Hintergrund der Beschwerde

1. Die vorliegende Rechtssache betrifft die Entscheidung des Amts für Veröffentlichungen der Europäischen Union (im Folgenden „Amt für Veröffentlichungen“), einen mit dem Beschwerdeführer geschlossenen Dienstleistungsvertrag nicht zu verlängern.

2. Der Beschwerdeführer ist ein Informationstechnologie- und Kommunikationsunternehmen. Im Jahr 2007 gewann sie eine Ausschreibung des Amtes für Veröffentlichungen für die Entwicklung, Wartung und Unterstützung von Informationssystemen auf der Grundlage von Webtechnologie (im Folgenden „Vertrag“). Der Vertrag wurde im September 2007 unterzeichnet. Sie sah eine Laufzeit von zwei Jahren vor, wobei, sofern das Amt für Veröffentlichungen nichts anderes beschließt, zwei automatische Verlängerungen von jeweils einem Jahr möglich sind. Im September 2009 wurde der Vertrag automatisch um ein Jahr verlängert.

3. Am 23. April 2010 bat ein Mitarbeiter des Beschwerdeführers um ein Treffen mit dem für die Vertragsabwicklung zuständigen Beamten des Amts für Veröffentlichungen. Dies diente dazu, mit ihm die Pläne und künftigen Tätigkeiten des Amtes für Veröffentlichungen im Zusammenhang mit dem Vertrag zu überprüfen, einschließlich der Möglichkeit, neue Tätigkeiten hinzuzufügen. Die Sitzung fand am 26. April 2010 statt. Am 4. Mai 2010 sandte der Geschäftsleiter des Beschwerdeführers eine Folge-E-Mail an den Beamten, in der er dem Beamten für die Sitzung dankte, einige technische Informationen vorlegte und seinen Kollegen von den Plänen des Amtes für Veröffentlichungen für die normale Fortsetzung des Vertrags sowie von seiner geplanten normalen Verlängerung bis 2011 (nach der normalen vorgesehenen Verlängerungsregelung des Vertrags) erzählte.

4. Am 3. Juni 2010 teilte das Amt für Veröffentlichungen dem Beschwerdeführer mit, dass es den Vertrag gemäß Artikel I.2.5 des Vertrags nicht um ein weiteres Jahr verlängern wolle.

5. In dem anschließenden Schriftwechsel brachte der Beschwerdeführer seine Überraschung über die Entscheidung des Amts für Veröffentlichungen zum Ausdruck und forderte es auf, die Gründe für diese Entscheidung zu erläutern. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass die Entscheidung im Widerspruch zu den in der Sitzung vom 26. April 2010 erhaltenen Informationen stehe. Der Beschwerdeführer verwies auch auf die seiner Ansicht nach übliche Praxis des Amtes für Veröffentlichungen, alle Rahmenverträge des Amtes für Veröffentlichungen um die volle mögliche Laufzeit zu verlängern.

6. Am 25. Juni 2010 bestätigte das Amt für Veröffentlichungen seine Entscheidung und betonte, dass es keine gängige Praxis in Bezug auf die Verlängerung von Rahmenverträgen habe. Das Amt für Veröffentlichungen wies darauf hin, dass die Entscheidung, den Vertrag nicht zu verlängern, auf der Grundlage der besonderen Umstände des Einzelfalls und der Bedürfnisse des Organs getroffen wurde. Insbesondere wurde die Entscheidung getroffen, weil der Haushalt ausgeschöpft war.

7. Am 26. August 2010 wandte sich der Beschwerdeführer an den Europäischen Bürgerbeauftragten.

Gegenstand der Untersuchung

8. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zu folgendem Vorwurf ein:

Vorwürfe

Das Amt für Veröffentlichungen habe dadurch gegen den in Art. 10 des Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis niedergelegten Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen, dass es seinen Zusicherungen gegenüber dem Beschwerdeführer, dass der Vertrag verlängert werde, nicht nachgekommen sei und seine in diesem Bereich übliche Praxis nicht eingehalten habe.

Die Untersuchung

9. Am 7. Oktober 2010 ersuchte der Bürgerbeauftragte das Amt für Veröffentlichungen, bis zum 31. Januar 2011 eine Stellungnahme zu dem Vorwurf des Beschwerdeführers abzugeben. Die Stellungnahme des Amtes für Veröffentlichungen wurde dem Beschwerdeführer mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt, die der Beschwerdeführer am 31. Mai 2011 übermittelte.

