Hintergrund

1. Am 16. Dezember 2013 leitete die Bürgerbeauftragte eine Initiativuntersuchung ein, in der sie die Exekutivagentur für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (EACI) aufforderte, die Einrichtung eines Verfahrens in Erwägung zu ziehen, das es Antragstellern, die mit der Bearbeitung von Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen unzufrieden sind, ermöglicht, sich an einen unabhängigen Überprüfungs- oder Rechtsbehelfsausschuss zu wenden. Die Bürgerbeauftragte wies darauf hin, dass die EACI auf die Überprüfungsverfahren der Exekutivagentur für die Forschung (REA) und der Exekutivagentur des Europäischen Forschungsrats (ERCEA) zurückgreifen könne. Mit Wirkung vom 1. Januar 2014 wurde die EACI ersetzt und durch die EASME abgelöst [2].

Einführung eines Überprüfungsverfahrens innerhalb der EASME

Entwurf einer Empfehlung des Bürgerbeauftragten

2. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass jedes EU-Organ, das häufig mit Personen in Kontakt steht, die möglicherweise Grund zur Beschwerde haben, ein Verfahren einführen sollte, das vorsieht, dass Beschwerden von dem Organ selbst rasch behandelt und beigelegt werden, bevor diese Personen andere Rechtsbehelfsmechanismen wie den Bürgerbeauftragten und die Gerichte in Anspruch nehmen können. Aufgrund ihres Mandats steht die EASME häufig in Kontakt mit Antragstellern, die auf Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen mehrerer EU-Programme (Programm Horizont 2020 (H2020), COSME-, LIFE- und EMFF-Programme) reagieren.

3. In Bezug auf den Umfang der Überprüfung stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass das in Artikel 16 der Horizont-2020-Verordnung vorgesehene Überprüfungsverfahren dem von der ERCEA und der REA festgelegten Verfahren ähnelt, das sich auf „verfahrenstechnische Aspekte“beschränkt und nicht die Bewertung der Begründetheit von Vorschlägen umfasst. Die Tatsache, dass diese Bestimmung die Überprüfung durch den Bewertungsausschuss auf „verfahrenstechnische Aspekte“beschränkt, sollte jedoch nicht bedeuten, dass sich die Überprüfung auf rein formalistische Elemente beschränken sollte. Wäre dies der Fall, hätte das Überprüfungsrecht offensichtlich nicht viel Wert. In diesem Zusammenhang wies die Bürgerbeauftragte darauf hin, dass es drei Gründe gibt, die zu einer vollständigen Neubewertung eines Vorschlags führen sollten: i) wenn ein Antragsteller Beweise für Verfahrensfehler vorbringt, z. B. wenn klar ist, dass ein Verfahrensschritt übersehen wurde; ii) wenn ein Antragsteller Beweise für sachliche Fehler vorbringt, z. B. wenn die Sachverständigen auf den falschen Vorschlag verweisen; oder iii) wenn ein Antragsteller einen offensichtlichen Beurteilungsfehler nachweist. Die Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass das von der EASME im Rahmen des Programms Horizont 2020 einzurichtende Überprüfungsverfahren diese drei Situationen abdecken sollte. Die Bürgerbeauftragte vertrat ferner die Auffassung, dass die EASME die notwendigen Schritte unternehmen sollte, um ein ähnliches Überprüfungsverfahren für Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen der anderen EU-Programme einzurichten.

4. Am 17. Oktober 2014 richtete die Bürgerbeauftragte daher die folgenden beiden Empfehlungsentwürfe an die EASME:

„1. Gemäß Artikel 16 der Verordnung (EU) Nr. 1290/2013 und Anhang I des Beschlusses C(2013) 9414 final der Kommission sollte die EASME so bald wie möglich die erforderlichen Schritte unternehmen, um ein Bewertungsverfahren für Antragsteller einzuführen, die auf Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen des Programms Horizont 2020 reagieren, und die Bürgerbeauftragte über den Zeitpunkt informieren, zu dem das Überprüfungsverfahren eingeführt wird.

Dieses Überprüfungsverfahren sollte sich auf Fälle erstrecken, in denen Antragsteller (i) Verfahrensfehler, (ii) sachliche Fehler oder (iii) einen offensichtlichen Beurteilungsfehler geltend machen.

