Hintergrund der Untersuchung

1. Am 5. September 2007 startete die Kommission ihr EU-Pilotprojekt mit der Mitteilung "Ein Europa der Ergebnisse - Anwendung des Gemeinschaftsrechts"[1]. Mit dem EU-Pilotprojekt wurde eine neue Art der Bearbeitung von Beschwerden über mutmaßliche Verstöße gegen EU-Recht eingeführt. Das EU-Pilotprojekt wurde im April 2008 in Betrieb genommen. Im September 2009 führte die Kommission ein neues System mit dem Titel „Complaints Handling – Accueil des Plaignants“(CHAP) für die Registrierung von Beschwerden und Anfragen im Zusammenhang mit der Anwendung des EU-Rechts durch einen Mitgliedstaat ein.

2. Die Untersuchungen des Bürgerbeauftragten zu Beschwerden über die Art und Weise, wie die Kommission mit Vertragsverletzungsbeschwerden umgeht, ergaben, dass das Verhältnis zwischen dem EU-Pilot-Verfahren und den Verfahrensgarantien für Beschwerdeführer, die in der Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Europäischen Bürgerbeauftragten von 2002 über die Beziehungen zum Beschwerdeführer bei Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht [2] („Mitteilung von 2002“) dargelegt sind, geklärt werden muss.

Gegenstand der Untersuchung

3. Der Bürgerbeauftragte ersuchte die Kommission, ihn über ihren Standpunkt zum Verhältnis zwischen dem EU-Pilot-Verfahren und der Mitteilung von 2002 zu unterrichten und zu prüfen, ob sie vorschlägt, diese Mitteilung im Lichte der Erfahrungen und Erkenntnisse zu überarbeiten, die sich aus der Anwendung des EU-Pilot-Verfahrens bei der Bearbeitung von Vertragsverletzungsbeschwerden ergeben. Für den Fall, dass die Kommission beabsichtigte, die Mitteilung zu überarbeiten, bat der Bürgerbeauftragte ferner darum, a) über den Zeitplan für eine solche Überarbeitung, b) über den Stand seiner Überlegungen und Überlegungen zu diesem Thema und c) darüber informiert zu werden, ob er in diesem Zusammenhang eine Konsultation des Europäischen Bürgerbeauftragten in Betracht ziehen würde.

Die Untersuchung

4. Die Initiativuntersuchung wurde am 18. April 2011 eingeleitet. Die Kommission hat ihre Stellungnahme am 24. Oktober 2011 übermittelt. Am 28. März 2012 legte der Bürgerbeauftragte der Kommission einen Empfehlungsentwurf vor. Am 19. April 2012 übermittelte die Kommission dem Bürgerbeauftragten eine Kopie der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament zur Aktualisierung des Umgangs mit den Beziehungen zum Beschwerdeführer in Bezug auf die Anwendung des Unionsrechts [3] (im Folgenden „Mitteilung von 2012“). Am 21. Juni 2012 richtete der Bürgerbeauftragte ein Schreiben an den Generalsekretär der Kommission, in dem er darauf hinwies, dass der Bürgerbeauftragte im Gegensatz zur Mitteilung von 2002 im Titel der Mitteilung von 2012 nicht erwähnt wurde. Am 23. Juli 2012 antwortete der Generalsekretär der Kommission, dass die Kommission ihrer üblichen Praxis gefolgt sei, Mitteilungen an den Rat und das Europäische Parlament zu richten. Am 25. Juli 2012 übermittelte die Kommission ihre ausführliche Stellungnahme zu dem Empfehlungsentwurf. Am 7. März 2013 richtete Kommissionsmitglied Maroš Šefcovic ein weiteres Schreiben an den Bürgerbeauftragten zu der Mitteilung von 2012. Am 24. Januar 2014 richtete der Bürgerbeauftragte ein Schreiben an den Generalsekretär der Kommission, der mit Schreiben vom 18. Februar 2014 antwortete.

Analyse und Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

A. Überarbeitung der Mitteilung

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

5. In ihrer Stellungnahme zur Initiativuntersuchung wies die Kommission darauf hin, dass sie bei der Überwachung der Anwendung des EU-Rechts stets die Interessen der Bürger im Auge hat. Sie erklärte, dass sie in den letzten Jahren mehrere Initiativen ergriffen habe, um den Schutz dieser Interessen zu gewährleisten und zu verbessern. Beispiele für solche Initiativen sind:

- Zusammen mit der Empfangsbestätigung übermittelt die Kommission den Beschwerdeführern stets einen Vermerk über die Verwaltungsgarantien und das Vertragsverletzungsverfahren. Diese Praxis gibt es schon lange. Die Europa-Website enthält Informationen darüber, wie die Bürger ihre Rechte ausüben können.

