Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten [1]

Die Frage in diesem Fall ist, ob die Europäische Kommission im Rahmen ihrer Verhandlungen über den Abschluss eines Freihandelsabkommens mit Vietnam eine Folgenabschätzung im Bereich der Menschenrechte durchführen sollte. Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, dass eine solche spezifische Bewertung erforderlich ist. Nach Auffassung der Kommission ist eine solche Prüfung nicht erforderlich. Die Kommission argumentiert, dass die 2009 durchgeführte Nachhaltigkeitsprüfung eines vorgeschlagenen Freihandelsabkommens zwischen der EU und dem ASEAN ausreichend sei, da sie Vietnam einschließe. Die Bürgerbeauftragte kommt zu dem Schluss, dass das Versäumnis der Kommission, eine spezifische Folgenabschätzung zu den Menschenrechten in Bezug auf Vietnam durchzuführen, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt, und sie empfiehlt, dass die Kommission nun unverzüglich eine solche Folgenabschätzung durchführt.

Hintergrund der Beschwerde

1. In diesem Fall geht es um die Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen zwischen der EU und Vietnam, die am 26. Juni 2012 aufgenommen wurden, und um das angebliche Versäumnis der Europäischen Kommission, eine Folgenabschätzung zu den Menschenrechten ("HR-Folgenabschätzung") des Freihandelsabkommens durchzuführen.

2. Die Beschwerdeführer (International Federation for Human Rights und Vietnam Committee on Human Rights [2]) wandten sich am 30. April 2013 an die Kommission und forderten sie auf, eine Folgenabschätzung für die Personalabteilung durchzuführen. Unter Berufung auf das Völkerrecht, das Primärrecht der EU und den Strategischen Rahmen und Aktionsplan für Menschenrechte und Demokratie vom 25. Juni 2012 (im Folgenden „Aktionsplan“)[3] argumentierten sie, dass die EU verpflichtet sei, dafür zu sorgen, dass ihre Handelsabkommen die Menschenrechte im Ausland nicht beeinträchtigen. Diese Frage sei in der ersten Folgenabschätzung, die während der Freihandelsverhandlungen mit der ASEAN durchgeführt worden sei und die aufgegeben worden sei, nicht behandelt worden. Sie argumentierten, dass die Aufnahme bilateraler Verhandlungen mit Vietnam eine neue Folgenabschätzung, einschließlich einer Folgenabschätzung des Personals, erforderlich mache. Anschließend wiesen sie auf eine Reihe von Grundrechtsfragen in Vietnam hin, die durch das Freihandelsabkommen weiter beeinträchtigt werden könnten.

3. Am 26. Juni 2013 antwortete das damalige Kommissionsmitglied de Gucht den Beschwerdeführern und erläuterte dies wie folgt:

