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Entscheidung in der Sache 1569/2016/DR über die Weigerung der Europäischen Kommission, uneingeschränkten Zugang zu einer E-Mail zu gewähren, die sie von einem IT-Unternehmen während der Ausarbeitung der Richtlinie über Fluggastdatensätze (PNR-Richtlinie) erhalten hat
Entscheidung
Fall 1569/2016/DR - Geöffnet am Freitag | 28 Oktober 2016 - Entscheidung vom Dienstag | 19 Dezember 2017 - Betroffene Institution Europäische Kommission ( Kein Missstand festgestellt , Durch die Einrichtung beigelegt ) - Land Belgien
Die Beschwerdeführerin, ein Mitglied des Europäischen Parlaments, machte geltend, die Europäische Kommission habe sich zu Unrecht geweigert, ihr uneingeschränkten Zugang zu einer E-Mail zu gewähren, die sie von einem IT-Unternehmen bei der Ausarbeitung der Richtlinie über Fluggastdatensätze (Passenger Name Record, PNR) erhalten habe. Es wurde nur ein teilweiser Zugang gewährt. Die Beschwerdeführerin brachte ferner vor, dass die Kommission ihr nicht die Möglichkeit gegeben habe, eine Überprüfung ihrer Entscheidung über die Verweigerung des vollständigen Zugangs zu der E-Mail zu beantragen, die erst in der Überprüfungsphase und nicht unter Berücksichtigung ihres ursprünglichen Antrags als relevant eingestuft worden sei.
Der Bürgerbeauftragte fragte die Kommission, ob sie ihre Weigerung, alle von ihr geschwärzten Sätze offenzulegen, überdenken würde. Die Kommission stimmte schließlich zu, mehr, aber nicht alle geschwärzten Teile dieses Satzes offenzulegen. Der Bürgerbeauftragte entschied, dass die Kommission angemessene Schritte unternommen hat, um diesen Aspekt der Beschwerde beizulegen.
In Bezug auf die zweite Frage stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission vorlag.
Hintergrund der Beschwerde
1. Der Beschwerdeführer, ein Mitglied des Europäischen Parlaments, ersuchte um Informationen über die Kontakte, die die Europäische Kommission mit privaten IT-Unternehmen bei der Ausarbeitung ihres Vorschlags für die Richtlinie über Fluggastdatensätze (PNR-Richtlinie)[1] hatte. Zu diesem Zweck beantragte sie gemäß der EU-Verordnung über den Zugang zu Dokumenten (Verordnung 1049/2001)[2] „alle Dokumente der Kommission, die Treffen und Lobbykontakten von Kommissionsmitgliedern und Kommissionsbeamten mit (...) Unternehmen entsprechen, die auf die Einrichtung und Pflege von Fluggastdatensätzen (PNR) und/oder erweiterten Fluggastdatensystemen (API) zwischen 2010 und heute spezialisiert sind“.
2. Die Kommission gewährte nach der Schwärzung personenbezogener Daten [3] teilweisen Zugang zu drei Schreiben zwischen ihr und einem Unternehmen sowie zu zwei Berichten über Treffen mit Interessenträgern aus der Industrie, die von der Direktion Migration und Inneres (GD HOME) der Kommission organisiert wurden.
3. Der Beschwerdeführer beantragte eine Überprüfung der Entscheidung der Kommission [4] und wies darauf hin, dass die Kommission keine E-Mails als in den Anwendungsbereich des Antrags fallend eingestuft habe.
4. Nach einer erneuten gezielten Suche nach E-Mails ermittelte die Kommission weitere 19 Dokumente, die in den Anwendungsbereich des Antrags des Beschwerdeführers fielen, nämlich E-Mails, die zwischen der GD HOME und einer Reihe von Unternehmen ausgetauscht wurden. Nach Rücksprache mit den Verfassern einiger E-Mails [5] und einer eigenen Prüfung gewährte die Kommission vorbehaltlich der Schwärzung personenbezogener und wirtschaftlich sensibler Daten einen umfassenden teilweisen Zugang zu den neu identifizierten Dokumenten.