2. Die EASME sollte die erforderlichen Schritte unternehmen, um ein ähnliches Überprüfungsverfahren für Antragsteller einzuführen, die auf Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen anderer EU-Programme reagieren, und die Bürgerbeauftragte über den Zeitpunkt informieren, bis zu dem das Überprüfungsverfahren eingeführt wird.

5. Bei der Weiterleitung der Empfehlungsentwürfe an die EASME berücksichtigte die Bürgerbeauftragte die Argumente und die Stellungnahme der EASME.

6. Die EASME akzeptierte beide Empfehlungsentwürfe und beschrieb die Maßnahmen, die sie zu ihrer Umsetzung ergriffen hatte:

7. In Bezug auf den ersten Entwurf einer Empfehlung zum Programm Horizont 2020 erklärte die EASME, dass sie zwei Überprüfungsverfahren eingerichtet habe, nämlich i) den Ausschuss zur Überprüfung der Zulässigkeit und Förderfähigkeit und ii) den Bewertungsausschuss:

i) Prüfungsausschuss für Zulässigkeit und Förderfähigkeit

8. Der Ausschuss zur Überprüfung der Zulässigkeit und Förderfähigkeit wurde durch Beschluss des Direktors der EASME vom 30. Juli 2014 eingesetzt. Dieser interne Ausschuss wird nach Eingang von Beschwerden oder Anträgen auf Überprüfung der Zulässigkeit und Förderfähigkeit von Vorschlägen einberufen. Der Ausschuss prüft nur die Beschwerden, die vor einer Bewertung eingereicht wurden, wenn entweder die Zulässigkeits- oder die Zulassungskriterien nicht erfüllt sind. Der erfolglose Antragsteller hat nach Absendung des Ablehnungsschreibens durch die EASME 30 Tage Zeit, um über einen speziellen Weblink (https://webgate.ec.europa.eu/redress-frontoffice/work.iface) eine Beschwerde einzureichen oder eine Überprüfung zu beantragen.

9. Der Ausschuss setzt sich aus dem Referatsleiter oder dem Koordinator für die Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen, einem Rechtsreferenten und einem Koordinator für die Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen für eine andere Aufforderung zusammen. Gemäß Artikel 6 des Beschlusses richtet der Ausschuss eine begründete Empfehlung an den Anweisungsbefugten. Falls der Ausschuss der Auffassung ist, dass der Vorschlag alle Förder- und/oder Zulässigkeitskriterien erfüllt, empfiehlt er, die Begründetheit des Vorschlags zu bewerten (Artikel 8). Der Anweisungsbefugte erlässt auf der Grundlage der Empfehlung des Ausschusses einen endgültigen Beschluss.

10. Das Schreiben an den Beschwerdeführer über das Ergebnis des Überprüfungsantrags enthält Informationen über die Rechtsbehelfe, einschließlich der Kontaktaufnahme mit dem Bürgerbeauftragten oder dem Gericht. Die EASME wies ferner darauf hin, dass ihr Verfahrenshandbuch für Horizont 2020 ein eigenes Kapitel über den Ausschuss zur Überprüfung der Zulässigkeit und Förderfähigkeit enthält.

ii) Der Bewertungsausschuss

11. Der Bewertungsausschuss wurde durch Beschluss des Direktors der EASME vom 31. Juli 2014 eingesetzt. Dieser interne Ausschuss prüft Anträge auf Überprüfung, die nach der Bewertung eines Vorschlags eingehen. Gemäß Artikel 4 des Beschlusses können Anträge auf Überprüfung nur auf Verfahrensmängel gestützt werden (die Bewertung der Begründetheit des Vorschlags fällt nicht in den Zuständigkeitsbereich des Ausschusses). Das entsprechende Kapitel des Verfahrenshandbuchs der EASME enthält Beispiele für Verfahrensmängel wie i) mangelnde fachliche Kompetenz der Sachverständigen, ii) sachliche Fehler im zusammenfassenden Bewertungsbericht; iii) Interessenkonflikte und iv) mangelnde Kohärenz zwischen Punktzahlen und Kommentaren. Die EASME betonte jedoch, dass sich der Begriff der Verfahrensmängel, wie von der Bürgerbeauftragten hervorgehoben, nicht auf rein formalistische Elemente beschränkt und die im Empfehlungsentwurf genannten Arten von Fehlern abdeckt, nämlich i) Verfahrensfehler, ii) sachliche Fehler oder iii) offensichtliche Beurteilungsfehler.

