Hintergrund der Beschwerde

1. Dieser Fall betrifft die Erstellung eines Leistungsbewertungsberichts („PER“) über einen Bediensteten, der bei der Europäischen Arzneimittel-Agentur („EMA“) eine Beschwerde wegen Belästigung eingereicht hatte.

2. Der Beschwerdeführer ist seit 1997 bei der EMA tätig. Die Beschwerdeführerin gab an, dass nach einer wichtigen Umstrukturierung innerhalb der EMA eine neue Aufsichtsperson für ihr Team ernannt wurde. Nach Angaben der Beschwerdeführerin begann ihr Vorgesetzter ab Juni 2011 psychologisch, sie zu belästigen. So reichte die Beschwerdeführerin am 26. Januar 2012 eine Beschwerde wegen Mobbings gegen ihren Vorgesetzten ein.

3. Am 9. März 2012 erhielt die Beschwerdeführerin ihren PER für den Zeitraum vom 30. Juni 2009 bis zum 30. Juni 2011.

4. Am 14. März 2012 reichte die Beschwerdeführerin gemäß Artikel 90 Absatz 2 des Statuts eine Beschwerde in Bezug auf ihre PER ein.

5. Am 16. April 2012 teilte die EMA dem Beschwerdeführer mit, dass nach eingehender Prüfung der Ergebnisse der Untersuchung der Vorwürfe von Mobbing keine weiteren Maßnahmen ergriffen würden und der Fall abgeschlossen sei. Die EMA teilte der Beschwerdeführerin mit, dass sie gemäß Artikel 90 Absatz 2 des Statuts Beschwerde gegen diese Entscheidung einlegen könne.

6. Aus den Angaben in der Akte des Bürgerbeauftragten geht hervor, dass sich der Beschwerdeführer vom 30. Januar 2012 bis zum 1. Mai 2012, vom 2. Mai 2012 bis zum 25. Juni 2012 im Krankheitsurlaub und ab dem 26. Juni 2012 im unbezahlten Urlaub für einen Zeitraum von einem Jahr befand. Nach Angaben der Beschwerdeführerin hatte sie aufgrund der traumatischen Natur dieser Ereignisse beschlossen, ein Jahr unbezahlten Urlaub zu nehmen.

7. In diesem Zusammenhang wandte sich der Beschwerdeführer am 21. Mai 2012 an den Bürgerbeauftragten. Insbesondere machte die Beschwerdeführerin geltend, dass die EMA ihren Zugang zu ihrem beruflichen E-Mail-Konto beendet habe, obwohl sie sich bis zum 25. Juni 2012 im Jahresurlaub befunden habe. Aus diesem Grund sei sie nicht in der Lage gewesen, Belege für ihren Fall vorzulegen. Außerdem habe sie, obwohl sie eine Kopie des Abschlussberichts angefordert habe, auf dem die Entscheidung über die Ablehnung ihrer Beschwerde wegen Mobbings beruhe, diesen noch nicht erhalten.

8. Vor diesem Hintergrund leiteten die Dienststellen der Bürgerbeauftragten ein informelles Verfahren ein, in dem die EMA aufgefordert wurde, die Bedenken der Beschwerdeführerin hinsichtlich des Zugangs (i) zu ihrem beruflichen E-Mail-Konto und (ii) zum Abschlussbericht auszuräumen, auf dem die Entscheidung der EMA beruhte, im Fall der Beschwerdeführerin keine weiteren Maßnahmen zu ergreifen.

9. Am 29. Juni 2012 wies die EMA die Beschwerde nach Artikel 90 Absatz 2 betreffend den PER des Beschwerdeführers zurück.

10. Am 9. Juli 2012 übermittelte die EMA der Bürgerbeauftragten ihre Antwort mit einer Kopie einer E-Mail an die Beschwerdeführerin vom 22. Mai 2012, in der sie ihr mitteilte, dass sie einige Tage später Zugang zu ihrem beruflichen E-Mail-Konto haben werde, um Dokumente auszudrucken und zu vervielfältigen. Darüber hinaus übermittelte die EMA dem Beschwerdeführer am 29. Mai 2012 eine Kopie des Schreibens, in dem der Abschlussbericht über die Beschwerde wegen Belästigung beigefügt war.

