gemäß Artikel 4 Absatz 1 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten ^[1]

Hintergrund der Beschwerde

1. Nach dem Gesetz über digitale Dienste [2] (DSA) sollten Anbieter von „sehr großen Online-Plattformen“ und „sehr großen Online-Suchmaschinen“[3] einmal jährlich die mit ihren Diensten verbundenen systemischen Risiken sorgfältig ermitteln und bewerten. Diese Bewertung sollte Risiken wie die Verbreitung illegaler Inhalte und Desinformation sowie negative Auswirkungen auf die Ausübung der Grundrechte, auf Wahlprozesse oder im Zusammenhang mit geschlechtsspezifischer Gewalt und dem Schutz Minderjähriger umfassen [4].

2. Darüber hinaus ist mindestens einmal jährlich eine unabhängige Prüfung durchzuführen, um zu bewerten, ob die Anbieter benannter Online-Plattformen und Suchmaschinen ihren Verpflichtungen aus dem Gesetz über digitale Dienste nachkommen [5].

3. Der Risikobewertungsbericht der benannten Plattform und der Prüfbericht des unabhängigen Prüfers sind zu veröffentlichen [6].

4. Werden Risiken festgestellt, muss der Anbieter der benannten Plattform (und/oder Suchmaschine) Abhilfemaßnahmen ergreifen, um diesen Risiken entgegenzuwirken.

5. Die Europäische Kommission überwacht und setzt durch, dass sehr große Online-Plattformen ihren Verpflichtungen aus dem Gesetz über digitale Dienste nachkommen.

6. Im April 2023 benannte die Kommission „X“ (ehemals „Twitter“) als „sehr große Online-Plattform“. Infolgedessen musste der Anbieter der Plattform innerhalb von vier Monaten sicherstellen, dass er seinen Verpflichtungen aus dem Gesetz über digitale Dienste nachkommt.[7] Dazu gehörte auch die Verpflichtung, eine jährliche Risikobewertung durchzuführen und der Kommission darüber Bericht zu erstatten.

7. Am 14. September 2023 erhielt die Kommission den Bericht über die erste jährliche Risikobewertung von X im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste.

8. Am 26. September 2023 stellte der Beschwerdeführer, ein Journalist, bei der Kommission einen Antrag [8] auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten und beantragte die Offenlegung des Risikobewertungsberichts von X.

9. Am 8. November 2023 weigerte sich die Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu gewähren, und stützte sich dabei auf die Notwendigkeit, die geschäftlichen Interessen der betreffenden Plattform zu schützen [9].

10. Daraufhin forderte der Beschwerdeführer die Kommission auf, ihre Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit zu überprüfen (er stellte einen „Bestätigungsantrag“).

11. Im Dezember 2023 leitete die Kommission auf der Grundlage ihrer Bewertung des Risikobewertungsberichts der Plattform (und anderer Elemente) ein förmliches Prüfverfahren [10] ein, um festzustellen, ob die Plattform ihren Verpflichtungen aus dem Gesetz über digitale Dienste nachkommt. Insbesondere vertrat die Kommission die Auffassung, dass die Plattform es versäumt hat, bestimmte systemische Risiken in der EU zu bewerten, die sich aus der Konzeption und Funktionsweise ihrer Systeme und der Nutzung ihrer Dienste ergeben.

12. Im Juni 2024 erließ die Kommission einen Zweitbeschluss über den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang, in dem sie geltend machte, dass der Risikobewertungsbericht nicht offengelegt werden könne. Dabei berief sich die Kommission auch auf die Notwendigkeit, ihre laufende Untersuchung im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste zu schützen, und machte geltend, dass eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung bestehe und dass die beiden Ausnahmen zum Schutz der geschäftlichen Interessen und zum Schutz des Zwecks von Untersuchungen eng miteinander verbunden seien.

13. Im Juli 2024 stellte die Kommission im Rahmen ihrer DSA-Untersuchung vorläufige Verstöße fest und ermittelte drei Beschwerden [11].

14. Im September 2024 wandte sich der Beschwerdeführer unzufrieden mit der Weigerung der Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu gewähren, an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

15. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung der Entscheidung der Kommission ein, der Öffentlichkeit den Zugang zu dem streitigen Risikobewertungsbericht gemäß den EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten zu verweigern (Verordnung 1049/2001 [12]).

16. Während der Untersuchung erhielt der Bürgerbeauftragte die Antwort der Kommission auf die Beschwerde. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten prüfte auch den streitigen Risikobewertungsbericht.

Dargelegte Argumente

17. In ihrem Zweitbeschluss argumentierte die Kommission, dass die Offenlegung des Risikobewertungsberichts den Zweck ihrer Untersuchung im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste untergraben würde, nämlich die Gewährleistung bestreitbarer und fairer Märkte im digitalen Sektor in der gesamten EU, wo Gatekeeper benannte Dienste zum Nutzen gewerblicher Nutzer und Endnutzer anbieten.

18. Konkret erklärte die Kommission, dass der Anbieter der betreffenden Plattform den Risikobewertungsbericht noch nicht veröffentlicht habe und dass die Plattform ein berechtigtes Interesse daran habe, dass die Kommission die Informationen, die sie mit ihr teile, nur für den vom Gesetz über digitale Dienste vorgesehenen Zweck verwende.

19. Die Kommission stellte fest, dass ihre Untersuchung im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste noch nicht abgeschlossen war. Vor diesem Hintergrund argumentierte die Kommission, dass die vorliegende Rechtssache „die Art der Situation [umfasst]“, auf deren Grundlage die Unionsgerichte die Möglichkeit anerkannt hätten, eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung anzuwenden [13].