• Die Kommission verfolgt bei der Folgenabschätzung einen integrierten Ansatz, bei dem die wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen und menschenrechtlichen Auswirkungen in einem einzigen Dokument berücksichtigt werden. Dies hat sich als die am besten geeignete Methode erwiesen, um zu einer ausgewogenen Bewertung zu gelangen.
• Die Verhandlungen mit Vietnam fanden im Rahmen des Rechtsrahmens statt, der 2007 für ASEAN-FHA-Verhandlungen geschaffen wurde. Die Tatsache, dass die bilateralen Verhandlungen an die Stelle der regionalen Verhandlungen traten, erforderte keine neue Folgenabschätzung.
• Die Kommission hat die Nachhaltigkeitsprüfung 2009 des ASEAN (Sustainability Impact Assessment, im Folgenden „SIA“) überprüft und ist zu dem Schluss gelangt, dass sie im bilateralen Kontext nach wie vor gültig und relevant ist. Die regionale Folgenabschätzung enthielt Einzelheiten auf Länderebene und befasste sich mit den Auswirkungen auf einzelne Länder. Da die Ziele und der Geltungsbereich des bilateralen Abkommens dieselben blieben wie bei einem regionalen Freihandelsabkommen, würden die längerfristigen Auswirkungen im Großen und Ganzen dieselben bleiben. Dies wurde auch durch eine Folgenabschätzung des vorgeschlagenen Freihandelsabkommens zwischen der EU und Vietnam bestätigt, das 2011 im Rahmen des Multilateralen Handelshilfeprojekts EU-Vietnam (MUTRAP) in Auftrag gegeben wurde.
• Die Kommission setzt sich für die Umsetzung des Vertrags von Lissabon ein, wonach sich die Handelspolitik der EU an den Grundsätzen und Zielen des auswärtigen Handelns der EU, einschließlich der Menschenrechte, orientieren muss. Tatsächlich kann die Handelspolitik der EU zur Verbesserung der Menschenrechte beitragen.
• Nach dem Inkrafttreten der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden „Charta“) hat die Kommission 2011 damit begonnen, in ihre Folgenabschätzungen ausdrückliche Anforderungen an die Analyse der Auswirkungen auf die Menschenrechte aufzunehmen. Aufbauend auf dieser Praxis umfasst der Aktionsplan die Einbeziehung der Menschenrechte in die Folgenabschätzungen sowie wirtschaftliche, soziale und ökologische Auswirkungen. Daher würde die Kommission diese Verpflichtung weiterhin umsetzen, indem sie in allen Folgenabschätzungen, die im Zusammenhang mit der Ausarbeitung von Vorschlägen für die Aufnahme neuer Handelsverhandlungen abgeschlossen wurden, systematisch eine Menschenrechtsanalyse durchführt.
• Während die Öffnung des Handels allein nicht automatisch die uneingeschränkte Achtung der Menschenrechte garantiert, zeigen viele Präzedenzfälle, dass mehr Handel und Einkommen bessere Bedingungen für Entwicklung und Wachstum schaffen. Nachhaltige Entwicklung über einen längeren Zeitraum trägt zu besseren Menschenrechtsbedingungen bei.
• In allen Handelsverhandlungen der EU, auch mit Vietnam, verfolgt die Kommission eine klare institutionelle und rechtliche Verbindung zu den einschlägigen politischen Rahmenabkommen, die Klauseln zu Menschenrechten, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit enthalten. Dadurch wird sichergestellt, dass die Grundrechte wesentliche Elemente der bilateralen Beziehungen der EU sind, auch wenn es um den Handel zwischen beiden Parteien geht. Die Intensivierung der bilateralen Beziehungen durch das im Juni 2012 unterzeichnete Partnerschafts- und Kooperationsabkommen (PKA) zwischen der EU und Vietnam umfasst auch eine engere Zusammenarbeit im Bereich der Menschenrechte. Während sich dieses Abkommen noch im Ratifizierungsprozess befand, einigten sich die Parteien darauf, die vorrangigen Aspekte weiter umzusetzen. So wurde im Januar 2012 ein verstärkter Menschenrechtsdialog ins Leben gerufen. Die beiden bereits abgehaltenen Tagungen ermöglichten einen substanziellen und eingehenden Meinungs- und Informationsaustausch zu Themen, die für die EU von besonderer Bedeutung sind.
• Die EU würde die Menschenrechte weiterhin durch diesen verstärkten Dialog, öffentliche Erklärungen, Demarchen, die Interaktion mit Menschenrechtsverteidigern und Projekte wie die aus dem Europäischen Instrument für Demokratie und Menschenrechte finanzierten fördern.

4. Am 17. April 2014 nahm das Europäische Parlament eine Entschließung an, in der es die Kommission nachdrücklich aufforderte, eine Folgenabschätzung der Personalabteilung des geplanten Freihandelsabkommens mit Vietnam durchzuführen, in der es darauf hinwies, dass seine Zustimmung zum Freihandelsabkommen obligatorisch ist [4].

5. Am 19. Mai 2014 betonte der Rat in seinen Schlussfolgerungen, "wie wichtig es ist, weiterhin Folgenabschätzungen zu den Menschenrechten für Handels- und Investitionsabkommen durchzuführen"[5].