- Seit April 2008 ermöglicht das "EU-Pilot"-System in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten eine rasche Bearbeitung potenzieller Vertragsverletzungsverfahren und Beschwerden und trägt dazu bei, bessere und schnellere Antworten auf die Probleme der Bürgerinnen und Bürger zu liefern.

- Seit September 2009 geht das "CHAP"-System zur Registrierung und Bearbeitung von Beschwerden über die Anwendung des EU-Rechts über die bisherige Praxis hinaus. Die Korrespondenz wird nun als Anfrage oder als Beschwerde behandelt, abhängig von den vom Korrespondenten bereitgestellten Informationen.

6. In ihren Anmerkungen zur früheren Initiativuntersuchung OI/3/2009/MHZ des Bürgerbeauftragten erklärte die Kommission, dass „der Zweck von EU-Pilot darin besteht, die Arbeit, die die Kommission zu leisten hat, um auf die Anfragen und Beschwerden von Bürgern und Unternehmen über die Anwendung des EU-Rechts zu reagieren, besser zu organisieren. Die Kommission leitete das EU-Pilot-Verfahren ein, um ein verstärktes Engagement, eine verstärkte Zusammenarbeit und Partnerschaft zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten bei der schnelleren und besseren Reaktion auf diese Anfragen und Beschwerden zu testen. EU-Pilot zielt darauf ab, die Effizienz der Arbeit der Kommission zu steigern und somit die erzielten Ergebnisse zu beschleunigen und zu verbessern, um so eine wirksamere Nutzung ihrer Ressourcen zu gewährleisten. Sie hat nicht den Zweck, einen übermäßigen Umfang von Beschwerden über die Verwaltungskapazität für deren Bearbeitung auszugleichen.

7. Die Kommission argumentierte, dass das EU-Pilot-System im Rahmen der Mitteilung „Ein Europa der Ergebnisse – Anwendung des Gemeinschaftsrechts“ aus dem Jahr 2007 konzipiert und entwickelt wurde und dass die Beschwerdeführer im Einklang mit der Mitteilung aus dem Jahr 2002 umfassend darüber informiert werden, dass das EU-Pilot-System für ihre Korrespondenz genutzt wird und alle in der Mitteilung aus dem Jahr 2002 vorgesehenen Garantien genießt. Die Kommission betonte, dass die Mitteilung von 2002 durch die Einführung des EU-Pilotverfahrens nicht geändert wurde, abgesehen davon, dass die Beschwerdeführer darüber informiert wurden, dass nach der Registrierung im CHAP Beschwerden und Anfragen in Zusammenarbeit mit dem betreffenden Mitgliedstaat weiter geprüft werden könnten.

8. Die Kommission stellte jedoch fest, dass die Einführung des CHAP einige Änderungen an der Mitteilung von 2002 erforderte. Die Kommission reagiert nun direkter auf die Interessen der Bürger, der Wirtschaft und der Zivilgesellschaft, indem sie den Schriftverkehr je nach den Angaben des Korrespondenten entweder als Anfrage oder als Beschwerde registriert. Die Kommission erklärte, dass sich diese Änderung ihrer Arbeitsmethode in einer Überarbeitung der Mitteilung widerspiegeln könnte. Er wies ferner darauf hin, dass der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) auch Anpassungen der Mitteilung in Bezug auf einige geänderte Begriffe erforderlich macht. Einige Korrekturen sind ebenfalls vorgesehen, um die Unterschiede in einigen Sprachfassungen der Mitteilung zu klären.

9. Die Kommission kam zu dem Schluss, dass sie beabsichtigt, die Mitteilung im Lichte der in den letzten Jahren auf dem Gebiet der Beschwerden gesammelten Erfahrungen zu überarbeiten, und dass sich diese Überarbeitung „unter anderem“ auf die Angleichung an das neue „CHAP“-System konzentrieren würde.

10. Am 21. Dezember 2011 übermittelte die Kommission dem Bürgerbeauftragten ihren zweiten Evaluierungsbericht zum EU-Pilotprojekt, der den Zeitraum von seiner Inbetriebnahme im April 2008 bis September 2011 abdeckt. Einen neueren Bericht gab es nicht.