5. Für eine bestimmte E-Mail vom 9. Februar 2015 von einem IT-Unternehmen an einen Bediensteten der GD HOME hat die Kommission einen Teil des Inhalts unkenntlich gemacht. Der geschwärzte Satz in der freigegebenen E-Mail lautet wie folgt: „Wir haben vor Kurzem einen Vertrag über die Bereitstellung [geschwärzt] unterzeichnet.“ Die Kommission brachte vor, die Schwärzung sei aufgrund der Ausnahme zum Schutz der geschäftlichen Interessen in der Verordnung 1049/2001 [6] gerechtfertigt.
6. Die Kommission erläuterte, dass „die geschwärzten Teile auf die Kunden“ dieses Unternehmens „und auf seine Kontakte verweisen“. Sie vertrat die Auffassung, dass „diese Informationen tatsächlich einen kommerziellen Wert [haben], insbesondere im Wettbewerbskontext, in dem mehrere Unternehmen um einen Vertrag konkurrieren“, und dass ihre Offenlegung die „gewerblichen Interessen des Unternehmens in Bezug auf seine Kunden und seine Geschäftsstrategie, die für seine Geschäftstätigkeit von entscheidender Bedeutung sind“, beeinträchtigen würde.
7. Die Kommission teilte mit, sie habe geprüft, ob ein öffentliches Interesse an der Offenlegung bestehe, das die durch die Ausnahmeregelung geschützten geschäftlichen Interessen überwiegen und die Freigabe der vollständigen E-Mail rechtfertigen könne. Die Kommission teilte mit, dass die Beschwerdeführerin in ihrem Überprüfungsantrag kein solches öffentliches Interesse festgestellt habe und dass die Kommission auch kein solches öffentliches Interesse feststellen könne. Daher kam die Kommission zu dem Schluss, dass „in diesem Fall dem öffentlichen Interesse besser dadurch gedient ist, dass die Teile von Dokumenten [...] nicht offengelegt werden, und zwar im Einklang mit den Interessen, die durch die Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 geschützt sind“.
8. Am 24. Oktober 2016 wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.
Die Untersuchung
9. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zu folgenden Fragen ein:
i) Die Kommission habe sich bei der Ausarbeitung des Vorschlags der Kommission für die PNR-Richtlinie zu Unrecht geweigert, der Öffentlichkeit uneingeschränkten Zugang zu einer E-Mail zu gewähren, die sie von einem IT-Unternehmen erhalten habe.
ii) Nachdem die Kommission weitere relevante Dokumente zur Überprüfung ermittelt hatte, bot sie dem Beschwerdeführer nicht die Möglichkeit, eine weitere Überprüfung seiner Entscheidung, den vollständigen Zugang zu der betreffenden E-Mail zu verweigern, zu beantragen.
10. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten führte eine Prüfung der Kommissionsakte durch und hielt zwei Folgesitzungen mit der Kommission ab. Der Bürgerbeauftragte fragte anschließend die Kommission, ob sie erwäge, einige der geschwärzten Informationen offenzulegen. Die Kommission antwortete auf diese Anfrage, woraufhin der Beschwerdeführer zu der Antwort der Kommission Stellung nahm.
11. Die Kommission weigerte sich zunächst, mehr von dem fraglichen Satz offenzulegen. Nachdem die Kommission jedoch erneut konsultiert und die Zustimmung des betreffenden IT-Unternehmens eingeholt hatte, erklärte sie sich schließlich bereit, einige der geschwärzten Informationen offenzulegen. Dies betraf den Vertragspartner des Unternehmens und den Zweck der in den bereits offengelegten Teilen genannten Transaktion . Die Kommission wiederholte, dass der verbleibende nicht offenbarte Teil dieses Satzes, der die Geschäftsstrategie des Unternehmens betreffe, aus den in ihrer Entscheidung dargelegten Gründen nicht offengelegt werden könne.
12. Die Entscheidung des Bürgerbeauftragten berücksichtigt die Argumente und Ansichten der Parteien in allen Phasen der Untersuchung.
Weigerung der Kommission, der Öffentlichkeit uneingeschränkten Zugang zu einer E-Mail zu gewähren, die sie bei der Ausarbeitung der Richtlinie über Fluggastdatensätze erhalten hat
13. Die Bürgerbeauftragte erkennt an, dass die Kommission nach ihrem Eingreifen weitere Teile der Strafe offengelegt hat, zu der die Beschwerdeführerin vollen Zugang beantragt hat. Nach Prüfung des Dokuments kann der Bürgerbeauftragte bestätigen, dass die verbleibenden nicht offengelegten Informationen mit der Geschäftsstrategie des Unternehmens zusammenhängen. Sie akzeptiert die von der Kommission angeführten Gründe zur Rechtfertigung ihrer Auffassung, dass die Offenlegung dieser Informationen die geschäftlichen Interessen des Unternehmens beeinträchtigen würde.
