Hintergrund der Untersuchung

1. Ende Oktober 2014 wies ein für EULEX tätiger Staatsanwalt den Bürgerbeauftragten auf mutmaßliche Korruption hin, nämlich Bestechungsgelder, an denen bestimmte EULEX-Mitarbeiter beteiligt waren. Berichte über diese Vorwürfe wurden auch in den Medien veröffentlicht. Es bestanden Zweifel, ob EULEX und der EAD die Angelegenheit ordnungsgemäß untersucht hatten.

2. Angesichts der Schwere der Vorwürfe hielt es die Bürgerbeauftragte für ihre Pflicht, aktiv zu werden. Tatsächlich ist die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der öffentlichen Verwaltung der EU, einschließlich ihrer Aufgaben, von entscheidender Bedeutung für den Aufbau von Vertrauen seitens der Bürgerinnen und Bürger. Das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die EU steht im Mittelpunkt einer gut funktionierenden Demokratie.

3. Die Bürgerbeauftragte vertrat die Auffassung, dass die Frage, ob EULEX und der EAD die oben genannten Vorwürfe ordnungsgemäß untersucht hätten, ein Problem von großer öffentlicher Besorgnis darstelle. Sie beschloss daher, eine Initiativuntersuchung [1] in Bezug auf den EAD [2] einzuleiten, um zu bewerten, ob EULEX und der EAD den Vorwurf schwerwiegender Unregelmäßigkeiten ordnungsgemäß untersucht haben oder untersuchen.

4. Bei der Einleitung ihrer Untersuchung stellte die Bürgerbeauftragte klar, dass das Ziel dieser Untersuchung darin bestand, festzustellen, ob die Art und Weise, in der EULEX und der EAD mit den mutmaßlichen Unregelmäßigkeiten umgegangen sind, mit den Grundsätzen einer guten Verwaltung im Einklang steht. Die Untersuchung konzentriert sich daher auf systemische und verfahrenstechnische Aspekte und befasst sich nicht mit der Frage, ob die angeblichen Unregelmäßigkeiten stattgefunden haben oder nicht.

Die Untersuchung

Akteneinsicht

5. Um sich zu vergewissern, welche Maßnahmen von ihr zu ergreifen sind, ersuchte die Bürgerbeauftragte darum, die Akte der EULEX/des EAD in dieser Angelegenheit einzusehen. Der EAD reagierte umgehend und positiv auf dieses Ersuchen.

6. Am 18. November 2014 prüften die Vertreter der Bürgerbeauftragten das einschlägige Dossier EULEX/EAD, das Dokumente enthielt, aus denen hervorgeht, wie mit den mutmaßlichen Unregelmäßigkeiten umgegangen wurde. In den darauffolgenden Tagen baten die Vertreter der Bürgerbeauftragten den EAD um weitere Informationen und Dokumente. Die Vertreter des EAD sind diesen Aufforderungen ordnungsgemäß nachgekommen und haben den Vertretern des Bürgerbeauftragten Kopien weiterer Dokumente zur Verfügung gestellt.

Treffen mit dem vom Hohen Vertreter der EU ernannten externen Sachverständigen

7. Am 1. Dezember 2014 trafen sich die Vertreter der Bürgerbeauftragten mit dem von der Hohen Vertreterin der EU ernannten externen Sachverständigen, dem das Mandat erteilt wurde, das Mandat von EULEX unter besonderer Berücksichtigung der mutmaßlichen Unregelmäßigkeiten zu überprüfen. Ziel des Treffens war es, dem Bürgerbeauftragten ein besseres Verständnis des Mandats des Sachverständigen zu vermitteln.

Angebliches Versäumnis, die Vorwürfe schwerwiegender Unregelmäßigkeiten ordnungsgemäß zu untersuchen

Sachverhalt

8. Die folgenden wesentlichen Tatsachen ergaben sich aus der Prüfung der Dokumente durch die Vertreter des Bürgerbeauftragten [3] und dem Treffen mit dem externen Sachverständigen.