20. Erstens machte die Kommission geltend, der streitige Risikobewertungsbericht gehöre zu einer Kategorie ähnlicher Dokumente (ihre DSA-Untersuchungsakte), auf die die Ausnahmen zum Schutz des Zwecks von Untersuchungen und der geschäftlichen Interessen offensichtlich anwendbar seien.

21. Zweitens fällt diese Kategorie von Dokumenten in den Anwendungsbereich eines sektoralen Rechtsrahmens, der spezifische Vorschriften zur Barrierefreiheit enthält (ähnlich den Vorschriften über Kartellrecht, staatliche Beihilfen und Fusionskontrolle). Insbesondere bei DSA-Untersuchungen muss sich die Entscheidung der Kommission auf eine komplexe Bewertung der während der Untersuchung erhobenen Fakten stützen. Zu diesem Zweck verfügt die Kommission über ähnliche Untersuchungsbefugnisse wie im Bereich des Wettbewerbsrechts, und die streitigen Unternehmen haben ähnliche geschäftliche Interessen, die in diesen Verfahren geschützt sind. In diesem Zusammenhang verwies die Kommission auf folgende Bestimmungen:

Art. 79 Abs. 4 des Gesetzes über digitale Dienste, der ein Recht der „betroffenen Parteien“ auf Einsicht in die Akte der Kommission vorsieht, was bedeutet, dass unbeteiligte Dritte kein Recht auf Einsicht haben, und

Artikel 84 des Gesetzes über digitale Dienste, der das Berufsgeheimnis der im Rahmen einer Untersuchung erlangten Informationen vorschreibt, was bedeutet, dass die betreffenden Plattformen ein legitimes Recht darauf haben, zu erwarten, dass die Informationen, die sie der Kommission zur Verfügung stellen, nicht weiter verbreitet werden.

22. Die Kommission kam zu dem Schluss, dass eine Offenlegung diese Regeln für den bevorrechtigten Zugang untergraben würde.[14]

23. Drittens vertrat die Kommission die Auffassung, dass die Offenlegung das ordnungsgemäße Funktionieren der DSA-Untersuchung und damit ihr Ziel beeinträchtigen würde, was bedeutet, dass sie zu unzulässigen Eingriffen Dritter führen würde [15].

24. Viertens erklärte die Kommission, dass sie im Rahmen einer Untersuchung im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste wahrscheinlich sensible Geschäftsinformationen sammeln werde. Dies könnte Informationen über die interne Organisation, Funktionsweise, Geschäftspraktiken und Verhaltensweisen einer Plattform sowie Aktivitäten und Strategien in Bezug auf potenzielle Risiken umfassen. Die Tatsache, dass das Gesetz über digitale Dienste Unternehmen verpflichtet, ihre Risikobewertungsberichte zu veröffentlichen, und ihnen gleichzeitig erlaubt, „vertrauliche Informationen“ in der öffentlichen Fassung des Berichts zu schwärzen, verdeutlicht diesen Punkt.

25. Die Kommission kam zu dem Schluss, dass die Offenlegung des Risikobewertungsberichts das gegenseitige Vertrauen zwischen der Kommission und den betreffenden benannten Plattformen sowie potenziellen Informanten untergraben würde, da diese Parteien zögern würden, zusammenzuarbeiten. Letztlich würde dieser Vertrauensverlust die Fähigkeit der Kommission untergraben, das Gesetz über digitale Dienste wirksam durchzusetzen. Die beiden Ausnahmen zum Schutz der geschäftlichen Interessen und zum Zweck von Ermittlungen seien daher im vorliegenden Fall eng miteinander verbunden.

26. Schließlich vertrat die Kommission die Auffassung, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung bestehe und dem öffentlichen Interesse besser dadurch gedient sei, dass sie in aller Ruhe den Abschluss ihrer DSA-Untersuchung sicherstelle.

27. Der Beschwerdeführer war der Ansicht, dass die Verwendung einer allgemeinen Vermutung durch die Kommission unbegründet sei und gegen die Grundsätze der Offenheit und Transparenz verstoße. Er argumentierte, dass es einen grundlegenden Unterschied zwischen der Art der in Wettbewerbsfällen und in Ermittlungen im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste erhobenen Informationen gebe und dass die Einzigartigkeit der Ermittlungen im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste, die die öffentliche Sicherheit, die demokratische Beteiligung und die Ausübung der Grundrechte beträfen, ein höheres Maß an Transparenz und öffentlicher Kontrolle erfordere.

28. Der Beschwerdeführer brachte ferner vor, dass die Tatsache, dass die Kommission eine Untersuchung eingeleitet habe, die Notwendigkeit der Transparenz noch verstärkt, da die Öffentlichkeit durch die Geheimhaltung daran gehindert werde, fundierte Urteile über die Sicherheit der Nutzung der Dienste der Plattform zu fällen.

29. Generell führte der Beschwerdeführer aus, dass die Kommission die allgemeine Vermutung offenbar auch in Fällen anwende, in denen sie keine förmliche DSA-Untersuchung eingeleitet habe, und verwies dabei auf zwei weitere ähnliche Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, die die Kommission abgelehnt habe.

30. Der Beschwerdeführer kam zu dem Schluss, dass die Verwendung einer allgemeinen Vermutung bedeuten würde, dass „fast jede Interaktion, die die Kommission in den letzten Jahren mit den größten Technologieunternehmen hatte, hinter dem Schleier der Nichtoffenlegung verschwinden könnte“. Dies würde die Arbeit von Journalisten erschweren, auch in ihrer Rolle als „soziale Wachhunde“, wie vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte anerkannt.

