Straßburg, 13.5.2016

Strategische Untersuchung [1] (OI/5/2016/AB):  Bearbeitung von Vertragsverletzungsbeschwerden durch die Kommission im Rahmen des EU-Pilotverfahrens

Sehr geehrter Herr Präsident,

Ich bin mir der ernsthaften Anstrengungen bewusst, die die Kommission derzeit unternimmt, um die Rechtsstaatlichkeit, ein Grundprinzip der Europäischen Union, in vielen wichtigen Bereichen wie Migration und Asyl, Umwelt sowie Energie und Klimawandel zu wahren. Ich sehe die vorliegende Untersuchung in diesem Zusammenhang.

Das EU-Pilotverfahren wurde entwickelt, um die wirksame Anwendung des EU-Rechts zu gewährleisten, die Bearbeitung von Beschwerden zu beschleunigen und den Rückgriff auf formelle „Vertragsverletzungsverfahren“ zu verringern. EU-Pilot zielt darauf ab, Fragen im Zusammenhang mit der ordnungsgemäßen Anwendung des EU-Rechts oder der Vereinbarkeit des nationalen Rechts mit dem EU-Recht zu klären. Das System wird nun - vorbehaltlich begrenzter Ausnahmen - in fast allen Fällen als Vorläufer für die Entscheidung genutzt, ob die Kommission ein förmliches Vertragsverletzungsverfahren einleiten sollte.

Nachdem ich nun eine Reihe von Untersuchungen [2] in Bezug auf die Bearbeitung von Vertragsverletzungsbeschwerden durch die Kommission im Rahmen des „EU-Pilot“ abgeschlossen habe, habe ich beschlossen, eine strategische Untersuchung zu den systemischen Fragen einzuleiten, die sich aus diesen Untersuchungen ergeben.

Meine erste Sorge betrifft die Pflicht der Kommission, gemäß Nummer 8 der Mitteilung der Kommission „Aktualisierung des Umgangs mit den Beziehungen zum Beschwerdeführer in Bezug auf die Anwendung des Unionsrechts“[3] eine rechtzeitige Entscheidung im Rahmen des EU-Pilotverfahrens zu treffen. Darin heißt es: „Als allgemeine Regel wird die Kommission Beschwerden untersuchen, um zu einer Entscheidung über die Abgabe eines Aufforderungsschreibens [4] zu gelangen oder den Fall innerhalb von höchstens einem Jahr ab dem Datum der Registrierung der Beschwerde abzuschließen.“

Seien Sie versichert, dass es nicht meine Absicht ist, die Einhaltung dieses Einjahresziels um jeden Preis zu erreichen. Besonders komplexe Fälle können in der Tat mehr Zeit für die Beilegung mit dem betreffenden Mitgliedstaat erfordern; Ich verliere nicht aus den Augen, dass die Gewährleistung der ordnungsgemäßen Umsetzung des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten schließlich das vorrangige Ziel ist. Bestimmte Pilotfälle dauern jedoch viele Jahre [5]. Ich halte es für wichtig, die Gründe für solche Verzögerungen zu verstehen und zu ermitteln, welche Schritte gegebenenfalls unternommen werden könnten, um die zugrunde liegenden systemischen Mängel zu beheben.

Zweitens hat der Bürgerbeauftragte wiederholt darauf hingewiesen, wie wichtig eine gute Kommunikation mit Beschwerdeführern ist, insbesondere wenn die Kommission aufgrund der Komplexität des Falls zusätzliche Zeit benötigt, um eine Entscheidung zu treffen [6]. Auch wenn ich nachvollziehe, dass es nicht der Zweck des Pilotverfahrens ist, eine Lösung für die Einzelbeschwerde herbeizuführen, hat die Kommission festgestellt, dass „die Bürger, Unternehmen, NRO und andere Organisationen erheblich zur Überwachung der Kommission beitragen, indem sie Mängel bei der Umsetzung und/oder Anwendung des EU-Rechts durch die Behörden der Mitgliedstaaten melden. Die Kommission erkennt ihre wichtige Rolle uneingeschränkt an und hat sich verpflichtet, bei der Bearbeitung von Beschwerden verwaltungstechnische Garantien zu geben, wie z. B. die Unterrichtung des Beschwerdeführers über alle Schritte, die die Kommission bei der weiteren Bearbeitung der Beschwerde unternimmt, und die Unterrichtung des Beschwerdeführers vor Abschluss der Beschwerde [7].“