9. Die einschlägigen Vorwürfe von Unregelmäßigkeiten innerhalb von EULEX scheinen zunächst in einem Bericht dargelegt worden zu sein, der EULEX 2012 von einem EULEX-Staatsanwalt vorgelegt wurde. Weder EULEX noch der EAD sind im Besitz dieses Berichts. Unklar ist, was daraus geworden ist.

10. Im Mai 2013 leitete EULEX eine vorläufige interne Untersuchung der mutmaßlichen Unregelmäßigkeiten ein, die sich hauptsächlich auf einen EULEX-Richter konzentrierte.

11. Der EULEX-Verhaltenskodex und die EULEX-Disziplin sehen ein Verfahren vor, das in Fällen anzuwenden ist, in denen EULEX-Mitarbeiter auf schwerwiegende Unregelmäßigkeiten aufmerksam gemacht werden. Nach diesem Verfahren ist die interne Untersuchungsstelle von EULEX für die Prüfung solcher Vorwürfe zuständig. Dieses Verfahren wurde im vorliegenden Fall nicht angewandt. Stattdessen richtete die EULEX eine interne Ad-hoc-Untersuchungsgruppe (die „Task Force“) unter der Leitung des Leiters der Exekutivabteilung ein, der direkt dem Missionsleiter unterstellt war.

12. Die Taskforce legte die Ergebnisse ihrer Prüfung in einem Bericht (der offenbar Ende November oder Anfang Dezember 2013 vorgelegt wurde) an den Missionsleiter dar. In diesem Bericht schlug die Task Force die Einstellung und Ernennung eines externen Staatsanwalts vor, der mit der Durchführung strafrechtlicher Ermittlungen beauftragt werden soll.

13. Die Sonderregelung, die zum Beschluss über die Einstellung des externen Staatsanwalts führte, wurde von hochrangigen EULEX-Beamten mit staatsanwaltlichem Hintergrund vereinbart, bevor sie vom Missionsleiter genehmigt wurde. Die vorgerichtlichen strafrechtlichen Ermittlungen sollten gemeinsam von dem unabhängigen Staatsanwalt und einem von den kosovarischen Behörden zu benennenden Staatsanwalt durchgeführt werden.

14. Aus den geprüften Dokumenten geht nicht hervor, wie viele Kandidaten für die externe Staatsanwaltschaft in Betracht gezogen wurden. Drei Personen mit staatsanwaltlichem und personellem Hintergrund führten das Auswahlverfahren durch, von denen zwei auch Mitglieder der Task Force waren. Den Vorsitz des Auswahlgremiums führte der Leiter der Exekutivabteilung.

15. Aus den einschlägigen Interessenkonflikterklärungen geht hervor, dass in Bezug auf dieses Verfahren keine Konflikte bestanden.

16. Aus den Lebensläufen der betroffenen Personen geht hervor, dass viele von ihnen über umfangreiche Erfahrung mit Missionen im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der EU verfügten. Einige von ihnen dienten zusammen in der gleichen Mission während des gleichen Zeitraums.

17. Im März 2014 wurde eine förmliche strafrechtliche Voruntersuchung eingeleitet, die gemeinsam von dem von EULEX ernannten externen Staatsanwalt und einem kosovarischen Staatsanwalt durchgeführt wurde.

18. Mitte 2014 wurde das Verfahren zur Aufhebung der Immunität eines ehemaligen EULEX-Bediensteten eingeleitet und anschließend teilweise gewährt, um die vorgerichtlichen strafrechtlichen Ermittlungen durchzuführen.

19. Aus den geprüften Dokumenten war es nicht möglich, den genauen Umfang der von der gemeinsamen Staatsanwaltschaft durchgeführten strafrechtlichen Ermittlungen zu ermitteln.

20. Am 10. November 2014 ernannte die Hohe Vertreterin der EU einen unabhängigen und erfahrenen externen Sachverständigen, der die Umsetzung ihres Mandats durch EULEX überprüft und sich dabei insbesondere auf deren Umgang mit den Korruptionsvorwürfen konzentriert.

