Hintergrund der Beschwerde

1. Der Beschwerdeführer ist eine serbische Nichtregierungsorganisation, die kostenlose Prozesskostenhilfe leistet.

2. Am 12. Januar 2015 beantragte der Beschwerdeführer bei der Kommission, ihr Zugang zu einer Stellungnahme der Kommission zum Entwurf des serbischen Gesetzes über kostenlose Prozesskostenhilfe zu gewähren. In ihrer Antwort vom 3. März 2015 lehnte die Kommission die Verbreitung des Dokuments ab, da ihre Verbreitung das "öffentliche Interesse in Bezug auf die internationalen Beziehungen"beeinträchtigen würde.[1]

3. Am 19. Februar 2015 focht der Beschwerdeführer diese Ablehnung mit einem Zweitantrag an.

4. Am 30. März 2015 bestätigte die Kommission ihre Entscheidung, den Zugang zu dem Dokument zu verweigern. Sie stützte ihre Entscheidung erneut auf die Notwendigkeit, die internationalen Beziehungen zu schützen. Sie brachte ferner vor, dass die Verbreitung des Dokuments seinen Entscheidungsprozess ernsthaft untergraben würde [2].

5. Da der Beschwerdeführer mit dem Standpunkt der Kommission nicht zufrieden war, reichte er am 31. März 2015 eine Beschwerde beim Europäischen Bürgerbeauftragten ein.

Die Untersuchung

6. Da der Beschwerdeführer nicht in einem Mitgliedstaat wohnt, war der Bürgerbeauftragte nicht befugt, die Beschwerde anzunehmen, und er war verpflichtet, sie abzulehnen [3].  Die Bürgerbeauftragte war jedoch der Auffassung, dass ihr Eingreifen in diesem Fall dem öffentlichen Interesse dienen würde, eine angemessene Transparenz des Heranführungsprozesses in Bezug auf Serbien zu gewährleisten. Daher beschloss sie, diesen Fall als Initiativuntersuchung zu untersuchen.

7. Die Bürgerbeauftragte nahm in ihre Untersuchung die folgende Behauptung und Behauptung des Beschwerdeführers auf:

Vorwürfe

Entgegen der Verordnung 1049/2001 hat die Kommission ihre Stellungnahme zum Entwurf des serbischen Gesetzes über kostenlose Prozesskostenhilfe nicht veröffentlicht.

Anspruch

Die Kommission sollte ihre Stellungnahme zum Entwurf des serbischen Gesetzes über kostenlose Prozesskostenhilfe offenlegen.

8. Im Laufe der Untersuchung erhielt der Bürgerbeauftragte die Stellungnahme der Kommission und die Stellungnahme des Beschwerdeführers. Der Bürgerbeauftragte führte auch eine Prüfung der Kommissionsakte und des zurückgehaltenen Dokuments durch. Bei der Durchführung der Untersuchung hat der Bürgerbeauftragte die von den Parteien vorgebrachten Argumente und Stellungnahmen berücksichtigt.

Behauptung, die Kommission habe es versäumt, ihre Stellungnahme zum Entwurf des serbischen Gesetzes über kostenlose Prozesskostenhilfe und der damit verbundenen Forderung offenzulegen

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

Stellungnahme der Kommission

9. In ihrer Stellungnahme betonte die Kommission die Bedeutung des Gesetzes über kostenlose Prozesskostenhilfe als Teil der Beitrittsverhandlungen mit Serbien. Die Kommission erklärte, dass es von wesentlicher Bedeutung sei, eine "vertrauensbasierte Beziehung"zu ihren nationalen Partnern aufrechtzuerhalten. Sie fügte hinzu, dass die Offenlegung ihrer Stellungnahmen ein echtes Risiko mit sich bringe, die serbischen Behörden davon abzuhalten, die Kommission im Rahmen der Heranführungsgespräche zu sensiblen Gesetzesentwürfen zu konsultieren.