6. Am 4. Juli 2014 wandten sich die Beschwerdeführer erneut an die Kommission und argumentierten, dass die EU verpflichtet sei sicherzustellen, dass die von ihr geschlossenen Handelsabkommen weder in der EU noch in den Partnerländern zu Menschenrechtsverletzungen führen. Diese Verpflichtung ergibt sich aus Menschenrechtsverträgen, die wirksam umgesetzt werden müssen. Artikel 21 des Vertrags über die Europäische Union (im Folgenden „EUV“) und Artikel 207 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden „AEUV“) sehen vor, dass das auswärtige Handeln der EU darauf abzielt,„in der Welt Fortschritte zu erzielen: Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die Universalität und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, die Achtung der Menschenwürde, die Grundsätze der Gleichheit und Solidarität sowie die Achtung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen und des Völkerrechts“, und dass die EU „gemeinsame Politiken und Maßnahmen [...] festlegt und verfolgt, um [...] b) die Demokratie, die Rechtsstaatlichkeit, die Menschenrechte und die Grundsätze des Völkerrechts zu konsolidieren und zu unterstützen“. Nach diesen Bestimmungen ist die EU verpflichtet, alle verfügbaren Maßnahmen zu ergreifen, um die Achtung, den Schutz und die Verwirklichung der Menschenrechte in den Partnerländern zu erleichtern. Die Beschwerdeführer brachten vor, dass die Verpflichtung zur Durchführung einer HR-Folgenabschätzung unabhängig vom Zeitpunkt der Aufnahme der Verhandlungen gelte. Denn mit der Folgenabschätzung des Hohen Vertreters soll sichergestellt werden, dass das Freihandelsabkommen bei seiner Umsetzung nicht zu einer Nichteinhaltung bestehender Menschenrechtsverpflichtungen führt. Sie erklärten ferner, dass das Verhandlungsmandat um eine Investitionskomponente und einen Mechanismus zur Beilegung von Investor-Staat-Streitigkeiten erweitert worden sei. Daher war das Mandat nicht das gleiche wie 2009 und die Auswirkungen der neuen Komponente sollten unbedingt bewertet werden.

7. Am 23. Juli 2014 antwortete Kommissionsmitglied de Gucht den Beschwerdeführern wie folgt:

• Seit 2011 führt die Kommission im Einklang mit dem Aktionsplan systematisch eine Analyse potenzieller Auswirkungen auf die Menschenrechte in mindestens drei Fällen durch: Folgenabschätzungen, die in Verbindung mit der Ausarbeitung von Vorschlägen für die Aufnahme neuer Handelsverhandlungen durchgeführt werden, alle Nachhaltigkeitsprüfungen, die während der Handelsverhandlungen durchgeführt werden, und alle nachfolgenden Bewertungen.
• Die Nachhaltigkeitsprüfung in Bezug auf die ASEAN umfasste die sozialen Auswirkungen unter besonderer Berücksichtigung der Arbeitsbedingungen und der damit verbundenen Rechte. Daher würde die Kommission keine spezifische HR-Folgenabschätzung für Vietnam durchführen.

Es gibt andere wirksame Instrumente, die es der EU ermöglichen, zur Verbesserung der Achtung der Menschenrechte in Vietnam beizutragen, wie das PKA. Darüber hinaus strebt die EU eine institutionelle und rechtliche Verbindung zwischen dem Freihandelsabkommen und dem PKA an, die Klauseln zu Menschenrechten, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Sicherheit enthält. Diese Verknüpfung würde sicherstellen, dass diese Grundrechte und -grundsätze wesentliche Elemente der bilateralen Beziehungen sind, auch wenn es um den Handel geht. Es würde das Recht vorsehen, alle geeigneten Maßnahmen anzuwenden, sollte ein Verstoß gegen diese Klauseln über wesentliche Elemente vorliegen. Der Kommissar kam zu dem Schluss, dass er "überzeugt ist, dass vertragliche Beziehungen einen starken Kanal für die weitere Zusammenarbeit mit einem Partnerland und die Förderung von Reformen in besorgniserregenden Fragen bieten".