Übermäßige unnötige Verzögerungen vor einer Entscheidung und eine schlechte Kommunikation mit den Beschwerdeführern führen wahrscheinlich zu Frustration, Wut und Vertrauensverlust. Sie entmutigt auch künftige Beschwerden von Bürgerinnen und Bürgern. Schließlich verringern sie die Wirksamkeit des EU-Pilotprojekts, dessen angebliches Ziel darin besteht, Probleme schnell zu lösen.

Ich wäre daher daran interessiert, Informationen über weitere Schritte zu erhalten, die die Kommission in dieser Hinsicht möglicherweise unternommen hat. Es wäre auch nützlich, die Standardinformationen zu prüfen, die den Beschwerdeführern zur Verfügung gestellt werden, da viele Personen, die sich später an den Bürgerbeauftragten wenden, Erwartungen an das EU-Pilotverfahren zu haben scheinen, die schwer mit dem in Einklang zu bringen sind, was dieses Verfahren bewirken soll.

Schließlich habe ich mit Interesse die neue Online-Datenbank mit Vertragsverletzungsbeschlüssen, die die Kommission 2014 eingerichtet hat, und die proaktive Veröffentlichung von Dokumenten im Zusammenhang mit abgeschlossenen Vertragsverletzungsverfahren durch bestimmte Generaldirektionen [8] zur Kenntnis genommen. Auf den ersten Blick ist dies eine ermutigende Entwicklung. Ich bin daran interessiert zu wissen, ob die Kommission beabsichtigt, ähnliche Instrumente und Strategien für EU-Pilot-Fälle zu entwickeln, um sicherzustellen, dass die Öffentlichkeit angemessen über das gesamte Spektrum der Maßnahmen der Kommission in ihrer Rolle als Hüterin der Verträge informiert wird.

Als ersten Schritt dieser Untersuchung fordere ich die Kommission auf, gemäß Artikel 3 Absatz 2 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten ein Treffen mit meinen Dienststellen zu organisieren, damit diese die folgenden Dokumente einsehen können:

i) Die Liste der EU-Pilot-Fälle, die Ende 2015 für mehr als ein Jahr anhängig waren. In dieser Liste sollte für jeden Fall das Datum angegeben werden, an dem die Beschwerde im System registriert wurde, oder das Datum, an dem der Initiativfall in der EU-Pilot-Anwendung erstellt wurde.

ii) Die Standardentwürfe für Schreiben/Vorlagen, mit denen die Beschwerdeführer über die Einleitung eines Pilotverfahrens und die Fortschritte in dem Fall sowie in der Abschlussphase informiert werden.

Wir versichern Ihnen, dass die Kontrolle des Bürgerbeauftragten gemäß Artikel 5 Absatz 2, Artikel 13 Absatz 3 und Artikel 14 Absatz 2 der Durchführungsbestimmungen des Europäischen Bürgerbeauftragten nicht dazu führt, dass Dritte oder andere Personen Zugang zu Dokumenten erhalten, die die Kommission während der Kontrolle als vertraulich erachtet, oder zu Informationen, die in diesen Dokumenten enthalten sind.

Das Treffen sollte auch in dieser frühen Phase der Untersuchung eine Gelegenheit bieten, das Verständnis meiner Dienststellen für die Funktionsweise des EU-Pilotverfahrens in der Praxis zu verbessern.

Vor diesem Hintergrund wäre ich Ihnen dankbar, wenn die Kommission die folgenden Informationen vorbereiten könnte, die meinen Dienststellen in der Sitzung zur Verfügung gestellt werden:

iii) Die Gesamtzahl der Ende 2015 anhängigen EU-Pilot-Fälle, in denen die Zahl der durch Beschwerden, Petitionen und Initiativfälle ausgelösten Fälle angegeben ist.

iv) Durchschnittliche Zeit (in Tagen) für die Beantwortung der Fragen der Kommission durch die Mitgliedstaaten im Jahr 2015; die durchschnittliche Zeit (in Tagen), die die Kommission für die Bewertung der Antworten benötigt.

