Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten [1]

Hintergrund der Beschwerde

1. Am 5. September 2007 leitete die Kommission mit ihrer Mitteilung "Ein Europa der Ergebnisse - Anwendung des Gemeinschaftsrechts"[2] ihr "EU-Pilotprojekt"ein. Mit dem EU-Pilotprojekt wurde eine neue Art der Bearbeitung von Beschwerden über mutmaßliche Verstöße gegen EU-Recht eingeführt. In diesem Rahmen hat die Kommission auch ein neues System mit dem Titel "Complaints Handling - Accueil des Plaignants"(CHAP) für die Registrierung von Beschwerden und Untersuchungen im Zusammenhang mit der Anwendung des EU-Rechts durch einen Mitgliedstaat eingeführt.

2. Vier Jahre sind vergangen, seit das EU-Pilotprojekt im April 2008 in Betrieb genommen wurde. Die Untersuchungen des Bürgerbeauftragten zu Beschwerden über die Art und Weise, wie die Kommission mit Vertragsverletzungsbeschwerden umgeht, haben gezeigt, dass es von wesentlicher Bedeutung ist, das Verhältnis zwischen dem EU-Pilot-Verfahren und den Verfahrensgarantien für Beschwerdeführer zu klären, die in der Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Europäischen Bürgerbeauftragten von 2002 über die Beziehungen zum Beschwerdeführer bei Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht [3] („die Mitteilung“) dargelegt sind. Daher musste geprüft werden, ob die Mitteilung überarbeitet werden muss, um dem CHAP-Registrierungssystem und dem EU-Pilotverfahren Rechnung zu tragen.

Gegenstand der Untersuchung

3. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Initiativuntersuchung zur Anwendung der in der Mitteilung von 2002 festgelegten Verfahrensvorschriften durch die Kommission ein. Die Bürgerbeauftragte ersuchte die Kommission, ihn über ihren Standpunkt zum Verhältnis zwischen dem EU-Pilot-Verfahren und der Mitteilung zu unterrichten und zu prüfen, ob sie vorschlägt, die genannte Mitteilung im Lichte der Erfahrungen und Erkenntnisse zu überarbeiten, die sich aus der Anwendung des EU-Pilot-Verfahrens bei der Bearbeitung von Vertragsverletzungsbeschwerden ergeben. Für den Fall, dass die Kommission tatsächlich beabsichtigte, die Mitteilung zu überarbeiten, bat der Bürgerbeauftragte ferner darum, a) über den Zeitplan für eine solche Überarbeitung, b) über den Stand seiner Überlegungen und Überlegungen zu diesem Thema und c) darüber informiert zu werden, ob er in diesem Zusammenhang eine Konsultation des Europäischen Bürgerbeauftragten in Betracht ziehen würde.

Die Untersuchung

4. Am 18. April 2011 leitete der Bürgerbeauftragte seine Initiativuntersuchung ein und ersuchte die Kommission um Stellungnahme. Die Kommission hat ihre Stellungnahme am 24. Oktober 2011 übermittelt.