Die Untersuchung

8. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung der Beschwerde ein und ermittelte den folgenden Vorwurf und die folgende Behauptung:

Die Kommission weigert sich fälschlicherweise, im Rahmen der Vorbereitungen für ein Freihandelsabkommen der EU mit Vietnam eine Folgenabschätzung des Hohen Vertreters durchzuführen. Die Kommission sollte eine umfassende und partizipative HR-Folgenabschätzung durchführen.

9. Im Laufe der Untersuchung erhielt der Bürgerbeauftragte die Stellungnahme der Kommission zu der Beschwerde und anschließend die Stellungnahmen der Beschwerdeführer als Reaktion auf die Stellungnahme der Kommission. Der Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten trägt den von den Parteien vorgebrachten Argumenten und Stellungnahmen Rechnung.

Vorwurf der widerrechtlichen Weigerung, eine HR-Folgenabschätzung des geplanten Freihandelsabkommens mit Vietnam und des entsprechenden Anspruchs durchzuführen

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

10. Die Beschwerdeführer brachten vor, dass das Fehlen einer Folgenabschätzung des Hohen Vertreters gegen die völkerrechtlichen Verpflichtungen der EU und ihrer Mitgliedstaaten, die Verpflichtungen aus den EU-Verträgen und den Aktionsplan von 2012 verstoße. Sie steht auch nicht im Einklang mit der derzeitigen Praxis der Kommission, systematisch eine Folgenabschätzung für den Personalbereich durchzuführen.

11. Die Beschwerdeführer brachten ferner vor, dass den Verhandlungen mit Vietnam zwar ASEAN-Verhandlungen vorausgegangen seien, sie jedoch am 26. Juni 2012, d. h. nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, der Charta und der Annahme des Aktionsplans, aufgenommen worden seien. In der ersten Folgenabschätzung, die im Rahmen der Verhandlungen mit dem ASEAN durchgeführt wurde, wurde der Schwerpunkt nicht ausreichend auf bestimmte Länder gelegt. Da die Kommission die Folgenabschätzung des ASEAN und ihre Relevanz für die bilateralen Verhandlungen mit Vietnam überprüft hat, sollte sie auch die Auswirkungen auf die Menschenrechte bewerten.

12. In ihrer Stellungnahme argumentierte die Kommission, dass es nach dem Völkerrecht oder dem EU-Recht keine verbindlichen rechtlichen Verpflichtungen gebe, die eine gesonderte Folgenabschätzung des Personals für die Durchführung von Verhandlungen über Freihandelsabkommen erfordern würden. Insbesondere ist die Kommission gemäß der Charta, dem Vertrag von Lissabon und dem Aktionsplan nicht verpflichtet, eine Folgenabschätzung für die Personalabteilung durchzuführen. Die EU ist jedoch entschlossen, Menschenrechtserwägungen in ihre Handelspolitik einzubeziehen und die Menschenrechte als Schlüsselelement ihres umfassenderen auswärtigen Handelns zu berücksichtigen. In den Artikeln 21 EUV und 207 AEUV ist kein spezifisches Verfahrensinstrument wie eine Folgenabschätzung des Personals vorgeschrieben. Daher verfügen die EU-Organe bei der Gewährleistung des allgemeinen politischen Ziels der Kohärenz zwischen den verschiedenen Bereichen des auswärtigen Handelns über einen weiten Ermessensspielraum.

13. Die Kommission stellte ferner fest, dass ihre Praxis dem Aktionsplan insofern entspricht, als sie systematisch eine Analyse möglicher Auswirkungen auf die Menschenrechte in ihre Folgenabschätzungen einbezieht, die für Vorschläge zur Aufnahme neuer Handelsverhandlungen vorbereitet werden.