31. In Bezug auf die Notwendigkeit, die geschäftlichen Interessen der betreffenden Plattform zu schützen, hielt der Beschwerdeführer die Argumente der Kommission für nicht hinreichend spezifisch. Er machte ferner geltend, dass die Vorschriften über die Veröffentlichung von Risikobewertungsberichten keine unbedingte Vertraulichkeit von Informationen begründen, die Unternehmen im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste mit der Kommission teilen.

32. Schließlich argumentierte der Beschwerdeführer, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung bestehe, da dies der Öffentlichkeit helfen würde, die Risiken im Zusammenhang mit der Nutzung der Dienste der betreffenden Plattform zu bewältigen. In diesem Zusammenhang weist er darauf hin, dass öffentliche Einrichtungen in ganz Europa erwogen hätten, ihre Nutzung der Dienste der Plattform aufgrund von Desinformationsbedenken einzustellen, und dass einige dies getan hätten. Die Offenlegung, sagte er, würde somit auch den Behörden helfen, zu entscheiden, ob die Plattform ein geeigneter Ort für öffentliche Bekanntmachungen ist.

33. Als sie im Oktober 2024 auf die Beschwerde antwortete, übermittelte die Kommission aktuelle Informationen über den Stand ihrer DSA-Untersuchung. Sie teilte mit, dass sie mehrere Gespräche mit dem Anbieter der betreffenden Plattform geführt und vorläufige Feststellungen getroffen habe. Diese vorläufigen Feststellungen betrafen jedoch nur einige der festgestellten Probleme, so dass die Prüfung des Gesetzes über digitale Dienste noch nicht abgeschlossen war.

34. Die Kommission teilte der Bürgerbeauftragten ferner mit, dass der unabhängige Prüfbericht im August 2024 angenommen worden sei und dass die Plattform ihren Risikobewertungsbericht bis zum 27. November 2024 veröffentlichen müsse. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass die Offenlegung des Risikobewertungsberichts der Plattform gemäß der Verordnung 1049/2001 vor Ablauf dieses Zeitrahmens die geschäftlichen Interessen der Plattform beeinträchtigen würde.

Vorläufige Ansichten des Bürgerbeauftragten

35. Am 15. November 2024 teilte die Bürgerbeauftragte der Kommission ihre vorläufige Auffassung [16], dass es unangemessen ist, eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung auf einen Risikobewertungsbericht im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste anzuwenden, der auf der Notwendigkeit beruht, den Zweck einer Untersuchung über die Einhaltung des Gesetzes über digitale Dienste durch die Plattform und die Notwendigkeit des Schutzes geschäftlicher Interessen zu schützen.

36. Insbesondere vertrat die Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass die für Risikobewertungsberichte geltenden Vorschriften erheblich von den Umständen abweichen, unter denen die EU-Gerichte die Möglichkeit geschaffen haben, von einer allgemeinen Vermutung Gebrauch zu machen. Insbesondere sieht das Gesetz über digitale Dienste keine Regeln für den privilegierten Zugang zu Risikobewertungsberichten vor, sondern verlangt von den Plattformen, dass sie diese Berichte veröffentlichen, unabhängig davon, ob die Kommission eine Untersuchung des Gesetzes über digitale Dienste durchführt.

37. Darüber hinaus vertrat die Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass das Gesetz über digitale Dienste zwar zulässt [17], dass bestimmte Informationen zurückgehalten werden, wenn eine Plattform ihren Risikobewertungsbericht veröffentlicht, dass es jedoch unangemessen ist, aus dieser Bestimmung - und angesichts der Verpflichtung zur Veröffentlichung des Berichts - zu schließen, dass Risikobewertungsberichte überall sensible Geschäftsinformationen enthalten.

38. Der Bürgerbeauftragte forderte die Kommission ferner auf, eine Reihe von Fragen zu beantworten, die der Rechtsrahmen des Gesetzes über digitale Dienste aufwirft.

39. Am 27. November 2024, d. h. am Tag des Ablaufs der vorgeschriebenen Frist, veröffentlichte die betreffende Plattform eine geschwärzte Fassung des streitigen Risikobewertungsberichts [18].

40. Der Beschwerdeführer äußerte sich zur Veröffentlichung des Risikobewertungsberichts und vertrat die Auffassung, dass „wesentliche Teile“ des Berichts geschwärzt worden seien.

41. Im März 2025 antwortete die Kommission [19] auf die vorläufigen Ansichten des Bürgerbeauftragten und bekräftigte ihren Standpunkt, dass der streitige Risikobewertungsbericht Teil ihrer Untersuchungsakte zum Gesetz über digitale Dienste ist und somit eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung gilt, die auf der Notwendigkeit beruht, die geschäftlichen Interessen der betreffenden Plattform sowie den Zweck der laufenden Untersuchung zum Gesetz über digitale Dienste zu schützen.

42. Darüber hinaus erklärte die Kommission, dass das Gesetz über digitale Dienste und die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 kohärente Ziele verfolgen. Konkret enthält das Gesetz über digitale Dienste mehrere Transparenzbestimmungen, die von entscheidender Bedeutung sind, um eine verstärkte öffentliche Kontrolle und Rechenschaftspflicht zu ermöglichen, was wiederum für das übergeordnete Ziel des Gesetzes über digitale Dienste von entscheidender Bedeutung ist, nämlich die Gewährleistung eines sicheren, berechenbaren und vertrauenswürdigen Online-Umfelds, in dem die Grundrechte geschützt sind. In diesem Zusammenhang erklärte die Kommission, dass die Veröffentlichung des Risikobewertungsberichts und des Prüfberichts von entscheidender Bedeutung sind, um zu verstehen, wie Anbieter sehr großer Online-Plattformen systemische Risiken, die sich aus ihren Diensten ergeben, identifizieren, analysieren und mindern.