14. Daher ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission angemessene Schritte unternommen hat, um das erste vom Beschwerdeführer aufgeworfene Problem zu lösen, und dass sie diesen Aspekt der Beschwerde, nämlich die Nichtoffenlegung eines Teils der E-Mail, erfüllt hat.
Möglichkeit, eine weitere Überprüfung der Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten zu beantragen
15. Der Beschwerdeführer argumentierte, dass die Kommission, wenn sie nach einem Antrag auf Überprüfung neue Dokumente feststelle und den vollständigen oder teilweisen Zugang zu ihnen verweigere, dem Antragsteller die Möglichkeit geben sollte, seine Entscheidung in Bezug auf diese Dokumente erneut zu überprüfen.
Bewertung des Bürgerbeauftragten
16. In der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 ist ein zweistufiges Verfahren festgelegt. Führt die ursprüngliche Antwort des Organs auf einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten nicht zu einer vollständigen Offenlegung, so hat der Antragsteller das Recht, das Organ aufzufordern, seinen Standpunkt zu überdenken [7]. Der endgültige Standpunkt kann dann einer externen Überprüfung durch den Gerichtshof der Europäischen Union oder den Bürgerbeauftragten unterzogen werden.
17. Wie im vorliegenden Fall ist es möglich, dass das Organ bei einer erneuten Prüfung seiner ursprünglichen Antwort weitere Dokumente im Rahmen des ursprünglichen Zugangsantrags identifiziert. Nach Ansicht des Beschwerdeführers sollten Antragsteller in solchen Fällen die Möglichkeit haben, die neu zurückgehaltenen Dokumente oder Teile von Dokumenten erneut zu überprüfen.
18. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Verordnung 1049/2001 keine solche Bestimmung enthält. Der Standpunkt des Beschwerdeführers ist verständlich und logisch, spiegelt jedoch nicht die klaren Bestimmungen der Verordnung wider. Die Verfügbarkeit einer externen Überprüfung, wie sie von der Beschwerdeführerin in ihrem Ansatz gegenüber dem Bürgerbeauftragten aufgegriffen wurde, bietet den Beschwerdeführern die Möglichkeit, die Ablehnung des Organs anzufechten und sich dazu zu äußern. Im Rahmen des externen Überprüfungsverfahrens muss das Organ seinen Standpunkt begründen, was das Organ implizit dazu veranlasst, seine Entscheidung, das betreffende Dokument oder einen Teil davon zurückzuhalten, zu überprüfen.
19. Unter diesen Umständen stellt der Bürgerbeauftragte keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission fest, da die Kommission dem Beschwerdeführer keine weitere Überprüfung der zurückgehaltenen Teile der neu gefundenen Dokumente angeboten hat. Unter anderen Umständen könnte die Angemessenheit der ursprünglichen Suche nach Dokumenten im Rahmen des ursprünglichen Antrags nach der Verordnung 1049/2001 möglicherweise Gegenstand einer Beschwerde sein, aber in diesem Fall ist eine Untersuchung dieses Aspekts nicht gerechtfertigt.
Schlussfolgerungen
Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte die Untersuchung mit folgender Schlussfolgerung ab:
Die Kommission hat nach dem Eingreifen des Bürgerbeauftragten angemessene Schritte unternommen, um das erste vom Beschwerdeführer aufgeworfene Problem zu lösen.
Hinsichtlich der zweiten vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Frage lag kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission vor.
Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.
Emily O⇔Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte
Straßburg, 19.12.2017
[1] Richtlinie (EU) 2016/681 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR-Daten) zur Verhütung, Aufdeckung, Ermittlung und Verfolgung von terroristischen Straftaten und schwerer Kriminalität (ABl. L 119 vom 4.5.2016, S. 132).
[2] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145 vom 31.5.2001, S. 43).
[3] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.
[4] durch einen „Bestätigungsantrag“ gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.
[5] Gemäß Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.
[6] Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich.
[7] Nach Art. 7 Abs. 2 der Verordnung 1049/2001 hat der Antragsteller das Recht, eine Überprüfung der Entscheidung des Organs zu beantragen, indem er einen „Bestätigungsantrag“ stellt.