Analyse und Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

A. Vorbemerkung

5. Vorab weist der Bürgerbeauftragte darauf hin, dass das EU-Pilotverfahren seiner Ansicht nach eine positive Entwicklung in Bezug darauf darstellt, wie die Kommission mit möglichen Verstößen der Mitgliedstaaten gegen das EU-Recht umgeht. Das EU-Pilotverfahren, das inzwischen von 25 Mitgliedstaaten genutzt wird, ermöglicht eine schnellere und effizientere Bearbeitung von Vertragsverletzungsbeschwerden. Aus dem am 21. Dezember 2011 von der Kommission veröffentlichten zweiten Evaluierungsbericht zum EU-Pilotverfahren [4] geht hervor, dass die Mitgliedstaaten zehn Wochen Zeit haben, um auf im Rahmen des EU-Pilotverfahrens eingeführte Fälle zu reagieren, und dass die Kommission eine weitere Frist von zehn Wochen hat, um die Antwort des Mitgliedstaats zu prüfen und zu bewerten. In dem Bericht wird betont, dass die Einhaltung dieser Fristen durch beide Parteien von wesentlicher Bedeutung ist, um sicherzustellen, dass der Beschluss, entweder ein Aufforderungsschreiben zu senden oder den Fall abzuschließen, innerhalb eines Jahres nach der Registrierung in der CHAP oder der Einleitung einer Initiativuntersuchung im Rahmen des EU-Pilotverfahrens gefasst wird. In Bezug auf die „Erfolgsquote“der im EU-Pilotverfahren eingeführten Fälle zeigt der Bericht, dass 80 % der Antworten der Mitgliedstaaten von der Kommission als „akzeptabel“ (d. h. im Einklang mit dem EU-Recht) bewertet wurden, sodass die betreffenden Fälle abgeschlossen werden konnten, ohne dass ein Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 258 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) eingeleitet werden musste. Die Kommission stellte ferner fest, dass die Zahl der neuen Vertragsverletzungsverfahren seit 2010 zurückgegangen ist.

6. Der Bürgerbeauftragte begrüßt diese positiven Entwicklungen bei der Behandlung von Vertragsverletzungsverfahren sehr.

7. Die vorliegende Initiativuntersuchung betrifft jedoch die fortgesetzte Einhaltung der in der Mitteilung dargelegten Verfahrensgarantien für die Beschwerdeführer im Rahmen des mit dem EU-Pilot-Verfahren und dem CHAP eingeführten neuen Systems.

B. Überarbeitung der Mitteilung

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

8. In ihrer Stellungnahme zur Initiativuntersuchung wies die Kommission darauf hin, dass sie bei der Überwachung der Anwendung des EU-Rechts stets die Interessen der Bürger im Auge hat. Sie erklärte, dass sie in den letzten Jahren mehrere Initiativen ergriffen habe, um den Schutz dieser Interessen zu gewährleisten und zu verbessern. Die folgenden Beispiele sind beispielhaft für solche Initiativen:

- Zusammen mit der Empfangsbestätigung an die Beschwerdeführer übermittelt die Kommission den Beschwerdeführern stets einen Vermerk über die Verwaltungsgarantien und das Vertragsverletzungsverfahren. Diese Praxis gibt es schon lange. Die Europa-Website enthält Informationen darüber, wie die Bürger ihre Rechte ausüben können.

- Seit April 2008 ermöglicht das "EU-Pilot"-System in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten eine rasche Bearbeitung potenzieller Vertragsverletzungsverfahren und Beschwerden und trägt dazu bei, bessere und schnellere Antworten auf die Probleme der Bürgerinnen und Bürger zu liefern.

- Seit September 2009 geht das "CHAP"-System zur Registrierung und Bearbeitung von Beschwerden über die Anwendung des EU-Rechts über die bisherige Praxis hinaus. Die Korrespondenz wird nun als Anfrage oder als Beschwerde behandelt, abhängig von den vom Korrespondenten bereitgestellten Informationen.

9. In ihren Anmerkungen zur Initiativuntersuchung I/03/2009/MHZ des Bürgerbeauftragten wies die Kommission darauf hin, dass „der Zweck von EU-Pilot darin besteht, die Arbeit, die die Kommission zu leisten hat, um auf die Anfragen und Beschwerden von Bürgern und Unternehmen über die Anwendung des EU-Rechts zu reagieren, besser zu organisieren. Die Kommission leitete das EU-Pilot-Verfahren ein, um ein verstärktes Engagement, eine verstärkte Zusammenarbeit und Partnerschaft zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten bei der schnelleren und besseren Reaktion auf diese Anfragen und Beschwerden zu testen. EU-Pilot zielt darauf ab, die Effizienz der Arbeit der Kommission zu steigern und somit die erzielten Ergebnisse zu beschleunigen und zu verbessern, um so eine wirksamere Nutzung ihrer Ressourcen zu gewährleisten. Sie hat nicht den Zweck, einen übermäßigen Umfang von Beschwerden über die Verwaltungskapazität für deren Bearbeitung auszugleichen.