21. Bei seinem Treffen mit den Dienststellen des Bürgerbeauftragten erklärte der Sachverständige, dass er beabsichtige, alle Vorwürfe im Zusammenhang mit der unsachgemäßen Durchführung der EULEX-Mission, einschließlich der in den Medien veröffentlichten Vorwürfe im Zusammenhang mit mutmaßlicher Korruption, zu ermitteln und anschließend zu bewerten, wie EULEX auf diese Vorwürfe reagiert habe.

22. Dem Sachverständigen zufolge weist ihn sein Mandat an, systemische Mängel bei den Operationen der EULEX-Mission zu ermitteln und Verbesserungen vorzuschlagen. Er wird die Vorzüge der angeblichen Unregelmäßigkeiten nicht untersuchen, sondern prüfen, ob sie von EULEX ordnungsgemäß behandelt wurden.

23. Der Sachverständige erklärte, dass er beabsichtige, dreimal in das Kosovo zu reisen, um die betroffenen Personen zu befragen.

24. Der Sachverständige erklärte ferner, dass er plane, dem Europäischen Parlament im Januar 2015 einen vorläufigen Bericht vorzulegen oder zumindest einen Gedankenaustausch über seine vorläufigen Feststellungen zu führen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

25. Bei der Beurteilung, ob EULEX und der EAD die mutmaßlichen Unregelmäßigkeiten innerhalb von EULEX, wie die Entgegennahme von Bestechungsgeldern durch EULEX-Bedienstete, ordnungsgemäß untersucht haben oder ordnungsgemäß untersuchen, konzentriert sich die Bürgerbeauftragte auf den Umfang der bisher von EULEX und dem EAD durchgeführten Untersuchungen, die Verfahren zur Durchführung dieser Untersuchungen und die Frage, ob die Untersuchungen unabhängig und unparteiisch durchgeführt wurden.

26. Erstens ist der Bürgerbeauftragte in Bezug auf den Umfang der bisher durchgeführten Untersuchungen nicht in der Lage, festzustellen, ob die Bedenken, die von einem der EULEX-Staatsanwälte im Bericht 2012 an EULEX über Unregelmäßigkeiten geäußert wurden, vollständig von der von der EULEX-Taskforce durchgeführten Voruntersuchung abgedeckt wurden. Um diese Frage zu beantworten, müsste dieser Bericht geprüft werden. Wie bereits erwähnt, scheint dieser Bericht jedoch verschwunden zu sein. Da die laufenden strafrechtlichen Ermittlungen offensichtlich vertraulich sind, ist der Umfang dieser Ermittlungen derzeit ebenfalls unbekannt.

27. Der Bürgerbeauftragte kommt jedoch zu dem Schluss, dass die Tatsache, dass die Immunität eines ehemaligen Mitglieds von EULEX aufgehoben wurde, darauf hindeutet, dass sich die strafrechtlichen Ermittlungen auf Vorwürfe gegen diese Person erstrecken. Es kann durchaus auch sein, dass im Rahmen der vorgerichtlichen strafrechtlichen Ermittlungen gegen andere Personen ermittelt wird.  

28. Die Tatsache, dass der Bericht von 2012 über Unregelmäßigkeiten bei EULEX nicht mehr auffindbar ist, gibt an sich offensichtlich Anlass zu großer Sorge. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass der vom Hohen Vertreter der EU ernannte Sachverständige deutlich gemacht hat, dass er die Art und Weise, wie EULEX auf die gemeldeten Unregelmäßigkeiten reagiert hat, genauer untersuchen wird. Der Bürgerbeauftragte vertraut darauf, dass die Frage, wie ein so wichtiges Dokument verschwinden könnte und ob sich EULEX jemals an seinen Verfasser gewandt hat, um eine weitere Kopie des Berichts zu erhalten, von dem externen Sachverständigen geprüft wird, wenn er mögliche systemische Mängel bei den EULEX-Operationen untersucht.