11. Dem zweiten Evaluierungsbericht zufolge erhalten die Mitgliedstaaten zehn Wochen Zeit, um auf im Rahmen des EU-Pilotverfahrens eingeführte Fälle zu reagieren, und die Kommission hat eine weitere Frist von zehn Wochen, um die Antwort des Mitgliedstaats zu prüfen und zu bewerten. In dem Bericht wird betont, dass die Einhaltung dieser Fristen durch beide Parteien von wesentlicher Bedeutung ist, um sicherzustellen, dass die Entscheidung, entweder ein Aufforderungsschreiben zu senden oder den Fall abzuschließen, innerhalb eines Jahres nach der Registrierung im CHAP oder der Einleitung einer Untersuchung im Rahmen des EU-Pilotverfahrens auf Initiative der Kommission getroffen wird. In Bezug auf die Erfolgsquote der mit dem EU-Pilotverfahren eingeführten Fälle zeigt der Bericht, dass 80 % der Antworten der Mitgliedstaaten von der Kommission als akzeptabel bewertet wurden (d. h. im Einklang mit dem EU-Recht), sodass die betreffenden Fälle abgeschlossen werden konnten, ohne dass ein Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 258 AEUV eingeleitet werden musste. Die Kommission stellte ferner fest, dass die Zahl der neuen Vertragsverletzungsverfahren seit 2010 zurückgegangen ist.

Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einem Empfehlungsentwurf führte

12. Die Bürgerbeauftragte begrüßte das EU-Pilotprojekt als eine positive Entwicklung, die eine schnellere und effizientere Bearbeitung von Beschwerden über Verstöße gegen das EU-Recht durch die Mitgliedstaaten durch die Kommission ermöglicht. Der Bürgerbeauftragte stellte jedoch fest, dass im zweiten Bewertungsbericht die Beziehung zwischen dem EU-Pilotprojekt und der CHAP einerseits und der Mitteilung von 2002 andererseits verschwiegen wurde. Obwohl in dem Bericht die positiven Ergebnisse des EU-Pilotprojekts für die Bürgerinnen und Bürger hervorgehoben werden, wird die Mitteilung von 2002 nicht erwähnt. Auch das CHAP-Registrierungssystem wird im Bericht nur einmal erwähnt (Seite 4 Absatz 2). Ganz allgemein scheint sich der Bericht ausschließlich auf die Beziehungen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten (im Folgenden „Vertragsparteien“) zu konzentrieren. Die Position der Beschwerdeführer, die eine wichtige Informationsquelle für mögliche Vertragsverletzungsverfahren darstellen, scheint in diesem Zusammenhang nicht berücksichtigt worden zu sein. Im Bericht wird nur am Ende von Seite 3 [4] erwähnt, dass im Falle einer Beschwerde auch eine Antwort bereit sein wird, um den Beschwerdeführer über das Ergebnis der Untersuchung zu informieren. Der Bericht enthält jedoch keine Anhaltspunkte dafür, ob die Beschwerdeführer auch dann auf dem Laufenden gehalten werden, wenn die Kommission den Mitgliedstaat innerhalb von zehn Wochen um Informationen ersucht oder dieser geantwortet hat. Darüber hinaus enthält der Bericht keine Angaben dazu, ob die Kommission in den Fällen, in denen eine Dienststelle der Kommission vorschlagen will, dass keine weiteren Maßnahmen in Bezug auf eine Beschwerde ergriffen werden, den Beschwerdeführer in einem Schreiben, in dem sie die Gründe für die Einstellung des Verfahrens darlegt und den Beschwerdeführer auffordert, sich innerhalb von vier Wochen dazu zu äußern (Randnr. 10 der Mitteilung).

13. Der Bürgerbeauftragte wies darauf hin, dass die Kommission in ihrer Stellungnahme angegeben habe, dass sie eine Überarbeitung der Mitteilung von 2002 beabsichtige, aber keinen Zeitplan für eine solche Überarbeitung vorgelegt habe oder ob sie in diesem Zusammenhang eine Konsultation des Europäischen Bürgerbeauftragten vorsehe. In Anbetracht der Tatsache, dass seit der Einführung des EU-Pilotverfahrens im April 2008 vier Jahre vergangen sind, ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass es wichtig wäre, dass die Kommission die Mitteilung überarbeitet, um sicherzustellen, dass sie den Änderungen Rechnung trägt, die durch das EU-Pilotverfahren und die CHAP sowie durch den Vertrag von Lissabon eingeführt wurden.

14. Der Bürgerbeauftragte betonte, dass der Empfehlungsentwurf lediglich darauf abzielte, die Mitteilung von 2002 zu aktualisieren und gleichzeitig das beizubehalten, was der Bürgerbeauftragte als die Ziele und den Geist der ursprünglichen Mitteilung in der von der Kommission ausgearbeiteten Fassung versteht. Der Empfehlungsentwurf wurde daher unbeschadet der Möglichkeit einer späteren Reform des Vertragsverletzungsverfahrens vorgelegt, durch die die Rechte der Beschwerdeführer gestärkt würden.