v) Eine Erläuterung, wie die Kommissionsdienststellen Beschwerden Vorrang einräumen, um das Hauptziel des EU-Pilotverfahrens zu erreichen, d. h. die wirksame Anwendung des EU-Rechts so schnell wie möglich zu gewährleisten?

vi) Eine Erläuterung der Hauptgründe, warum die Kommission es für erforderlich halten könnte, das in der Mitteilung der Kommission „Über die Behandlung der Beziehungen zum Beschwerdeführer in Bezug auf die Anwendung des Unionsrechts“ festgelegte Einjahresziel bei der Verwaltung eines Dossiers im Rahmen des EU-Pilotverfahrens zu verlängern?

vii) Bei wiederholt verspäteten oder unvollständigen Antworten eines Mitgliedstaats: Gibt das Generalsekretariat der Kommission den betroffenen Generaldirektionen Leitlinien für das weitere Vorgehen an?

(viii) Eine Erläuterung der Schritte, die die Kommission unternimmt, um sicherzustellen, dass der Beschwerdeführer informiert wird, wenn die Bearbeitung des Dossiers das Einjahresziel überschreitet.

ix) Hat die Kommission bei der Beantwortung eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit einem EU-Pilot-Fall jemals die Auffassung vertreten, dass ein öffentliches Interesse an der Offenlegung (wie der Schutz der Umwelt, der öffentlichen Gesundheit oder der Menschenrechte) die Schädigung des öffentlichen Interesses am Schutz des Zwecks von Untersuchungen aufwiegt?

x) Warum behält die Kommission den Namen "EU-Pilot" bei, da das System in fast allen Fällen - vorbehaltlich begrenzter Ausnahmen - verwendet wird, bevor die Kommission ein förmliches Vertragsverletzungsverfahren einleitet?

Ich wäre Ihnen dankbar, wenn Ihre Dienststellen sich an Frau Alice Bossière (+ 32 2 283 34 01), für strategische Anfragen zuständige Beauftragte, wenden könnten, um einen geeigneten Termin für die Sitzung zu vereinbaren. Je nach Verfügbarkeit der Kommission würde ich mir die Sitzung in der letzten Juniwoche vorstellen.

Ich werde den nächsten Schritt dieser Untersuchung, der wahrscheinlich eine Folgeinspektion sowie ein Ersuchen um Stellungnahme umfassen wird, auf der Grundlage der in der Sitzung erhaltenen Informationen festlegen. Daher fordere ich die Kommission zum jetzigen Zeitpunkt nicht auf, zu diesem Thema Stellung zu nehmen. Sollte die Kommission jedoch der Auffassung sein, dass es angemessener wäre, einige der oben genannten Auskunftsersuchen schriftlich zu beantworten, kann dies in der Sitzung signalisiert werden.

Mit freundlichen Grüßen,

Emily O'Reilly

[1] Der Bürgerbeauftragte führt strategische Untersuchungen durch, für die er Gründe findet. Solche Untersuchungen können dazu beitragen, Missstände in der Verwaltungstätigkeit aufzudecken oder mutmaßliche Missstände in der Verwaltungstätigkeit aufzuklären. Sie sollen der Öffentlichkeit und der jeweiligen Einrichtung durch die Förderung guter Verwaltungspraxis hilfreich sein.

[2] Siehe insbesondere Rechtssache 420/2015/EIS, in der Fragen von allgemeiner Bedeutung in dieser Angelegenheit aufgeworfen wurden.

[3] COM(2012) 154 final.

[4] Die Ausstellung eines Aufforderungsschreibens ist der erste Schritt in einem Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 258 AEUV.

[5] Ein Pilotprojekt zur möglichen Diskriminierung von Roma in Italien, von dem ich weiß, dass es 2012 eröffnet wurde, wurde mir zur Kenntnis gebracht.

[6] Siehe insbesondere Rechtssache 1146/2012/AN.

[7] „Monitoring the application of Union law - 2014 Annual Report“ (Überwachung der Anwendung des Unionsrechts – Jahresbericht 2014), S. 5.

[8] Siehe z. B.: http://ec.europa.eu/environment/legal/law/infrigments_docs.htm.