29. Zweitens stellt die Bürgerbeauftragte in Bezug auf die Verfahren zur Prüfung der Angelegenheit fest, dass EULEX sein Standardverfahren für den Umgang mit gemeldeten Unregelmäßigkeiten nicht eingehalten hat. Der EULEX-Verhaltenskodex und die EULEX-Disziplin sehen vor, dass Vorwürfe schwerwiegender Unregelmäßigkeiten von der internen Untersuchungsstelle behandelt werden sollten. Stattdessen hat EULEX im vorliegenden Fall beschlossen, eine Ad-hoc-Taskforce unter der Leitung des Leiters der Exekutivabteilung einzusetzen. Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass dieser Schritt aufgrund der Sensibilität der Vorwürfe und ihres potenziell kriminellen Charakters unternommen wurde. Dennoch hat sich die EULEX nicht an ihr Standardverfahren gehalten.

30. Die Bürgerbeauftragte erkennt jedoch an, dass EULEX und der EAD Schritte unternommen haben, um die mutmaßlichen Unregelmäßigkeiten zu untersuchen, und dass sie bei ihrer Untersuchung gut mit der Bürgerbeauftragten zusammengearbeitet haben. Darüber hinaus hat die Hohe Vertreterin der EU einen externen Sachverständigen mit einem umfassenden Mandat ernannt, der Mängel bei den EULEX-Operationen untersuchen und ermitteln soll. Der Bürgerbeauftragte begrüßt diese Ernennung. Sie vertraut darauf, dass dieser Sachverständige auch in der Lage sein wird, die oben genannte Verfahrensfrage zu prüfen.

31. Drittens stellt der Bürgerbeauftragte in Bezug auf die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Untersuchungen fest, dass der EULEX-Verhaltenskodex und die EULEX-Disziplin keinerlei externe Meldekanäle vorsehen, die es Personen, die potenzielle Unregelmäßigkeiten innerhalb von EULEX melden möchten, ermöglichen würden, sich an eine Person oder Behörde außerhalb von EULEX selbst zu wenden [4]. Eine solche Möglichkeit würde dem offensichtlichen Dilemma entgegenwirken, dass ein potenzieller Hinweisgeber oder Bürger im Allgemeinen möglicherweise nicht davon überzeugt sind, dass Vorwürfe schwerwiegender Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit EULEX ordnungsgemäß und unabhängig geprüft werden.

32. In Bezug auf die Frage, ob die bisher durchgeführten Untersuchungen unabhängig und unparteiisch durchgeführt wurden, hat der Bürgerbeauftragte nach Prüfung aller relevanten Unterlagen in der Akte keinen Grund, an der beruflichen Integrität oder dem Verhalten der Personen zu zweifeln, die Untersuchungen in der Angelegenheit durchgeführt haben oder derzeit durchführen. Ihre Lebensläufe zeigen, dass sie Fachleute sind, die über Qualifikationen verfügen, die für die ihnen zugewiesenen Aufgaben mehr als ausreichend sind.  

33. Dennoch verdient die Frage der Einstellung des externen Staatsanwalts eine genauere Prüfung, insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Wahrnehmung durch die Öffentlichkeit. Aus der von den Vertretern des Bürgerbeauftragten geprüften Akte ging hervor, dass zwei von drei Mitgliedern des zuständigen Auswahlausschusses, der mit der Auswahl eines unabhängigen externen Staatsanwalts betraut war, auch Mitglieder der Task Force waren, die die interne Untersuchung durchgeführt hatte, einschließlich des Leiters der Exekutivabteilung. Letzteres scheint zumindest aus administrativer Sicht auch der direkte Vorgesetzte bestimmter Personen bei EULEX gewesen zu sein, gegen die Korruptionsvorwürfe gerichtet waren. Darüber hinaus scheint die Gruppe der Personen, die für GASP-Missionen arbeiten, relativ klein zu sein, wobei sich die Menschen regelmäßig gegenseitig den beruflichen Weg kreuzen. Aus den geprüften Lebensläufen ging hervor, dass zwei der Mitglieder des Auswahlausschusses während des gleichen Zeitraums wie der ausgewählte externe Staatsanwalt in einer anderen Mission zusammengearbeitet hatten.