43. Die Kommission räumte zwar ein, dass die Bestimmungen des Gesetzes über digitale Dienste ein „hervorragendes öffentliches Interesse“ widerspiegeln, stellte jedoch fest, dass diese Vorschriften auch bestimmte Informationen schützen, die benannte Plattformen möglicherweise aus der öffentlichen Version ihrer Risikobewertungsberichte entfernen. Dies zeigt, dass Risikobewertungsberichte sensible Geschäftsinformationen enthalten können.

44. Die Kommission argumentierte ferner, dass die Vertraulichkeit der Risikobewertungsberichte während des gesamten Verfahrens sichergestellt werden müsse: nach Erhalt des Berichts der Kommission zum Schutz ihrer Entscheidungsfindung darüber, ob die Einleitung einer Untersuchung gerechtfertigt ist, und nach Einleitung einer Untersuchung im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste, um ein unparteiisches und wirksames Verfahren und eine ordnungsgemäße Zusammenarbeit mit der Plattform sicherzustellen. Die Kommission vertrat ferner die Auffassung, dass dies die Zeit nach der Veröffentlichung des Risikobewertungsberichts durch die betreffende Plattform einschließt.

45. Insgesamt machte die Kommission geltend, dass die Offenlegung des Berichts in jedem Stadium (i) das im Gesetz über digitale Dienste festgelegte Transparenzmeldesystem umgehen, (ii) den Zweck ihrer Untersuchungen im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste gefährden und (iii) den spezifischen Zugang zu den im Gesetz über digitale Dienste festgelegten Akten und Vertraulichkeitsvorschriften umgehen würde. Die Kommission stellte ferner fest, dass gemäß Erwägungsgrund 85 des Gesetzes über digitale Dienste „die nachfolgenden Risikobewertungen aufeinander aufbauen und die Entwicklung der ermittelten Risiken aufzeigen [werden]“.

46. Darüber hinaus machte die Kommission geltend, dass die Offenlegung des Risikobewertungsberichts den Zweck einer Prüfung nach Artikel 37 des Gesetzes über digitale Dienste, einschließlich der Folgemaßnahmen, beeinträchtigen würde. Er argumentierte, dass „öffentliche Reaktionen auf die Risikobewertungsberichte zu Eingriffen in die Arbeit der Prüfer führen können, die sie im Rahmen ihrer Prüfung analysieren müssen, sowie in die Möglichkeit der Anbieter, Prüfungsempfehlungen oder alternative Maßnahmen zur Behebung potenzieller Verstöße umzusetzen“, wie im Prüfbericht festgestellt.

47. Schließlich erklärte die Kommission, dass sie in ihren Vorschriften [20] über die Durchführung der Verordnung 1049/2001 „anerkennt“, dass für Dokumente, die Teil von DSA-Verfahren sind, eine allgemeine Vermutung der Nichtverbreitung gilt.

48. In Bezug auf die vom Bürgerbeauftragten geteilten Fragen stellte die Kommission fest, dass sie im Allgemeinen die rechtzeitige Veröffentlichung von Risikobewertungsberichten durch Anbieter sehr großer Online-Plattformen überwacht und die von ihnen vorgenommenen Schwärzungen und die „Angabe von Gründen“ bewertet, in denen sie etwaige Schwärzungen rechtfertigen müssen. Die Kommission vertrat ferner die Auffassung, dass die Schwärzungen, die Plattformen in der öffentlichen Fassung ihrer Risikobewertungsberichte im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste vornehmen können, die in Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegten Ausnahmen von der Transparenz widerspiegeln würden.

49. Im Anschluss an die Antwort der Kommission gab die Bürgerbeauftragte der Beschwerdeführerin Gelegenheit zur Stellungnahme, auch zu ihren vorläufigen Ansichten.

50. In seiner Antwort wies der Beschwerdeführer darauf hin, dass die Kommission ausdrücklich ein besonders ausgeprägtes öffentliches Interesse daran anerkannt habe, zu wissen, wie Anbieter systemische Risiken erkennen und mindern, und dass dies als ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung angesehen werden sollte.

51. Der Beschwerdeführer bekräftigte auch seinen Standpunkt, dass sich das Gesetz über digitale Dienste von den EU-Wettbewerbsvorschriften unterscheide, und erklärte, dass die Anwendung einer allgemeinen Vermutung der Nichtoffenlegung bedeuten würde, dass Risikobewertungsberichte der Öffentlichkeit nur mit erheblicher Verzögerung zugänglich würden.

52. Darüber hinaus brachte der Beschwerdeführer vor, dass die Kommission das Gesetz über digitale Dienste anzuwenden scheine, ohne dem Recht auf Zugang zu EU-Dokumenten gemäß der Verordnung 1049/2001 Wirkung zu verleihen.

53. Schließlich erklärte der Beschwerdeführer, dass die Kommission offenbar bereit sei, Schwärzungen von Anbietern großer Online-Plattformen erst dann zu bewerten, wenn sie ihren Risikobewertungsbericht veröffentlicht hätten. Nach Ansicht des Beschwerdeführers wäre dies im Sinne der Transparenz unzureichend.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach der Antwort der Kommission auf die vorläufigen Stellungnahmen

54. Mit dem Gesetz über digitale Dienste wird ein spezifisches Transparenzsystem für Risikobewertungen eingeführt, die jährlich von sehr großen Online-Plattformen durchgeführt werden.

55. Insbesondere schreibt das Gesetz über digitale Dienste vor, dass benannte Plattformen ihren Risikobewertungsbericht spätestens drei Monate nach Abschluss der jährlichen unabhängigen Prüfung der Einhaltung ihrer Verpflichtungen aus dem Gesetz über digitale Dienste durch die jeweilige Plattform veröffentlichen.[21] Diese Bestimmungen über die proaktive Transparenz im Gesetz über digitale Dienste müssen mit dem durch die Verordnung 1049/2001 eingeführten reaktiven Transparenzsystem in Einklang gebracht werden, das gilt, wenn die Kommission einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu den im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste erstellten Risikobewertungsberichten erhält. Keiner der beiden Rechtsrahmen hat Vorrang vor dem anderen.