14. Darüber hinaus warnte die Kommission vor der rückwirkenden Anwendung einer Verpflichtung zur Durchführung einer HR-Folgenabschätzung, die ihrer Ansicht nach "ungerechtfertigt belastend und unverhältnismäßig"erschien. Er stellte fest, dass der Rat die Verhandlungen mit dem ASEAN (einschließlich Vietnam) im April 2007 genehmigte und dass die Kommission seither bereits 2009 eine einschlägige SIA durchgeführt hatte. Die bilateralen Verhandlungen mit Vietnam wurden im Rahmen der Genehmigung von 2007 geführt. In diesem Sinne brachte die Kommission vor, dass ihre neue Praxis, die 2011 entwickelt worden sei und dem Aktionsplan entspreche, systematisch eine Folgenabschätzung des Personals in ihre Folgenabschätzungen aufzunehmen, nur für neue Initiativen gelte und nicht rückwirkend gelte.

15. Die Kommission vertrat ferner die Auffassung, dass die SIA 2009 ausreichende länderspezifische Daten enthielt, die es der Kommission ermöglichten, den Fall Vietnam zu bewerten. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass die Feststellungen in Bezug auf die "Richtung und das Ausmaß der wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Auswirkungen"nach wie vor relevant sind. Die Trends in der SIA wurden 2011 durch die MUTRAP-Wirkungsanalyse bestätigt. In der SIA 2009 wurden mehrere Fragen im Zusammenhang mit den Menschenrechten analysiert, z. B. Fragen im Zusammenhang mit den Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation und die Auswirkungen auf Armut oder Geschlecht. Das Kapitel über Handel und nachhaltige Entwicklung des derzeit verhandelten Freihandelsabkommens stellt sicher, dass diese Fragen in bestimmten Bereichen wie der Förderung der Agenda für menschenwürdige Arbeit, den Arbeitsbeziehungen und dem sozialen Dialog behandelt werden. Menschenrechtsfragen werden im Rahmen des Menschenrechtsdialogs mit Vietnam, für den das PKA einen starken Rahmen bietet, weiter behandelt. Die Kommission stellte schließlich fest, dass die Menschenrechte wesentliche Elemente der Beziehungen zwischen der EU und Vietnam darstellen und dass die Kommission darauf abzielt, dies im Freihandelsabkommen widerzuspiegeln.

16. Schließlich erklärte die Kommission, dass eine Folgenabschätzung des Personals nicht darauf abzielt, die tatsächliche Menschenrechtslage in einem Land zu beurteilen, sondern politische Entscheidungsträger und andere Interessenträger auf die potenziellen (positiven und/oder negativen) Auswirkungen verschiedener in Betracht gezogener Optionen aufmerksam zu machen und so eine solide Politikgestaltung zu unterstützen.

17. In ihren Stellungnahmen machten die Beschwerdeführer geltend, dass die SIA von 2009 eine ordnungsgemäße Folgenabschätzung für die Personalabteilung nicht ersetzen könne, da sie keine Folgenabschätzung für die Personalabteilung enthalte. Sie fügten hinzu, dass der Verweis auf die Armutsbekämpfung eine Bewertung auf der Grundlage des normativen Inhalts der Menschenrechte nicht ersetzen könne.

18. Was die EU-Verpflichtungen 2011/2012 zur Durchführung einer HR-Folgenabschätzung betrifft, so enthielten sie lediglich konkretere Leitlinien zu bereits bestehenden Verpflichtungen. Die Verträge verpflichten die EU, keine Maßnahmen zu ergreifen, die die Verwirklichung der Menschenrechte verhindern oder erschweren würden. Sie verpflichten die EU, Maßnahmen zu ergreifen, um die Achtung der Menschenrechte sowohl im Rahmen ihres auswärtigen Handelns als auch intern sicherzustellen. Eine Folgenabschätzung des Hohen Vertreters zielt darauf ab, diese Maßnahmen festzulegen, einschließlich des Wortlauts und der Struktur des Freihandelsabkommens, um nachteilige Auswirkungen auf die Wahrnehmung der Menschenrechte in der EU und in den Partnerländern zu verhindern.