11. Die Dienststellen der Bürgerbeauftragten übermittelten der Beschwerdeführerin die Antwort der EMA auf ihre Bemerkungen, die sie am 28. August 2013 übermittelte.

12. Auf Ersuchen der Dienststellen des Bürgerbeauftragten legte der Beschwerdeführer am 4. und 18. Oktober 2012 bestimmte zusätzliche Dokumente vor.

Gegenstand der Untersuchung

13. Am 10. Dezember 2012 leitete der Bürgerbeauftragte eine Untersuchung zu folgendem Vorwurf ein:

Vorwurf:

Der Bericht des Beschwerdeführers über die Leistungsbewertung („PER“) war ungerecht.

14. In diesem Zusammenhang stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass die Beschwerde wegen Belästigung vor der PER eingereicht wurde und dass die direkt von der Beschwerde wegen Belästigung betroffene Person (d. h. der Vorgesetzte des Beschwerdeführers) zusammen mit zwei weiteren Personen, die ebenfalls an der Untersuchung wegen Belästigung beteiligt waren, an der Ausarbeitung der PER beteiligt war.

15. In Bezug auf die Behauptung und die damit verbundene Behauptung, dass die EMA den Antrag der Beschwerdeführerin auf Zugang (i) zu ihrem professionellen E-Mail-Konto und (ii) zum Abschlussbericht, auf dem die Entscheidung der EMA, im Fall der Beschwerdeführerin keine weiteren Maßnahmen zu ergreifen, beruhte, nicht ordnungsgemäß bearbeitet habe, vertrat die Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass die EMA diese Probleme bereits angesprochen habe. Daher gab es keinen Grund für weitere Untersuchungen in Bezug auf diesen Aspekt der Beschwerde.

16. In Bezug auf den Vorwurf und die damit verbundenen Behauptungen, dass die EMA das Mobbing, das der Beschwerdeführer erlitten habe, nicht verhindert habe, kam der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass dieser Aspekt der Beschwerde unzulässig sei. Dies war darauf zurückzuführen, dass die Beschwerdeführerin keine Beschwerde nach Artikel 90 Absatz 2 gegen die Entscheidung, die Untersuchung wegen Belästigung einzustellen, einreichte, obwohl sie von der EMA über diese Möglichkeit informiert worden war.

Die Untersuchung

17. Am 25. März 2013 gab die EMA ihre Stellungnahme zu dem oben genannten Vorwurf ab, die der Beschwerdeführerin zur Stellungnahme übermittelt wurde.

18. Am 24. April 2013 übermittelte die Beschwerdeführerin ihre Stellungnahme.

Analyse und Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

A. Behauptung, die PER des Beschwerdeführers sei ungerecht

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

19. In ihrer Stellungnahme erklärte die EMA, dass der PER die Arbeitsleistung des Beschwerdeführers vom 30. Juni 2009 bis zum 30. Juni 2011 widerspiegele. Wie die EMA bereits in ihrer Entscheidung über die Zurückweisung der Beschwerde nach Artikel 90 Absatz 2 eingeräumt hatte, räumte sie ein, dass der Zeitplan für die Erstellung der PER besser hätte eingehalten werden müssen. Es sei bedauerlich, dass die PER nicht innerhalb der angemessenen Frist fertiggestellt worden sei, und entschuldige sich dafür beim Beschwerdeführer.

20. Am 5. Juli 2011 fanden jedoch Gespräche über die Leistungsbewertung zwischen der Beschwerdeführerin und ihrem Vorgesetzten statt, und ihr wurde während des Bezugszeitraums bei monatlichen bilateralen Treffen oder wöchentlichen Teamsitzungen regelmäßiges Feedback zu ihrer Leistung gegeben. Nach Ansicht der EMA gab es daher eine ausreichende Überwachung und Verwaltung der Leistung des Beschwerdeführers durch die Aufsichtsbehörde des Beschwerdeführers.

21. Als die EMA die Beschwerde des Beschwerdeführers nach Artikel 90 Absatz 2 bewertete, kam sie daher zu dem Schluss, dass die PER fair und korrekt war und weder unangemessen negativ noch vergeltend war, wie der Beschwerdeführer geltend machte.