10. Nach einer sorgfältigen Analyse der Stellungnahme des Amtes für Veröffentlichungen und der Bemerkungen des Beschwerdeführers kam der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass es angemessen sei, die Akte des Amtes für Veröffentlichungen in dieser Angelegenheit zu prüfen. Die Kontrolle wurde am 9. Juli 2013 von den Dienststellen des Bürgerbeauftragten durchgeführt. Dem Amt für Veröffentlichungen wurde eine Kopie des Kontrollberichts und dem Beschwerdeführer eine Kopie mit der Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt. Am 7. Oktober 2013 übermittelte der Beschwerdeführer seine Stellungnahme zum Kontrollbericht.

Analyse und Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

Vorbemerkungen

11. In seinen Bemerkungen zum Kontrollbericht brachte der Beschwerdeführer vor, dass das Amt für Veröffentlichungen dem Vertrag ungerechtfertigterweise ein sehr geringes Budget zugewiesen habe. Nach Ansicht des Beschwerdeführers war das Budget in Bezug auf die gemäß den Spezifikationen der Ausschreibung erforderlichen Dienstleistungen unzureichend.

12. In diesem Zusammenhang erinnert die Bürgerbeauftragte daran, dass der Gegenstand ihrer Untersuchung im vorliegenden Fall auf die Beurteilung beschränkt ist, ob das Amt für Veröffentlichungen gegen die berechtigten Erwartungen der Beschwerdeführerin verstoßen hat. Die vom Beschwerdeführer unter Punkt 11 aufgeworfene Frage ist eine neue Behauptung, zu der das Amt für Veröffentlichungen nicht um eine Stellungnahme gebeten wurde. Die Bürgerbeauftragte ist zwar nicht der Ansicht, dass die vorliegende Untersuchung verlängert werden sollte, indem sie um eine zusätzliche Stellungnahme ersucht, erinnert jedoch daran, dass es der Beschwerdeführerin weiterhin freisteht, ihr eine neue Beschwerde zu diesem spezifischen Punkt zu übermitteln.

13. In einem Schreiben, das seinen Bemerkungen zur Stellungnahme des Amtes für Veröffentlichungen beigefügt war, forderte der Beschwerdeführer den Bürgerbeauftragten ferner auf, eine neue Untersuchung über das allgemeine Verhalten des Amtes für Veröffentlichungen einzuleiten. In seinem Schreiben verwies der Beschwerdeführer auf eine Reihe von Beispielen für die Art und Weise, in der das Amt für Veröffentlichungen Verträge mit dem Beschwerdeführer und anderen Auftragnehmern geschlossen oder verwaltet hatte. Nach Ansicht des Beschwerdeführers bestätigen diese Beispiele, die in einigen Fällen entweder vom Bürgerbeauftragten untersucht wurden, wie im vorliegenden Fall, oder vor das Gericht gebracht wurden, das systematisch feindliche Verhalten des Amts für Veröffentlichungen gegenüber dem Beschwerdeführer, das bewusst darauf abzielt, die vom Beschwerdeführer ausgeführten Verträge zu kündigen und ihn von neuen Angeboten auszuschließen.

14. Zu den vom Beschwerdeführer gemeldeten Beispielen gehörten: i) die Weigerung, gültige Verträge zu verlängern (wie im vorliegenden Fall); ii) die Entscheidung, weder auf einen Rahmenvertrag zurückzugreifen noch seinen Haushalt zu refinanzieren; iii) die Übertragung der mit dem Beschwerdeführer geschlossenen Verträge auf andere Auftragnehmer; iv) die übermäßige Nutzung von Verträgen, die mit anderen Auftragnehmern geschlossen wurden; und v) das angebliche Bestehen von Interessenkonflikten. Der Beschwerdeführer verwies auch auf ein anonymes Schreiben vom 2. Juni 2010, in dem er darüber informiert wurde, dass das Amt für Veröffentlichungen beschlossen habe, den Beschwerdeführer von allen laufenden Verträgen und Projekten auszuschließen und diese Verträge auf andere Auftragnehmer zu übertragen. Der Beschwerdeführer wiederholte seinen Standpunkt in seinen Bemerkungen zum Kontrollbericht.

15. Mit Schreiben vom 20. Juni 2013 teilte der Bürgerbeauftragte dem Beschwerdeführer mit, dass über die Aufnahme des unter Punkt 14 genannten Vorwurfs entschieden werde. Dies wäre der Fall, wenn die Würdigung der vorliegenden Rechtssache zu der Schlussfolgerung führte, dass ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit des Amtes für Veröffentlichungen vorliegt und dass dieser Missstand Teil eines allgemeinen Missstandsmusters in der Verwaltungstätigkeit dieses Amtes sein könnte. Die Bürgerbeauftragte wird sich daher im Anschluss an ihre Bewertung der unter Nummer 8 dargelegten Behauptung mit dem Thema befassen.