15. Auf der Grundlage des zweiten Bewertungsberichts der Kommission über das EU-Pilotverfahren prüfte der damalige Bürgerbeauftragte eingehend, welche Teile der Mitteilung von 2002 überarbeitet werden müssten, um den durch das EU-Pilotverfahren und die CHAP eingeführten Änderungen Rechnung zu tragen. Abgesehen von Änderungen der einschlägigen Artikel des AEUV anstelle des EG-Vertrags, der Bezugnahme auf das Unionsrecht anstelle des Gemeinschaftsrechts und auf neue Internetlinks [5] betrafen diese Änderungen im Wesentlichen folgende Punkte:

- In Nummer 1 der Mitteilung ("Definitionen und Anwendungsbereich") sollte zwischen "Beschwerden" und "Anfragen" unterschieden werden.

- Die Registrierung und die Anerkennung von Beschwerden und Anfragen könnten in einem einzigen Punkt statt in zwei getrennten Punkten behandelt werden.

- In einem weiteren Punkt, der den Titel "Maßnahmen in Bezug auf Beschwerden und Anfragen"tragen könnte, sollte auf die Möglichkeit hingewiesen werden, dass die Kommission eine Beschwerde im Rahmen des EU-Pilotverfahrens bearbeiten kann.

- In Bezug auf Punkt 7 "Mitteilung an Beschwerdeführer"wäre es auch angebracht, den/die Beschwerdeführer über die Entscheidung der Kommission, den Fall dem Mitgliedstaat im Rahmen des EU-Pilotverfahrens vorzulegen, und über die Analyse der Antwort des Mitgliedstaats im Rahmen des EU-Pilotverfahrens durch die Kommission zu unterrichten;

- Hinsichtlich der Fristen für die Untersuchung von Beschwerden (Ziffer 8 der Mitteilung) hielt es der Bürgerbeauftragte für angebracht, die folgenden neuen Fristen in den Text der Mitteilung aufzunehmen: i) innerhalb von zehn Wochen ab dem Datum der Registrierung einer Beschwerde zu einer Entscheidung über die Einleitung eines EU-Pilotverfahrens zu gelangen; ii) den betreffenden Mitgliedstaat aufzufordern, innerhalb von zehn Wochen nach Einleitung des EU-Pilotverfahrens zu einer Beschwerde oder Untersuchung Stellung zu nehmen; und iii) die Antwort eines Mitgliedstaats innerhalb von zehn Wochen nach Eingang der Antwort zu prüfen und zu bewerten.

16. Hinsichtlich der Unterschiede zwischen den Sprachfassungen stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass in Nummer 9 Absatz 2 der Mitteilung in englischer Sprache auf die „Wahl der Beschwerde“Bezug genommen werde, während in der französischen und der deutschen Fassung auf „Le choix des griefs“bzw. „Die Wahl der Beschwerdegründe“Bezug genommen werde. Es wäre daher angebracht, den englischen Text anzupassen, der sich stattdessen auf "die Wahl der Vorwürfe"beziehen könnte.

17. Schließlich stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass die Mitteilung nicht in den Amtssprachen der Mitgliedstaaten verfügbar war, die der EU 2004 und 2007 beigetreten sind. Es war auch nicht in irischer Sprache verfügbar. Am 12. März 2012 leitete die Bürgerbeauftragte daher eine gesonderte Initiativuntersuchung (OI/2/2012/VL) zu diesem Thema ein.

18. Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass die oben genannten Vorschläge für Mindeständerungen der Kommission bei der Überarbeitung des Textes der Mitteilung von 2002 helfen könnten. Der Bürgerbeauftragte stand der Kommission bei der Überarbeitung der Mitteilung von 2002 weiterhin zur Verfügung, um ihr jede erdenkliche Hilfe zukommen zu lassen.

19. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen unterbreitete der Bürgerbeauftragte der Kommission am 28. März 2012 den folgenden Empfehlungsentwurf: „Die Kommission sollte erwägen, die Mitteilung [2002] zu überarbeiten, um sicherzustellen, dass sie den durch das EU-Pilotprojekt und die CHAP eingeführten Änderungen Rechnung trägt.“

Die Argumente, die der Bürgerbeauftragte nach dem Empfehlungsentwurf vorgebracht hat

20. In ihrer ausführlichen Stellungnahme erklärte die Kommission, dass sie die Mitteilung von 2012 am 2. April 2012 angenommen habe. Die Kommission wies darauf hin, dass sie die Mitteilung von 2002 mit folgenden Zielen überarbeitet habe:

- die Notwendigkeit, das 2009 eingeführte neue CHAP-System für die Registrierung von Beschwerden und Anfragen an die Kommission zu berücksichtigen;

- die Verpflichtung, bestimmte Formulierungen und Verweise nach dem Inkrafttreten des AEUV zu aktualisieren, und die Notwendigkeit, bestimmte Abweichungen zwischen den verschiedenen Sprachfassungen der Mitteilung von 2002 zu korrigieren; und

- die Notwendigkeit, bestimmte Begriffe und Modalitäten für die Bearbeitung von Beschwerden zu präzisieren oder die Kommunikation zu vereinfachen.

