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Entscheidung in der Sache 861/2017/PL über die Weigerung der Europäischen Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu allen Dokumenten im Zusammenhang mit zwei Vertragsverletzungsverfahren gegen das Vereinigte Königreich über die Anwendung der „Freizügigkeitsrichtlinie“ zu gewähren
Entscheidung
Fall 861/2017/PL - Geöffnet am Freitag | 16 Juni 2017 - Entscheidung vom Dienstag | 19 Dezember 2017 - Betroffene Institution Europäische Kommission ( Kein Missstand festgestellt ) - Land Belgien
Der Fall betraf die Weigerung der Europäischen Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu allen Dokumenten im Zusammenhang mit zwei Vertragsverletzungsverfahren gegen das Vereinigte Königreich über die Anwendung der „Freizügigkeitsrichtlinie“ zu gewähren, auf Antrag eines Mitglieds des Europäischen Parlaments, Sophie in „t Veld.
Die Kommission begründete ihre Entscheidung, den Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu verweigern, mit der Notwendigkeit, die laufenden Vertragsverletzungsverfahren zu schützen. Sie vertrat die Auffassung, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung der Dokumente bestehe. Der Beschwerdeführer widersprach und wandte sich an den Bürgerbeauftragten.
Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung ein und prüfte die Akten zu den beiden Vertragsverletzungsverfahren. Sie bestätigt, dass die Verfahren noch nicht abgeschlossen seien und durch die Offenlegung der Dokumente untergraben werden könnten. Auf der Grundlage ihrer Prüfung der Dokumente vertrat sie die Auffassung, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse bestehe, das die Verbreitung der Dokumente rechtfertige. Sie kam daher zu dem Schluss, dass bei der Verweigerung des Zugangs kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit vorliege.
Hintergrund der Beschwerde
1. In den Jahren 2011 und 2012 leitete die Europäische Kommission zwei Vertragsverletzungsverfahren [1] gegen das Vereinigte Königreich wegen der Anwendung der Freizügigkeitsrichtlinie 2004/38/EG [2] ein. Die Vertragsverletzungsverfahren betreffen u. a. die restriktive Auslegung der Voraussetzungen für die Anerkennung des ständigen Wohnsitzes durch das Vereinigte Königreich.
2. Im April 2012 gab die Kommission bekannt, dass sie dem Vereinigten Königreich „zwei Monate Zeit gibt, um die Vorschriften der Europäischen Union über die Freizügigkeit von EU-Bürgern und ihren Familien in der gesamten EU einzuhalten oder sich einem EU-Gerichtsverfahren zu stellen“.[3] Im Jahr 2017 erklärte die Kommission jedoch auf Fragen des Europäischen Parlaments, dass die Vertragsverletzungsverfahren noch nicht abgeschlossen seien.
3. Am 9. März 2017 beantragte die Beschwerdeführerin, Mitglied des Europäischen Parlaments Sophie in „t Veld“, Zugang der Öffentlichkeit zu allen Dokumenten der Kommission im Zusammenhang mit den beiden Vertragsverletzungsverfahren.
4. Am 29. März 2017 verweigerte die Kommission den Zugang zu den angeforderten Dokumenten und begründete ihren Beschluss gemäß den Bestimmungen der EU-Verordnung über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten damit, dass die Offenlegung die laufenden Vertragsverletzungsverfahren beeinträchtigen würde [4]. Die Kommission vertrat ferner die Auffassung, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung der Dokumente bestehe.
5. Der Beschwerdeführer forderte die Kommission auf, ihre Entscheidung durch einen „Bestätigungsantrag“zu überprüfen [5]. Bei der Überprüfung bestätigte die Kommission ihre Entscheidung, der Öffentlichkeit den Zugang zu allen angeforderten Dokumenten zu verweigern. Unzufrieden mit der Antwort der Kommission wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.