22. Die EMA räumte ein, dass der Vorgesetzte des Beschwerdeführers und ein anderer Vorgesetzter während der Belästigungsuntersuchung befragt wurden. Darüber hinaus war der Ermittler im Fall der Belästigung ein weiterer Vorgesetzter des Beschwerdeführers, der auch an der Ausarbeitung des PER beteiligt war. Die EMA betonte jedoch, dass sie den PER verantwortungsvoll und unvoreingenommen vorbereitet habe.

23. Die EMA stellte ferner fest, dass die Untersuchung wegen Belästigung zum Zeitpunkt der Fertigstellung der PER noch nicht abgeschlossen war. Dabei handelte es sich um zwei getrennte förmliche Verfahren, die innerhalb strenger Fristen abgeschlossen werden mussten. Daher wäre es unangebracht gewesen, einen von ihnen bis zum Ausgang des anderen auszusetzen.

24. Darüber hinaus legte die EMA eine Kopie ihres Leitfadens für Leistungsbewertungsberichte (im Folgenden „Leitfaden“) bei. Er fügte hinzu, dass es seiner Praxis entspreche, dass der Vorgesetzte eines Bediensteten für die Ausarbeitung des PER zuständig sei.

25. In ihrer Stellungnahme wies die Beschwerdeführerin die Argumente der EMA zurück. Im Wesentlichen vertrat die Beschwerdeführerin die Auffassung, dass ihr PER, wie in ihrer Beschwerde nach Artikel 90 Absatz 2 dargelegt, infolge ihrer Beschwerde wegen Mobbings "teilweise falsch, übermäßig negativ und vergeltend"sei.

26. Sie weist darauf hin, dass die betreffende PER in scharfem Gegensatz zu ihren früheren PER stehe, die sehr positiv seien und sich weitgehend auf dieselben oder ähnliche Pflichten bezögen. Die Beschwerdeführerin wies auch darauf hin, dass sie das PER 8 Monate nach Ablauf des Bezugszeitraums erhalten habe, obwohl sie ihren Vorgesetzten mehrfach daran erinnert habe.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

27. Als Ausgangspunkt stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass Artikel 41 Absatz 1 der Charta der Grundrechte, in dem das Recht auf eine gute Verwaltung verankert ist, Folgendes vorsieht:

„Jede Person hat das Recht, dass ihre Angelegenheiten von den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unparteiisch, fair und innerhalb einer angemessenen Frist behandelt werden.“

28. In Artikel 43 des Statuts heißt es: "Die Befähigung, die Leistungsfähigkeit und das Verhalten eines jeden Beamten im Dienst sind Gegenstand eines regelmäßigen Berichts, der mindestens alle zwei Jahre gemäß den Bestimmungen jedes Organs erstellt wird."

29. Aus dem Leitfaden der EMA geht hervor, dass alle zwei Jahre Evaluierungen durchgeführt werden.[1] Aus dem Leitfaden geht hervor, dass der PER "eine objektive zusammenfassende Bewertung der Leistung und der Leistungen des Bediensteten enthält."[2]

30. Es sei darauf hingewiesen, dass die PER innerhalb der EU-Organe in der Regel von einem „Berichterstatter“ und einem „Bewerter“ erstellt wird. Darüber hinaus können gegebenenfalls andere Vorgesetzte konsultiert werden. In diesem Zusammenhang heißt es in dem Leitfaden der EMA, dass „[a]s ein allgemeiner Grundsatz [ist], dass der Beurteilende der nächste Vorgesetzte oder der beauftragte Vorgesetzte eines Bediensteten und der Beurteilende der nächsthöhere Vorgesetzte [ist]“.[3] Der Leitfaden weist jedoch darauf hin, dass „[d]er Beurteilende die Rolle des Beurteilenden innerhalb des Abschnitts bei Bedarf delegieren [kann]“ [4].

31. Darüber hinaus muss "[ein] Leistungsbewertungsbericht erstellt werden, wenn er fällig wird, auch wenn sich ein Bediensteter zum Zeitpunkt des Mutterschaftsurlaubs, des langfristigen Krankheitsurlaubs oder des Urlaubs ohne Entgelt außerhalb des Büros befindet."[5]

32. Dem Leitfaden zufolge "sollte der Bericht über die Leistungsbewertung so objektiv wie möglich sein [...]. Der Beurteilende sollte auf Anzeichen von Befangenheit achten und überprüfen, ob das Urteil des Beurteilenden auf beruflichen Gründen beruht."[6]

33. In Bezug auf die vorliegende Angelegenheit haben die Unionsgerichte nach ständiger Rechtsprechung festgestellt, dass Beurteilungen, obwohl sie für ein Gericht schwer zu überprüfen sind, mit Verfahrensfehlern, offensichtlichen inhaltlichen Fehlern und einem Ermessensmissbrauch behaftet sein können [7].

