranführungshilfe (IPA) angesichts des Status Islands als Bewerberland für die EU.

2. Im Juni 2012 unterzeichnete der Beschwerdeführer, eine Nichtregierungsorganisation (NRO) mit Sitz in Island, die im Bereich der lebenslangen Bildung tätig ist, einen Finanzhilfevertrag (im Folgenden „Vertrag“) mit der Europäischen Kommission. Gegenstand des Vertrags war die Durchführung einer Maßnahme zur Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit gering qualifizierter Arbeitskräfte, die teilweise über das IPA finanziert wurde. Die Laufzeit des Vertrags betrug 36 Monate, beginnend im September 2012.

3. Im Dezember 2013 teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit, dass Island infolge seiner Entscheidung, die Beitrittsverhandlungen mit der EU auf Eis zu legen, diesem Land keine Unterstützung im Rahmen des IPA gewährt werde und der Vertrag daher beendet werde. Die Kommission forderte den Beschwerdeführer auf, an einem Konsultationsverfahren gemäß dem Vertrag teilzunehmen.

4. Der Beschwerdeführer wandte ein und machte geltend, dass es sich bei dem Vertrag um eine private Vereinbarung zwischen der Kommission und ihr selbst handele, die dem belgischen Recht unterliege und von den politischen Entscheidungen der isländischen Regierung unabhängig sei. Der Beschwerdeführer war der Ansicht, dass er seinen Verpflichtungen bisher ordnungsgemäß nachgekommen sei und dass die Kündigung rechtswidrig sei. Nach einer Sitzung und mehreren schriftlichen Gesprächen teilte die Kommission dem Beschwerdeführer im Februar 2014 mit, dass sie den Vertrag innerhalb von zwei Monaten kündigen werde. Alle bis zu diesem Zeitpunkt angefallenen förderfähigen Kosten würden erstattet.

5. Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, dass diese Entscheidung rechtswidrig, unlauter und bösgläubig ist. Sie beschwerte sich daher beim Europäischen Bürgerbeauftragten, während sie das Projekt trotz fehlender Finanzierung durch die Kommission am Laufen hielt. Da der Beschwerdeführer nicht in der Europäischen Union wohnt, konnte der Bürgerbeauftragte die Beschwerde nicht direkt bearbeiten. Sie beschließt jedoch, die in diesem Fall geäußerten Bedenken im Wege einer Initiativuntersuchung zu untersuchen.

Die Untersuchung

6. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung aus eigener Initiative zu dem Vorwurf ein, dass die Kommission den Vertrag auf der Grundlage der Entscheidung der isländischen Behörden, die Beitrittsverhandlungen auszusetzen, zu Unrecht gekündigt und gleichzeitig das im Vertrag vorgesehene Verfahren der gütlichen Einigung nicht angewandt habe. Im Zusammenhang mit dieser Behauptung steht die Forderung, dass die Kommission die dem Beschwerdeführer im Rahmen des Vertrags zustehenden finanziellen Beiträge wieder leisten sollte.

7. Im Laufe der Untersuchung erhielt der Bürgerbeauftragte die Stellungnahme der Kommission zu der Beschwerde und anschließend die Bemerkungen des Beschwerdeführers zu dieser Stellungnahme. Der Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung trägt den von den Parteien vorgebrachten Argumenten Rechnung.

Vorwurf der falschen Beendigung und Nichtanwendung des gütlichen Vergleichsverfahrens und damit zusammenhängende Forderung

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

8. Die Kommission vertritt den Standpunkt, dass das Ziel des IPA gemäß Artikel 1 der IPA-Rahmenverordnung [2] darin besteht, „… bei der schrittweisen Angleichung der in den Anhängen I und II aufgeführten Länder an die Normen und Politiken der Europäischen Union, gegebenenfalls einschließlich des gemeinschaftlichen Besitzstands, im Hinblick auf die Mitgliedschaft zu unterstützen“. Der Auftrag wurde für die Durchführung eines Projekts vergeben, das auf der Grundlage seiner Relevanz für den Beitrittsprozess in Island gemäß der Finanzierungsvereinbarung mit Island ausgewählt wurde. Folglich kam die Kommission, die für die Gewährleistung der effizienten Verwendung von EU-Mitteln zuständig ist, zu dem Schluss, dass der Vertrag keine "Raison d'être"mehr hat. Die Kommission fügte hinzu, dass die isländischen Behörden bei der Ankündigung ihrer Absicht, die Verhandlungen auf Eis zu legen, ihr auch förmlich mitgeteilt hätten, dass technische Hilfe und Zusammenarbeit im Rahmen des IPA in diesem Zusammenhang unangemessen seien.

