Sehr geehrter Herr Präsident,

Ich schreibe, um meine vorläufigen Ansichten in diesem Fall mitzuteilen und eine Reihe von Fragen zu klären, die aufgetreten sind.

Der Fall betrifft die Weigerung der Europäischen Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu dem Risikobewertungsbericht 2023 zu gewähren, der vom Anbieter von X, einer sehr großen Online-Plattform (VLOP) im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste, erstellt wurde.

In der Anfangsphase weigerte sich die Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu gewähren, da die geschäftlichen Interessen der betreffenden Plattform geschützt werden müssten. Daraufhin forderte der Beschwerdeführer die Kommission auf, diese Entscheidung zu überprüfen, wobei er den sensiblen Charakter der in dem Dokument enthaltenen Informationen in Frage stellte. Er argumentierte auch, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse daran bestehe, zu wissen, welche Maßnahmen die Plattform ergreife, um Risiken zu begegnen.

Kurz darauf, im Dezember 2023, leitete die Kommission [1] ein förmliches Prüfverfahren ein, um festzustellen, ob die Plattform das Gesetz über digitale Dienste einhält. Insbesondere vertrat die Kommission die Auffassung, dass die Plattform es versäumt hat, bestimmte systemische Risiken in der EU zu bewerten, die sich aus der Konzeption und Funktionsweise ihrer Systeme oder aus der Nutzung ihrer Dienste ergeben.

Im Juni 2024 erließ die Kommission einen Zweitbeschluss, mit dem sie ihre Verweigerung des Zugangs zu dem streitigen Bericht aufrechterhielt. Dabei berief sich die Kommission auch auf die Notwendigkeit, ihre laufende Untersuchung im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste zu schützen, und machte geltend, dass eine allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit bestehe und dass die beiden Ausnahmen zum Schutz der geschäftlichen Interessen und zum Schutz der Untersuchungen eng miteinander verbunden seien.

In ihrer Antwort auf die Beschwerde stellte die Kommission ferner fest, dass die vorläufigen Feststellungen vom Sommer 2024 nur einen Teil ihrer DSA-Untersuchung betrafen und dass sich der verbleibende Teil noch in einem frühen Stadium befindet. Darüber hinaus ist unklar, wann die Untersuchung abgeschlossen sein wird. Die Kommission erklärte ferner, dass die betreffende Plattform den streitigen Risikobewertungsbericht bis zum 27. November 2024 veröffentlichen müsse, und vertrat die Auffassung, dass sie nicht in der Lage sei, den Bericht (teilweise) vor Ablauf dieser Frist offenzulegen.

Auf der Grundlage der Prüfung der meinem Amt übermittelten Informationen und des streitigen Berichts bin ich vorläufig der Auffassung, dass es unangemessen ist, eine allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit auf einen gemäß Art. 34 des Gesetzes über digitale Dienste erstellten Risikobewertungsbericht anzuwenden.

Wie die Kommission selbst eingeräumt hat, wurde in der Rechtsprechung bisher nicht festgestellt, dass auf Dokumente im Zusammenhang mit Untersuchungen nach Artikel 66 Absatz 1 des Gesetzes über digitale Dienste eine allgemeine Vermutung angewandt werden kann. Die einschlägige Rechtsprechung könnte daher bestenfalls analog angewandt werden. Die einschlägigen Teile des Gesetzes über digitale Dienste, die für Risikobewertungsberichte gelten, weichen jedoch erheblich von den Umständen ab, unter denen die Unionsgerichte in der Vergangenheit die Möglichkeit geschaffen haben, von einer allgemeinen Vermutung Gebrauch zu machen.

Insbesondere beruht die Rechtsprechung zu allgemeinen Vermutungen weitgehend auf der Tatsache, dass die einschlägigen Rechtsrahmen einen restriktiven Zugang zu den Verwaltungsakten der Kommission vorsehen und dass eine Offenlegung den Zweck dieser privilegierten Zugangsregeln untergraben würde. Dasselbe gilt jedoch nicht für Risikobewertungsberichte im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste.

Genauer gesagt müssen Risikobewertungsberichte, wie die Kommission eingeräumt hat, von der Plattform selbst der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Zwar erlaubt das Gesetz über digitale Dienste [2], dass bestimmte Informationen bei der Veröffentlichung des Berichts durch die Plattform zurückgehalten werden, doch erscheint es aufgrund dieser Bestimmung nicht vertretbar, dass Risikobewertungsberichte überall sensible Informationen enthalten würden.

Darüber hinaus läuft die Frist für die Veröffentlichung des Berichts unabhängig davon, ob eine Untersuchung nach Artikel 66 Absatz 1 des Gesetzes über digitale Dienste eingeleitet wurde oder noch anhängig ist. Vielmehr ist die betreffende Plattform gesetzlich verpflichtet, den Bericht auch dann zu veröffentlichen, wenn eine Untersuchung eingeleitet oder nicht fristgerecht abgeschlossen wurde. In diesem Fall läuft die Frist für die Veröffentlichung am 27. November 2024 ab. Auf der Grundlage der von der Kommission vorgelegten Informationen scheint es jedoch unmöglich, dass ihre Untersuchung bis dahin abgeschlossen sein wird. Da das Gesetz über digitale Dienste in Fällen, in denen eine Untersuchung durchgeführt wird, keine Aussetzung oder Verlängerung des einschlägigen Zeitrahmens vorsieht, erscheint es unangemessen, dass Risikobewertungsberichte vollständig zurückgehalten werden müssen, während eine Untersuchung nach Artikel 66 Absatz 1 des Gesetzes über digitale Dienste im Gange ist.