16. In seinen Bemerkungen zum Kontrollbericht des Bürgerbeauftragten stellte der Beschwerdeführer die Entscheidung des Amts für Veröffentlichungen in Frage, mehrere der vom Bürgerbeauftragten geprüften Dokumente als vertraulich zu kennzeichnen.

17. Der Bürgerbeauftragte weist darauf hin, dass gemäß den Artikeln 13.3 und 14.2 der Durchführungsbestimmungen des Europäischen Bürgerbeauftragten weder der Beschwerdeführer noch die Öffentlichkeit Zugang zu Dokumenten oder Informationen haben dürfen, die während einer Inspektion erlangt wurden und die von dem betreffenden Organ als vertraulich eingestuft wurden. Daraus folgt, dass die Organe verlangen können, dass Dokumente, die sie bei einer Kontrolle durch die Dienststellen des Bürgerbeauftragten erhalten haben, vertraulich behandelt werden. Da der Beschwerdeführer keine spezifischen Argumente vorbrachte, die darauf hindeuteten, dass das Amt für Veröffentlichungen im vorliegenden Fall nicht berechtigt gewesen wäre, um Vertraulichkeit zu ersuchen, ist die Auffassung des Beschwerdeführers nicht haltbar.

A. Vorwurf der Nichteinhaltung der dem Beschwerdeführer gegebenen Zusicherungen und der üblichen Praxis

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

18. Der Beschwerdeführer machte geltend, dass das Amt für Veröffentlichungen gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen habe. Dem Beschwerdeführer zufolge gab das Amt für Veröffentlichungen in der Sitzung vom 26. April 2010 genaue Zusicherungen hinsichtlich der Verlängerung des Vertrags ab. Bei diesem Treffen forderte sie den Beschwerdeführer auch auf, "wichtige und unumkehrbare Investitionen im Voraus"zu tätigen. Infolgedessen war der Beschwerdeführer zuversichtlich, dass der Vertrag verlängert werden würde, und machte die erforderlichen Investitionen, die beträchtlich waren, um über die entsprechenden Ressourcen für die Durchführung der Arbeiten zu verfügen. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass die in der Sitzung vom 26. April 2010 gegebenen Zusicherungen in der Folge-E-Mail bestätigt worden seien, die er dem Amt für Veröffentlichungen am 4. Mai 2010 übermittelt habe. Diese E-Mail könnte als Protokoll der Sitzung angesehen werden und die Absicht des Amts für Veröffentlichungen, den Vertrag zu verlängern, deutlich zum Ausdruck bringen. Der Beschwerdeführer betonte, dass das Amt für Veröffentlichungen nie auf die E-Mail vom 4. Mai 2010 reagiert oder deren Inhalt bestritten habe.

19. Der Beschwerdeführer brachte ferner vor, dass sich ein berechtigtes Vertrauen in die Verlängerung des Vertrags aus der üblichen Vertragspraxis der EU-Organe und insbesondere des Amts für Veröffentlichungen ergebe, das Rahmenverträge stets um die gesamte mögliche Laufzeit erneuere. In diesem speziellen Fall wurde die Erwartung des Beschwerdeführers durch die Tatsache verstärkt, dass der Vertrag aktiv für die Erbringung von Wartungsdienstleistungen für eine Reihe kritischer IT-Anwendungen genutzt wurde, die im Amt für Veröffentlichungen verwendet werden.

20. In seiner Stellungnahme bestritt das Amt für Veröffentlichungen, dem Beschwerdeführer während der Sitzung vom 26. April 2010 oder bei jeder anderen Gelegenheit eine Zusicherung über die Verlängerung des Vertrags gegeben zu haben. Das Amt für Veröffentlichungen betonte, dass in der genannten Sitzung die Verlängerung des Vertrags überhaupt nicht erörtert wurde und die einzige Bemerkung in Bezug auf den Vertrag darin bestand, dass er sich"in der normalen Ausführung"befinde. Das Amt für Veröffentlichungen teilte ferner mit, dass es über einen Aktenvermerk vom 22. Juli 2010 verfüge, in dem der Inhalt der Sitzung zusammengefasst sei.