10. Die Kommission erklärte, dass die Gefahr einer Untergrabung der internationalen Beziehungen zu Serbien unter Berücksichtigung des politisch heiklen Umfelds des Gesetzes, das durch einen viermonatigen Streik der Anwaltskammer Serbiens veranschaulicht wird, vernünftigerweise vorhersehbar ist.

11. Die Kommission argumentierte, dass die Tatsache, dass das serbische Justizministerium den späteren Entwurf des Gesetzes veröffentlicht habe, das Argument, dass die Verbreitung des Dokuments die internationalen Beziehungen untergraben würde, nicht in Frage stelle, da der Entwurf das Ergebnis der Bewertung des serbischen Ministeriums sei, welche Kommentare umzusetzen seien.

12. Die Kommission argumentierte, dass die Öffentlichkeit zwar über internationale Übereinkünfte auf dem Laufenden gehalten werden sollte, die EU-Organe jedoch über einen weiten Ermessensspielraum bei der Entscheidung verfügen, ob die Verbreitung von Dokumenten das öffentliche Interesse beeinträchtigen könnte [4].

13. In Bezug auf das Vorbringen des Beschwerdeführers zu den Auswirkungen seiner Ablehnung auf den "öffentlichen Diskurs mit der Zivilgesellschaft"wies die Kommission darauf hin, dass sie regelmäßig Treffen mit Vertretern der Zivilgesellschaft zu besonders besorgniserregenden Themen wie kostenloser Prozesskostenhilfe abhält. Darüber hinaus informiert der jährliche Fortschrittsbericht der Kommission die Zivilgesellschaft über die allgemeinen Empfehlungen zu den Maßnahmen, die die serbischen Behörden ergreifen müssen, um die Beitrittsanforderungen im Bereich Justiz und Grundrechte zu erfüllen.

14. In Bezug auf die Ausnahmeregelung zum Schutz des Entscheidungsprozesses der Kommission (Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung 1049/2001) erklärte die Kommission, dass ihre Bemerkungen einen sich ständig weiterentwickelnden internen Standpunkt widerspiegeln und Teil laufender Diskussionen bleiben. Seine Bemerkungen könnten, so betonte er, im Einklang mit den laufenden Änderungen des Gesetzesentwurfs weiterentwickelt werden.

15. Die Kommission argumentierte, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung ihrer Stellungnahmen zu dem Gesetzesentwurf bestehe, und erklärte, dass ihr jährlicher Fortschrittsbericht die Öffentlichkeit ausreichend über ihre Stellungnahme informiere. Seiner Ansicht nach sollte der Schutz des Vertrauens zwischen der EU und den serbischen Behörden in die Beitrittsverhandlungen eine Priorität sein.

Stellungnahme des Beschwerdeführers

16. In Bezug auf die Notwendigkeit des Schutzes der internationalen Beziehungen (Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung 1049/2001) wies der Beschwerdeführer darauf hin, dass das serbische Justizministerium alle bestehenden Fassungen des Gesetzentwurfs auf seiner Website veröffentlicht habe, einschließlich der vor und nach den Bemerkungen der Kommission verfassten Fassungen. Sie argumentierte, dass diese Texte bereits die allgemeine Richtung der Anmerkungen der Kommission aufzeigen. Die Veröffentlichung des Dokuments würde daher nicht die Änderungen offenlegen, die angesichts der Anmerkungen der Kommission am Entwurf des Rechtsakts vorgenommen wurden, und würde daher die Geheimhaltung der Heranführungsverhandlungen zwischen der EU und Serbien nicht gefährden.

17. Der Beschwerdeführer stimmte nicht zu, dass die Offenlegung des Dokuments die Atmosphäre des gegenseitigen Vertrauens zwischen Serbien und der Kommission gefährden oder die Verhandlungen über den Beitritt Serbiens zur EU beeinträchtigen würde. Es bestand darauf, dass die Veröffentlichung der Kommentare nicht die Gefahr birgt, dass der Kommission die erforderlichen Daten und die Zusammenarbeit künftiger Bewerberstaaten vorenthalten werden, da diese Staaten verpflichtet sind, diese Daten im Rahmen des Heranführungsprozesses der EU bereitzustellen.

