Der Hintergrund

1. Am 26. März 2014 beantragte der Beschwerdeführer, der Mitglied des Europäischen Parlaments ist, Zugang der Öffentlichkeit zu "allen Dokumenten der Kommission, in denen der Antrag der Mitgliedstaaten auf Kofinanzierung durch die Kommission für die Einrichtung von PNR-Zentralstellen für die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen (Passenger Name Records, PNR) bewertet wird. " Der Beschwerdeführer forderte ausdrücklich Dokumente an, die Informationen über die Zuteilung von Punkten im Zusammenhang mit den jeweiligen Zuschlagskriterien und die spezifische Begründung für die Zuteilung von Punkten enthalten."

2. Die Kommission gewährte teilweisen Zugang zum „Abschlussbericht des ISEC-Bewertungsausschusses – Gezielte Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen 2012 zu Fluggastdatensätzen“ und seinen fünf Anhängen. Sie verweigerte für jedes Projekt (das von mindestens einem internen und einem externen Sachverständigen ausgefüllt worden war) den Zugang zu den Formularen für die Bewertung der Vergabe. Sie verweigerte den Zugang zu diesen Formularen, da die Offenlegung den Entscheidungsprozess der Kommission ernsthaft untergraben würde [2].

3. Der Beschwerdeführer legte gegen die Entscheidung der Kommission Berufung ein (durch Einreichung eines so genannten „Bestätigungsantrags“), aber die Kommission bestätigte ihre Weigerung, die Bewertungsformulare für die Vergabe offenzulegen [3].

4. Die Kommission erklärte, dass die Formulare von Sachverständigen ausgefüllt wurden, die die Vorschläge der Mitgliedstaaten für eine Kofinanzierung eingehend bewerteten. Der Bewertungsausschuss für Verbrechensverhütung und Kriminalitätsbekämpfung (ISEC) nutzte diese Bewertungen dann bei seinen Beratungen über die Finanzierungsvorschläge. Der Ausschuss äußerte sich im Abschlussbericht, den die Kommission dem Beschwerdeführer vorgelegt hatte, endgültig zu der Frage, ob der Kommission ein Vorschlag für eine Finanzierung empfohlen werden sollte oder nicht. Die Kommission war der Auffassung, dass die Offenlegung der Bewertungsformulare die Wirksamkeit der Arbeit des Ausschusses und des Entscheidungsprozesses der Kommission ernsthaft beeinträchtigen würde.

5. Die Kommission stützte ihren Standpunkt auf das Urteil des Gerichts in der Rechtssache Sviluppo Globale GEIE/Europäische Kommission (im Folgenden „Sviluppo“)^[4], in dem das Gericht die Bedeutung der Vertraulichkeit der Verfahren der Bewertungsausschüsse anerkannte. Der Gerichtshof entschied, dass die Verbreitung der Stellungnahmen der Mitglieder eines Bewertungsausschusses im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens ihre Unabhängigkeit beeinträchtigen würde, selbst nachdem der Bewertungsausschuss eine Entscheidung getroffen hatte. Die Kommission argumentierte, dass dieses Argument analog auch für die Stellungnahmen der Sachverständigen gelten müsse, die Teil der Grundlage für die Stellungnahmen des Bewertungsausschusses seien. Die Kommission hat kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der angeforderten Dokumente festgestellt.

6. Da sie mit der Antwort der Kommission nicht zufrieden war, reichte die Beschwerdeführerin im November 2014 eine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten ein. Der Beschwerdeführer befürchtete, dass die Kommission zu Unrecht den Zugang zu den Vergabebewertungsformularen verweigert habe. Der Beschwerdeführer brachte folgende Argumente vor: i) die Argumente der Kommission, die Dokumente der öffentlichen Kontrolle zu entziehen, sind nicht überzeugend, und ii) es besteht ein öffentliches Interesse daran, zu wissen, wie die Kommission die Anträge der Mitgliedstaaten bewertet hat. Nach Ansicht des Beschwerdeführers hat sich die Art und Weise, wie die Kommission die Vorschläge bewertet hat, direkt auf die Politikgestaltung in den Mitgliedstaaten ausgewirkt, was möglicherweise schwerwiegende Auswirkungen auf die Grundrechte und die Privatsphäre der Bürger hat.