19. Sie argumentierten, dass der Zeitpunkt, ab dem die Verpflichtung zur Durchführung einer HRIA anwendbar sei, in jedem Fall der Zeitpunkt sein sollte, zu dem der Beschluss zur Unterzeichnung des Wortlauts des Freihandelsabkommens gefasst werde, und nicht der Zeitpunkt, zu dem das Verhandlungsmandat erteilt werde. Zu diesem Zeitpunkt muss die EU nachweisen können, dass sie die Auswirkungen auf die Menschenrechte berücksichtigt und folglich ihre politischen Optionen festgelegt hat [6].

20. Darüber hinaus brachten die Beschwerdeführer vor, die Kommission habe das Problem ignoriert, dass die SIA von 2009 den Investitionsschutzteil des Freihandelsabkommens, der erst 2013 in die Verhandlungen aufgenommen wurde, nicht abdeckte. Sie umfasste auch nicht die Einbeziehung eines Mechanismus zur Beilegung von Investor-Staat-Streitigkeiten, der noch geprüft wird. Schließlich brachten die Beschwerdeführer vor, dass "Vietnam wichtige Schritte unternehmen muss, um die internationalen Menschenrechtsstandards und -verpflichtungen einzuhalten".

Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einem Empfehlungsentwurf führte

21. Die Aufgabe des Europäischen Bürgerbeauftragten besteht darin, die Organe und Einrichtungen der EU bei ihren Verwaltungstätigkeiten zu überwachen und insbesondere zu überprüfen, ob sie im Einklang mit den Grundsätzen einer guten Verwaltung handeln. Der Bürgerbeauftragte ist seit langem der Ansicht, dass eine gute Verwaltung in erster Linie die Einhaltung und Achtung der Grundrechte bedeutet. In der Tat kann es keine gute Verwaltung geben, wenn die Grundrechte nicht geachtet werden. Dementsprechend müssen die Organe und Einrichtungen der EU stets die Vereinbarkeit ihres Handelns mit den Grundrechten und die möglichen Auswirkungen ihres Handelns auf die Grundrechte berücksichtigen.

22. Dies gilt auch für Verwaltungstätigkeiten im Rahmen internationaler Vertragsverhandlungen. Die EU-Administration sollte nicht nur sicherstellen, dass die geplanten Abkommen den bestehenden Menschenrechtsverpflichtungen entsprechen und die bestehenden Standards für den Schutz der Menschenrechte nicht senken, sondern auch darauf abzielen, die Sache der Menschenrechte in den Partnerländern zu fördern.

23. In Artikel 21 Absatz 1 EUV heißt es: „Das Handeln der Union auf internationaler Ebene richtet sich nach den Grundsätzen, die zu ihrer eigenen Entstehung, Entwicklung und Erweiterung geführt haben und die sie in der weiteren Welt vorantreiben will: Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Universalität und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Achtung der Menschenwürde, Grundsätze der Gleichheit und Solidarität sowie Achtung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen und des Völkerrechts.“ Nach Artikel 21 Absatz 2 EUV „[bestimmt] die Union gemeinsame Politiken und Maßnahmen und setzt sich für ein hohes Maß an Zusammenarbeit in allen Bereichen der internationalen Beziehungen ein, um [...] b) die Demokratie, die Rechtsstaatlichkeit, die Menschenrechte und die Grundsätze des Völkerrechts zu festigen und zu unterstützen [...]“. Diese Grundsätze gelten auch im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik [7].

24. Obwohl die Bürgerbeauftragte der Kommission zustimmt, dass es offenbar keine ausdrückliche und spezifische rechtsverbindliche Verpflichtung zur Durchführung einer Folgenabschätzung für die Personalabteilung in Bezug auf das Freihandelsabkommen mit Vietnam gibt, ist sie der Ansicht, dass es im Sinne der oben genannten Rechtsvorschriften wäre, eine Folgenabschätzung für die Personalabteilung durchzuführen. Die Kommission scheint zuzugeben, dass bisher keine umfassende HR-Folgenabschätzung durchgeführt wurde. Die SIA 2009, auf die sich die Kommission bezog, deckt nur bestimmte Aspekte der Auswirkungen auf die sozialen Rechte ab. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten ist die SIA von 2009 daher kein geeigneter Ersatz für eine Folgenabschätzung der Personalabteilung.