10. Die Kommission argumentierte, dass das EU-Pilot-System im Rahmen der Mitteilung „Ein Europa der Ergebnisse – Anwendung des Gemeinschaftsrechts“ aus dem Jahr 2007 und im Einklang mit der Mitteilung konzipiert und entwickelt wurde. Die Beschwerdeführer werden umfassend darüber informiert, dass das EU-Pilotverfahren für die Bearbeitung ihrer Korrespondenz genutzt wird und dass sie alle in der Mitteilung vorgesehenen Garantien in Anspruch nehmen können. Die Kommission betonte, dass die Mitteilung von 2002 durch die Einführung des EU-Pilotverfahrens nicht geändert wurde, abgesehen davon, dass die Beschwerdeführer darüber informiert wurden, dass nach der Registrierung in der CHAP Beschwerden und Untersuchungen in Zusammenarbeit mit dem betreffenden Mitgliedstaat weiter geprüft werden könnten.

11. Die Kommission erklärte jedoch, dass die Einführung der CHAP einige Änderungen an der Mitteilung erforderlich mache. Die Kommission reagiert nun direkter auf die Interessen der Bürger, der Wirtschaft und der Zivilgesellschaft, indem sie den Schriftverkehr je nach den Angaben des Korrespondenten entweder als Untersuchung oder als Beschwerde registriert. Die Kommission wies daher darauf hin, dass sich diese Änderung ihrer Arbeitsmethode in einer Überarbeitung der Mitteilung widerspiegeln könnte. Er wies ferner darauf hin, dass der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union auch Anpassungen der Mitteilung in Bezug auf einige geänderte Begriffe erforderlich macht. Einige Korrekturen sind ebenfalls vorgesehen, um die Unterschiede in einigen Sprachfassungen der Mitteilung zu klären.

12. Die Kommission kam zu dem Schluss, dass sie beabsichtigt, die Mitteilung im Lichte der in den letzten Jahren auf dem Gebiet der Beschwerden gesammelten Erfahrungen zu überarbeiten, und dass sich diese Überarbeitung „unter anderem“ auf die Angleichung an das neue „CHAP“-System konzentrieren würde.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

13. Am 21. Dezember 2011 übermittelte die Kommission dem Bürgerbeauftragten ihren zweiten Bewertungsbericht über das EU-Pilotprojekt, der den Zeitraum von seiner Inbetriebnahme im April 2008 bis September 2011 abdeckt. Die Bürgerbeauftragte hat bereits in der vorstehenden einleitenden Bemerkung die positiven Elemente begrüßt, die mit dem EU-Pilotverfahren eingeführt wurden. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass in dem Bericht die Beziehung zwischen dem EU-Pilotprojekt und der CHAP einerseits und der Mitteilung andererseits völlig verschwiegen wird. Obwohl in dem Bericht die positiven Ergebnisse des EU-Pilotprojekts auch für die Bürgerinnen und Bürger hervorgehoben werden, wird die Mitteilung nicht erwähnt. Auch das CHAP-Registrierungssystem wird im Bericht nur einmal erwähnt (Seite 4 Absatz 2). Ganz allgemein scheint sich der Bericht ausschließlich auf die Beziehungen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten (im Folgenden „Vertragsparteien“) zu konzentrieren. Die Position der Beschwerdeführer, die eine wichtige Informationsquelle für mögliche Vertragsverletzungsverfahren darstellen, scheint in diesem Zusammenhang nicht berücksichtigt worden zu sein. Im Bericht wird nur am Ende von Seite 3 [5] erwähnt, dass im Falle einer Beschwerde auch eine Antwort bereit sein wird, um den Beschwerdeführer über das Ergebnis der Untersuchung zu informieren. Der Bericht enthält jedoch keine Anhaltspunkte dafür, ob die Beschwerdeführer auch dann auf dem Laufenden gehalten werden, wenn die Kommission den Mitgliedstaat innerhalb von zehn Wochen um Informationen ersucht oder dieser geantwortet hat. Darüber hinaus enthält der Bericht keine Angaben dazu, ob die Kommission in den Fällen, in denen eine Dienststelle der Kommission vorschlagen will, dass keine weiteren Maßnahmen in Bezug auf eine Beschwerde ergriffen werden, den Beschwerdeführer in einem Schreiben, in dem sie die Gründe für die Einstellung des Verfahrens darlegt und den Beschwerdeführer auffordert, sich innerhalb von vier Wochen dazu zu äußern (Randnr. 10 der Mitteilung).

14. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission in ihrer Stellungnahme angegeben hat, dass sie beabsichtigt, die Mitteilung zu überarbeiten, aber keinen Zeitplan für eine solche Überarbeitung vorgelegt hat oder angegeben hat, ob sie beabsichtigt, den Europäischen Bürgerbeauftragten in diesem Zusammenhang zu konsultieren. In Anbetracht der Tatsache, dass seit der Einführung des EU-Pilotverfahrens im April 2008 vier Jahre vergangen sind, ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass es nun wichtig wäre, dass die Kommission die Mitteilung überarbeitet, damit sie den Änderungen Rechnung trägt, die durch das EU-Pilotverfahren und die CHAP sowie durch den Vertrag von Lissabon eingeführt wurden.

15. Der Bürgerbeauftragte betont, dass der vorliegende Empfehlungsentwurf lediglich darauf abzielt, die Mitteilung zu aktualisieren und gleichzeitig das beizubehalten, was der Bürgerbeauftragte als die Ziele und den Geist der ursprünglichen Mitteilung in der von der Kommission ausgearbeiteten Fassung versteht. Der Empfehlungsentwurf wird daher unbeschadet der Möglichkeit einer späteren Reform des Vertragsverletzungsverfahrens vorgelegt, durch die die Rechte der Beschwerdeführer gestärkt würden.

16. Auf der Grundlage des zweiten Bewertungsberichts der Kommission über das EU-Pilot-Verfahren hat der Bürgerbeauftragte eingehend geprüft, welche Teile der Mitteilung überarbeitet werden müssten, um den durch das EU-Pilot-Verfahren und die CHAP eingeführten Änderungen Rechnung zu tragen. Er hat zu diesem Zweck ein Dokument vorgelegt, in dem die von ihm für angemessen erachteten Änderungen nach und nach berücksichtigt werden. Abgesehen von Änderungen der einschlägigen Artikel des AEUV anstelle des EG-Vertrags, der Bezugnahme auf das Unionsrecht anstelle des Gemeinschaftsrechts und auf neue Internetlinks [6] betreffen diese Änderungen im Wesentlichen folgende Punkte:

- In Nummer 1 der Mitteilung ("Begriffsbestimmungen und Anwendungsbereich") sollte zwischen "Beschwerden" und "Erkundigungen" unterschieden werden.

- Die Registrierung und die Anerkennung von Beschwerden und Anfragen könnten in einem einzigen Punkt statt in zwei getrennten Punkten behandelt werden.

- In einem weiteren Punkt, der den Titel "Maßnahmen in Bezug auf Beschwerden und Untersuchungen"tragen könnte, sollte auf die Möglichkeit hingewiesen werden, dass die Kommission eine Beschwerde im Rahmen des EU-Pilotverfahrens bearbeiten kann.