9. Gemäß Artikel 12 Absatz 1 der allgemeinen Vertragsbedingungen [3] führte die Kommission daraufhin eine Konsultation mit dem Beschwerdeführer und vier anderen NRO in einer ähnlichen Situation durch. Die Kommission war ferner der Ansicht, dass sie die Konsultation ordnungsgemäß durchgeführt habe und dass dies aus der Tatsache ersichtlich sei, dass sie Vereinbarungen mit den anderen NRO getroffen habe. Der Beschwerdeführer nahm jedoch keine Konsultationen auf, so dass die Kommission den Vertrag nach einer Frist von zwei Monaten im Einklang mit dem Vertrag kündigte.

10. Auf die vorstehenden Ausführungen antwortete der Beschwerdeführer, dass die Kommission eine privatrechtliche Vereinbarung zwischen zwei Parteien nicht allein aufgrund des Verhaltens eines Dritten rechtmäßig beenden könne, wenn die Vereinbarung diese Möglichkeit nicht ausdrücklich vorsehe. Der Vertrag enthielt keine Klausel, die es der Kommission erlaubte, ihn für den Fall zu beenden, dass die Verhandlungen zwischen Island und der EU nicht erfolgreich waren. Darüber hinaus sieht die IPA-Rahmenverordnung die Mitgliedschaft in der EU als Ziel und nicht als Voraussetzung für die Gewährung von Hilfe an. Daher sei die Schlussfolgerung der Kommission, dass der Vertrag infolge der Aussetzung der Verhandlungen gegenstandslos geworden sei, ungerechtfertigt.

11. Der Beschwerdeführer erklärte ferner, dass die isländischen Behörden die Kommission entgegen der Erklärung der Kommission ausdrücklich aufgefordert hätten, die laufenden Projekte trotz der Aussetzung der Verhandlungen weiter zu finanzieren. Dies ist angesichts von Artikel 23 der Rahmenvereinbarung zwischen der Kommission und Island [4] logisch. In einem offiziellen Schreiben lehnte die isländische Regierung die Entscheidung der Kommission ab, die Finanzierung der laufenden Projekte auszusetzen.

12. Darüber hinaus erklärte sich der Beschwerdeführer bereit, mit der Kommission eine faire Lösung zu finden. Von der ersten Sitzung an wurde jedoch klar, dass die Konsultation der Kommission die Beendigung des Vertrags für selbstverständlich hielt und dass die Konsultation nur die schrittweise Einstellung des Projekts betraf. Der Beschwerdeführer konnte nicht an der zweiten Sitzung teilnehmen, die mit einer Frist von nur einem Tag geplant war. Jedenfalls sei der Beschwerdeführer nicht bereit gewesen, anzuerkennen, dass die Kommission den Vertrag einseitig beenden und sich lediglich zu dessen Auslaufen beraten könne. Die sogenannte Konsultation der Kommission war ein von einer Partei diktierter Prozess.

13. Insgesamt vertrat der Beschwerdeführer die Auffassung, dass die Kommission ihre Position als stärkere Vertragspartei missbraucht und gegen den Vertrag verstoßen habe. Die Kommission missbraucht ihren Standpunkt weiterhin, indem sie Zahlungen für Projekte einbehält, die vor dem Kündigungsschreiben durchgeführt wurden. Dies macht die Situation des Beschwerdeführers äußerst schwierig.

Vorläufige Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu dem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung führte

14. Es ist ein Grundprinzip des Vertragsrechts, sei es national oder international, privat oder öffentlich, dass frei geschlossene Vereinbarungen das Recht sind, das die Beziehungen zwischen den Parteien regelt, und in gutem Glauben ausgeführt werden müssen. Kurz gesagt, Vereinbarungen müssen eingehalten werden (pacta sunt servanda). Dies ist möglicherweise das älteste Grundprinzip des Zivil- und Völkerrechts und aller Wahrscheinlichkeit nach das am weitesten bekannte und akzeptierte.

15. In dem zu prüfenden Fall bestehen zwei vertragliche Schichten nebeneinander. Die erste Ebene besteht aus den Vereinbarungen zwischen der Kommission und den isländischen Behörden (Rahmenvereinbarung und Finanzierungsvereinbarung); und zweitens des Vertrags zwischen der Kommission und dem Beschwerdeführer. Es ist klar, dass ohne die erste Schicht die zweite nicht existieren würde: Der Vertrag wurde gerade unterzeichnet, um den Verpflichtungen nachzukommen, die die EU gegenüber Island eingegangen ist, insbesondere der Verpflichtung, Island bei seiner "schrittweisen Angleichung an die Standards und die Politik der Europäischen Union" finanziell zu unterstützen [5].

