Hintergrund der Beschwerde

1. Die Beschwerde betrifft die Weigerung der Europäischen Investitionsbank (im Folgenden „EIB“), der Öffentlichkeit gemäß der Verordnung 1049/2001 [1] Zugang zu einem von einer NRO, CEE Bankwatch [2] (im Folgenden „Beschwerdeführer“), angeforderten Dokument zu gewähren. Das Dokument enthält die Methodik der EIB zur Bewertung des globalen Treibhausgasfußabdrucks [3]. Diese Methode sei von der EIB in Bezug auf ein Kohlekraftwerk in Polen angewandt worden, das derzeit von der EIB finanziert werde [4]. Der Antrag des Beschwerdeführers erging im Rahmen seiner Bemühungen, festzustellen, inwieweit dieses Projekt die Evaluierungskriterien der EIB für neue Kohlekraftwerke erfüllte.

2. Nachdem der Erstantrag des Beschwerdeführers und sein Zweitantrag für das Dokument abgelehnt worden waren, wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.

Gegenstand der Untersuchung

3. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zu folgenden Behauptungen und Behauptungen ein:

Vorwurf:

Die EIB hat sich zu Unrecht geweigert, der Öffentlichkeit Zugang zu Umweltinformationen zu gewähren.

Anspruch:

Die EIB sollte der Öffentlichkeit Zugang zu ihrer globalen Methodik zur Bewertung des Treibhausgasfußabdrucks gewähren.

Die Untersuchung

4. Am 22. Mai 2012 ersuchte der Bürgerbeauftragte die EIB um eine Stellungnahme zu der oben genannten Behauptung und Forderung. Die EIB hat ihre Stellungnahme am 24. Oktober 2012 übermittelt. Die Stellungnahme wurde dem Beschwerdeführer mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt, die am 28. Dezember 2012 einging. Am 11. Dezember 2013 unterbreitete der Bürgerbeauftragte der EIB einen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung. Am 27. Februar 2014 antwortete die EIB auf den Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung und akzeptierte ihn. Die Antwort wurde dem Beschwerdeführer mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt. Am 21. März 2014 erklärte die Beschwerdeführerin, dass sie die Bemühungen der Bürgerbeauftragten zur Lösung dieser Angelegenheit würdige und ihr für das erfolgreiche Ergebnis dankte. Sie hatte daher keine weiteren Anmerkungen zu dieser Frage.

Analyse und Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

A. Vorwurf der unrechtmäßigen Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und der damit verbundenen Behauptung

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

5. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass die Methode der EIB zur Bewertung des globalen Treibhausgasfußabdrucks Umweltinformationen über Emissionen darstelle und daher im Einklang mit dem Übereinkommen von Århus [5], der Århus-Verordnung [6] und der Verordnung 1049/2001 hätten offengelegt werden müssen. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass die Methode, selbst wenn sie zum Zeitpunkt des Antrags auf Zugang noch entwickelt werde, bereits angewandt worden sei, insbesondere für das Kohlekraftwerksprojekt in Südpolen.

6. In ihrer Stellungnahme legte die EIB eine Tabelle mit einem Überblick über die umfangreichen Informationen und Unterlagen vor, die sie dem Beschwerdeführer zur Verfügung stellte. Als Reaktion auf die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Argumente, wonach die Transparenzpolitik der EIB nicht mit dem Übereinkommen von Aarhus, der Århus-Verordnung und der Verordnung 1049/2001 vereinbar sei, erläuterte die EIB, dass in Teil A Abschnitt 5.2 ihrer Transparenzpolitik die einschlägigen Ausnahmen von der Offenlegung erschöpfend dargelegt seien. Er stellte fest, dass in Abschnitt 5.2.3 seiner Transparenzpolitik Folgendes vorgesehen ist:

„Sofern kein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, wird der Zugang zu Informationen auch dann verweigert, wenn die Offenlegung den Schutz

• geschäftliche Interessen einer natürlichen oder juristischen Person [7];

• geistiges Eigentum;

• Gerichtsverfahren und Rechtsberatung;

• Zweck von Inspektionen, Untersuchungen und Audits.

In Bezug auf den ersten, zweiten und vierten Aufzählungspunkt gilt mit Ausnahme von Untersuchungen ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung als gegeben, wenn sich die angeforderten Informationen auf Emissionen in die Umwelt beziehen."

7. Die EIB erklärte, dass im Falle eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung Informationen, die sich beispielsweise auf die geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person beziehen, offengelegt werden können.

8. In diesem Zusammenhang verwies die EIB auch auf die Abschnitte 4.3.1 [8] und 4.3.2 [9] ihrer Transparenzpolitik. In diesen Abschnitten soll die Öffentlichkeit darüber informiert werden, wie die EIB mit Informationen über den Projektzyklus umgeht. Sie geben nicht an, dass Umweltinformationen von der Offenlegung ausgeschlossen sind.