25. Eine Folgenabschätzung des Hohen Vertreters könnte die Kommission zu dem Schluss veranlassen, dass das geplante Freihandelsabkommen mit den bestehenden Menschenrechtsverpflichtungen und -standards im Einklang steht und keine nachteiligen Auswirkungen auf die Menschenrechte, insbesondere in Vietnam, haben wird. Je nach den Ergebnissen ihrer Analyse könnte die Kommission geeignete Maßnahmen in Betracht ziehen, um sicherzustellen, dass solche nachteiligen Auswirkungen nicht auftreten. Die Durchführung einer HR-Folgenabschätzung stünde auch im Einklang mit der derzeitigen Praxis der Kommission bei der Durchführung von HR-Folgenabschätzungen und dem Aktionsplan von 2012, der die Kommission verpflichtet, die Menschenrechte in alle Folgenabschätzungen einzubeziehen, auch in Bezug auf Handelsabkommen mit erheblichen wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Auswirkungen [8].

26. In Bezug auf das Argument der Kommission, dass eine Verpflichtung zur Durchführung einer HR-Folgenabschätzung nicht rückwirkend angewandt werden sollte und dass dies "ungerechtfertigt belastende und unverhältnismäßige"Auswirkungen hätte, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Achtung der Menschenrechte nicht von Erwägungen der bloßen Zweckmäßigkeit abhängig gemacht werden kann. Wie die Beschwerdeführer zu Recht hervorgehoben haben, ist es nicht entscheidend, zu welchem Zeitpunkt die EU systematisch beschlossen hat, Folgenabschätzungen der Hohen Vertreterin durchzuführen und ob dies vor oder nach Beginn der Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen mit Vietnam der Fall war, sondern vielmehr sicherzustellen, dass das Freihandelsabkommen mit Vietnam, über das noch verhandelt wird [9], keine negativen Auswirkungen auf die Menschenrechte hat. Unter Berücksichtigung dessen, was auf dem Spiel steht, wäre es übermäßig formalistisch zu sagen, dass es zwar immer noch möglich ist, eine HR-Folgenabschätzung des geplanten Freihandelsabkommens durchzuführen und die Ergebnisse der HR-Folgenabschätzung zu berücksichtigen, dies jedoch nicht getan werden sollte, da die Verhandlungen eine Folgemaßnahme zu den ASEAN-Verhandlungen sind, die aufgenommen wurden, bevor die Kommission mit der systematischen Durchführung von HR-Folgenabschätzungen begann und bevor der Rat den Aktionsplan 2012 annahm.

27. In jedem Fall stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die Verhandlungen mit Vietnam offiziell am 26. Juni 2012 aufgenommen wurden, d. h. einen Tag nach der Annahme des Aktionsplans, nach dem die Kommission verpflichtet ist, HR-Folgenabschätzungen zu EU-Freihandelsabkommen mit Drittländern durchzuführen. Der Bürgerbeauftragte ist daher nicht davon überzeugt, dass das Beharren auf einer Folgenabschätzung des Hohen Vertreters in Bezug auf das Freihandelsabkommen mit Vietnam eine rückwirkende Anwendung des im Aktionsplan dargelegten Ansatzes bedeuten würde.

28. Darüber hinaus sind die Verhandlungen mit Vietnam zwar mit den ASEAN-Verhandlungen verbunden, aber formal unterschiedlich. Die Kommission widersprach nicht dem Argument des Beschwerdeführers, dass das Verhandlungsmandat später auf eine Investitionskomponente und einen Streitbeilegungsmechanismus ausgeweitet wurde. Darüber hinaus räumte die Kommission ein, dass sie die ASEAN-Folgenabschätzung überprüft habe. Sie hätte daher auch eine HR-Folgenabschätzung durchführen können. Aus all diesen Gründen ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass das auf Rückwirkung gestützte Argument der Kommission nicht haltbar ist.