Die Untersuchung
6. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung der Beschwerde ein, dass die Kommission der Öffentlichkeit zu Unrecht den Zugang zu den Dokumenten im Zusammenhang mit den Vertragsverletzungsverfahren gegen das Vereinigte Königreich zur Anwendung der Freizügigkeitsrichtlinie (NIF/2011/2054 und NIF/2012/4106) verweigert habe.
7. Der Bürgerbeauftragte prüfte die einschlägigen Akten. Die Entscheidung des Bürgerbeauftragten trägt den von den Parteien vorgebrachten Argumenten und Ansichten Rechnung.
Versäumnis der Kommission, Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren
Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente
8. Die Beschwerdeführerin brachte vor, dass die Kommission nicht erläutert habe, inwiefern die Offenlegung der angeforderten Dokumente die laufenden Verfahren „konkret und tatsächlich“ untergraben würde.[6] Angesichts der Unsicherheit über die Situation von Bürgern aus anderen EU-Mitgliedstaaten, die im Vereinigten Königreich leben, insbesondere nach der förmlichen Mitteilung des Vereinigten Königreichs über seine Absicht, aus der EU auszutreten, bestehe ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung.
9. In ihrer endgültigen Antwort bestätigte die Kommission ihre Weigerung, vollständigen oder teilweisen Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren. Die EU-Rechtsprechung habe festgestellt, dass die Kommission berechtigt sei, einen allgemeinen Ansatz der Nichtoffenlegung auf Dokumente in laufenden Vertragsverletzungsverfahren anzuwenden.[7] Daher sei sie nicht verpflichtet, eine spezifische und individuelle Bewertung des Inhalts jedes angeforderten Dokuments vorzunehmen.
10. Die Kommission brachte ferner vor, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Gewährung des Zugangs zu den angeforderten Dokumenten bestehe. Darin heißt es, dass Bürger aus anderen EU-Mitgliedstaaten, die im Vereinigten Königreich leben, „keinen Zugang zu den Dokumenten des Vertragsverletzungsverfahrens haben müssen, um zu erfahren, welche Rechte sie derzeit haben. in Bezug auf ihre Situation nach dem Austritt, die von den Bedingungen des Austrittsabkommens abhängt; die Dokumente des Vertragsverletzungsverfahrens können unmöglich Aufschluss darüber geben, welche Bestimmungen dieses Abkommens, über die die Verhandlungen noch nicht begonnen haben, enthalten.“
Bewertung des Bürgerbeauftragten
11. Die EU-Organe können Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten auf der Grundlage einer „allgemeinen Vermutung“ der Nichtverbreitung für bestimmte Kategorien von Dokumenten ablehnen [8]. Eine dieser Kategorien umfasst Dokumente aus Vertragsverletzungsverfahren in der „Vorprozessphase“[9]. In der Rechtsprechung der EU [10] wurde festgestellt, dass eine allgemeine Vermutung der Geheimhaltung bedeutet, dass das betreffende Organ nicht verpflichtet ist zu beurteilen, wie die betreffenden Dokumente das geschützte Interesse konkret und individuell untergraben.
12. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch der Auffassung, dass die oben genannte Vermutung in Frage gestellt werden könnte, wenn die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren nicht aktiv bearbeitet hätte.
13. Der Bürgerbeauftragte prüfte die Akten zu den beiden Vertragsverletzungsverfahren. Die Kontrolle bestätigte, dass beide Vertragsverletzungsverfahren noch nicht abgeschlossen sind und die Kommission aktiv daran arbeitet. Insbesondere prüfte das Fallteam interne Dokumente und Korrespondenz, die bestätigen, dass die Akten aktiv sind. Die letzten Dokumente stammten von Ende Juni 2017, nach dem Datum des Antrags.
14. Daraus folgt, dass die Kommission berechtigt war, den Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu verweigern, wobei sie die allgemeine Vermutung anwandte, dass ihre Offenlegung die laufenden Vertragsverletzungsverfahren beeinträchtigen könnte [11].