21. Das Amt für Veröffentlichungen betonte ferner, dass die E-Mail des Beschwerdeführers vom 4. Mai 2010 nicht als Sitzungsprotokoll angesehen werden könne, da ihnen die typische Form des Protokolls fehle und sie nur die eigene Wahrnehmung des Beschwerdeführers über das Geschehene und das Gesagte widerspiegele. Darüber hinaus hatte das Amt für Veröffentlichungen den Inhalt der E-Mail nicht genehmigt, und sein Schweigen konnte nicht als Beweis für eine solche Genehmigung angesehen werden. Das Amt für Veröffentlichungen erinnerte ferner daran, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (im Folgenden „Gerichtshof“) „das Fehlen einer Reaktion der Kommission über einen längeren Zeitraum keine Zusicherung darstellen [kann], die dazu führt, dass der Antragsteller ein berechtigtes Vertrauen hat“[1].

22. In Bezug auf die angeblich vom Beschwerdeführer getätigten Investitionen bestritt das Amt für Veröffentlichungen, den Beschwerdeführer jemals zu ermutigen, sie zu tätigen, und betonte, dass der Beschwerdeführer verpflichtet sei, bis zum Ablauf des Vertrags über die erforderlichen Ressourcen zu verfügen.

23. Das Amt für Veröffentlichungen kam zu dem Schluss, dass der Beschwerdeführer nicht nachgewiesen habe, dass er genaue, unbedingte und übereinstimmende Zusicherungen erhalten habe. Selbst unter der Annahme, dass genaue Zusicherungen gegeben worden seien, betonte das Amt für Veröffentlichungen jedoch, dass diese Zusicherungen kein berechtigtes Vertrauen begründen könnten. Dies liegt daran, dass sie in klarem Gegensatz zum Wortlaut des Vertrags gestanden hätten, in dem das Recht des Amts für Veröffentlichungen, ihn nicht zu verlängern, ausdrücklich anerkannt und eine schriftliche Änderung verlangt worden wäre.

24. Das Amt für Veröffentlichungen bestritt auch, dass es seine Rahmenverträge stets gängige Praxis sei. Die Tatsache, dass das Amt für Veröffentlichungen systematisch eine Verlängerungsklausel in seine Verträge aufnimmt, bedeutet nicht, dass Verlängerungen automatisch erfolgen. Vielmehr hängen sie von einer Reihe von Umständen ab, darunter beispielsweise das Vorhandensein eines Budgets oder die Notwendigkeit der erbrachten Dienstleistungen. In jedem Fall betonte das Amt für Veröffentlichungen, dass der Beschwerdeführer das Vorliegen einer solchen Praxis nicht nachgewiesen habe und dass die dem Amt zur Verfügung stehenden Zahlen tatsächlich das Gegenteil gezeigt hätten.

25. Darüber hinaus spiegelte die Tatsache, dass der Vertrag aktiv genutzt wurde, nur das normale Vertragsverhalten während seiner Gültigkeit wider und konnte in keinem Fall geltend gemacht werden, um Erwartungen hinsichtlich seiner Verlängerung zu wecken.

26. Schließlich betonte das Amt für Veröffentlichungen in Bezug auf die Erschöpfung der entsprechenden Haushaltsmittel, dass es nicht freisteht, die für einen öffentlichen Auftrag zugewiesenen Haushaltsmittel nach eigenem Ermessen aufzustocken, sondern dies nur tun kann, wenn die in den geltenden Vorschriften festgelegten Bedingungen erfüllt sind.

27. In seiner Stellungnahme betonte der Beschwerdeführer, dass in der Sitzung vom 26. April 2010 die Verlängerung des Vertrags eingehend erörtert worden sei. Sie machte geltend, dass das Amt für Veröffentlichungen genaue, unbedingte und übereinstimmende Zusicherungen gegeben habe, dass der Vertrag um ein weiteres Jahr verlängert werde. Nach Ansicht des Beschwerdeführers sei es schwierig zu verstehen, warum das Amt für Veröffentlichungen auf die E-Mail vom 4. Mai 2010 nicht reagiert habe, wenn das Thema überhaupt nicht erörtert worden sei, wie das Amt für Veröffentlichungen vorgeschlagen habe. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass der vom Amt für Veröffentlichungen erwähnte Aktenvermerk vom 22. Juli 2010 nur Monate nach der Sitzung und nach dem Ersuchen des Beschwerdeführers um Klarstellungen verfasst worden sei. Der Beschwerdeführer vermutete, dass der Vermerk einige Zeit später verfasst worden war, um den Standpunkt des Amtes für Veröffentlichungen zu begründen, und war daher unzuverlässig.