7. Da die Bürgerbeauftragte von der Begründung der Kommission für die Verweigerung des Zugangs zu den angeforderten Dokumenten nicht überzeugt war, empfahl sie der Kommission im Dezember 2016 die Freigabe der angeforderten Dokumente (mit einigen Schwärzungen aus Gründen des Datenschutzes)^[5].  

Verweigerung des Zugangs zu den Vergabebewertungsformularen

Empfehlung des Bürgerbeauftragten 

8. Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass die Kommission die Bedeutung und Tragweite der Sviluppo-Rechtsprechung falsch ausgelegt habe. Um den Zugang zu verweigern, hätte die Kommission nachweisen müssen, dass vernünftigerweise absehbar ist, dass die Bewerter der Kommission unter Druck gesetzt würden, wenn ihre individuellen Bewertungen freigegeben würden. Die Bürgerbeauftragte gab eine Reihe von Gründen für ihre Auffassung an, dass im vorliegenden Fall vernünftigerweise nicht absehbar sei, dass ein solcher Druck auf die Bewerter ausgeübt würde [6].

9. In Bezug auf die Frage, ob Bewerter dazu veranlasst werden könnten, bei ihren Bewertungen Zurückhaltung zu üben, wenn sie befürchteten, dass ihre individuellen (positiven oder negativen) Ansichten in Zukunft offengelegt werden könnten, war der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass dies leicht durch eine einfache Schwärzung der Namen der Bewerter (während der Veröffentlichung der Bewertungen) bewältigt werden kann.

10. Schließlich vertrat der Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass in jedem Fall ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der Dokumente bestehe. Denn, wie der Beschwerdeführer geltend gemacht hatte, hat die Öffentlichkeit ein Interesse an der Teilnahme an einem Gesetzgebungsverfahren (über den Erlass der PNR-Richtlinie [7]) und die Verbreitung der streitigen Dokumente hätte dazu gedient, ihre Fähigkeit zur Teilnahme an diesem Verfahren zu verbessern. Der Bürgerbeauftragte räumte ein, dass der Beschwerdeführer dieses Argument vorgebracht hatte, nachdem die Kommission den Zugang zu den Dokumenten verweigert hatte und während die Untersuchung des Bürgerbeauftragten im Gange war. Sie könne der Kommission daher nicht vorwerfen, dass sie dieses Argument bei der Verweigerung des Zugangs zu den fraglichen Dokumenten nicht berücksichtigt habe. Der Bürgerbeauftragte forderte die Kommission jedoch auf, dieses zusätzliche Argument bei der Beantwortung der Empfehlung des Bürgerbeauftragten zu berücksichtigen.

11. Nach alledem stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission die angeforderten Dokumente zu Unrecht nicht offengelegt hatte, und empfahl der Kommission Folgendes:

„Die Kommission sollte die angeforderten Dokumente unter Berücksichtigung der aus Datenschutzgründen vorgeschlagenen Schwärzungen freigeben.“

12. In ihrer Stellungnahme zur Empfehlung des Bürgerbeauftragten hielt die Kommission an ihrem Standpunkt fest. Sie widersprach der Schlussfolgerung des Bürgerbeauftragten, dass die Kommission die Bedeutung und Tragweite der Sviluppo-Rechtsprechung falsch auslege. Sie vertrat die Auffassung, dass der Fall Sviluppo zwar Vergabeverfahren betreffe, aber analog auf Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen angewandt werde, da die damit verbundenen Risiken ähnlich seien.

13. Die Kommission hielt auch an ihrer Auffassung fest, dass sie sich zum maßgeblichen Zeitpunkt zu Recht auf die Ausnahme zum Schutz des Entscheidungsprozesses berufen und sie angewandt habe.