15. Selbst wenn eine allgemeine Vermutung gilt, sollten die Dokumente dennoch freigegeben werden, wenn ein eindeutiges öffentliches Interesse an der Offenlegung besteht, das die allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung außer Kraft setzt. Zu diesem Zweck hatte der Beschwerdeführer geltend gemacht, dass die Offenlegung der Dokumente durch „das Interesse von mehr als 3 Millionen europäischen Bürgern im Vereinigten Königreich, die dringend wissen müssen, wie ihre Situation ist, insbesondere im Hinblick auf die offizielle Meldung des Brexit nach Artikel 50 (....)“ gerechtfertigt sei.
16. Der Beschwerdeführer macht erstens geltend, dass die Offenlegung dieser Dokumente Bürgern aus anderen EU-Mitgliedstaaten, die sich derzeit im Vereinigten Königreich aufhalten, Klarheit bringen würde, und zweitens, dass diese Informationen angesichts des geplanten Austritts des Vereinigten Königreichs aus der EU besonders wichtig sind.
17. Nach Prüfung der Dokumente ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass diese Argumente des öffentlichen Interesses durch die Offenlegung nicht berücksichtigt würden.
18. Der Bürgerbeauftragte akzeptiert, dass die Dokumente Bürgern aus anderen EU-Mitgliedstaaten, die sich derzeit im Vereinigten Königreich aufhalten, keine Informationen über die aktuelle Situation in Bezug auf ihre Rechte aus dem EU-Vertrag und der Freizügigkeitsrichtlinie liefern würden. Aus diesen Gründen besteht daher kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung.
19. In Bezug auf die Rechte von EU-Bürgern nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Verhandlungen zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU noch nicht abgeschlossen sind. Die Offenlegung der angeforderten Dokumente würde dem öffentlichen Interesse an einer Klärung der Rechte von EU-Bürgern, die nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU im Vereinigten Königreich leben, nicht gerecht.
20. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass kein klares, überwiegendes öffentliches Interesse daran besteht, die allgemeine Vermutung zu verdrängen und die Offenlegung der angeforderten Dokumente zu rechtfertigen. Sie kommt daher zu dem Schluss, dass die Entscheidung der Kommission, den Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu verweigern, nicht gegen die Verordnung 1049/2001 verstoße.
Schlussfolgerung
Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:
Die Europäische Kommission hat keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit begangen, als sie sich geweigert hat, der Öffentlichkeit Zugang zu den Dokumenten im Zusammenhang mit zwei Vertragsverletzungsverfahren gegen das Vereinigte Königreich über die Anwendung der Freizügigkeitsrichtlinie zu gewähren.
Der Beschwerdeführer und die Europäische Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.
Emily O⇔Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte
Straßburg, 19.12.2017
[1] NIF/2011/2054 und NIF/2012/4106
[2] Richtlinie über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten
[3] Pressemitteilung der Kommission vom 26. April 2012, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-417_EN.htm.
[4] Die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu EU-Dokumenten ermöglicht es den EU-Organen, den Zugang zu Dokumenten zum Schutz von „Inspektionen, Untersuchungen und Rechnungsprüfungen“ zu verweigern, Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 (ABl. 2001, L 145, S. 43).
[5] Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.
[6] Urteil vom 4. Mai 2012, Sophie in ’t Veld, gegen Rat, Rechtssache T-529/09, ECLI:EU:T:2012:215.
[7] Urteil vom 14. November 2013, LPN und Finnland/Kommission, Rechtssachen C-514/11 P und C-605/11 P, EU:C:2013:738, Rn. 55, 65-68.
[8] Vgl. Urteil vom 16. Juli 2015, ClientEarth/Kommission, C-612/13 P, EU:C:2015:486 (im Folgenden: ClientEarth), Rn. 77 und die dort angeführte Rechtsprechung.
[9] Die vorprozessuale Phase eines Vertragsverletzungsverfahrens ist, wenn das Verfahren weder von der Kommission abgeschlossen noch vor den Gerichtshof gebracht wurde.
[10] Vgl. Urteil „LPN und Finnland/Kommission“, Randnr. 45, und zitierte Rechtsprechung.
[11] Siehe Fußnote 6.