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Beschluss in der Sache 709/2015/MDC über die Weigerung der Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu Entwürfen des endgültigen Folgenabschätzungsberichts zu gewähren, der ihrem Vorschlag für eine Richtlinie zur Änderung der Richtlinien über Kraftstoffqualität und erneuerbare Energien beigefügt ist
Entscheidung
Fall 709/2015/MDC - Geöffnet am Montag | 15 Juni 2015 - Entscheidung vom Mittwoch | 04 Oktober 2017 - Betroffene Institution Europäische Kommission ( Keine weiteren Untersuchungen gerechtfertigt ) - Land Belgien
Der Fall betraf die Weigerung der Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu den Entwürfen eines Folgenabschätzungsberichts über indirekte Landnutzungsänderungen im Zusammenhang mit Biokraftstoffen (ILUC) zu gewähren. Die Verbreitung der Dokumente wurde mit der Begründung abgelehnt, dass sie den Entscheidungsprozess der Kommission untergraben würde. Der Beschwerdeführer, eine Gruppe von Organisationen, war der Ansicht, dass ihm Zugang zu den von ihm beantragten Dokumenten gewährt werden sollte.
Der Bürgerbeauftragte erkundigte sich nach dem Thema. Sie stellt fest, dass das Parlament und der Rat im September 2015 die Richtlinie 2015/1513 angenommen haben. Diese Richtlinie stützte sich auf den Legislativvorschlag der Kommission, dem der Folgenabschätzungsbericht beigefügt war, dessen Entwürfe im vorliegenden Fall in Rede standen. Der Bürgerbeauftragte schlug daher vor, dass die Kommission angesichts dieser neuen Umstände der Öffentlichkeit Zugang zu den angeforderten Dokumenten gewährt. Die Kommission widersprach dem und machte geltend, dass ihrerseits kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit vorliege. Er forderte den Beschwerdeführer jedoch auf, angesichts der neuen Umstände einen neuen Antrag auf Zugang zu Dokumenten zu stellen. Der Beschwerdeführer teilte dem Bürgerbeauftragten später mit, dass die Kommission nach einem erneuten Antrag auf Zugang zu Dokumenten Zugang zu den von ihr beantragten Dokumenten gewährt habe. Der Bürgerbeauftragte schloss den Fall daher mit der Feststellung ab, dass keine weiteren Untersuchungen der Beschwerde gerechtfertigt waren. Sie wies auch darauf hin, dass der Bürgerbeauftragte berechtigt sei, ein Organ aufzufordern, bei der Beantwortung eines Vorschlags für eine Lösung des Bürgerbeauftragten in einem Fall des Zugangs zu Dokumenten neue Argumente dafür zu berücksichtigen, warum ein Dokument freigegeben werden sollte.
Der Hintergrund
1. Dieser Fall betrifft einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, den der Beschwerdeführer, eine Gruppe von Organisationen, bei der Europäischen Kommission eingereicht hat. Der Beschwerdeführer beantragte unter anderem Zugang zu den Entwürfen des abschließenden Folgenabschätzungsberichts über indirekte Landnutzungsänderungen im Zusammenhang mit Biokraftstoffen [1], seinen Anhängen und der dazugehörigen Korrespondenz und Zusammenfassungen. Diese Dokumente wurden im Rahmen des Vorschlags der Kommission zur Änderung der bestehenden Kraftstoffqualitätsrichtlinie [2] und der Erneuerbare-Energien-Richtlinie [3] erstellt.
2. Die Kommission gewährte Zugang zu einigen der angeforderten Dokumente und verweigerte den Zugang zu einigen anderen Dokumenten auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 [4] (der es einem Organ ermöglicht, den Zugang zu einem Dokument zu verweigern, wenn seine Verbreitung den Beschlussfassungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde).
3. Der Beschwerdeführer stellte später zwei weitere Anträge auf Zugang zu denselben Dokumenten, die beide von der Kommission abgelehnt wurden.
4. Da der Beschwerdeführer mit der Antwort der Kommission nicht zufrieden war, reichte er im April 2015 eine Beschwerde beim Europäischen Bürgerbeauftragten ein. Der Beschwerdeführer machte geltend, die Kommission habe zu Unrecht den Zugang zu acht der angeforderten Dokumente verweigert. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung der Beschwerde ein [5].