18. In Bezug auf die Notwendigkeit, die Entscheidungsfindung der Kommission zu schützen (Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung 1049/2001), argumentierte der Beschwerdeführer, dass die Verbreitung des Dokuments auch den Entscheidungsprozess der Kommission nicht beeinträchtigen würde, da die Stellungnahme der Kommission bereits in der überarbeiteten Fassung des Entwurfs umgesetzt wurde.

19. Schließlich argumentierte der Beschwerdeführer, dass die Weigerung der Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu ihrer Stellungnahme zum Entwurf des Gesetzes über kostenlose Prozesskostenhilfe zu gewähren, den "öffentlichen Diskurs zwischen der serbischen Zivilgesellschaft und der EU"einschränke.

20. Der Beschwerdeführer brachte schließlich vor, dass die Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit zu dem Dokument dem Schutz der Grundrechte und der Rechtsstaatlichkeit in Serbien zuwiderlaufe.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

21. Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 verweigern die Organe der EU den Zugang zu Dokumenten, wenn die Verbreitung das öffentliche Interesse in Bezug auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigen würde. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat festgestellt, dass das Risiko vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch sein muss [5] und dass das Organ nachweisen muss, dass das angeforderte Dokument das durch die Ausnahme geschützte Interesse konkret und tatsächlich beeinträchtigt [6].

22. Die Kommission erklärte, dass sie sich auf die Notwendigkeit des Schutzes der internationalen Beziehungen gestützt habe, da sie sich bemüht habe, bei den Beitrittsverhandlungen ein Vertrauensverhältnis zu ihren serbischen Amtskollegen aufrechtzuerhalten. Die Kommission argumentierte, dass der Gesetzesentwurf Teil dieser Verhandlungen sei und dass daher die Gefahr, den Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen zu untergraben, nicht rein hypothetisch sei. Die Offenlegung ihrer Stellungnahmen würde ein vernünftigerweise vorhersehbares Risiko mit sich bringen, die serbischen Behörden davon abzuhalten, sich künftig umfassend an Konsultationen über sensible Gesetzesentwürfe im Rahmen der Heranführungshilfe zu beteiligen.

23. Der Bürgerbeauftragte stimmt mit der Kommission darin überein, dass die Offenlegung der Stellungnahmen der Kommission zum Entwurf des Gesetzes über Prozesskostenhilfe das Heranführungsverfahren untergraben könnte. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass dieser Prozess, wie die Kommission festgestellt hat, derzeit in einem politisch heiklen Umfeld stattfindet. Um dies zu veranschaulichen, betonte die Kommission, dass die serbische Anwaltskammer als Reaktion auf die vorgeschlagene Justizreform, zu der auch der Entwurf des Gesetzes über kostenlose Prozesskostenhilfe gehörte, einen viermonatigen Streik unternommen habe.

24. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Offenlegung der späteren Gesetzesentwürfe durch das serbische Justizministerium nicht ausreicht, um die Argumente der Kommission in Frage zu stellen. Tatsächlich liegt es im Ermessen der serbischen Behörden, zu entscheiden, welche Kommentare wie umgesetzt werden sollen. Allein die Veröffentlichung der überarbeiteten Fassungen des Gesetzesentwurfs lässt die Anmerkungen der Kommission nicht erkennen.

25. Was den Schutz des Entscheidungsprozesses der Kommission betrifft, so ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die Offenlegung der Kommentare der Kommission das geschützte Interesse konkret und tatsächlich untergraben würde, da sie einen vorübergehenden und sich ständig weiterentwickelnden internen Standpunkt zu spezifischen Fragen im Zusammenhang mit dem Gesetz widerspiegeln. Da Serbien die Rechtsvorschriften noch nicht erlassen hat und die Beratungen noch nicht abgeschlossen sind, können die Anmerkungen als Reaktion auf spätere Änderungen des Gesetzentwurfs sehr wohl weiter angepasst werden. Darüber hinaus stimmt der Bürgerbeauftragte mit der Kommission darin überein, dass kein offensichtliches öffentliches Interesse besteht, das den Schutz des laufenden Entscheidungsprozesses außer Kraft setzen würde.