21. Zu den vom Bürgerbeauftragten vorgeschlagenen Änderungen äußerte sich die Kommission wie folgt:

22. In Bezug auf die vorgeschlagene Unterscheidung zwischen „Beschwerden“ und „Untersuchungen“ über die Anwendung des EU-Rechts erklärte die Kommission, dass bestehende Arbeitsmethoden entwickelt würden, um die getrennte Registrierung und Aufzeichnung von Anfragen und Beschwerden zu ermöglichen, und dass Beschwerden weiterhin als eine spezifische Kategorie von Korrespondenz behandelt würden. Die Kommission erklärte, die Mitteilung enthalte Anweisungen an die Kommissionsdienststellen zur Bearbeitung von Beschwerden und befasse sich daher nur mit Beschwerden über die Anwendung des EU-Rechts.

23. In Bezug auf die Folgen des EU-Pilotverfahrens für die den Beschwerdeführern zu erteilenden Informationen verwies die Kommission auf ihre Bemerkungen als Reaktion auf die frühere Initiativuntersuchung OI/3/2009/MHZ des Bürgerbeauftragten. Die Kommission erklärte, dass der Zweck des EU-Pilotprojekts darin bestehe, die Arbeit der Kommission bei der Bearbeitung von Anfragen und Beschwerden von Bürgern und Unternehmen über die Anwendung des EU-Rechts besser zu organisieren. Der EU-Pilot wurde entwickelt, um eine höhere Effizienz zu erreichen und somit die erzielten Ergebnisse zu beschleunigen und zu verbessern. Die Kommission bekräftigte, dass mit der Einführung des EU-Pilotverfahrens die Mitteilung von 2002 somit nicht geändert wurde, abgesehen davon, dass die Beschwerdeführer darüber informiert wurden, dass nach der Registrierung im CHAP Beschwerden und Anfragen in Zusammenarbeit mit dem betreffenden Mitgliedstaat weiter geprüft werden könnten.

24. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass das EU-Pilotverfahren, bei dem es sich um eine Phase der gegenseitigen Information zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission handelt, keine spezifischen Vorschriften erfordert, um sicherzustellen, dass der Beschwerdeführer auf dem Laufenden gehalten wird.

25. Die Kommission wies jedoch auf Nummer 7 Absatz 1 der Mitteilung von 2012 hin, in der es heißt: „Nach der Registrierung kann eine Beschwerde in Zusammenarbeit mit dem betreffenden Mitgliedstaat weiter geprüft werden. Die Kommission wird den Beschwerdeführer hiervon schriftlich in Kenntnis setzen. Die Kommission betonte daher, dass der Beschwerdeführer informiert wird, wenn die Beschwerde zu Kontakten mit dem Mitgliedstaat im Rahmen des EU-Pilotverfahrens führt. Sobald diese Phase abgeschlossen ist, wird der Beschwerdeführer gemäß Nummer 10 der Mitteilung auch über das Ergebnis der Beschwerde (Abschluss oder Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens) informiert.

26. Die Kommission erklärte, dass die den Beschwerdeführern übermittelten Informationen jedoch den Bedingungen der Vertraulichkeit der Untersuchungen und dem Ermessen der Kommission in Vertragsverletzungsverfahren entsprechen sollten (siehe Ziffer 5 der Einleitung der Mitteilung von 2012 und Fußnoten 3 bis 6).

27. Was insbesondere die Informationen an den Beschwerdeführer über die Analyse der Antwort des Mitgliedstaats durch die Kommission betrifft, so wiederholte die Kommission, dass das Gericht in der Rechtssache Petrie [6] festgestellt habe, dass „die Mitgliedstaaten berechtigt [sind], von der Kommission zu erwarten, dass sie bei Untersuchungen, die zu einem Vertragsverletzungsverfahren führen könnten, Vertraulichkeit gewährleistet“.

