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Empfehlung zur Weigerung des Rates der Europäischen Union, der Öffentlichkeit uneingeschränkten Zugang zu einem Rechtsgutachten im Zusammenhang mit dem Handelsabkommen der EU mit dem Vereinigten Königreich zu gewähren (Rechtssache 717/2021/DL)
Empfehlung
Fall 717/2021/SF - Geöffnet am Mittwoch | 21 April 2021 - Empfehlung vom Donnerstag | 24 Februar 2022 - Entscheidung vom Freitag | 17 Juni 2022 - Betroffene Institution Rat der Europäischen Union ( Missstand in der Verwaltungstätigkeit festgestellt ) - Land Finnland
Der Beschwerdeführer ersuchte die Öffentlichkeit um Zugang zu einem Gutachten des Juristischen Dienstes des Rates der Europäischen Union zur Rechtsnatur des zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU geschlossenen Handels- und Kooperationsabkommens.
Der Rat gewährte nur sehr begrenzten Zugang zu der Stellungnahme und argumentierte, dass eine vollständige Offenlegung seinen internationalen Beziehungen, seiner Rechtsberatung und dem laufenden Beschlussfassungsprozess schaden würde.
Der Bürgerbeauftragte vertrat die Auffassung, dass die in der Stellungnahme enthaltenen Informationen nicht sensibel seien. Sie stellte fest, dass der Rat nicht dargetan habe, wie eine Offenlegung das öffentliche Interesse an den internationalen Beziehungen konkret und tatsächlich untergraben würde. Sie stellte ferner fest, dass unklar sei, wie die Offenlegung die Fähigkeit des Rates, offene, objektive und umfassende Beratung zu erhalten, untergraben würde. Vielmehr vertrat der Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass eine größere Transparenz die Legitimität des Abkommens stärken würde.
Der Bürgerbeauftragte schlug als Lösung vor, dass der Rat den größtmöglichen Zugang zum Gutachten seines Juristischen Dienstes gewähren sollte. Der Rat folgte diesem Lösungsvorschlag nicht.
Da der Rat die Argumente im Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten weder widerlegt noch angesprochen hat, hält der Bürgerbeauftragte an seinem Standpunkt fest. Sie ist der Ansicht, dass die Weigerung des Rates, der breiten Öffentlichkeit Zugang zu der Stellungnahme zu gewähren, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt, und hat eine entsprechende Empfehlung abgegeben, um dies zu beheben.
Gemäß Artikel 4 Absatz 1 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten [1]
Hintergrund der Beschwerde
1. Nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union im Januar 2020 begannen die EU und das Vereinigte Königreich mit den Verhandlungen über die Einzelheiten eines Handelsabkommens. Diese Verhandlungen führten zum „Handels- und Kooperationsabkommen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich“, das im Mai 2021 in Kraft trat [2].
2. Auf einer Sitzung im November 2020 äußerte sich der Juristische Dienst des Rates der EU zu der Frage, ob das Abkommen als reines EU-Abkommen geschlossen werden könnte [3]. Anschließend legte der Juristische Dienst seinen Standpunkt schriftlich dar, indem er im Januar 2021 ein Rechtsgutachten „zum Abkommen über Handel und Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und der Europäischen Atomgemeinschaft einerseits und dem Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland andererseits“ (im Folgenden „Gutachten“) abgab [4].
3. Im Februar 2021 beantragte der Beschwerdeführer von der Universität Helsinki Zugang der Öffentlichkeit zu der Stellungnahme [5].
4. Der Rat gab nur einen sehr begrenzten Teil der Stellungnahme bekannt und erklärte, dass eine vollständige Offenlegung den Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf die internationalen Beziehungen, die Rechtsberatung und den Entscheidungsprozess beeinträchtigen würde [6].
5. Unzufrieden mit der Entscheidung des Rates, nur teilweisen Zugang zu gewähren, wandte sich der Beschwerdeführer im April 2021 an den Bürgerbeauftragten.
Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine Lösung
6. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zur Weigerung des Rates ein, der Öffentlichkeit uneingeschränkten Zugang zu der Stellungnahme zu gewähren. Im Laufe der Untersuchung prüfte das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten die nicht geschwärzte Fassung der Stellungnahme.