Verweigerung des Zugangs zu acht der angeforderten Dokumente
Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine Lösung
5. Im Dezember 2016 unterbreitete der Bürgerbeauftragte der Kommission unter Berücksichtigung der von den Parteien vorgebrachten Argumente und Ansichten einen Lösungsvorschlag. Die Bürgerbeauftragte stellte fest, dass das Parlament und der Rat im September 2015 die Richtlinie über indirekte Landnutzungsänderungen (Richtlinie (EU) 2015/1513 [6]) angenommen haben. Diese Richtlinie stützte sich auf den Legislativvorschlag der Kommission, dem der Folgenabschätzungsbericht beigefügt war, dessen Entwürfe im vorliegenden Fall in Rede stehen.
6. Der Bürgerbeauftragte wies darauf hin, dass die Kommission in einem ähnlichen Fall, der beim Gericht anhängig gemacht worden sei [7], nach Annahme der überarbeiteten Richtlinie (und vor Erlass des Urteils des Gerichtshofs) beschlossen habe, Zugang zu den Entwürfen des Folgenabschätzungsberichts zu gewähren, der im Rahmen des Vorschlags der Kommission für eine Überarbeitung dieser Richtlinie erstellt worden sei. Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass die Kommission in diesem Fall den gleichen Ansatz verfolgen könnte. Sie schlug daher vor, dass die Kommission „in Anbetracht der Tatsache, dass die Richtlinie 2015/1513 inzwischen erlassen wurde, der Öffentlichkeit Zugang zu den sieben [[8]] verbleibenden angeforderten Dokumenten gewährt“.
7. Die Kommission war mit der vorgeschlagenen Lösung nicht einverstanden. Der Bürgerbeauftragte habe nicht bestritten, dass seine Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs zu den angeforderten Dokumenten zum Zeitpunkt ihres Erlasses rechtlich und sachlich richtig gewesen sei. Somit lag kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission vor. Die Kommission war nicht damit einverstanden, dass sie die neuen Umstände in diesem Stadium berücksichtigen sollte. Es sei jedoch Sache des Beschwerdeführers, angesichts der neuen Umstände einen neuen Antrag auf Zugang zu Dokumenten zu stellen, wenn er dies wünsche [9]. Er forderte daher den Beschwerdeführer auf, dies zu tun.
8. Im Juli 2017 teilte der Beschwerdeführer dem Bürgerbeauftragten mit, dass die Kommission ihm nach einem neuen Antrag auf Zugang zu Dokumenten die sieben verbleibenden angeforderten Dokumente zur Verfügung gestellt habe. Der Beschwerdeführer dankte dem Bürgerbeauftragten, erklärte jedoch, dass der Fall nun abgeschlossen werden könne.
Bewertung des Bürgerbeauftragten nach dem Lösungsvorschlag
9. Die Bürgerbeauftragte nutzt diese Gelegenheit, um erneut zu betonen, dass ihre Verfahren nicht mit Gerichtsverfahren vergleichbar sind, bei denen die einzige Frage (in einem Fall des Zugangs zu Dokumenten) darin bestehen würde, ob die ursprüngliche Entscheidung des Organs, mit der der Zugang verweigert wurde, gültig war. Im Gegensatz dazu ist der Bürgerbeauftragte durchaus berechtigt, ein Organ aufzufordern, bei der Beantwortung eines Vorschlags für eine Lösung des Bürgerbeauftragten auch neue Argumente zu berücksichtigen, warum ein Dokument freigegeben werden sollte. Dazu können Argumente gehören, die sich auf neue Umstände beziehen, die zur Unanwendbarkeit einer zuvor anwendbaren Ausnahme von der Offenbarung führen [10]. Dies darf nicht als Kritik an der ursprünglichen Entscheidung verstanden werden.
10. Ein konstruktiverer Ansatz unter Berücksichtigung des Zeitablaufs und veränderter Umstände anstelle eines bürokratischen und legalistischen Ansatzes, der eine neue Anfrage in identischer Form wie die bereits gestellte erfordert, würde den Bürgern besser dienen. Die Kommission würde damit ein höheres Maß an Bürgerbewusstsein und Bürgerfreundlichkeit im Einklang mit den Grundsätzen einer guten Verwaltung nachweisen.