28. Zu den Fristen erklärte die Kommission, dass sie ihre Dienststellen bereits 2002 ermutigt habe, die für die Untersuchung von Beschwerden aufgewendete Zeit zu begrenzen. Die Kommission verwies auf Nummer 8 der Mitteilung, in der es heißt: „Als allgemeine Regel wird die Kommission Beschwerden untersuchen, um innerhalb von höchstens einem Jahr nach Registrierung der Beschwerde zu einer Entscheidung über die Abgabe eines Aufforderungsschreibens oder die Einstellung des Verfahrens zu gelangen.“ Die Kommission vertrat die Auffassung, dass jede weitere allgemeine oder abstrakte Verkürzung der Frist angesichts der Vielfalt und Spezifität der Fälle für die Qualität der Untersuchung kontraproduktiv wäre. Dies hindert die Kommission jedoch nicht daran, ihre Dienststellen in bestimmten Fällen zu ermutigen, kürzere Fristen einzuhalten.

29. Die Kommission kam zu dem Schluss, dass die Annahme der Mitteilung von 2012 eine relevante Überarbeitung der Anweisungen an ihre Dienststellen (insbesondere des neuen CHAP-Registrierungssystems) darstellt, die den Interessen der Beschwerdeführer dienen. Die Kommission war daher der Auffassung, dass in der überarbeiteten Mitteilung auf die Bedenken des Bürgerbeauftragten eingegangen wurde.

30. Am 7. März 2013 teilte das Kommissionsmitglied Šefcovic dem Bürgerbeauftragten mit, dass die Kommission ihre Website „Übung Ihrer Rechte“[7] überprüft habe, um die Bürger über die Rolle des Bürgerbeauftragten bei der Bearbeitung von Vertragsverletzungsbeschwerden durch die Kommission zu informieren.

31. Am 18. Februar 2014 antwortete der Generalsekretär der Kommission auf das Schreiben des Bürgerbeauftragten vom 24. Januar 2014, in dem die Kommission aufgefordert wurde, die Mitteilung von 2012 auch auf Kroatisch zur Verfügung zu stellen, sie im Amtsblatt zu veröffentlichen, den Bürgerbeauftragten als Adressaten der Mitteilung aufzunehmen und einige Absätze der Mitteilung über die Unterrichtung des Beschwerdeführers zu überarbeiten [8]. Die Kommission bekräftigte, dass die Mitteilung von 2012 auf EUR-Lex verfügbar ist und auch auf Europa veröffentlicht wurde. Es wird demnächst auch auf Kroatisch erhältlich sein. Die Kommission erklärte jedoch, dass sie vor einigen Jahren die Veröffentlichung des vollständigen Wortlauts ihrer Mitteilungen im Amtsblatt eingestellt habe. Als Antwort auf den Vorschlag des Bürgerbeauftragten, dass die Bereitstellung der Mitteilung auf Kroatisch eine Gelegenheit bieten könnte, die Mitteilung zu überarbeiten, erklärte die Kommission, dass es nicht möglich sei, die endgültigen Mitteilungen auf diese Weise zu überarbeiten.

32. In Bezug auf die Vorschläge des Bürgerbeauftragten zur Unterrichtung des Beschwerdeführers erläuterte die Kommission ihre derzeitige Praxis, dass sie den Beschwerdeführer schriftlich über jeden Verfahrensschritt informiert und dass der Beschwerdeführer zu jedem Zeitpunkt des Verfahrens um Erläuterungen zu dem Fall bitten kann.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach dem Empfehlungsentwurf

33. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Mitteilung von 2012 am 2. April 2012 angenommen wurde, also nur fünf Tage, nachdem der Bürgerbeauftragte der Kommission den Empfehlungsentwurf vorgelegt hatte (am 28. März 2012). Obwohl der Bürgerbeauftragte nützliche Erfahrungen bei der Bearbeitung von Beschwerden über die Einhaltung der Mitteilung von 2002 gesammelt hat, wurde er während des Überarbeitungsprozesses der Mitteilung nicht konsultiert. Die Kommission hat es auch unterlassen, auf die Frage des Bürgerbeauftragten zu antworten, die bei der Einleitung seiner Initiativuntersuchung aufgeworfen wurde, ob sie beabsichtigte, ihn im Laufe des Überarbeitungsprozesses zu konsultieren. Die sehr kurze Zeit, die zwischen dem Empfehlungsentwurf und der Annahme der Mitteilung von 2012 verstrichen ist, macht deutlich, dass die Kommission bei der Annahme der Mitteilung von 2012 keine Gelegenheit hatte, die Empfehlung des Bürgerbeauftragten zu berücksichtigen. Vielmehr scheint die Mitteilung von 2012 dem Bürgerbeauftragten nicht als Reaktion auf den Empfehlungsentwurf vorgelegt worden zu sein, sondern als Ergebnis eines rein internen Revisionsprozesses, über den der Bürgerbeauftragte nicht auf dem Laufenden gehalten wurde. In der Einleitung der Mitteilung von 2012 erkennt die Kommission als Hüterin der Verträge "die entscheidende Rolle an, die der Beschwerdeführer dabei spielt, die Kommission bei der Aufdeckung von Verstößen gegen das Unionsrecht zu unterstützen"(Hervorhebung nur hier). Der Bürgerbeauftragte bedauert, dass die Kommission vor der Annahme der Mitteilung von 2012 nicht die Gelegenheit genutzt hat, ihn in dieser wichtigen Angelegenheit zu konsultieren, und dass sie es anschließend versäumt hat, die Empfehlungen des Bürgerbeauftragten im Rahmen dieser Initiativuntersuchung zu erörtern.