16. Ab dem Tag seiner Unterzeichnung wurde der Vertrag jedoch zu dem Gesetz, das das Verhältnis zwischen der Kommission und dem Beschwerdeführer unter den darin festgelegten Bedingungen regelt. In Artikel 1 Absatz 2 der Besonderen Bedingungen des Vertrags ist festgelegt, dass die finanzielle Unterstützung der Kommission "zu den in diesem Vertrag festgelegten Bedingungen gewährt wird, der sich aus diesen Besonderen Bedingungen und den Anhängen zusammensetzt, von denen der Empfänger hiermit erklärt, dass er sie zur Kenntnis genommen und akzeptiert hat " (Hervorhebung nur hier). Es ist daher klar, dass die Parteien die besonderen Bedingungen und die Anhänge als die einzigen anwendbaren Bestimmungen für ihre bilateralen Beziehungen betrachteten. Dies geht noch deutlicher aus Artikel 7 der Sonderbedingungen hervor, der sich auf „Sonstige Bedingungen für die Maßnahme“bezieht und nur technische Bestimmungen zu Zwischenberichten und förderfähigen Kosten enthält.

17. Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass die Kommission beabsichtigt haben könnte, die Durchführung des Vertrags von der Fortsetzung oder dem Ergebnis der Beitrittsverhandlungen abhängig zu machen. Vertragspflichten können sich jedoch nicht aus Absichten ergeben, sondern aus dem bewussten, informierten und frei geäußerten Willen beider Vertragsparteien. Nach sorgfältiger Prüfung aller in Artikel 1 Absatz 2 der Besonderen Bedingungen genannten Dokumente hat der Bürgerbeauftragte nichts gefunden, was darauf hindeutet, dass der Beschwerdeführer jemals eine solche Absicht festgestellt und akzeptiert hat, d. h., dass die Parteien dieser Bedingung jemals zugestimmt haben.

18. Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass EU-finanzierte Finanzhilfen für Maßnahmen im Außenbereich in der Praxis auf den allgemeinen Standardbedingungen der Kommission beruhen, dass die besonderen Bedingungen von ihren Dienststellen auf jeden Einzelfall zugeschnitten sind und dass die Kommission in jedem Fall die stärkere Partei in solchen Vereinbarungen ist, hätte die Kommission den Vertrag sehr leicht ausarbeiten können, um sicherzustellen, dass die Laufzeit ihrer vertraglichen Verpflichtungen nicht länger wäre als die Laufzeit der sich aus der Rahmenvereinbarung mit Island ergebenden Verpflichtungen.

19. Im Gegenteil, alles im Vertrag scheint darauf hinzudeuten, dass der Vertrag zumindest vom Beschwerdeführer als eigenständige Vereinbarung unterzeichnet wurde, deren Zweck darin besteht, die Maßnahme mit dem Titel: "Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit gering qualifizierter Arbeitskräfte durch die Entwicklung eines Systems zur Anerkennung von Kompetenzen in der Erwachsenenbildung"[6]. Anhang I des Vertrags beschreibt diese Maßnahme im Einzelnen und weist ausdrücklich darauf hin, dass das übergeordnete Ziel der Maßnahme darin besteht, die Beschäftigungsfähigkeit der gering qualifizierten Arbeitskräfte in Island zu verbessern, während ihr spezifischer Zweck darin besteht, die Effizienz der Erwachsenenbildung für diese Gruppe von Arbeitnehmern zu erhöhen. Nirgendwo wird angegeben, dass dieser Zweck nur so lange gültig oder sinnvoll ist, wie die isländische Regierung und die Kommission (aktiv) die Beitrittsverhandlungen fortsetzen.

20. Selbst wenn der Vertrag im Lichte des breiteren Kontexts auszulegen wäre, in dem er unterzeichnet wurde und von dem beide Parteien Kenntnis hatten, ist der Standpunkt der Kommission nach wie vor nicht gerechtfertigt.

21. Erstens besteht der Zweck der IPA-Hilfe, wie in der Präambel der IPA-Rahmenverordnung beschrieben, darin, Kandidatenländer und potenzielle Kandidatenländer im Hinblick auf eine Mitgliedschaft zu unterstützen [7]. Das Rahmenabkommen zwischen der Kommission und Island bezieht sich auch auf die Zusammenarbeit und Unterstützung im Hinblick darauf, dass Island Mitgliedstaat wird [8]. Diese Formulierung, zusammen mit der Tatsache, dass die Hilfe auch potenziellen Kandidatenländern gewährt werden kann, zeigt, dass das Ziel, tatsächlich Mitglied der EU zu werden, nicht unmittelbar oder ganz sicher sein muss. Wie das isländische Außenministerium in seinem Protestschreiben an die Kommission zu Recht auf die Kündigung des Vertrags hinwies, hat Island die Beitrittsverhandlungen nicht beendet, sondern lediglich ausgesetzt. Zum Zeitpunkt des Sachverhalts war Island nach wie vor ein Bewerberland, das unter die Bestimmungen der IPA-Rahmenverordnung fiel.