29. Darüber hinaus stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass das Europäische Parlament, das einzige direkt von den europäischen Bürgerinnen und Bürgern gewählte Organ der EU, die Kommission aufgefordert hat, eine Folgenabschätzung für die Personalabteilung des geplanten Freihandelsabkommens mit Vietnam durchzuführen.

30. Vor diesem Hintergrund stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die Weigerung der Kommission, eine Folgenabschätzung für die Personalabteilung durchzuführen, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt. Sie legt daher im Einklang mit Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten einen entsprechenden Empfehlungsentwurf vor.

Der Empfehlungsentwurf

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde unterbreitet der Bürgerbeauftragte der Europäischen Kommission den folgenden Empfehlungsentwurf:

Unter Berücksichtigung der vorstehenden Feststellungen sollte die Kommission unverzüglich eine Folgenabschätzung zu den Menschenrechten in dieser Angelegenheit durchführen.

Die Kommission und der Beschwerdeführer werden über diesen Empfehlungsentwurf unterrichtet. Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt die Kommission bis zum 30. Juni 2015 eine ausführliche Stellungnahme. Die ausführliche Stellungnahme könnte aus der Annahme des Empfehlungsentwurfs und einer Beschreibung seiner Umsetzung bestehen.

Straßburg, 26.3.2015

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

[1] Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (94/262/EGKS, EG, Euratom), ABl. L 113, S. 15.

[2] Das Vietnam-Komitee für Menschenrechte ist eine Mitgliedsorganisation der Internationalen Föderation für Menschenrechte.

[3] Ratsdokument 11855/12 vom 25. Juni 2012. Im Aktionsplan ist festgelegt, dass die Kommission die Menschenrechte in alle Folgenabschätzungen einbeziehen sollte, auch in Bezug auf Handelsabkommen, die erhebliche wirtschaftliche, soziale und ökologische Auswirkungen haben (Punkt I/1).

[4] Entschließung des Europäischen Parlaments vom 17. April 2014 zum Stand des Freihandelsabkommens zwischen der EU und Vietnam (2013/2989(RSP)). Siehe insbesondere die Absätze 1 und 25. § 25 lautet wie folgt:

"fordert die Kommission nachdrücklich auf, so bald wie möglich eine Folgenabschätzung in Bezug auf die Menschenrechte durchzuführen, wie vom Parlament in seiner Entschließung vom 25. November 2010 zu den Menschenrechten und Sozial- und Umweltstandards in internationalen Handelsabkommen gefordert, um "verständliche Handelsindikatoren auf der Grundlage der Menschenrechte sowie der Umwelt- und Sozialstandards" und im Einklang mit dem Bericht des Sonderberichterstatters der Vereinten Nationen über das Recht auf Nahrung" sicherzustellen.

[5] Siehe Schlussfolgerungen des Rates vom 19. Mai 2014 zu einem rechtebasierten Ansatz für die Entwicklungszusammenarbeit, der alle Menschenrechte umfasst, Nummer 8.

[6] Rechtssache C-310/04, Spanien/Rat, Slg. 2006, I-7318, Randnrn. 133-135.

[7] In Artikel 207 Absatz 1 AEUV heißt es: "[...] Die gemeinsame Handelspolitik wird im Rahmen der Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der Union durchgeführt." In Artikel 21 Absatz 3 AEUV heißt es:"Die Union achtet die Grundsätze und verfolgt die Ziele der Absätze 1 und 2 bei der Entwicklung und Durchführung der verschiedenen Bereiche des auswärtigen Handelns der Union, die unter diesen Titel und Teil 5 [AEUV ...] fallen." Der fünfte Teil des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) betrifft unter anderem die gemeinsame Handelspolitik.

[8] Punkt I/1.

[9] http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1242