56. Nach der Verordnung 1049/2001 müssen die EU-Organe grundsätzlich eine konkrete und individuelle Bewertung des Inhalts jedes angeforderten Dokuments vornehmen, um zu entscheiden, ob der Zugang der Öffentlichkeit ganz oder teilweise gewährt werden kann [22]. 

57. Als Ausnahme von dieser Regel haben die Unionsgerichte anerkannt, dass die Organe der Union eine allgemeine Vermutung der Nichtweitergabe auf bestimmte Kategorien von Dokumenten anwenden können, für die ähnliche Erwägungen gelten, warum sie nicht offenkundig weitergegeben werden können. In diesem Fall braucht das betreffende Organ den spezifischen Inhalt der angeforderten Dokumente nicht zu prüfen.

58. Diese Rechtsprechung umfasst beispielsweise Dokumente in der Verwaltungsakte der Kommission zur Überprüfung staatlicher Beihilfen [23], Dokumente, die zwischen der Kommission und den Anmeldern oder Dritten im Rahmen von Fusionskontrollverfahren ausgetauscht wurden [24], Dokumente im Zusammenhang mit der laufenden Vorprozessphase eines Vertragsverletzungsverfahrens [25] und Dokumente im Zusammenhang mit laufenden Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF)[26].

59. Diesen Verfahren ist gemein, dass die sektoralen Vorschriften, denen sie unterliegen, kein Recht Dritter auf Einsicht in die jeweilige Verwaltungsakte der Kommission vorsehen. Darüber hinaus ist die Kommission zur Vertraulichkeit verpflichtet. Dementsprechend zielen die einschlägigen sektoralen Rechtsrahmen in erster Linie darauf ab, die Wahrung des Berufsgeheimnisses in den einschlägigen Verfahren sicherzustellen. Ihr Ziel unterscheidet sich somit erheblich von dem der Verordnung 1049/2001, die unter anderem die größtmögliche Transparenz der Entscheidungsfindung der EU-Verwaltung gewährleisten soll. Daher vertraten die Gerichte die Auffassung, dass der Zugang der Öffentlichkeit zur Verwaltungsakte der Kommission in diesen Fällen (auf der Grundlage der Verordnung 1049/2001) das durch diese Vorschriften geschaffene System in Frage stellen und somit den eigentlichen Zweck dieser Untersuchungen (und in einigen Fällen auch kommerzielle Interessen) beeinträchtigen würde.

60. Die Kommission brachte vor, dass die durch das Gesetz über digitale Dienste eingeführte Transparenzregelung ebenso restriktiv sei und dass daher die Rechtsprechung zu allgemeinen Vermutungen der Nichtoffenlegung analog für im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste erstellte Risikobewertungsberichte gelte. Konkret argumentierte die Kommission, dass die Tatsache, dass die „betroffenen Parteien“ nach dem Gesetz über digitale Dienste ein Recht [27] auf Zugang zu ihrer Untersuchungsakte hätten, bedeute, dass die breite Öffentlichkeit von einem solchen Zugang ausgeschlossen sei. Darüber hinaus erwarten Anbieter sehr großer Online-Plattformen auf der Grundlage des Berufsgeheimnisses [28] zu Recht, dass die Kommission keine Informationen offenlegt, die sie mit ihr teilen. Die Kommission verwies auch auf die Möglichkeit, dass Plattformen bestimmte Informationen vor der Veröffentlichung ihrer Risikobewertungsberichte schwärzen [29].

61. Die Bürgerbeauftragte hält an ihrem Standpunkt fest, dass die Vorschriften für Risikobewertungsberichte, die im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste von sehr großen Online-Plattformen erstellt werden, erheblich von den Umständen abweichen, unter denen die EU-Gerichte die Möglichkeit anerkannt haben, von einer allgemeinen Vermutung der Geheimhaltung Gebrauch zu machen.

62. Im Allgemeinen betont das Gesetz über digitale Dienste im Gegensatz zu den sektoralen Rechtsrahmen, für die die EU-Gerichte anerkannt haben, dass eine allgemeine Vermutung angewandt werden kann, die Bedeutung der Transparenz und Rechenschaftspflicht von Online-Diensten. In Bezug auf sehr große Online-Plattformen erkennt das Gesetz über digitale Dienste an, dass aufgrund ihrer besonderen Rolle und Reichweite ein höheres Maß an Transparenz und öffentlicher Kontrolle erforderlich ist.[30] Um diese Ziele zu erreichen, müssen spezielle Plattformen eine erhebliche Menge an Informationen offenlegen, einschließlich Informationen, die als wirtschaftlich sensibel angesehen werden könnten, wie die Anzahl ihrer monatlichen Empfänger in jedem Mitgliedstaat.[31]

63. Ebenso müssen benannte Online-Plattformen ihren jährlichen Risikobewertungsbericht veröffentlichen, und zwar spätestens drei Monate nach Abschluss der unabhängigen Prüfung.[32] Insbesondere muss die Veröffentlichung unabhängig davon erfolgen, ob die Kommission eine Untersuchung eingeleitet hat, ob die betreffende Plattform ihren Verpflichtungen aus dem Gesetz über digitale Dienste nachkommt, ob eine solche Untersuchung noch im Gange ist oder ob die Kommission noch keinen Beschluss über die mögliche Einleitung einer Untersuchung gefasst hat.