34. Wie der Titel schon sagt, handelt es sich bei der Mitteilung von 2012 um eine Aktualisierung der in der Mitteilung von 2002 enthaltenen Vorschriften. Während die Mitteilung von 2002 jedoch an das Europäische Parlament und den Europäischen Bürgerbeauftragten gerichtet war, richtet sich die Mitteilung von 2012 nicht mehr an den Bürgerbeauftragten, sondern an den Rat und das Europäische Parlament. Die Argumentation, die die Generalsekretärin der Kommission in ihrem Schreiben vom 23. Juli 2012 für diese Änderung vorgebracht hat, nämlich dass die Kommission ihrer üblichen Praxis gefolgt sei, Mitteilungen an den Rat und das Europäische Parlament zu richten, ist nicht überzeugend. In seinem Schreiben vom 7. März 2013 erklärte Kommissar Šefcovic, dass in der Mitteilung die wichtige Rolle hervorgehoben werde, die der Europäische Bürgerbeauftragte für die Bürger bei der Bearbeitung von Vertragsverletzungsbeschwerden durch die Kommission spielen könne. Darüber hinaus wird in Nummer 13 der Mitteilung (sowie auf der Website der Kommission „Übung Ihrer Rechte“) erwähnt, dass Beschwerdeführer sich beim Europäischen Bürgerbeauftragten beschweren können, wenn sie der Auffassung sind, dass die Kommission die in der Mitteilung dargelegten Maßnahmen nicht befolgt hat. Angesichts der besonderen Rolle des Bürgerbeauftragten, die in der Mitteilung selbst anerkannt wird, ist es daher schwer zu verstehen, warum der Bürgerbeauftragte nicht mehr als Adressat der Mitteilung bezeichnet wurde. Dieser Aspekt kann jedoch nur als formal betrachtet werden.

35. Wichtiger ist jedoch, dass die Kommission im Schreiben des Bürgerbeauftragten vom 24. Januar 2014 aufgefordert wurde, eine Überarbeitung mehrerer inhaltlicher Elemente der Mitteilung im Einklang mit dem Empfehlungsentwurf vom 28. März 2012 in Erwägung zu ziehen. In ihrer Antwort erklärte die Kommission, dass es nicht möglich sei, die endgültige Mitteilung der Kommission zu überarbeiten. In ihrer Stellungnahme in der Initiativuntersuchung OI/2/2012/VL betonte die Kommission jedoch, dass die Mitteilung von 2002 in der 2012 überarbeiteten Fassung eine rein interne Maßnahme darstellt und dass die Bestimmungen der Mitteilung interne Verwaltungsmaßnahmen enthalten, die zum Nutzen des Beschwerdeführers bei der Bearbeitung von Beschwerden befolgt werden müssen. Da es sich bei der Mitteilung nach Ansicht der Kommission um eine rein interne Maßnahme handelt, kann der Bürgerbeauftragte nicht nachvollziehen, warum die Kommission daran gehindert werden sollte, sie zu überarbeiten.

36. Die Kommission brachte ferner vor, dass die Mitteilung nicht im Amtsblatt veröffentlicht worden sei, da die Kommission vor einigen Jahren die Veröffentlichung des vollständigen Wortlauts ihrer Mitteilungen im Amtsblatt eingestellt habe. Dieses Argument ist überraschend, da mehrere andere Mitteilungen, die nach der Mitteilung von 2012 veröffentlicht wurden, im Amtsblatt veröffentlicht wurden [9].

37. Die Bürgerbeauftragte kommt daher zu dem Schluss, dass die Mitteilung von 2012 und der Inhalt des anschließenden Schriftwechsels der Kommission zu diesem Thema keine angemessene Antwort auf den Empfehlungsentwurf darstellen. Sie stellt insbesondere fest, dass die Kommission keinen der vorgeschlagenen Änderungsvorschläge zur besseren Unterrichtung der Beschwerdeführer berücksichtigt hat. Die Kommission hat auch nicht überzeugend erläutert, warum die Mitteilung von 2012 nicht überarbeitet und nicht im Amtsblatt veröffentlicht werden konnte.