22. Es ist daher klar, dass die Behauptung der Kommission, der Vertrag könne nicht mehr wirksam umgesetzt werden, und ihre spätere Entscheidung, ihn aus diesem Grund auf der Grundlage von Artikel 12 zu kündigen, wie das isländische Außenministerium es ausdrückte, "unzeitig und faktisch unbegründet" sind. Sie könnte ihre oben in Rn. 19 beschriebenen Ziele noch erreichen. Es könnte immer noch zum übergeordneten Ziel des Kontexts beitragen, in dem es unterzeichnet wurde, d. h. Island im Hinblick auf die Mitgliedschaft stärker mit dem EU-Recht in Einklang zu bringen.

23. Zweitens hatten sich die Kommission und die isländischen Behörden bereits darauf geeinigt, was – aus welchen Gründen auch immer – passieren würde, wenn ihr Rahmenabkommen gekündigt würde. In einem solchen Fall würde die Unterstützung bis zum Abschluss des betreffenden Projekts weiter gewährt [9]. Die Kommission argumentierte, dass dies eine irrelevante Erwägung sei, da diese Bestimmung nicht anwendbar sei, da die Rahmenvereinbarung noch in Kraft sei. Ein solches Argument ist unaufrichtig und entzieht sich dem wesentlichen Punkt, dass die Kommission gerade deshalb, weil die Rahmenvereinbarung in Kraft ist, umso mehr verpflichtet ist, den gewährten finanziellen Beistand aufrechtzuerhalten. Es wäre in der Tat ironisch, wenn sich eine Vertragspartei zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen nur im Falle der Kündigung des Vertrags verpflichten würde, jedoch nicht während dessen Fortführung oder Aussetzung.

24. Tatsächlich zeigt der Schriftwechsel zwischen der Kommission und den isländischen Behörden über die Aussetzung der Verhandlungen, dass Island davon überzeugt war, dass die Finanzierung bestehender Projekte fortgesetzt wird. Es scheint auch, dass dies seit geraumer Zeit auch der Standpunkt der Kommission war; In der Tat dankten die isländischen Behörden dem Land in einem Schreiben für seine "Bereitschaft, bereits laufende Projekte ihren Lauf nehmen zu lassen".

25. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass der rechtliche und vertragliche Kontext, in dem die Kommission und der Beschwerdeführer miteinander interagierten, es der Kommission nicht ermöglichte, einseitig auf ihre Finanzierungsverpflichtungen gegenüber dem Beschwerdeführer zu verzichten.

26. Der Bürgerbeauftragte teilt auch nicht die Auffassung der Kommission, dass der Beschwerdeführer bei der Suche nach einer Lösung für die Sackgasse durch Konsultationen nicht in gutem Glauben mit ihm zusammengearbeitet hat. Aus den Akten geht hervor, dass die einzige Lösung, die die Kommission jemals in den Konsultationsgesprächen ins Auge gefasst hat, darin bestand, die laufenden Projekte in Island, einschließlich der des Beschwerdeführers, auslaufen zu lassen. Da die Kommission keinen wirklichen Raum für Diskussionen über die Möglichkeit einer „tatsächlichen Durchführung des Vertrags“und damit über die Notwendigkeit der Beendigung der Projekte ließ und es für die Kommission keine Rechtsgrundlage für deren Beendigung gab, bezweifelt der Bürgerbeauftragte, dass dieses Verfahren als „Konsultation“ im Sinne von Artikel 12 Absatz 1 des Vertrags angesehen werden kann. Die Tatsache, dass andere NRO in ähnlichen Situationen eine Einigung mit der Kommission erzielt haben, ist eine Frage ihres freien Willens und ihrer freien Wahl und kann den Beschwerdeführer sicherlich nicht binden oder dazu benutzt werden, die Gründe für seine Position in Frage zu stellen.