7. Nach Prüfung des Dokuments vertrat der Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass die in der Stellungnahme enthaltenen Informationen nicht als sensibel angesehen werden könnten. Sie ist der Ansicht, dass die Stellungnahme in keiner Weise die öffentliche Position untergräbt, die die EU in Bezug auf die Ratifizierung des Abkommens eingenommen hat, und auch keine Informationen über die Verhandlungsposition oder -strategie der EU preisgibt. Die Art der Handelsabkommen, die geschlossen werden können, ist Teil des EU-Rechts und daher Dritten bekannt. Dem Bürgerbeauftragten war daher unklar, wie sich die Offenlegung auf die laufenden Handelsverhandlungen mit dem Vereinigten Königreich sowie auf künftige EU-Verhandlungen auswirken könnte. Im Gegenteil, der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass die Offenlegung das Vertrauen in die Rechtmäßigkeit von Handelsabkommen stärken könnte.
8. Der Bürgerbeauftragte verwies ferner auf das Urteil des Gerichts in der Rechtssache „Pech/Rat“[7], in dem er der Ansicht war, dass das Rechtsgutachten nicht als sensibel angesehen werden könne, da der Inhalt selbst nicht sensibel sei. Daher könnte die Offenlegung des Gutachtens den Schutz der Rechtsberatung nicht beeinträchtigen.
9. Unabhängig von den unterschiedlichen Ansichten darüber, ob die Verbreitung des Rechtsgutachtens zum Zeitpunkt des Erlasses des „Bestätigungsbeschlusses“ den Beschlussfassungsprozess des Rates ernsthaft beeinträchtigen könnte, war das Abkommen nun in Kraft getreten. Der Bürgerbeauftragte forderte den Rat daher nachdrücklich auf, diese Entwicklung bei der Überprüfung seiner Entscheidung im Hinblick auf eine mögliche weitere Offenlegung zu berücksichtigen.
10. Vor diesem Hintergrund schlug die Bürgerbeauftragte als Lösung [8] vor, dass der Rat größtmöglichen Zugang zu dem Gutachten seines Juristischen Dienstes vom 25. Januar 2021 gewährt.
11. Der Rat akzeptierte den Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten nicht.
12. In seiner Antwort argumentierte der Rat, dass die internen Verfahren für den Erlass des Beschlusses zwar beendet seien, der Gegenstand des Rechtsgutachtens jedoch im Zusammenhang mit der Eröffnung, der Aushandlung und dem Abschluss anderer Abkommen mit dem Vereinigten Königreich oder mit anderen Drittländern nach wie vor sensibel sei, da er eine Strategie enthülle, die auch für andere Abkommen gelten könnte. Der Rat erklärte, dass die Sensibilität des Dokuments nicht automatisch beseitigt wird, nur weil die internen Verfahren im Rat in Bezug auf ein bestimmtes Abkommen abgeschlossen wurden, wenn diese Rechtsberatung für andere Abkommen relevant ist, für die die Ausnahme in Bezug auf die internationalen Beziehungen gleichermaßen gilt.
13. Der Rat vertrat daher die Auffassung, dass die Ausnahmen in Bezug auf den Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf die internationalen Beziehungen und den Schutz der Rechtsberatung nach wie vor die Nichtoffenlegung des Gutachtens rechtfertigten.
14. Der Beschwerdeführer hielt es für bedauerlich, dass sich der Rat dafür entschieden habe, dem Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten nicht zu folgen, und betrachtete dies als besorgniserregende Praxis für die EU-Bürger. Sie äußerte sich auch enttäuscht über die Entscheidung des Rates, ihr den uneingeschränkten Zugang zum Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten zu verweigern, und über die Antwort des Rates darauf [9].
Bewertung des Bürgerbeauftragten nach dem Lösungsvorschlag
15. Der Rat nutzte angesichts der ausführlichen Argumente, die die Bürgerbeauftragte in ihrem Lösungsvorschlag vorgebracht hatte, nicht die Gelegenheit, seinen Standpunkt zum Antrag der Beschwerdeführerin auf Zugang zu überprüfen. Vielmehr übermittelte der Rat eine sehr kurze Antwort, in der nicht auf die Argumente des Bürgerbeauftragten eingegangen wurde.
16. Der Rat stellte im Wesentlichen fest, dass der Inhalt der Stellungnahme angesichts möglicher künftiger Verhandlungen über andere internationale Übereinkünfte nach wie vor sensibel ist. Die Bürgerbeauftragte hatte jedoch bereits Argumente dafür vorgebracht, warum sie der Ansicht ist, dass die in der Stellungnahme enthaltenen Informationen nicht als sensibel angesehen werden können und dass der Rat nicht ausreichend dargelegt hatte, wie die Offenlegung seinen internationalen Beziehungen schaden könnte.