9. Abschließend erklärte die EIB, dass sie beabsichtige, ihre Transparenzpolitik im Jahr 2014 zu überprüfen, und dass das Überprüfungsverfahren eine öffentliche Konsultation umfassen werde. Darüber hinaus werden die Überarbeitung der Verordnung 1049/2001 sowie das Ergebnis bestimmter Gerichtsverfahren in Bezug auf den Zugang zu Informationen für diese Überprüfung von Bedeutung sein.

10. In Bezug auf die Behauptung des Beschwerdeführers, dass der Zugang zur Methodik zur Bewertung des Fußabdrucks gewährt werden sollte, erklärte die EIB, dass sie erst am 1. September 2011, nachdem die EIB auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers geantwortet hatte, dem Antrag des Beschwerdeführers auf Offenlegung einer vollständigen Fassung der Zusammenfassung der Methoden der EIB zur Bewertung der globalen Treibhausgasemissionen und Emissionsschwankungen mit einem Link zu einem auf ihrer Website im Mai 2011 veröffentlichten Dokument nachgekommen sei.[10] Die EIB erklärte, dass das veröffentlichte Dokument einen Überblick über die verschiedenen Methoden zur Bewertung des CO2-Fußabdrucks der von der EIB finanzierten Einzeldirektinvestitionssysteme geben solle. In Bezug auf die einzelnen Methoden, auf die in dem Dokument Bezug genommen wird, betonte die EIB, dass sie zum Zeitpunkt der Abfassung des Dokuments noch "fortlaufende Arbeiten"darstellten. Die Methoden erforderten weitere Arbeiten, um den CO2-Fußabdruck der EIB-Finanzierungen vollständig zu quantifizieren. Die EIB teilte dem Beschwerdeführer daher mit, dass sie auf der Grundlage von Teil A Abschnitt 5.2.5 ihrer Transparenzpolitik [11], der sich mit dem Schutz der Entscheidungsprozesse der EIB befasst, zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine detaillierten Fassungen der im zusammenfassenden Dokument genannten Methoden offenlegen werde, sondern den Antrag auf Offenlegung nach Abschluss der Methoden überdenken werde. In der Zwischenzeit bot die EIB an, etwaige Klärungsanfragen zu den in dem veröffentlichten Dokument dargelegten Ansätzen zu beantworten, die ihrer Ansicht nach einen guten technischen Überblick über die Methoden boten.

11. Die EIB erklärte, dass der Beschwerdeführer anschließend die Offenlegung aller Projekte beantragt habe, die auf der Grundlage der Methoden und ihrer Ergebnisse geprüft worden seien. Dieser Antrag wurde mit dem Beschwerdeführer in einer Sitzung am 17. Oktober 2011 erörtert, auf die eine E-Mail der EIB folgte. In dieser E-Mail erklärte die EIB, dass sich die Bewertung des CO2-Fußabdrucks noch im zweiten Jahr eines dreijährigen Pilotprojekts befinde [12] und dass die Methodik und ihre Anwendung noch entwickelt und verfeinert würden. Die EIB bot an, einen Workshop abzuhalten, um ihren Ansatz zur Bewertung des CO2-Fußabdrucks zu erläutern und zu erörtern und das Feedback des Beschwerdeführers bei der weiteren Verfeinerung der Methodik einzubeziehen. Dieser Workshop fand am 20. März 2012 statt. Eine endgültige Fassung des Dokuments mit dem Titel „Methodologies for the Assessment of Project THG Emissions and Emission Variations“ vom 3. August 2012 wurde am 21. September 2012 auf der Website der EIB veröffentlicht [13].

12. Zur Begründung ihrer Weigerung, Zugang zu dem fraglichen Dokument zu gewähren, verwies die EIB in ihrer Stellungnahme auf Art. 4 Abs. 4 Buchst. d des Übereinkommens von Aarhus, der „die Vertraulichkeit von Geschäfts- und Industrieinformationen [betrifft], wenn diese Vertraulichkeit zum Schutz eines berechtigten wirtschaftlichen Interesses gesetzlich geschützt ist. [...] und Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe c des Übereinkommens von Aarhus, wonach „[d]er Antrag Material betrifft, das sich im Laufe der Fertigstellung befindet, oder interne Mitteilungen von Behörden betrifft, wenn eine solche Befreiung im nationalen Recht oder in der nationalen Gepflogenheit unter Berücksichtigung des öffentlichen Interesses, dem die Offenlegung dient, vorgesehen ist“.