12. Der erfolglose Antragsteller hat nach Übermittlung der Bewertungsergebnisse 30 Tage Zeit, um über einen speziellen Weblink eine Beschwerde einzureichen oder eine Überprüfung zu beantragen. Der Ausschuss setzt sich aus mindestens vier Mitgliedern zusammen, nämlich zwei ständigen Mitgliedern (einem Rechtsreferenten und einem Leiter des Sektors Finanzen) und zwei schwimmenden Mitgliedern. Gemäß Artikel 8 des Beschlusses richtet der Ausschuss eine begründete Empfehlung an den Anweisungsbefugten. Es gibt drei mögliche Ergebnisse: a) Fehlen von Beweisen für das angebliche Verfahrensversagen; b) Nachweis eines Verfahrensfehlers, aber kein ursächlicher Zusammenhang mit dem angeblichen Bewertungsergebnis; und c) Nachweis eines Verfahrensfehlers mit ursächlichem Zusammenhang mit dem Bewertungsergebnis. Wenn der Ausschuss Beweise für einen Verfahrensfehler (wie einen Verfahrensfehler, einen sachlichen Fehler oder einen offensichtlichen Beurteilungsfehler) findet, wird die Begründetheit des Vorschlags gemäß der Empfehlung des Bürgerbeauftragten von unabhängigen Bewertern neu bewertet. Der Anweisungsbefugte erlässt auf der Grundlage der Empfehlung des Ausschusses einen endgültigen Beschluss.

13. Das Schreiben an den Beschwerdeführer über das Ergebnis des Überprüfungsantrags enthält Informationen über die Rechtsbehelfe, einschließlich der Kontaktaufnahme mit dem Bürgerbeauftragten oder dem Gericht. Die EASME wies ferner darauf hin, dass der zentrale Rechts- und Unterstützungsdienst der Kommission ein Vademekum (ein Handbuch/Handbuch) ausgearbeitet hat, das die relevanten Informationen für das Überprüfungsverfahren im Rahmen von Horizont 2020 enthält und für die EASME verbindlich ist. Besteht eine Diskrepanz zwischen dem Vademekum der Kommission und dem EASME-Handbuch, sind die Bedingungen des Vademekums maßgebend.

14. In Bezug auf den zweiten Entwurf einer Empfehlung betreffend ein Überprüfungsverfahren für Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen der Programme COSME, LIFE und EMFF erklärte die EASME, dass der Direktor mit Vermerk vom 16. Dezember 2014 die zuständigen Generaldirektionen (GD) der Kommission um Stellungnahme und Genehmigung ersucht habe, einen internen Überprüfungsausschuss für diese Programme einzurichten. In dem Vermerk wird auf die Empfehlung des Bürgerbeauftragten verwiesen. Die zuständigen Generaldirektionen billigten die Einsetzung eines Überprüfungsausschusses. Der Entwurf eines „Beschlusses zur Einsetzung eines Bewertungsausschusses für COSME, LIFE und EMFF“(der sich auf die Initiativuntersuchung des Bürgerbeauftragten bezieht) ähnelt dem Beschluss über das Überprüfungsverfahren für Horizont 2020.

15. Der Bewertungsausschuss prüft Beschwerden und Anträge auf Überprüfung von abgelehnten Antragstellern, deren Vorschläge nach ihrer Bewertung abgelehnt wurden. Die Überprüfung wird sich auf verfahrenstechnische Aspekte der Bewertung beschränken. Die EASME teilte mit, dass der Beschluss zur Einsetzung der Überprüfungsausschüsse für die drei Programme im Februar 2015 angenommen werde und die Umsetzung unmittelbar danach beginnen werde.