34. Wie der Bürgerbeauftragte bereits betont hat, ist es wichtig, nicht nur tatsächliche oder potenzielle, sondern auch offensichtliche Interessenkonflikte zu vermeiden. In diesem Zusammenhang betont der Bürgerbeauftragte erneut, dass das Vertrauen der Öffentlichkeit in das Verwaltungssystem für das ordnungsgemäße Funktionieren einer Demokratie von entscheidender Bedeutung ist.

35. Die beteiligten Personen erklärten, dass es bei der Einstellung des externen Staatsanwalts keine Interessenkonflikte gebe. Der Bürgerbeauftragte sieht keinen Grund, an diesen Erklärungen zu zweifeln. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch der Ansicht, dass es eindeutig vorzuziehen wäre, wenn eine Entscheidung wie die Einstellung eines unabhängigen Staatsanwalts zur Untersuchung von Vorwürfen schwerwiegender Unregelmäßigkeiten bei EULEX von jemandem außerhalb von EULEX, beispielsweise vom EAD, getroffen würde, ohne in irgendeiner Weise darauf schließen zu wollen, dass es solche Interessenkonflikte bei der Behandlung der Angelegenheit durch EULEX gab. Auch dies ist ein Thema, das wahrscheinlich von dem vom Hohen Vertreter der EU ernannten externen Sachverständigen behandelt wird.

36. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der vom Hohen Vertreter der EU ernannte externe Sachverständige im Begriff ist, seine eigene Untersuchung einzuleiten, dass dieser Sachverständige klargestellt hat, dass sich diese Untersuchung auf die Vorwürfe schwerwiegender Unregelmäßigkeiten bei EULEX erstrecken wird, und dass der Bürgerbeauftragte keinen Grund hat, daran zu zweifeln, dass dieser Sachverständige eine gründliche und rasche Überprüfung vornehmen wird. Daher ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass es für sie zu früh ist, um zu einer endgültigen Schlussfolgerung in der Frage zu gelangen, ob der EAD und/oder EULEX den Vorwurf schwerwiegender Unregelmäßigkeiten, die EULEX betreffen, ordnungsgemäß untersucht haben bzw. ordnungsgemäß untersuchen. untersuchen. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen beschränkt sich die Bürgerbeauftragte derzeit darauf, die vorstehenden Anmerkungen zu machen. Sie behält sich jedoch das Recht vor, die Angelegenheit erneut zu prüfen, sobald die strafrechtlichen Ermittlungen und/oder der erfahrene Sachverständige ihre Schlussfolgerungen vorgelegt haben.

37. Die Bürgerbeauftragte ist jedoch zuversichtlich, dass ihre Untersuchung sowohl dazu beigetragen hat, die Bemühungen um die Prüfung der einschlägigen Anschuldigungen zu unterstützen, als auch dazu, die Öffentlichkeit über den Hintergrund dieser Angelegenheit zu informieren.

Schlussfolgerung

Nach einer Untersuchung aus eigener Initiative schließt die Bürgerbeauftragte die Untersuchung mit folgenden Schlussfolgerungen ab:

Da die strafrechtlichen Ermittlungen des gemeinsamen Justizteams sowie die Überprüfung durch den vom Hohen Vertreter der EU ernannten externen Sachverständigen noch nicht abgeschlossen sind, ist es für den Bürgerbeauftragten noch zu früh, um zu einer endgültigen Schlussfolgerung in Bezug auf die Frage zu gelangen, ob der EAD und/oder EULEX den Vorwurf schwerwiegender Unregelmäßigkeiten, die EULEX betreffen, ordnungsgemäß untersucht haben bzw. ordnungsgemäß untersuchen.

In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen beschränkt sich die Bürgerbeauftragte derzeit darauf, die vorstehenden Anmerkungen zu machen. Sie behält sich jedoch das Recht vor, die Angelegenheit erneut zu prüfen, sobald die strafrechtlichen Ermittlungen und/oder der erfahrene Sachverständige ihre Schlussfolgerungen vorgelegt haben.

Der EAD wird von diesem Beschluss in Kenntnis gesetzt.

Emily O'Reilly