13. Die EIB stellte ferner fest, dass Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe d des Übereinkommens von Aarhus vorsieht, dass "Informationen über Emissionen, die für den Schutz der Umwelt relevant sind, offengelegt werden". Es sei fraglich, ob eine interne Bewertung eines Projekts im Rahmen eines Pilotprojekts zur Bestimmung der Methodik der EIB (d. h. einer Methodik zur Quantifizierung der Auswirkungen und/oder Änderungen von Emissionen in die Umwelt) als solche "Informationen"darstellen könne, die für den Umweltschutz relevant seien. Die EIB verwies in diesem Zusammenhang auf die Definition des Begriffs „Umweltinformationen“in Artikel 2 Absatz 3 des Übereinkommens von Aarhus. Sie lautet wie folgt:

„Umweltinformationen“sind alle Informationen in schriftlicher, visueller, akustischer, elektronischer oder sonstiger materieller Form über

a) den Zustand von Umweltelementen wie Luft und Atmosphäre, Wasser, Boden, Land, Landschaft und Naturstätten, die biologische Vielfalt und ihre Bestandteile, einschließlich genetisch veränderter Organismen, und die Wechselwirkung zwischen diesen Elementen;

b) Faktoren wie Stoffe, Energie, Lärm und Strahlung sowie Tätigkeiten oder Maßnahmen, einschließlich Verwaltungsmaßnahmen, Umweltvereinbarungen, Politiken, Rechtsvorschriften, Pläne und Programme, die sich auf die unter Buchstabe a genannten Umweltelemente auswirken oder auswirken können, sowie Kosten-Nutzen-Analysen und andere wirtschaftliche Analysen und Annahmen, die bei der Entscheidungsfindung im Umweltbereich verwendet werden;

c) den Gesundheits- und Sicherheitszustand des Menschen, die Lebensbedingungen des Menschen, kulturelle Stätten und gebaute Bauwerke, soweit sie durch den Zustand der Umweltelemente oder durch diese Elemente durch die in Buchstabe b genannten Faktoren, Tätigkeiten oder Maßnahmen beeinträchtigt werden oder beeinflusst werden können;“

14. In Bezug auf die Frage des überwiegenden öffentlichen Interesses machte die EIB geltend, dass sie nur für Emissionen in die Umwelt gelte, während sich die vom Beschwerdeführer angeforderten Informationen auf die interne Bewertung der CO2-Intensität durch die EIB bezögen.

15. Jedenfalls sei die EIB noch weiter als im Rahmen ihrer Transparenzpolitik gefordert gegangen, indem sie dem Beschwerdeführer in ihrer Sitzung vom 17. März 2011 über ihre Website und im Workshop über Treibhausgasemissionen vom 20. März 2012 detaillierte Informationen über das Pilotprojekt zur Verfügung gestellt habe, bei dem es sich um ein internes Verfahren zur Bestimmung einer möglichen Methodik handele, die für künftige Projekte zu verwenden und anzuwenden sei und das vom Verwaltungsrat der EIB noch nicht genehmigt worden sei.

16. Trotz der Tatsache, dass die EIB die Forderung aus den oben dargelegten Gründen für völlig unbegründet hielt, war sie der Ansicht, dass der Grund für die Forderung spätestens durch die Veröffentlichungen auf ihrer Website und die Workshop-Veranstaltung, die beide vor der Beschwerde beim Bürgerbeauftragten stattfanden, verschwunden war.

17. In seiner Stellungnahme zur Stellungnahme der EIB verwies der Beschwerdeführer zunächst auf seine anderen Anträge auf Dokumente. Sie wies darauf hin, dass die EIB auf ihren Zweitantrag für diese Dokumente am 14. April 2011 geantwortet habe, d. h. nach Genehmigung der Finanzierung des Kohleprojekts durch den Verwaltungsrat der EIB, d. h. am 10. März 2011. Dem Beschwerdeführer zufolge hat die EIB absichtlich Dokumente zurückgehalten, die Umweltinformationen über die Kohlendioxidemissionen des Projekts enthielten, ohne zu erläutern, wie die Offenlegung dieser Informationen die Integrität des Entscheidungsprozesses der EIB ernsthaft untergraben würde.

18. In Bezug auf den Gegenstand dieser Untersuchung bestand der Beschwerdeführer darauf, dass die EIB ihre Methode zur Bewertung des globalen Treibhausgasfußabdrucks nicht offenlegte. Vielmehr hat die EIB ausgewählte Informationen offengelegt, wie den Energieverbrauch der alten/neuen Einheit und anscheinend eine Fotokopie einer begrenzten elektronischen Tabelle mit Berechnungen.

19. Nach Ansicht des Beschwerdeführers sind folgende Fragen zu beantworten: Würde die Offenlegung dieses Dokuments ein geschütztes Interesse untergraben, und wenn ja, besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung?