14. In Bezug auf die Empfehlung des Bürgerbeauftragten, dass die Kommissionsdienststellen mögliche Änderungen der tatsächlichen und/oder rechtlichen Umstände berücksichtigen sollten, die seit der Annahme der EU-PNR-Richtlinie im April 2016 eingetreten sind, weist die Kommission mit Respekt darauf hin, dass eine Person nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union einen neuen Antrag auf Zugang zu Dokumenten stellen kann, zu denen ihr zuvor der Zugang verweigert wurde. Ein solcher Antrag verpflichtet das Organ, zu prüfen, ob die frühere Zugangsverweigerung angesichts einer zwischenzeitlich eingetretenen Änderung der Rechts- oder Sachlage weiterhin gerechtfertigt ist.“

15. Die Kommission kam zu dem Schluss, dass ihre Entscheidung, keinen Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren, keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt. Er forderte den Beschwerdeführer auf, angesichts der neuen Umstände einen neuen Antrag auf Zugang zu Dokumenten zu stellen.

16. In ihrer Stellungnahme zur Stellungnahme der Kommission erklärte die Beschwerdeführerin, dass die Kommission keine neuen Argumente vorgebracht habe, die die Zurückhaltung der Offenlegung der angeforderten Dokumente rechtfertigen könnten. Sie schließt sich den Ansichten des Bürgerbeauftragten in der Empfehlung und den Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten an. Sie fügte hinzu, dass die Kommission den Antrag des Bürgerbeauftragten, im Rahmen einer Untersuchung zusätzliche Argumente zu berücksichtigen, warum die Dokumente freigegeben werden sollten, nicht einfach zurückweisen könne, indem sie sich auf das Recht der Bürger beziehe, einen neuen Antrag auf Zugang zu stellen. Der Beschwerdeführer ersuchte den Bürgerbeauftragten, zu beschließen, dass die Kommission die angeforderten Dokumente offenlegen sollte.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach der Empfehlung

17. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass ihre Empfehlung auf der Tatsache beruhte, dass die Kommission, als sie ursprünglich den Zugang zu den Dokumenten verweigerte, nicht ordnungsgemäß begründete, warum eine Ausnahme vom Zugang für die Dokumente gelten sollte. Die Kommission, die sich auf eine fehlerhafte und zu umfassende Lektüre des Urteils Sviluppo stützte, war zu Unrecht der Auffassung, dass eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung unter Umständen bestehe, in denen eine solche allgemeine Vermutung nicht bestehen könne (siehe Ziffern 21-52 der Empfehlung des Bürgerbeauftragten). Der Bürgerbeauftragte ist nach wie vor der Auffassung, dass dieses Versäumnis der Kommission, zu begründen, warum die Dokumente nicht offengelegt werden konnten, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt.

18. Die Bürgerbeauftragte betont, dass diese Feststellung eines Missstands in der Verwaltungstätigkeit unabhängig davon besteht, ob die Verpflichtung zur Offenlegung der Dokumente durch ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung weiter verstärkt werden könnte.

19. Der Bürgerbeauftragte stimmt in der Tat zu, dass die Kommission die neuen Argumente des Beschwerdeführers in Bezug auf ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung nicht hätte berücksichtigen können, als sie ursprünglich den Zugang zu den Dokumenten verweigerte. Es wäre jedoch nicht gerechtfertigt, diese neuen Argumente, die sich auf ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung beziehen, bei der Beantwortung der Empfehlung des Bürgerbeauftragten nicht gebührend zu berücksichtigen. Die Bürgerbeauftragte nutzt diese Gelegenheit, um erneut zu betonen, dass ihre Verfahren nicht mit Gerichtsverfahren vergleichbar sind, bei denen die einzige Frage (in einem Fall des Zugangs zu Dokumenten) darin bestehen würde, ob die ursprüngliche Entscheidung des Organs, mit der der Zugang verweigert wurde, gültig war. Im Gegensatz dazu ist der Bürgerbeauftragte durchaus berechtigt, ein Organ aufzufordern, bei der Beantwortung einer Empfehlung des Bürgerbeauftragten auch neue Argumente zu berücksichtigen, warum ein Dokument freigegeben werden sollte, wie Argumente im Zusammenhang mit einem überwiegenden öffentlichen Interesse an der Offenlegung. Indem sie dies tut und daher den Zeitablauf berücksichtigt, anstatt auf einem bürokratischen und legalistischen Ansatz zu bestehen, der die Bürger entmutigen kann, würde die Kommission ein höheres Maß an Bürgerbewusstsein und Bürgerfreundlichkeit zeigen.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte diese mit der folgenden Feststellung ab:

Die Weigerung der Kommission, die angeforderten Dokumente (mit geschwärzten Namen der Bewerter) freizugeben, stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 13.7.2017

[1] Fluggastdatensätze (Passenger Name Record, PNR) sind Informationen, die von Fluggästen bei der Buchung und Buchung von Tickets und beim Check-in auf Flügen zur Verfügung gestellt sowie von Luftfahrtunternehmen für ihre eigenen kommerziellen Zwecke erhoben werden. Es enthält verschiedene Arten von Informationen, wie Reisedaten, Reiseroute, Ticketinformationen, Kontaktdaten, Reisebüro, über das der Flug gebucht wurde, verwendete Zahlungsmittel, Sitzplatznummer und Gepäckinformationen. Die Daten werden in den Buchungs- und Abflugkontrolldatenbanken der Fluggesellschaften gespeichert.

[2] Der Beschlussfassungsprozess der Organe ist durch Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43) geschützt.

[3] Die Kommission stützte sich auf Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung 1049/2001, der wie folgt lautet: „Der Zugang zu einem Dokument, das Stellungnahmen für den internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorabkonsultationen innerhalb des betreffenden Organs enthält, wird auch nach Erlass des Beschlusses verweigert, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.“

[4] Urteil des Gerichts vom 22. Mai 2012, Sviluppo Globale GEIE/Europäische Kommission, T-6/10, ECLI:EU:T:2012:245.

[5] Weitere Informationen über den Hintergrund der Beschwerde, die Argumente der Parteien und die Untersuchung des Bürgerbeauftragten finden Sie im vollständigen Wortlaut der Empfehlung des Bürgerbeauftragten unter:  https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/74249/html.bookmark

[6] Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Mitgliedstaaten im Gegensatz zu konkurrierenden privaten Bietern in einem Ausschreibungsverfahren im vorliegenden Fall nicht miteinander konkurrierten und keinen Anreiz hatten, Lobbyarbeit zu betreiben, um die Punktzahlen anderer Mitgliedstaaten zu verringern. Auf jeden Fall kann eine Abweichung eines EU-Organs vom Grundrecht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten niemals auf der Grundlage der (angeblichen) Aussicht gerechtfertigt werden, dass ein Mitgliedstaat rechtswidrig handeln wird, selbst wenn die Mitgliedstaaten einen gewissen Vorteil bei der Verbesserung ihrer Punktzahlen erhalten hätten. Darüber hinaus legte die Kommission keine Beweise oder Argumente dafür vor, dass auf die Bewerter aus anderen Quellen als den Mitgliedstaaten unangemessener Druck ausgeübt würde. Schließlich ist es schwierig, sich vorzustellen, wie der Bewertungsprozess durch übermäßigen Druck von außen beeinflusst werden könnte, sobald der Entscheidungsprozess endgültig beendet ist (und nicht Gegenstand von Überprüfungs- oder Gerichtsverfahren ist).

[7] Diese Richtlinie wurde nun angenommen: Richtlinie (EU) 2016/681 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR-Daten) zur Verhütung, Aufdeckung, Ermittlung und Verfolgung von terroristischen Straftaten und schwerer Kriminalität (ABl. 2016, L 119, S. 132).