64. Wie der vorliegende Fall zeigt, ist es nicht unwahrscheinlich, dass die vorgeschriebene Frist für die Veröffentlichung des Risikobewertungsberichts abläuft, bevor die Kommission ihre Untersuchung abschließen kann. In der Tat scheint es, dass in den meisten Fällen, in denen die Kommission beschließt, eine Untersuchung einzuleiten, der Risikobewertungsbericht (eine geschwärzte Version) veröffentlicht wird, bevor eine Untersuchung eingeleitet wird oder solange die Untersuchung noch läuft. Mit anderen Worten scheint der Gesetzgeber davon ausgegangen zu sein, dass der Schutz der Durchsetzungsbemühungen der Kommission die Transparenz und öffentliche Kontrolle von Risikobewertungsberichten unberührt lässt.

65. Die Bürgerbeauftragte erkennt an, dass im Gesetz über digitale Dienste vorgesehen ist, dass bestimmte Informationen, einschließlich wirtschaftlich sensibler Informationen, zurückgehalten werden können, wenn eine benannte Plattform ihren Risikobewertungsbericht veröffentlicht. Da der Bericht jedoch irgendwann veröffentlicht werden muss, ist es unvernünftig, davon auszugehen, dass Risikobewertungsberichte überall sensible Geschäftsinformationen enthalten würden. Der Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen des Gesetzes über digitale Dienste enthält nichts, was für eine solche Auslegung sprechen könnte. Aus demselben Grund können die Plattformen nicht zu Recht erwarten, dass ihre Risikobewertungsberichte in ihrer Gesamtheit unter den Grundsatz des Berufsgeheimnisses fallen würden.

66. Die Bürgerbeauftragte hält daher an ihrer Auffassung fest, dass es unangemessen ist, auf die im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste erstellten Risikobewertungsberichte eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung anzuwenden, die auf der Notwendigkeit beruht, den Zweck einer Untersuchung des Gesetzes über digitale Dienste und/oder die geschäftlichen Interessen zu schützen.

67. In ihrer Antwort auf die vorläufigen Ansichten des Bürgerbeauftragten argumentierte die Kommission ferner, dass die Offenlegung des streitigen Risikobewertungsberichts zum Zeitpunkt der bestätigenden Entscheidung die damals laufende unabhängige Prüfung der Einhaltung der Verpflichtungen der Plattform aus dem Gesetz über digitale Dienste untergraben hätte.

68. Der Prüfbericht in diesem Fall wurde im August 2024 fertiggestellt. Daher war die Prüfung noch nicht abgeschlossen, als die Kommission im Juni 2024 ihren Zweitbeschluss über den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang erließ.

69. Gemäß Artikel 42 Absatz 4 des Gesetzes über digitale Dienste können sehr große Online-Plattformen jedoch beschließen, ihren Risikobewertungsbericht zu veröffentlichen, bevor die unabhängige Prüfung abgeschlossen ist. Die einschlägige Bestimmung schreibt vor, dass die Veröffentlichung des Risikobewertungsberichts spätestens drei Monate nach Abschluss der Prüfung erfolgt. Sie verbietet nicht die frühere Veröffentlichung des Berichts.

70. Während der Gesetzgeber somit den Zeitplan für die proaktive Veröffentlichung des Risikobewertungsberichts mit dem Abschluss der unabhängigen Prüfung verknüpfte, bedeutet dies nicht, dass Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit gemäß der Verordnung 1049/2001 notwendigerweise vor diesem Datum abgelehnt werden müssen, was zur Anwendung einer allgemeinen Vermutung der Nichtoffenlegung führt. Wenn die betreffende Plattform den Risikobewertungsbericht noch nicht proaktiv veröffentlicht hat, sollte die Kommission dies vielmehr bei ihrer Bewertung des Dokuments gemäß der Verordnung 1049/2001 berücksichtigen, und wenn nicht klar ist, ob der Zugang der Öffentlichkeit gewährt werden kann, sollte die Kommission die Plattform konsultieren, um ihren Standpunkt dazu einzuholen, ob eine der in Artikel 4 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen Anwendung finden könnte. Dies gibt der Plattform auch die Möglichkeit, auf den Zugangsantrag zu reagieren und, wenn sie dies wünscht, ihren Risikobewertungsbericht früher zu veröffentlichen, als sie es beabsichtigt hätte.

71. Diese Auffassung wird durch die folgenden Bemerkungen untermauert.

72. Erstens gibt es, wie oben ausgeführt, in Art. 42 Abs. 4 des Gesetzes über digitale Dienste nichts, was die Plattformen daran hindern würde, ihre Risikobewertungsberichte vor Abschluss der unabhängigen Prüfung zu veröffentlichen. Tatsächlich scheinen im letzten Zeitraum mehrere benannte Plattformen/Suchmaschinen ihre Risikobewertungsberichte bereits veröffentlicht zu haben, obwohl die zweite unabhängige Prüfung noch nicht abgeschlossen ist.  

73. Zweitens stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission in diesem Fall [33] detaillierte Informationen über ihre Untersuchung der Einhaltung der Verpflichtungen der Plattform im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste durch die Plattform veröffentlicht hat, einschließlich zu den spezifischen Fragen, die sie bewertet, und zu ihren vorläufigen Feststellungen der Nichteinhaltung, bevor die Prüfung abgeschlossen war. In diesem Zusammenhang ist schwer nachvollziehbar, wie die (teilweise) Offenlegung des Risikobewertungsberichts der Plattform die damals laufende unabhängige Prüfung hätte untergraben können.