20. Dem Beschwerdeführer zufolge handelt es sich bei der CO2-Intensität eines Projekts um „Umweltinformationen“im Sinne von Artikel 2 Absatz 3 des Übereinkommens von Århus und Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe d der Århus-Verordnung. Da die Methode der EIB zur Berechnung der CO2-Intensität oder mit anderen Worten zur Quantifizierung der Auswirkungen von Projekten, die von der EIB finanziert werden, auf die Umwelt festgelegt wurde, handelt es sich bei der Methode zur Bewertung des globalen Treibhausgasfußabdrucks um Informationen über Emissionen in die Umwelt gemäß Artikel 2 Absatz 3 Buchstabe b des Übereinkommens und Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer ii der Århus-Verordnung. Auf der Grundlage dieser Methode wird die EIB beschließen, bestimmte Projekte in Abhängigkeit von der Menge der freigesetzten Emissionen oder den sich aus dem Projekt ergebenden Veränderungen der Emissionen in die Umwelt zu finanzieren oder nicht.

21. Der Beschwerdeführer beanstandete ferner die Auslegung des Übereinkommens von Aarhus durch die EIB in Bezug auf die Prüfung des überwiegenden öffentlichen Interesses. Nach Ansicht des Beschwerdeführers erklärte die EIB, dass "das wichtigste zu beachtende Problem darin besteht, dass das überwiegende öffentliche Interesse nur für Emissionen in die Umwelt gilt". Das sei nicht richtig, sagte der Beschwerdeführer. Das automatische Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung gilt nur für Informationen über Emissionen. Nach dem Übereinkommen von Aarhus ist jedoch zu prüfen, ob für alle in Artikel 4 des Übereinkommens von Aarhus vorgesehenen Ausnahmen vom Zugangsrecht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung besteht. In ähnlicher Weise schreibt die Verordnung 1049/2001 vor, dass das überwiegende öffentliche Interesse an der Offenlegungsprüfung in Bezug auf alle Ausnahmen durchgeführt wird.

Vorläufige Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung führt

Vorbemerkungen

22. Der Bürgerbeauftragte räumte ein, dass viele Aspekte der Zusammenarbeit der EIB mit dem Beschwerdeführer lobenswert seien. Die EIB habe versucht, viele komplexe und unterschiedliche Anfragen des Beschwerdeführers zu verstehen und zu beantworten. Insbesondere hatte die EIB dem Beschwerdeführer zahlreiche Dokumente und Informationen zur Verfügung gestellt und einen Workshop für Interessenträger, einschließlich des Beschwerdeführers, organisiert, um seinen Ansatz zur Bewertung des CO2-Fußabdrucks zu erläutern und zu erörtern. In diesem Zusammenhang erklärte die EIB, dass sie die Rückmeldungen des Beschwerdeführers bei der weiteren Verfeinerung der Methodik berücksichtigt habe. Diese lobenswerten Bemühungen zeigten, dass die EIB im Großen und Ganzen ein klares Bekenntnis zu transparentem Handeln und einer positiven Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft gezeigt hatte.

23. Trotz dieser lobenswerten Bemühungen der EIB betonte der Bürgerbeauftragte, dass es eine allgemeine rechtliche Verpflichtung für die EIB gebe, auf Anfrage alle in ihrem Besitz befindlichen Dokumente öffentlich zugänglich zu machen, es sei denn, es gelte eine Ausnahme vom Zugang der Öffentlichkeit. Wird davon ausgegangen, dass für die Verbreitung dieses Dokuments eine Ausnahme vom Zugang der Öffentlichkeit gilt, muss die EIB prüfen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung des Dokuments besteht.

24. Die Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die EIB darauf hingewiesen hatte, dass am 21. September 2012 auf der Website der EIB ein Dokument mit dem Titel „Methodologies for the Assessment of Project THG Emissions and Emission Variations“ vom 3. August 2012 veröffentlicht wurde. Die EIB schlug vor, dass die Bereitstellung dieses Dokuments impliziere, dass sie die Behauptung des Beschwerdeführers in dieser Untersuchung befriedigt habe. Der Bürgerbeauftragte nahm zur Kenntnis, dass in dem am 21. September 2012 veröffentlichten Dokument die von der EIB nach Abschluss des Pilotprojekts anzuwendenden Methoden dargelegt sind. Dieses Dokument war jedoch nicht das in der vorliegenden Untersuchung in Rede stehende Dokument, bei dem es sich um die spezifische Methode zur Bewertung des globalen Treibhausgasfußabdrucks handelte, die zur Bewertung des Kohlekraftwerks in Polen verwendet wurde und die der endgültigen Fassung des nunmehr von der EIB angenommenen und veröffentlichten Methodikdokuments vorausging.

Rechtlicher Rahmen

25. Das Übereinkommen von Aarhus ist nun integraler Bestandteil der Rechtsordnung der Union.[14] Die EU-Organe sind an das Übereinkommen von Aarhus gebunden, das Vorrang vor sekundärem EU-Recht hat.[15]

26. In der Århus-Verordnung, die das Übereinkommen von Århus auf Organe und Einrichtungen der EU anwendet, ist festgelegt, dass der Zugang der Öffentlichkeit zu „Umweltinformationen“auf EU-Ebene durch die Verordnung 1049/2001 [16] vorbehaltlich spezifischerer Bestimmungen in Bezug auf die in der Århus-Verordnung festgelegten Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit gewährt werden sollte.

27. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Transparenzpolitik der EIB in ihrem Abschnitt ii.8 ausdrücklich Folgendes vorsieht: „Die Transparenzpolitik ist im Einklang mit den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 und der Århus-Verordnung auszulegen, wann immer sie anwendbar sind.“

28. Wie im zweiten Erwägungsgrund der Verordnung 1049/2001 ausgeführt, hängt das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Organe mit dem demokratischen Charakter dieser Organe zusammen.[17] Zu diesem Zweck soll die Verordnung 1049/2001, wie sich aus ihrem vierten Erwägungsgrund und ihrem Art. 1 ergibt, dem Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Organe größtmögliche Wirkung verleihen [18].

29. Dieses Recht unterliegt jedoch bestimmten Beschränkungen aus Gründen des öffentlichen oder privaten Interesses. Insbesondere sieht Art. 4 der Verordnung 1049/2001 gemäß ihrem elften Erwägungsgrund eine Reihe von Ausnahmen vor, auf die sich die Organe berufen können, um den Zugang zu einem Dokument zu verweigern, wenn seine Verbreitung den Schutz eines der durch diese Bestimmung geschützten Interessen beeinträchtigen würde. Da diese Ausnahmen jedoch vom Grundsatz des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten abweichen, sind sie eng auszulegen und anzuwenden [19].

30. Angesichts der Notwendigkeit, jede Ausnahme vom Recht auf Zugang der Öffentlichkeit eng auszulegen und anzuwenden, kann der Umstand, dass ein Dokument den Entscheidungsprozess eines Organs im Sinne von Art. 4 Abs. 3 der Verordnung 1049/2001 betrifft, als solcher die Anwendung dieser Ausnahme nicht rechtfertigen, da diese Ausnahme nur dann gilt, wenn die Verbreitung des/der betreffenden Dokuments/Dokumente tatsächlich geeignet ist, den Schutz des Entscheidungsprozesses ernsthaft zu beeinträchtigen. Außerdem muss die Gefahr einer Beeinträchtigung dieses geschützten Interesses vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch sein [20].

31. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass der Entscheidungsprozess eines Organs in der Zeit vor einer Entscheidung untergraben werden kann, da Dritte möglicherweise aufgrund des Zugangs zu dem Dokument, das von den Entscheidungsträgern für ihre Entscheidung verwendet wird, "ungebührlichen Druck"auf die Entscheidungsträger ausüben werden. Dieser "unangemessene Druck"auf die Entscheidungsträger könnte darauf gerichtet sein, den Zeitpunkt zu ändern (zum Beispiel unangemessenen Druck auf die Entscheidungsträger auszuüben, damit sie aufhören zu überlegen und eine schnelle Entscheidung zu treffen) oder den Inhalt der Entscheidung zu ändern (zum Beispiel durch Lobbyarbeit für alternative Ergebnisse). Zum Nachweis der Anwendbarkeit von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung 1049/2001 muss das Organ eine Erklärung vorlegen, aus der hervorgeht, dass ein solcher unzulässiger Druck auf die Entscheidungsträger vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch ist. Diese Erklärung sollte sich nicht nur auf das wahrscheinliche Bestehen eines unangemessenen Drucks auf Entscheidungsträger beziehen, sondern auch auf die Wahrscheinlichkeit, dass ein solcher unangemessener Druck auf Entscheidungsträger von solcher Art und Intensität wäre, dass der Entscheidungsprozess ernsthaft untergraben würde.

32. Der Bürgerbeauftragte stellte ferner fest, dass Art. 6 Abs. 1 der Århus-Verordnung als besondere Regel in Bezug auf die Bestimmungen von Art. 4 der Verordnung 1049/2001 Klarstellungen enthält, die sich auf die enge Auslegung der in dieser Bestimmung vorgesehenen Ausnahmen und die Abwägung der unterschiedlichen Interessen beziehen, was zu einem umfassenderen Zugang zu Umweltinformationen führen kann als zu anderen Informationen, die in Dokumenten enthalten sind, die sich im Besitz der Organe befinden.[22] Art. 6 Abs. 1 berücksichtigt eine spezifische Bestimmung des Übereinkommens von Århus über die Offenlegung von Informationen über Emissionen in die Umwelt. Die Tatsache, dass diese Vermutung nur für Informationen über Emissionen in die Umwelt gilt, sollte jedoch nicht so verstanden werden, dass andere Umweltinformationen nicht einer verstärkten Prüfung des öffentlichen Interesses in Bezug auf die Offenlegung unterliegen. Nach Artikel 6 Absatz 1 der Århus-Verordnung müssen die Organe und Einrichtungen der Union in Bezug auf alle Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, die in ihrem Besitz sind und Umweltinformationen enthalten, eine Abwägung vornehmen, um festzustellen, ob das öffentliche Interesse am Zugang zu Umweltinformationen, das immer besteht, Vorrang vor den Interessen an der Nichtoffenlegung hat [23].