Bewertung der Bürgerbeauftragten nach dem Empfehlungsentwurf

16. Die Bürgerbeauftragte begrüßt, dass die EASME ihre Empfehlungsentwürfe akzeptiert, und ist der Auffassung, dass die EASME rechtzeitig geeignete Maßnahmen zu ihrer Umsetzung ergriffen hat, sowohl in Bezug auf Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen des Programms Horizont 2020 als auch in Bezug auf Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen der Programme COSME, LIFE und EMFF. Die Geschwindigkeit, mit der die EASME diese Maßnahmen ergriffen hat, ist an sich ein Beispiel für eine gute Verwaltung und verdient volles Lob. Dies ist umso lobenswerter, wenn man bedenkt, dass die EASME selbst erst vor kurzem gegründet wurde.

17. Indem die EASME so gehandelt hat, hat sie gezeigt, dass sie sich für ein echtes Überprüfungsverfahren für unzufriedene Antragsteller einsetzt.

18. Die Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass die EASME für das Programm Horizont 2020 sowohl einen Prüfungsausschuss für Zulässigkeit und Förderfähigkeit als auch einen Bewertungsausschuss eingesetzt hat, während sie sich bei den drei anderen Programmen (COSME, LIFE und EMFF) nur auf einen Bewertungsausschuss bezieht. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass es aus Gründen der Kohärenz sinnvoll wäre, dass die EASME auch für diese anderen Programme die Einrichtung eines Ausschusses zur Überprüfung der Zulässigkeit und Förderfähigkeit in Erwägung zieht. Sie wird daher im Folgenden eine weitere Bemerkung machen.

19. Die Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass die EASME in ihrer Stellungnahme gegenüber der Bürgerbeauftragten erläutert hat, dass der Begriff „Verfahrensmängel“nicht auf rein formalistische Elemente beschränkt ist und dass er i) Verfahrensfehler, ii) sachliche Fehler oder iii) offensichtliche Beurteilungsfehler abdeckt. Antragstellern für Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen ist jedoch möglicherweise nicht bewusst, dass der Begriff der Verfahrensmängel auch offensichtliche Beurteilungsfehler umfassen kann. Es wäre daher sinnvoll, sie entsprechend zu informieren und dies im entsprechenden Kapitel des Verfahrenshandbuchs der EASME (Abschnitt 2.6 „Ergebnis des Überprüfungsausschusses“) sowie in allen anderen für Antragsteller bestimmten Dokumenten klar anzugeben. Der Bürgerbeauftragte wird im Folgenden eine zweite weitere Bemerkung machen.

Schlussfolgerung

Die Bürgerbeauftragte schließt diese Initiativuntersuchung mit folgender Schlussfolgerung ab:

Die EASME hat die beiden Empfehlungsentwürfe der Bürgerbeauftragten angenommen und geeignete und rechtzeitige Maßnahmen zu ihrer Umsetzung ergriffen.

Die EASME wird von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt.

Weitere Anmerkungen

1. Aus Gründen der Kohärenz mit dem Programm Horizont 2020 könnte die EASME die Einrichtung eines Ausschusses zur Überprüfung der Zulässigkeit und Förderfähigkeit auch für die Programme COSME, LIFE und EMFF in Erwägung ziehen.

2. Die EASME könnte erwägen, die einschlägigen Kapitel des Verfahrenshandbuchs und andere für Antragsteller bestimmte Dokumente zu ändern, um klarzustellen, dass die Überprüfung angeblicher „Verfahrensmängel“auch offensichtliche Beurteilungsfehler abdecken kann.

Emily O'Reilly

Straßburg, 25.3.2015

[1] COSME ist das EU-Programm für die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen und für kleine und mittlere Unternehmen; LIFE ist das EU-Programm für Umwelt- und Klimapolitik; Der EMFF ist der Europäische Meeres- und Fischereifonds.

[2] Weitere Informationen über den Hintergrund der Beschwerde, die Argumente der Parteien und die Untersuchung des Bürgerbeauftragten sind dem vollständigen Wortlaut des Empfehlungsentwurfs des Bürgerbeauftragten zu entnehmen, der unter folgender Adresse abrufbar ist: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/draftrecommendation.faces/en/58120/html.bookmark