17. Da der Rat die Argumente der Bürgerbeauftragten nicht widerlegt hat, hält die Bürgerbeauftragte an ihrem Standpunkt fest. Sie betont erneut, dass die Art von Handelsabkommen, die geschlossen werden können, Teil des EU-Rechts ist und daher Dritten bekannt ist. Die meisten der in der Stellungnahme enthaltenen Informationen sind bereits öffentlich zugänglich [10]. Die Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass die Offenlegung der Stellungnahme die Verhandlungsposition der EU nicht untergraben oder ihre Strategie weder jetzt noch in künftigen Handelsverhandlungen offenlegen dürfte.
18. Der Rat brachte ferner vor, dass das Dokument auch dann sensibel bleibe, wenn die internen Verfahren des Rates in Bezug auf dieses spezifische Abkommen abgeschlossen worden seien. Der Bürgerbeauftragte hatte jedoch bereits auf ein kürzlich ergangenes Urteil des Gerichts verwiesen, in dem der Gerichtshof festgestellt hatte, dass die Frage, ob ein Rechtsgutachten besonders sensibel ist, davon abhängt, ob der Inhalt des Gutachtens selbst besonders sensibel ist.[11] In diesem Zusammenhang stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass die in dem streitigen Gutachten enthaltenen Informationen nicht als sensibel angesehen werden können.
19. Der Rat hat sich nicht mit diesen Argumenten befasst. Der Bürgerbeauftragten ist zwar bekannt, dass der Rat gegen das Urteil „Pech/Rat“ ein Rechtsmittel eingelegt hat, sie weist jedoch darauf hin, dass es während des laufenden Rechtsmittelverfahrens an die Feststellungen des Gerichts gebunden ist. Der Bürgerbeauftragte hält es daher für bedauerlich, dass der Rat vorerst beschlossen hat, das Urteil bei der Bewertung der möglichen Verbreitung dieser Stellungnahme außer Acht zu lassen.
20. Vor diesem Hintergrund stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die Weigerung des Rates, einen möglichst breiten Zugang zu der Stellungnahme zu gewähren, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt. Sie empfiehlt daher, dass der Rat das Gutachten seines Juristischen Dienstes überprüft, um einen möglichst breiten Zugang zu gewähren.
Empfehlung
Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde richtet der Bürgerbeauftragte folgende Empfehlung an den Rat:
Der Rat sollte den größtmöglichen Zugang zum Gutachten seines Juristischen Dienstes gewähren.
Der Rat und der Beschwerdeführer werden über diese Empfehlung unterrichtet. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt der Rat bis zum 24. Mai 2022 eine ausführliche Stellungnahme.
Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte
Straßburg, 24.2.2022
[1] Abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.DEG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC.
[2] Abkommen über Handel und Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und der Europäischen Atomgemeinschaft einerseits und dem Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland andererseits: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:22021A0430(01)&from=EN.
[3] Weitere Informationen finden Sie unter: https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/june/tradoc_149616.pdf.
[4] Ratsdokument mit dem Aktenzeichen 5591/21.
[5] Im Einklang mit der Verordnung 1049/20012001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/de/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.
[6] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a dritter Gedankenstrich, Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich und Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001.
[7] Urteil des Gerichts (Zweite Kammer) vom 21. April 2021, Pech/Rat, T-252/19: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=de&num=T-252/19. Gegen das Urteil wird derzeit Berufung eingelegt.
[8] Weitere Informationen über den Hintergrund der Beschwerde, die Argumente der Parteien und die Untersuchung des Bürgerbeauftragten finden Sie im vollständigen Text des Vorschlags des Bürgerbeauftragten für eine Lösung unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/solution/de/149544.
[9] In seiner Antwort auf den Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten ermittelte der Rat Teile des Lösungsvorschlags, die seiner Ansicht nach vertrauliche Informationen enthalten. Sie wies ferner darauf hin, dass Elemente in ihrer Antwort auf den Lösungsvorschlag vertraulich seien. Daher ist der Bürgerbeauftragte nicht in der Lage, diese Elemente in dieser Empfehlung offenzulegen.
[10] Der Rat hat die meisten Teile selbst veröffentlicht. Siehe beispielsweise die Erwägungsgründe des Beschlusses 2020/2252 des Rates über die Unterzeichnung – im Namen der Union – und die vorläufige Anwendung des Abkommens über Handel und Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und der Europäischen Atomgemeinschaft einerseits und dem Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland andererseits sowie des Abkommens zwischen der Europäischen Union und dem Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland über Sicherheitsverfahren für den Austausch und den Schutz von Verschlusssachen, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020D2252&from=EN.
[11] Urteil Pech/Rat, Randnr. 85 (siehe Fußnote 7).