74. Schließlich stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die benannten Plattformen von nun an jährlich eine Risikobewertung durchführen müssen. Angesichts der Zeit, die das Verfahren vor der Kommission und die unabhängige Prüfung in Anspruch nehmen können, könnten die Risikobewertungsberichte einer Plattform jedes Jahr ähnliche Themen abdecken. Die Anwendung einer allgemeinen Vermutung könnte daher dazu führen, dass die Kommission einen Risikobewertungsbericht nach der Verordnung 1049/2001 für einen erheblichen Zeitraum nicht bewertet, obwohl der Umfang der DSA-Untersuchung, deren Zweck die Kommission zu schützen beabsichtigt, viel begrenzter ist als der Umfang eines Risikobewertungsberichts. Daher könnte die Anwendung einer allgemeinen Vermutung der Nichtoffenlegung die Transparenz und öffentliche Kontrolle sehr großer Online-Plattformen verhindern, die der Gesetzgeber als wesentlich erachtete. Mit anderen Worten besteht die Gefahr, dass die Anwendung einer allgemeinen Vermutung eines der Hauptziele des Gesetzes über digitale Dienste, nämlich die Transparenz, untergräbt.

75. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass es unangemessen ist, eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung auf Risikobewertungsberichte im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste anzuwenden, und dass die Kommission zu dem Zeitpunkt, zu dem sie den Zweitantrag des Beschwerdeführers geprüft hat, eine individuelle Bewertung des streitigen Berichts hätte vornehmen müssen. Die Bürgerbeauftragte bestätigt somit ihre vorläufige Auffassung, dass der Rückgriff der Kommission auf eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstelle.

76. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die betreffende Plattform in der Zwischenzeit im Einklang mit ihren Verpflichtungen nach Artikel 42 Absatz 4 des Gesetzes über digitale Dienste eine geschwärzte Fassung des in dieser Untersuchung in Rede stehenden Risikobewertungsberichts offengelegt hat. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass die Kommission die von der Plattform vorgenommenen Schwärzungen bereits im Hinblick auf die in Artikel 42 Absatz 5 des Gesetzes über digitale Dienste genannten Ausnahmen bewertet hat. In diesem Zusammenhang wird die Bürgerbeauftragte aufgefordert, sich über die Auffassung der Kommission zu informieren, dass die Schwärzungen, die benannte Plattformen im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste vornehmen können, die Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit gemäß Artikel 4 der Verordnung 1049/2001 widerspiegeln sollten. Dies scheint zu bedeuten, dass der streitige Risikobewertungsbericht in der Zwischenzeit der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wurde, soweit die Kommission der Auffassung ist, dass der Zugang nach der Verordnung 1049/2001 gewährt werden könnte. Die diesbezügliche Bewertung der Kommission wurde jedoch nicht geteilt und konnte daher nicht überprüft werden.

77. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der Beschwerdeführer die von der betreffenden Plattform vorgenommenen Schwärzungen angefochten und geltend gemacht hat, dass sie übermäßig erscheinen. Die proaktive Veröffentlichung einer geschwärzten Fassung des streitigen Risikobewertungsberichts durch die betreffende Plattform hat die Beschwerde somit nicht gelöst. Vor diesem Hintergrund hält es der Bürgerbeauftragte für notwendig, die Untersuchung fortzusetzen und der Kommission folgende Empfehlung zu unterbreiten: Die Kommission sollte eine konkrete und individuelle Bewertung des streitigen Risikobewertungsberichts vornehmen, um der Öffentlichkeit einen möglichst breiten Zugang zu gewähren, auch zu den Teilen des Berichts, die in der von der betreffenden Plattform veröffentlichten Fassung geschwärzt wurden. Kommt die Kommission zu dem Schluss, dass zu bestimmten Teilen des Berichts kein Zugang gewährt werden kann, sollte sie erläutern, warum ihre Offenlegung im Hinblick auf die in Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegten Ausnahmen konkret und tatsächlich verhindert wird.

78. Schließlich stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die neuen detaillierten Vorschriften der Kommission [34] für die Anwendung der Verordnung 1049/2001, die nach dem bestätigenden Beschluss in dieser Rechtssache erlassen wurden, derzeit vor dem Gericht angefochten werden.[35] Die detaillierten Vorschriften sehen die Möglichkeit vor, eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung auf „Dokumente, die Teil von Verfahren im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste sind“ anzuwenden. Sofern und bis der Gerichtshof sein Urteil über die Rechtmäßigkeit dieser Vorschriften erlässt, wird der Bürgerbeauftragte nicht zu den detaillierten Vorschriften als solchen Stellung nehmen. Da die detaillierten Vorschriften in jedem Fall mit der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 im Einklang stehen müssen [36], wird der Bürgerbeauftragte weiterhin prüfen, ob einzelne von der Kommission erlassene Zweitbeschlüsse, die ihr zur Kenntnis gebracht werden, mit der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 in der Auslegung durch die EU-Gerichte und den Grundsätzen einer guten Verwaltung im Einklang stehen.

Empfehlung

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde richtet der Bürgerbeauftragte an die Kommission folgende Empfehlung:

Die Europäische Kommission sollte eine konkrete und individuelle Bewertung des streitigen Risikobewertungsberichts vornehmen, um der Öffentlichkeit einen möglichst breiten Zugang zu gewähren, auch zu den Teilen des Berichts, die in der von der betreffenden Plattform veröffentlichten Fassung geschwärzt wurden. Kommt die Kommission zu dem Schluss, dass zu bestimmten Teilen des Berichts kein Zugang gewährt werden kann, sollte sie erläutern, warum ihre Offenlegung im Hinblick auf die in Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegten Ausnahmen konkret und tatsächlich verhindert wird.

Die Kommission und der Beschwerdeführer werden über diese Empfehlung unterrichtet. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt die Kommission bis zum 3. Februar 2026 eine ausführliche Stellungnahme.