34. Darüber hinaus ist der Bürgerbeauftragte stets der Auffassung, dass die Grundsätze der guten Verwaltung und insbesondere der Grundsatz der Gleichbehandlung es erfordern, dass die EU-Organe sicherstellen, dass sich tatsächliche, potenzielle oder offensichtliche Interessenkonflikte nicht auf ihre Arbeit auswirken [8].

35. In diesem Zusammenhang hielt es der Bürgerbeauftragte für hilfreich, auf die OECD-Leitlinien für die Bewältigung von Interessenkonflikten im öffentlichen Dienst [9] zu verweisen, die die folgende Definition des Begriffs „Interessenkonflikt“ enthalten:

i) Ein tatsächlicher Interessenkonflikt liegt vor, wenn ein Konflikt zwischen der öffentlichen Pflicht eines
Beamten und seinen privaten Interessen besteht, z. B. wenn der Beamte private Interessen hat, die die Wahrnehmung seiner offiziellen Aufgaben und Verantwortlichkeiten unangemessen beeinflussen könnten.

ii) Ein offensichtlicher Interessenkonflikt liegt vor, wenn trotz der
Tatsache, dass kein tatsächlicher Interessenkonflikt vorliegt, der Eindruck besteht, dass die privaten Interessen eines Beamten die
Wahrnehmung seiner Aufgaben unangemessen beeinflussen könnten.

iii) Ein potenzieller Konflikt entsteht, wenn ein Beamter private Interessen hat, die so beschaffen sind, dass ein Interessenkonflikt entstehen würde, wenn der Beamte in Zukunft in relevante amtliche Aufgaben verwickelt würde.

36. In Bezug auf den vorliegenden Fall ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Behauptung des Beschwerdeführers, die PER sei "unzumutbar negativ und Vergeltungsmaßnahmen" gewesen, im Wesentlichen auf die Behauptung eines offensichtlichen Fehlers und/oder eines Ermessensmissbrauchs bei ihrer Ausarbeitung hinausläuft. Im Gegensatz dazu argumentierte die EMA, dass die PER in einer "verantwortlichen und unvoreingenommenen Art und Weise"vorbereitet wurde.

37. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass keine der Parteien Beweise vorgelegt hat, um ihre jeweiligen Standpunkte zu untermauern. Unter diesen Umständen verfügt der Bürgerbeauftragte nicht über eine ausreichende Grundlage, um zu wissen, ob die PER mit einem offensichtlichen Fehler oder einem Ermessensmissbrauch behaftet war oder nicht. Mit anderen Worten, es kann nicht festgestellt werden, ob der PER korrekt und fair war, wie von der EMA geltend gemacht, oder ob er ungenau, unfair und durch Straferwägungen motiviert war, wie der Beschwerdeführer geltend machte.

38. Es kann jedoch nicht bestritten werden, dass die Beschwerdeführerin eine Beschwerde wegen Mobbings gegen den „Meldebeauftragten“ (d. h. ihren direkten Vorgesetzten) eingereicht hat. Außerdem geht aus den Akten hervor, dass der „Bewerter“ für die Zwecke der PER auch an der Untersuchung wegen Belästigung beteiligt war. Obwohl diese Person vom Beschwerdeführer nicht wegen Mobbings angeklagt wurde, bestritt er die gegen ihren direkten Vorgesetzten erhobenen Vorwürfe nachdrücklich und unterstützte nachdrücklich die Position des Vorgesetzten. Schließlich beteiligte sich auch der Ermittler in der Belästigungsuntersuchung, der letztlich die Ablehnung der Belästigungsbeschwerde vorschlug, an der Vorbereitung des PER.

39. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Wahl der Mitarbeiter der EMA, die den PER erstellt haben, im Einklang mit den in ihrem Leitfaden festgelegten allgemeinen Grundsätzen stand (siehe Ziffer 30 oben). Wie jedoch auch der Leitfaden selbst anerkennt, zielt der PER darauf ab, eine objektive Bewertung der Leistung eines Mitarbeiters vorzunehmen. Darüber hinaus wird im Leitfaden anerkannt, dass die entsprechenden Rollen bei Bedarf delegiert werden können.