Zugang zur Methodik zur Bewertung des globalen Treibhausgasfußabdrucks

33. Die EIB stellte zunächst in Frage, ob es sich bei der vom Beschwerdeführer geforderten Methode zur Bewertung des globalen Treibhausgasfußabdrucks tatsächlich um „Umweltinformationen“handelte. (Siehe Nummer 13 für die Definition des Begriffs „Umweltinformationen“ in Artikel 2 Absatz 3 des Übereinkommens von Aarhus [24] ).

34. Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass eine Methode, die von einer öffentlichen Verwaltung zur Messung und Bewertung des globalen Treibhausgasfußabdrucks verwendet wird, um zu bewerten, ob die Modernisierung eines Kraftwerks von der EIB finanziert werden kann, Teil eines "Plans oder Programms" ist, das den Zustand von Umweltelementen wie Luft und Atmosphäre, Wasser, Boden, Land, Landschaft und Naturstätten, die biologische Vielfalt und ihre Komponenten, einschließlich genetisch veränderter Organismen, und die Wechselwirkung zwischen diesen Elementen beeinflusst oder wahrscheinlich beeinflussen wird". Bei der Methodik handelt es sich somit um „Umweltinformationen“im Sinne des Übereinkommens von Århus und der Århus-Verordnung.

35. Die EIB brachte sodann vor, dass die Offenlegung der Methodik den Entscheidungsprozess der EIB ernsthaft untergraben würde. Sie erklärte, dass sie den Antrag des Beschwerdeführers auf Offenlegung erneut prüfen werde, sobald die Methoden fertiggestellt seien.

36. Die EIB schien zu argumentieren, dass die Methode (trotz der Tatsache, dass sie zur Bewertung des Kohlekraftwerks in Polen verwendet wurde) von der EIB überprüft und geändert worden sei, um zu entscheiden, was geeignete endgültige Methoden darstellen würden. Es schien auch zu argumentieren, dass der Entscheidungsprozess, der zur Annahme endgültiger Methoden führte, durch die Offenlegung der Methodik, die für die Bewertung des Projekts Südpolen verwendet wurde, ernsthaft untergraben würde.

37. Der Bürgerbeauftragte war nicht davon überzeugt, dass die EIB rechtlich hinreichend argumentierte, dass die Verbreitung des fraglichen Dokuments diesen Entscheidungsprozess ernsthaft beeinträchtigen würde. Sie habe nicht nachgewiesen, dass sie durch die Verbreitung des Dokuments einem Druck von solcher Art und Intensität ausgesetzt sei, dass ihr Entscheidungsprozess ernsthaft untergraben werde. Die EIB hatte nicht einmal allgemein angegeben, von wem sie erwarten würde, dass dieser unangemessene Druck ausgeübt wird. Sie habe auch nicht erklärt, warum ein solcher ungebührlicher Druck auf die Entscheidungsträger von solcher Art und Intensität sei, dass er den Entscheidungsprozess ernsthaft untergrabe. Die Tatsache, dass die EIB eine Diskussion mit dem Beschwerdeführer und anderen Interessenträgern über ihre Methoden in diesem Bereich eingeladen hatte, deutet vielmehr darauf hin, dass die EIB daran interessiert war, Meinungen über die Stärken und Schwächen ihrer Entwürfe von Methoden zu hören, einschließlich der Methodik zur Bewertung des Fußabdrucks, die für die Bewertung des Projekts in Südpolen verwendet wurde. Aus diesen Initiativen ging hervor, dass die EIB den Dialog eher als Mittel zur Verbesserung der Methoden denn als Mittel zur Untergrabung des Prozesses gesehen hatte, der zur Annahme endgültiger Methoden führte.

38. Der Bürgerbeauftragte wies ferner darauf hin, dass die EIB zwar argumentiert habe, dass es sich bei der fraglichen Methode um eine „in Arbeit befindliche“Methode handele, dass die EIB die Methode jedoch bei der Bewertung des südpolnischen KWK-Projekts angewandt habe.

39. Die Bürgerbeauftragte war daher der vorläufigen Auffassung, dass sich die EIB zu Unrecht auf die in der Verordnung 1049/2001 enthaltene Ausnahme zum Schutz des Entscheidungsprozesses des Organs berufen habe, da sie ihre Entscheidung nicht hinreichend begründet habe.

40. Angesichts dieser Schlussfolgerung schlug der Bürgerbeauftragte der EIB vor, die Gewährung eines uneingeschränkten Zugangs zu dem angeforderten Dokument zu erwägen. Sollte die EIB darauf bestehen, dass die Verbreitung des Dokuments ihren Entscheidungsprozess ernsthaft beeinträchtigen würde, sollte sie ihren Standpunkt ausführlich begründen.[25] Darüber hinaus sollte die EIB die Abwägung vornehmen, die erforderlich ist, um festzustellen, ob in diesem Fall ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Gewährung des öffentlichen Zugangs besteht. Kommt sie zu dem Schluss, dass kein derart überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung besteht, sollte sie ausführlich erläutern, warum dies nicht der Fall ist.

41. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass das öffentliche Interesse an der Offenlegung, das beim Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit Umweltinformationen untersucht wird, das öffentliche Interesse an der Gewährleistung eines wirksameren Umweltschutzes durch mehr Transparenz in Bezug auf ein Umweltproblem ist. Sie war der Ansicht, dass im vorliegenden Fall tatsächlich ein so überwiegendes öffentliches Interesse bestehe. Was erstens Art. 6 Abs. 1 der Århus-Verordnung betrifft (siehe oben, Rn. 33), so scheinen sich die Informationen tatsächlich auf Emissionen in die Umwelt zu beziehen, da die fragliche Methode zur Bestimmung der CO2-Intensität des Projekts verwendet wurde.[26] Zweitens scheint ein weiteres öffentliches Interesse daran zu bestehen, den Prozess zu erläutern, der zur Genehmigung der EIB-Finanzierung für das südpolnische Kohlekraftwerk geführt hat, um sicherzustellen, dass dieses Projekt von der EIB ordnungsgemäß analysiert wurde.

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten nach seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vorgelegt wurden

42. Mit Schreiben vom 27. Februar 2014 teilte die EIB der Bürgerbeauftragten mit, dass sie der Beschwerdeführerin gemäß ihrem Vorschlag uneingeschränkten Zugang zu ihrer auf das südpolnische KWK-Projekt angewandten Methode zur Bewertung des globalen Treibhausgasfußabdrucks gewährt habe.

43. Am 21. März 2014 erklärte der Beschwerdeführer, dass er mit dem Ergebnis der Untersuchung des Bürgerbeauftragten zufrieden sei.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung

44. Die Bürgerbeauftragte begrüßt, dass die EIB ihren Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung angenommen und damit der Forderung der Beschwerdeführerin entsprochen hat.

B. Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage ihrer Untersuchung dieser Beschwerde schließt die Bürgerbeauftragte diese mit der folgenden Schlussfolgerung ab:

Die EIB akzeptierte die vom Bürgerbeauftragten vorgeschlagene einvernehmliche Lösung. Sie schließt daher ihre Untersuchung ab.

Der Beschwerdeführer und die EIB werden über diese Entscheidung unterrichtet.

 

Emily O'Reilly

Geschehen zu Straßburg am 21. Mai 2014

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[1] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43).

[2] Laut seiner Website arbeitet das CEE Bankwatch Network in der gesamten mittel- und osteuropäischen Region, um die Aktivitäten internationaler Finanzinstitutionen zu überwachen und konstruktive ökologische und soziale Alternativen zu den von ihnen unterstützten Politiken und Projekten vorzuschlagen. Siehe http://bankwatch.org/

[3] Die Beschwerde erhob sich im Zusammenhang mit Anträgen des Beschwerdeführers an die EIB auf Vorlage zahlreicher damit zusammenhängender Dokumente. Die vorliegende Beschwerde betrifft jedoch nur den Zugang der Öffentlichkeit zu einer globalen Methodik zur Bewertung des Treibhausgasfußabdrucks.

[4] Nach Angaben der EIB umfasst das von der EIB finanzierte Projekt den Bau einer hochmodernen hocheffizienten KWK-Anlage mit Steinkohle und zugehöriger Infrastruktur. Sobald diese Einheit in Betrieb ist, würde sie eine ineffiziente Steinkohle-KWK-Anlage ersetzen.

[5] Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, 25. Juni 1998. Die (ehemalige) Europäische Gemeinschaft ist dem Übereinkommen von Aarhus im Februar 2005 beigetreten. Siehe Beschluss des Rates vom 17. Februar 2005 über den Abschluss – im Namen der Europäischen Gemeinschaft – des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (2005/370/EG), ABl. L 124, S. 1.

[6] Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft (ABl. 2006, L 264, S. 13).

[7] Der Begriff „gewerbliche Interessen“umfasst die von der Bank geschlossenen Vertraulichkeitsvereinbarungen.

[8] Abschnitt 4.3.1 lautet wie folgt:

„Der ‚Vorschlag des Vorstands an den Verwaltungsrat‘ zur Finanzierung eines Projekts wird nicht vor Genehmigung durch den Verwaltungsrat veröffentlicht. Bei Projekten des öffentlichen Sektors wird der Vorschlag des Verwaltungsausschusses auf Anfrage offengelegt. Bei Projekten des Privatsektors können Informationen, die von den Partnern des Privatsektors der Bank als vertraulich eingestuft wurden, nicht offengelegt werden.“

[9] Abschnitt 4.3.2 lautet wie folgt:

„Alle Projekte des öffentlichen Sektors werden mindestens drei Wochen vor der Genehmigung durch den Verwaltungsrat in die Projektliste auf der Website der Bank aufgenommen, ebenso alle Projekte des privaten Sektors, wenn eine internationale Ausschreibung im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht wurde und/oder die einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) unterzogen wurden. Bestimmte Projekte des privaten Sektors werden jedoch nicht vor der Genehmigung durch den Verwaltungsrat und in einigen Fällen nicht vor der Unterzeichnung eines Darlehens veröffentlicht, um berechtigte geschäftliche Interessen zu schützen.