38. Der Bürgerbeauftragte bedauert insbesondere, dass die Kommission es versäumt hat, die Gelegenheit zu nutzen, sich konstruktiv an einer inhaltlichen Diskussion über ihre Beziehungen zu Bürgern zu beteiligen, die sich über Verstöße beschweren. Wie die Kommission selbst eingeräumt hat, sind solche Beschwerden von entscheidender Bedeutung, um sie bei der Wahrnehmung ihrer Rolle als Hüterin der Verträge zu unterstützen. Sie stellen einen wichtigen Mechanismus dar, mit dem sich die Bürger an der Aufrechterhaltung der Rechtsstaatlichkeit beteiligen können.

39. Der Bürgerbeauftragte hat die Möglichkeit in Betracht gezogen, dem Europäischen Parlament im vorliegenden Fall einen Sonderbericht vorzulegen. Dies scheint aus zwei Gründen unnötig zu sein. Erstens prüft das Parlament regelmäßig die Leistung der Kommission als Hüterin der Verträge, indem es ihren Jahresbericht über die Überwachung der Anwendung des Unionsrechts prüft. Zweitens gibt es eine laufende öffentliche Debatte, in der das Parlament der zentrale Akteur ist, über die mögliche Ausarbeitung eines EU-Gesetzes über Verwaltungsverfahren. Der Bürgerbeauftragte hält es daher für sinnvoll, die vorliegende Untersuchung mit einer kritischen Bemerkung abzuschließen und den Beschluss dem Parlament zu übermitteln, damit er sowohl bei der Behandlung des Jahresberichts der Kommission über die Überwachung der Anwendung des EU-Rechts als auch bei den künftigen Beratungen des Parlaments über ein EU-Recht über Verwaltungsverfahren berücksichtigt werden kann.

C. Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung aus eigener Initiative schließt der Bürgerbeauftragte die Untersuchung mit der folgenden kritischen Bemerkung ab:

Die Kommission hat nicht angemessen auf den Empfehlungsentwurf reagiert und insbesondere die Gelegenheit nicht genutzt, konstruktiv an einer inhaltlichen Diskussion darüber teilzunehmen, wie ihre Beziehungen zu Bürgern, die sich über Verstöße beschweren, verbessert werden können. Die Kommission hat auch nicht überzeugend erläutert, warum die Mitteilung von 2012 nicht überarbeitet und nicht im Amtsblatt veröffentlicht werden konnte. Dies stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

Emily O'Reilly

Geschehen zu Straßburg am 10. April 2014

[1] KOM(2007) 502 endgültig vom 5. September 2007.

[2] KOM(2002) 141 endgültig, ABl. 2002, C 244, S. 5.

[3] COM(2012) 154 final vom 2. April 2012. Die Mitteilung wurde nicht im Amtsblatt veröffentlicht, ist aber auf der EUR-Lex-Website in allen Amtssprachen (außer Kroatisch) verfügbar: http://eur-lex.europa.eu/Notice.do?checktexts=checkbox&checktexte=checkbox&val=676045%3Acs&pos=3&page=1&lang=en&pgs=10&nbl=3&list=680479%3Acs%2C680031%3Acs%2C676045%3Acs%2C&hwords=Updating%2Bthe%2Bhandling%2Bof%2Brelations%2Bwith%2Bthe%2Bcomplainant%2Bin%2Brespect%2Bof%2Bthe%2Bapplication%2Bof%2BUnion%2Blaw%257E&action=GO&visu=%23texte

[4] In der englischen Version des Berichts.

[5] Mehrere in der Mitteilung von 2002 erwähnte Internetverbindungen funktionierten in ihrer jetzigen Form nicht mehr.

[6] Rechtssache T-191/99, Petrie u. a./Kommission, Slg. 2001, II-3677, Randnr. 68; Rechtssache T-29/08 LPN/Kommission, Slg. 2011, II-6021.

[7] http://ec.europa.eu/eu_law/your_rights/your_rights_en.htm

[8] Das Schreiben des Bürgerbeauftragten an den Generalsekretär der Kommission und die Antwort des Generalsekretärs sind auf der Website des Bürgerbeauftragten abrufbar unter: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/initiatives.faces

[9] Beispielsweise die „Banking-Mitteilung“ (ABl. 2013, C 216, S. 1), die Mitteilung über die Ermittlung des Schadens bei Schadensersatzklagen aufgrund von Verstößen gegen Art. 101 oder 102 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (ABl. 2013, C 167, S. 19) oder die Mitteilung über die Verlängerung der Anwendung des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation (ABl. 2013, C 357, S. 1).

Entgegen der Mitteilung von 2012 ist die Bankenmitteilung zwar für den EWR relevant.