Aus demselben Grund kann der Umstand, dass die Verteidigungsrechte der betroffenen Parteien das Recht auf Einsicht in die Akte der Kommission umfassen, nicht vernünftigerweise so verstanden werden, dass er die Offenlegung des Risikobewertungsberichts verbietet.

In Bezug auf das in Artikel 84 des Gesetzes über digitale Dienste festgelegte Erfordernis des Berufsgeheimnisses stelle ich fest, dass dies nur sensible Informationen betrifft. Dies bedeutet jedoch nicht, dass alle Informationen, die die Kommission im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste erhält, als solche als vertraulich betrachtet werden sollten.

Auf dieser Grundlage bin ich nicht davon überzeugt, dass die Kommission berechtigt war, eine allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit auf den streitigen Risikobewertungsbericht anzuwenden, ein Dokument, das von den Mitgesetzgebern festgelegt wurde, sollte mit der Öffentlichkeit geteilt werden, und es ist meine vorläufige Auffassung, dass dies einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellte.

Ich bin daher der Ansicht, dass die Kommission den Inhalt des Berichts hätte prüfen müssen, um zu entscheiden, ob der Zugang der Öffentlichkeit, einschließlich des teilweisen Zugangs, gewährt werden kann. Zu diesem Zweck hätte die Kommission die betreffende Plattform konsultieren können, um ihren Standpunkt dazu einzuholen, inwieweit sie den Bericht für wirtschaftlich sensibel halten könnte.

Darüber hinaus bin ich nicht der Ansicht, dass der bevorstehende Ablauf der Frist für die Veröffentlichung des Berichts durch die Plattform eine Bewertung durch die Kommission in diesem Stadium überflüssig macht. Selbst wenn die Plattform den Bericht innerhalb der vorgeschriebenen Frist veröffentlicht, wird sie im Hinblick auf die proaktive Veröffentlichung nicht dieselbe Bewertung durchführen wie die Kommission, wenn sie auf einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten gemäß der Verordnung 1049/2001 antwortet. In diesem Zusammenhang könnte die Auffassung der Plattform, inwieweit der Bericht der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden sollte, nach einer Bewertung gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vom Standpunkt der Kommission abweichen.

Dennoch schätze ich, dass das Gesetz über digitale Dienste ein relativ neuer Rahmen ist, der rechtliche Fragen aufwirft, die noch nicht erörtert wurden. Aus diesem Grund wäre ich der Kommission dankbar, wenn sie auch die folgenden Fragen beantworten könnte:

1. Überwacht die Kommission (oder eine andere Stelle) die rechtzeitige Veröffentlichung von Risikobewertungsberichten durch VLOPs? Wenn ja, welche Schritte sind zu unternehmen, wenn eine Plattform den Bericht nicht rechtzeitig veröffentlicht?

2. Wenn ein VLOP Teile eines Risikobewertungsberichts bei der Veröffentlichung zurückhält, bewertet die Kommission, ob die Schwärzungen mit Artikel 42 Absatz 5 des Gesetzes über digitale Dienste im Einklang stehen? Wenn ja, welche Folgen hat es, wenn es die von der Plattform vorgenommenen Schwärzungen für übermäßig hält?

3. Wie versteht die Kommission im Allgemeinen den Zusammenhang zwischen proaktiver und reaktiver Transparenz von Risikobewertungsberichten im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste?

4. Wie legt die Kommission Art. 42 Abs. 5 des Gesetzes über digitale Dienste im Lichte der Verordnung 1049/2001 und der Ausnahmen nach deren Art. 4 aus?

Ich wäre Ihnen dankbar, wenn Sie die Antwort der Kommission auf meine vorläufigen Standpunkte und Fragen bis zum 17. Februar 2025 erhalten ^{würden . [3]}

Schließlich wäre ich dankbar, wenn die Kommission mein Amt informieren könnte, wenn sie die in diesem Schreiben enthaltenen Informationen nach Möglichkeit bis zum 22. November 2024 für vertraulich hält. Sollte die Kommission bestätigen, dass das Schreiben keine vertraulichen Informationen enthält, beabsichtige ich, es dem Beschwerdeführer mitzuteilen und auf der Website des Bürgerbeauftragten zu veröffentlichen.

Mit freundlichen Grüßen,

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, den 15. November 2024

[1] Gemäß Artikel 66 Absatz 1 des Gesetzes über digitale Dienste.

[2] Artikel 42 Absatz 5 des Gesetzes über digitale Dienste.

[3] Wenn Sie Dokumente oder Informationen einreichen möchten, die Sie für vertraulich halten und die dem Beschwerdeführer nicht offengelegt werden sollten, markieren Sie diese bitte als „vertraulich“. Verschlüsselte E-Mails können an unsere dedizierte Mailbox gesendet werden.