11. Angesichts der Tatsache, dass die Kommission nun die angeforderten Dokumente offengelegt hat und der Beschwerdeführer den Bürgerbeauftragten gebeten hat, den Fall abzuschließen, sind keine weiteren Untersuchungen der Beschwerde gerechtfertigt.
Schlussfolgerung
Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte sie mit folgender Schlussfolgerung ab:
Weitere Untersuchungen der Beschwerde sind nicht gerechtfertigt.
Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.
Emily O'Reilly
Europäischer Bürgerbeauftragter
Straßburg, 04.10.2017
[1] Die Herstellung von Biokraftstoffen erfolgt in der Regel auf Ackerland, das zuvor für andere landwirtschaftliche Zwecke wie den Anbau von Lebens- oder Futtermitteln genutzt wurde. Da diese landwirtschaftliche Produktion nach wie vor notwendig ist, kann sie teilweise auf bisher nicht kultivierte Flächen wie Grünland und Wälder verlagert werden. Dieser Prozess wird als indirekte Landnutzungsänderung (ILUC) bezeichnet. Indirekte Landnutzungsänderungen laufen Gefahr, die Treibhausgaseinsparungen zu negieren, die sich aus erhöhten Biokraftstoffen ergeben, da Grünland und Wälder typischerweise hohe CO2-Werte absorbieren. Durch die Umwandlung dieser Landtypen in Ackerland kann der atmosphärische CO2-Gehalt steigen.
[2] Richtlinie 98/70/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 1998 über die Qualität von Otto- und Dieselkraftstoffen und zur Änderung der Richtlinie 93/12/EWG des Rates (ABl. L 350, S. 58).
[3] Richtlinie 2009/28/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 über die Absatzförderung
über die Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung von Richtlinien
2001/77/EG und 2003/30/EG, ABl. 2009, L 140, S. 16.
[4] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43).
[5] Weitere Informationen über den Hintergrund der Beschwerde, die Argumente der Parteien und die Untersuchung des Bürgerbeauftragten finden Sie im vollständigen Text des Lösungsvorschlags des Bürgerbeauftragten.
abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/84306/html.bookmark
[6] Richtlinie (EU) 2015/1513 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. September 2015 zur Änderung der Richtlinie 98/70/EG über die Qualität von Otto- und Dieselkraftstoffen und zur Änderung der Richtlinie 2009/28/EG zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen (ABl. 2015, L 239, S. 1).
[7] Vgl. Beschluss des Gerichts vom 3. September 2015, Philip Morris Benelux/Kommission, T-520/13, ECLI:EU:T:2015:702.
[8] Die Kommission teilte dem Beschwerdeführer mit, dass eines der angeforderten Dokumente (ein E-Mail-Austausch) nicht mehr vorliege, da es nicht archiviert worden sei. Er entschuldigte sich für seinen Fehler.
[9] Die Kommission verwies auf das Urteil des Gerichtshofs vom 26. Januar 2010 in der Rechtssache C-362/08 P, Internationaler Hilfsfonds/Kommission, ECLI:EU:C:2010:40. Der Gerichtshof hat in Rn. 57 ausgeführt: „Eine Person kann einen neuen Antrag auf Zugang zu Dokumenten stellen, zu denen ihr zuvor der Zugang verweigert wurde. Ein solcher Antrag verpflichtet das betreffende Organ zu prüfen, ob die frühere Zugangsverweigerung angesichts einer zwischenzeitlich eingetretenen Änderung der Rechts- oder Sachlage weiterhin gerechtfertigt ist.“
[10] Es ist zu beachten, dass der Bürgerbeauftragte, wenn er einen Lösungsvorschlag unterbreitet, nicht notwendigerweise die vorläufige Auffassung vertritt, dass das Verhalten des betreffenden Organs einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt. Ein Lösungsvorschlag sollte als Gelegenheit für das betreffende Organ betrachtet werden, die strittige Frage zu beseitigen, ohne dass der Bürgerbeauftragte zu der Frage Stellung genommen hat, ob ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit vorliegt.