- In Bezug auf Punkt 7 "Mitteilung an Beschwerdeführer"wäre es auch angebracht, den/die Beschwerdeführer über die Entscheidung der Kommission, den Fall dem Mitgliedstaat im Rahmen des EU-Pilotverfahrens vorzulegen, und über die Analyse der Antwort des Mitgliedstaats im Rahmen des EU-Pilotverfahrens durch die Kommission zu unterrichten;

- Hinsichtlich der Fristen für die Untersuchung von Beschwerden (Ziffer 8 der Mitteilung) hält es der Bürgerbeauftragte für angebracht, die folgenden neuen Fristen in den Text der Mitteilung aufzunehmen: i) innerhalb von zehn Wochen ab dem Datum der Registrierung einer Beschwerde zu einer Entscheidung über die Einleitung eines EU-Pilotverfahrens zu gelangen; ii) den betreffenden Mitgliedstaat aufzufordern, innerhalb von zehn Wochen nach Einleitung des EU-Pilotverfahrens zu einer Beschwerde oder Untersuchung Stellung zu nehmen; und iii) die Antwort eines Mitgliedstaats innerhalb von zehn Wochen nach Eingang der Antwort zu prüfen und zu bewerten.

17. Hinsichtlich der Unterschiede zwischen den Sprachfassungen stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass in Nummer 9 Absatz 2 der Mitteilung in englischer Sprache auf die „Wahl der Beschwerde“Bezug genommen werde, während in der französischen und der deutschen Fassung auf „Le choix des griefs“bzw. „Die Wahl der Beschwerdegründe“Bezug genommen werde. Es wäre daher angebracht, den englischen Text anzupassen, der sich stattdessen auf "die Wahl der Vorwürfe"beziehen könnte.

18. Schließlich stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Mitteilung in ihrer derzeitigen Form nicht in den Amtssprachen der Mitgliedstaaten verfügbar ist, die der EU 2004 und 2007 beigetreten sind. Es ist auch nicht in irischer Sprache verfügbar. Am 12. März 2012 leitete die Bürgerbeauftragte daher eine gesonderte Initiativuntersuchung (OI/2/2012/VL) zu diesem Thema ein.

19. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die oben genannten Vorschläge für Mindeständerungen der Kommission bei der Überarbeitung des Wortlauts der Mitteilung helfen könnten. Der Bürgerbeauftragte steht der Kommission weiterhin für jede weitere Unterstützung zur Verfügung, die er eventuell im Rahmen der genannten Überarbeitung beantragen könnte.

B. Der Empfehlungsentwurf

Auf der Grundlage seiner Initiativuntersuchung unterbreitet der Bürgerbeauftragte der Kommission den folgenden Empfehlungsentwurf:

Die Kommission sollte erwägen, die Mitteilung zu überarbeiten, um sicherzustellen, dass sie den durch das EU-Pilotprojekt und die CHAP eingeführten Änderungen Rechnung trägt.

Die Kommission wird über diesen Empfehlungsentwurf unterrichtet. Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt die Kommission bis zum 30. Juni 2012 eine ausführliche Stellungnahme. Die ausführliche Stellungnahme könnte aus der Annahme des Empfehlungsentwurfs und einer Beschreibung seiner Umsetzung bestehen.

P. Nikiforos Diamandouros

Geschehen zu Straßburg am 28. März 2012

[1] Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (94/262/EGKS, EG, Euratom), ABl. L 113, S. 15.

[2] KOM(2007) 502 endgültig vom 5. September 2007.

[3] KOM(2002) 141 endgültig, ABl. 2002, C 244, S. 5.

[4] KOM(2011) 930 endgültig. Dem zweiten Bewertungsbericht war ein Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen mit dem Titel „Funktion des Systems“ (SEK(2011) 1626 endg.) vom 21. Dezember 2011 beigefügt.

[5] In der englischen Version des Berichts.

[6] Mehrere in der Mitteilung erwähnte Internetlinks funktionieren in ihrer jetzigen Form nicht mehr.