27. Jedenfalls sei es nicht allein der rechtliche Kontext, der die Kommission daran gehindert habe, so zu handeln, wie sie es getan habe. Verträge schaffen nicht nur rechtliche Verpflichtungen, sondern auch moralische und soziale, insbesondere wenn sie von Behörden abgeschlossen werden. Als der Beschwerdeführer davon in Kenntnis gesetzt wurde, dass der Vertrag wegen der Aussetzung der Verhandlungen gekündigt würde, war fast die Hälfte der Vertragslaufzeit verstrichen. Es ist durchaus vernünftig anzunehmen, dass in dieser Zeit berechtigte Hoffnungen – bei den Sozialpartnern des Beschwerdeführers, seinen Beschäftigten und vor allem den Endbegünstigten – auf den Abschluss des geplanten Projekts geweckt wurden.

28. Die Kommission ist sich durchaus bewusst, dass die Beitrittsverhandlungen kein linearer, reibungsloser und vorhersehbarer Prozess sind. Dieser Prozess hängt von unzähligen politischen, sozialen und demokratischen Variablen ab und ist daher kaum in kurzer Zeit abgeschlossen. Es erscheint zumindest unfair, wenn nicht sogar missbräuchlich, die ganze Last der Unsicherheit eines solchen Prozesses, der zwischen der Kommission und den nationalen Behörden durchgeführt wird, auf die Schultern einer kleinen NRO zu legen, die in diesem Prozess kein Mitspracherecht hat. Es ist auch unfair zu erwarten, dass die finanziellen Kosten der politischen Sackgasse in den Verhandlungen von den beabsichtigten Endbegünstigten, d. h. einigen der am stärksten benachteiligten Personen in Island, getragen werden sollten. In diesem Fall reicht es ungeachtet rechtlicher oder rechtlicher Erwägungen einfach nicht aus, dass die Kommission nur die bis zum Zeitpunkt der Kündigung entstandenen Kosten übernimmt und sich von den verbleibenden Verlusten entfernt.

29. Vor diesem Hintergrund gelangt der Bürgerbeauftragte zu der vorläufigen Feststellung, dass das Verhalten der Kommission in diesem Fall gegen den Vertrag verstößt und unlauter ist, was dem Beschwerdeführer, anderen interessierten Parteien und dem Ruf der Kommission in einem Bewerberland schadet. Dies stellte einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar. Sie unterbreitet daher nachstehend einen entsprechenden Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung gemäß Artikel 3 Absatz 5 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten.

30. Darüber hinaus nimmt der Bürgerbeauftragte die im Rahmen dieser Untersuchung abgegebene Erklärung des Beschwerdeführers zur Kenntnis, dass die Kommission ihm die fälligen Beträge für Maßnahmen, die vor der angeblichen Kündigung des Vertrags durchgeführt wurden, nicht gezahlt hat. Der Bürgerbeauftragte erwartet, dass die Kommission zu dieser Erklärung Stellung nimmt und, falls zutreffend, unverzüglich Maßnahmen zur Begleichung der ausstehenden Beträge ergreift.

Der Vorschlag für eine freundliche Lösung

Unter Berücksichtigung der vorstehenden Feststellungen schlägt die Bürgerbeauftragte der Kommission vor, ihren Standpunkt zu überdenken, um alle finanziellen Beiträge zu leisten, die gemäß den Bedingungen des Vertrags bis zu dessen Abschluss fällig sind.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte
4/11/2014

[1] Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (94/262/EGKS, EG, Euratom), ABl. L 113, S. 15.

[2] Verordnung (EG) Nr. 1085/2006 des Rates zur Schaffung eines Instruments für Heranführungshilfe (ABl. 2006, L 210, S. 82), geändert durch die Verordnung (EU) Nr. 540/2010 und die Verordnung (EU) Nr. 153/2012.

[3] "Ist eine Partei der Auffassung, dass der Vertrag nicht mehr wirksam oder angemessen ausgeführt werden kann, so konsultiert sie die andere Partei. Wenn keine Einigung über eine Lösung erzielt wird, kann jede Partei den Vertrag mit einer Frist von zwei Monaten schriftlich kündigen, ohne zur Zahlung einer Entschädigung verpflichtet zu sein.

[4] Absatz 2: „Bei Beendigung dieses Rahmenabkommens wird jede noch im Vollzug befindliche Unterstützung bis zu dessen Abschluss geleistet ...“

[5] Artikel 3 Absatz 1 der Rahmenvereinbarung.

[6] Artikel 1 Absatz 1 der Besonderen Bedingungen des Vertrags.

[7] Rn. 12 und 13 der Präambel und Art. 1 der IPA-Rahmenverordnung.

[8] Artikel 3 Absatz 1 der Rahmenvereinbarung.

[9] Artikel 23 Absatz 2 der Rahmenvereinbarung.