26. In Bezug auf die Möglichkeit, einen teilweisen Zugang zu dem Dokument zu gewähren (Artikel 4 Absatz 6 der Verordnung 1049/2001), stimmt der Bürgerbeauftragte, nachdem er auch das betreffende Dokument geprüft hat, der Kommission zu, dass ein sinnvoller teilweiser Zugang nicht möglich ist, da er nicht nur die oben beschriebenen Interessen beeinträchtigen, sondern auch ein irreführendes Bild der aktuellen Situation vermitteln würde, da das Dokument nur einen kleinen Teil der von der Kommission im Rahmen des laufenden Heranführungskontrollmechanismus analysierten Rechtsvorschriften widerspiegelt. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass einige der in dem angeforderten Dokument enthaltenen Informationen in den jährlichen Fortschrittsbericht aufgenommen werden, der die Öffentlichkeit angemessen über die allgemeinen Empfehlungen an die serbischen Behörden informieren sollte.

27. Vor diesem Hintergrund kommt die Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass die Weigerung der Kommission, Zugang zu ihren Stellungnahmen zum Entwurf des Gesetzes über kostenlose Prozesskostenhilfe zu gewähren, gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 gerechtfertigt war. Daher stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit vorliegt.

28. Die Bürgerbeauftragte hält es für sinnvoll, klarzustellen, dass ihre Feststellungen auf den Umständen zum 30. März 2015, dem Zeitpunkt, zu dem die Kommission über den Zweitantrag des Beschwerdeführers entschieden hat, beruhen. Nichts hindert die Kommission jedoch daran, im öffentlichen Interesse eine größere Transparenz in der Art und Weise anzustreben, wie sie die Heranführungsverhandlungen führt und wie die Verhandlungen voranschreiten oder schließlich abgeschlossen werden. Das Inkrafttreten des Entwurfs des Gesetzes über kostenlose Prozesskostenhilfe, der vorläufige Abschluss von Kapitel 23 der Beitrittsverhandlungen und der eventuelle Beitritt Serbiens zur EU sind allesamt Zeitpunkte, an denen die Kommission die Lage neu bewerten könnte, um festzustellen, ob die Gründe, die ihre Verweigerung des Zugangs zu dem angeforderten Dokument rechtfertigen, weiterhin gelten. Der Bürgerbeauftragte vertraut darauf, dass die Kommission zu gegebener Zeit darüber nachdenken wird.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte sie mit folgender Schlussfolgerung ab:

Die Weigerung der Europäischen Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu ihren Stellungnahmen zum Entwurf des serbischen Gesetzes über kostenlose Prozesskostenhilfe zu gewähren, stellt keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, den 2.9.2016

[1] Er verwies auf Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, in dem es heißt: „Das Organ verweigert den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung der Schutz a) des öffentlichen Interesses in Bezug auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigt würde.“

[2] Er verwies auf Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung 1049/2001, in dem es heißt: "Der Zugang zu einem Dokument ... wird verweigert, wenn die Verbreitung des Dokuments den Beschlussfassungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde ..."

[3] Gemäß Artikel 228 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union ist der Bürgerbeauftragte befugt, Beschwerden von Unionsbürgern oder natürlichen oder juristischen Personen mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat entgegenzunehmen. Artikel 2 Absatz 2 des Beschlusses des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (94/262/EGKS, EG, Euratom), ABl. L 113, S. 15.

[4] Urteil des Gerichtshofs vom 3. Juli 2014 in der Rechtssache C-350/12 P, Rat der Europäischen Union/Sophie in't Veld, Rn. 64; S ee auch, Sison/Rat, C-266/05, Rn. 35.

[5] Urteil des Gerichtshofs vom 21. Juli 2011, Schweden/MyTravel und Kommission (C-506/08 P, Slg. 2011, I-6237, Randnr. 76).

[6] Urteil des Gerichtshofs vom 28. November 2013 in der Rechtssache C-576/12 P, Ivan Jurasinovic/Rat der Europäischen Union, Rn. 45.