40. Angesichts der derzeitigen Umstände, unter denen eine Untersuchung wegen Mobbings gleichzeitig durchgeführt wurde und an der dieselben Personen wie die für die Vorbereitung der PER Verantwortlichen beteiligt waren, ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die EMA im Einklang mit den Grundsätzen einer guten Verwaltung die Vorbereitung der PER anderen Bediensteten hätte anvertrauen müssen, die nicht von der Untersuchung wegen Mobbings betroffen oder daran beteiligt waren.

41. Dies hätte zumindest die Entstehung eines offensichtlichen Interessenkonflikts verhindert. Es ist nämlich schwer, den Eindruck zu zerstreuen, dass die gleichzeitige Beteiligung der betreffenden Bediensteten an der Untersuchung wegen Belästigung sie bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben, insbesondere ihrer Objektivität und Fairness, bei der Vorbereitung des PER beeinträchtigt haben könnte.

42. Das Argument der EMA, dass es sich bei der Untersuchung von Belästigungen und der Vorbereitung des PER um zwei getrennte förmliche Verfahren handele, die innerhalb strenger Fristen abgeschlossen werden müssten, ist nicht überzeugend. Der Bürgerbeauftragte stimmt mit der EMA darin überein, dass es unangemessen gewesen wäre, einen von ihnen bis zum Ergebnis des anderen auszusetzen. In der Praxis hätte die EMA im Einklang mit den Grundsätzen einer guten Verwaltung und gemäß dem eigenen Leitfaden der EMA die Vorbereitung der PER anderen Bediensteten übertragen müssen, die nicht an der Untersuchung von Belästigungen beteiligt waren.

43. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen kommt der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass die EMA im vorliegenden Fall einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit begangen hat. In einem solchen Fall könnte der Bürgerbeauftragte erwägen, eine einvernehmliche Lösung vorzuschlagen oder einen Empfehlungsentwurf an das betreffende Organ zu richten. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass der Beschwerdeführer nicht geltend gemacht hat, dass die EMA eine neue PER erstellen sollte, die nicht mit Unregelmäßigkeiten behaftet ist. Dies ergab sich auch nicht aus den Bemerkungen des Beschwerdeführers. Den Angaben der Beschwerdeführerin zufolge ist auch darauf hinzuweisen, dass sie die EMA in der Zwischenzeit verlassen hat. Unter diesen Umständen ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass es nicht angebracht ist, eine einvernehmliche Lösung vorzuschlagen oder einen Empfehlungsentwurf vorzulegen. Der Bürgerbeauftragte wird daher stattdessen eine kritische Bemerkung machen.

44. In Bezug auf das Argument des Beschwerdeführers, dass die PER nicht rechtzeitig erstellt wurde, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass der Leitfaden der EMA insofern klar ist, als er darauf hinweist, dass eine PER bei Fälligkeit (d. h. alle zwei Jahre) erstellt werden muss. Darüber hinaus hat der Gerichtshof entschieden, dass Verzögerungen bei der Vorbereitung der PER nicht mit den Grundsätzen einer guten Verwaltung vereinbar sind [10].

45. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die EMA diesen Punkt zugegeben und sich dafür entschuldigt hat. Darüber hinaus gibt es in der Akte des Bürgerbeauftragten keine Anhaltspunkte dafür, dass der Beschwerdeführer durch die Verzögerung von etwa acht Monaten beeinträchtigt wurde (z. B. in Bezug auf Beförderungen). Unter diesen Umständen ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass in Bezug auf diesen Aspekt der Beschwerde kein weiterer Handlungsbedarf besteht.

B. Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte sie mit der folgenden kritischen Bemerkung ab:

Es ist eine gute Verwaltungspraxis, sicherzustellen, dass Leistungsbewertungsberichte von Bediensteten erstellt werden, die nicht von tatsächlichen, potenziellen oder offensichtlichen Interessenkonflikten betroffen sind. Im vorliegenden Fall habe die EMA einen offensichtlichen Interessenkonflikt nicht verhindert. Dies stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

Der Beschwerdeführer und die EMA werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Emily O'Reilly

Geschehen zu Straßburg am 28. Januar 2014