[10] Die EIB erklärte ferner, dass sie im Mai 2011 erstmals die Pilotübung der EIB zum CO2-Fußabdruck veröffentlicht habe: a Summary of the Draft Methodologies used for the Assessment of Project THG Emissions and Emission Variations (Zusammenfassung des Entwurfs der Methoden zur Bewertung der Treibhausgasemissionen und Emissionsschwankungen des Projekts). Auf der Grundlage des Austauschs mit der Zivilgesellschaft wurde das Dokument am 26. Oktober 2011 verfeinert, aktualisiert und veröffentlicht.

[11] In Abschnitt 5.2.5 heißt es: „Der Zugang wird verweigert, wenn die Offenlegung die Integrität des Entscheidungsprozesses der Bank ernsthaft beeinträchtigen würde. Die Bank kann den Zugang zu Dokumenten verweigern, wenn der Antrag Material im Verlauf der Vervollständigung oder unvollendete Dokumente oder Daten betrifft oder wenn der Antrag interne Mitteilungen betrifft, sofern eine solche Ausnahme in den nationalen Rechtsvorschriften oder Gepflogenheiten vorgesehen ist, wobei das öffentliche Interesse an der Offenlegung zu berücksichtigen ist."

[12] Im Januar 2009 startete die EIB ein Pilotprojekt zur Bewertung des CO2-Fußabdrucks der von ihr finanzierten Projekte mit dem Ziel, ihren Beitrag zu den weltweiten Treibhausgasemissionen besser zu verstehen.

[13] http://www.eib.org/about/documents/footprint-methodologies.htm

[14] Vgl. Urteil des Gerichts vom 13. September 2013, ClientEarth/Kommission (T-111/11, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 85 und die dort angeführte Rechtsprechung).

[15] Vgl. Urteil des Gerichts (Siebte Kammer) vom 14. Juni 2012, Stichting Natuur en Milieu und Pesticide Action Network Europe/Kommission, T-338/08, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 52.

[16] Nr. 15 der Präambel der Aarhus-Verordnung.

[17] Vgl. Urteil des Gerichts vom 13. September 2013, ClientEarth/Kommission (T-111/11, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung).

[18] Urteil Idem (Randnr. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).

[19] Urteil Idem (Randnr. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung).

[20] Siehe verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Schweden und Turco/Rat, Slg. 2008, I-4723, Randnrn. 43 und 63.

[21] Siehe die Entscheidung des Europäischen Bürgerbeauftragten in der Sache 1817/2010/(DK)RA, abrufbar unter: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/de/51791/html.bookmark, Rn. 43.

[22] Artikel 6 Absatz 1 der Århus-Verordnung sieht in Bezug auf Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001 vor, dass „[d]ie Eintragungshindernisse ... unter Berücksichtigung des öffentlichen Interesses an der Verbreitung und der Frage, ob sich die angeforderten Informationen auf Emissionen in die Umwelt beziehen, eng auszulegen [sind].“

[23] Vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofes vom 14. Dezember 2008, Schweden und Turco/Rat (C-39/05 P und C-52/05 P, Slg. 2008, I-4723, Randnrn. 44, 45 und 67).

[24] Die Definition von Umweltinformationen in der Aarhus-Verordnung beruht auf dem Wortlaut des Übereinkommens von Aarhus.

[25] Der Bürgerbeauftragte stellt in diesem Zusammenhang fest, dass das von der EIB genannte dreijährige Pilotprojekt beendet ist und dass die EIB bereits am 21. September 2012 die Methoden veröffentlicht hat, die sie jetzt anwendet. Siehe Fußnote 14.

[26] In diesem Zusammenhang nimmt der Bürgerbeauftragte die jüngste Rechtsprechung des Gerichts in der Rechtssache T-545/11, Stichting Greenpeace Nederland/Europäische Kommission vom 8. Oktober 2013 (noch nicht veröffentlicht), in Rn. 72 zur Kenntnis, in der der Gerichtshof impliziert, dass Informationen über die Analyse- und Validierungsmethoden der Daten Informationen über Emissionen in die Umwelt darstellen können, wenn sich aus der Analyse des angeforderten Dokuments ergibt, dass es Informationen enthält, die eine hinreichend direkte Bestimmung des Emissionsniveaus in die Umwelt ermöglichen.