Teresa Anjinho
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 03.11.2025

 

[1] Abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.DEG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC.

[2] Verordnung (EU) 2022/2065 über einen Binnenmarkt für digitale Dienste (Gesetz über digitale Dienste): http://data.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj.

[3] Online-Plattformen und Online-Suchmaschinen gelten als „sehr groß“, wenn die durchschnittliche monatliche Zahl der aktiven Nutzer ihres Dienstes in der Europäischen Union 45 Millionen oder mehr beträgt (Artikel 33 des Gesetzes über digitale Dienste).

[4] Siehe Artikel 34 des Gesetzes über digitale Dienste.

[5] Siehe Artikel 37 des Gesetzes über digitale Dienste.

[6] Siehe Artikel 42 Absätze 4 und 5 des Gesetzes über digitale Dienste.

[7] Gemäß Artikel 34 Absatz 1 und Artikel 33 Absatz 6 Unterabsatz 2 des Gesetzes über digitale Dienste.

[8] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, der Kommission und des Rates gilt Folgendes: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[9] Gemäß Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.

[10] Gemäß Artikel 66 Absatz 1 des Gesetzes über digitale Dienste. Die Dateinummer lautet DSA.100.100.

[11] https://digital-strategy.ec.europa.eu/de/news/commission-sends-preliminary-findings-x-breach-digital-services-act.

[12] Siehe Fußnote 8.

[13] Die Kommission verwies unter anderem auf das Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, Rn. 54: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84749&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1621734.

[14] Die Kommission verwies unter anderem auf das Urteil des Gerichtshofs vom 27. Februar 2014, Kommission/EnBW, C-365/12 P, Rn. 81 ff: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=148392&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1621734.

[15] Die Kommission verwies unter anderem auf das Urteil des Gerichts vom 26. Mai 2016, International Management Group/Kommission, T-110/15, Rn. 32: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=178781&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1645716.

[16] Der vollständige Wortlaut der vorläufigen Ansichten des Bürgerbeauftragten ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/199731.

[17] Artikel 42 Absatz 5 des Gesetzes über digitale Dienste.

[18] Siehe: https://transparency.x.com/de/reports/dsa-risk-assessment-report.

[19] Der vollständige Wortlaut der Antwort der Kommission auf die vorläufigen Ansichten des Bürgerbeauftragten ist abrufbar unter:

https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/214482.

[20] Siehe die Durchführungsbestimmungen der Kommission zur Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=OJ:L_202403080#anx_1:~:text=p.%C2%A060).-,ANHANG,Rat%20in Bezug auf%20öffentlich%20Zugang%20zu%20Europäische%20Parlament%2C%20Rat%20und%20Kommission%20Dokumente,-wobei%3A

[21] Artikel 42 Absatz 4 des Gesetzes über digitale Dienste.

[22] Siehe z. B. Urteil des Gerichts erster Instanz vom 13. April 2005, Verein für Konsumenteninformation/Kommission, T-2/03, Rn. 69 ff.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=60314&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=59073.

[23] Urteil des Gerichtshofs vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84749&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=267909.

[24] Urteil des Gerichtshofs vom 28. Juni 2012, Kommission/Agrofert, C-477/10 P: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=124461&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=267626.

[25] Urteil des Gerichtshofs vom 14. November 2013, LPN/Kommission, C-514/11 P und C-605/11 P: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=144492&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8482072.

[26] Urteil des Gerichts vom 1. September 2021, Homoki/Kommission, T-517/19: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=245503&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6145602.

[27] Artikel 79 Absatz 4 des Gesetzes über digitale Dienste.

[28] Artikel 84 des Gesetzes über digitale Dienste.

[29] Artikel 42 Absatz 5 des Gesetzes über digitale Dienste.

[30] Siehe z. B. Erwägungsgründe 65 und 100 des Gesetzes über digitale Dienste.

[31] Siehe Artikel 42 Absatz 3 des Gesetzes über digitale Dienste.

[32] Artikel 42 Absatz 4 des Gesetzes über digitale Dienste.

[33] Am 18. Dezember 2023 unterrichtete die Kommission die Öffentlichkeit über die Einleitung einer Untersuchung, siehe: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/ip_23_6709. Am 12. Juli 2024 veröffentlichte die Kommission ihre ersten vorläufigen Feststellungen, siehe: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/ip_24_3761.

[34] Siehe Fußnote 20.

[35] Rechtssache T-146/25, De Capitani u. a./Kommission: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=;ALL&language=en&num=T-146/25&jur=T und Rechtssache T-641/25, ClientEarth/Kommission: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=;ALL&language=en&num=T-641/25&jur=T.

[36] Im Einklang mit Artikel 15 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, wonach jedes Organ, jede Einrichtung oder jede sonstige Stelle „nach Maßgabe der in Unterabsatz 2 genannten Verordnungen in seiner Geschäftsordnung besondere Bestimmungen über den Zugang zu seinen Dokumenten [ausarbeiten]“ muss. Das Gericht hat entschieden, dass die von der Kommission erlassene Verfahrensordnung (in den verbundenen Rechtssachen T-371/20 und T-554/20, Pollinis/Kommission, Randnr. 93) oder die Schlussfolgerungen des Rates (in der Rechtssache T-255/24, Nouwen/Rat, Randnr. 103) mit der Verordnung 1049/2001 im Einklang stehen müssen. In der letztgenannten Rechtssache hat der Gerichtshof entschieden, dass „[d]ie Tragweite der einem Unionsorgan nach der Verordnung Nr. 1049/2001 in der Auslegung durch den Unionsrichter obliegenden Verpflichtungen ... nicht vom Inhalt von Rechtsakten wie den Schlussfolgerungen des Rates abhängen [kann], die das betreffende Organ selbst erlassen hat“.