28. Der Beschwerdeführer fügte hinzu, dass es sich bei den während der Sitzung gegebenen Zusicherungen zuletzt um eine lange Reihe ähnlicher Zusicherungen handele. Aufgrund der Bedeutung der Frage der Verlängerung hatte der Beschwerdeführer sie seit 2008 immer wieder zur Sprache gebracht, und das Amt für Veröffentlichungen versicherte dem Beschwerdeführer ständig, dass es kein Problem bei der Verlängerung des Vertrags geben würde.

29. Der Beschwerdeführer betonte ferner, dass sich die vom Amt für Veröffentlichungen angeführte Rechtsprechung zur rechtlichen Bedeutung des Fehlens einer Reaktion eines Organs auf andere Umstände (z. B. einen Genehmigungsantrag) beziehe und daher im vorliegenden Fall nicht relevant sei. Da in der E-Mail des Beschwerdeführers vom 4. Mai 2010 lediglich aufgezeichnet wurde, was während der Sitzung gesagt wurde, musste das Schweigen des Amts für Veröffentlichungen als stillschweigende Annahme des Berichts angesehen werden.

30. Der Beschwerdeführer bestand darauf, dass die Verlängerung von Rahmenverträgen eine gängige Praxis der Organe sei, und betonte, dass das Amt für Veröffentlichungen das Gegenteil nicht nachgewiesen habe. Nach Ansicht des Beschwerdeführers ist zu erwarten, dass die öffentlichen Auftraggeber Rahmenverträge verlängern, wenn keine außergewöhnlichen Umstände vorliegen. Der Beschwerdeführer stimmte zu, dass die Erschöpfung des Budgets oder keine Anforderung für die Dienstleistungen, die im Rahmen des Vertrags erbracht werden, Umstände sind, die die Entscheidung rechtfertigen könnten, einen Vertrag nicht zu verlängern. Es betonte jedoch auch, dass keiner dieser beiden Umstände im vorliegenden Fall eingetreten sei.

31. Insbesondere wies der Beschwerdeführer darauf hin, dass der Vertrag hauptsächlich zur Erbringung von Wartungsdienstleistungen für zwei webbasierte Systeme (EU-Bookshop und E-Notizen) verwendet wurde, die für die Tätigkeiten des Amts für Veröffentlichungen von entscheidender Bedeutung waren. Darüber hinaus hatte das Amt für Veröffentlichungen im Rahmen anderer Untersuchungen des Bürgerbeauftragten eingeräumt, dass die für die Verwaltung der beiden Systeme verfügbaren Mittel beträchtlich waren.

Ergebnisse der Akteneinsicht des Amtes für Veröffentlichungen

32. Im Rahmen der Kontrolle konsultierten die Vertreter des Bürgerbeauftragten die in der Akte des Amts für Veröffentlichungen enthaltenen Dokumente, insbesondere den Aktenvermerk vom 22. Juli 2010. Der Aktenvermerk betraf das Treffen mit dem Beschwerdeführer vom 26. April 2010 und alle internen Dokumente zur Entscheidung, den Vertrag nicht zu verlängern.

33. Die Vertreter des Amts für Veröffentlichungen stellten klar, dass Ausschreibungen rechtzeitig vor Ablauf des Vertrags vorbereitet werden, um die Koordinierung und Kontinuität zwischen den beiden Verträgen zu gewährleisten und eine reibungslose Übergabe zu ermöglichen. Sie betonten, dass Rahmenverträge wie der in Rede stehende in der Regel für eine Laufzeit von ein bis zwei Jahren geschlossen werden, wobei die Möglichkeit besteht, sie zweimal oder dreimal um jeweils ein Jahr bis zu einer höchstmöglichen Laufzeit von vier Jahren zu verlängern. Dem betreffenden Auftrag wird im Einklang mit dem Vergabebeschluss ein bestimmter Finanzrahmen zugewiesen. Eine Verlängerung eines Vertrags innerhalb des Vierjahresrahmens wird nur in Betracht gezogen, wenn genügend Geld im Finanzrahmen verbleibt, um dies zu ermöglichen. Was den Fall des Beschwerdeführers betrifft, so waren die Ausgaben höher als ursprünglich vorgesehen. Eine zusätzliche Mittelzuweisung wurde bereits beschlossen, um den Vertrag einmal am Ende des zweiten Jahres zu verlängern. Die Vertreter des Amts für Veröffentlichungen betonten, dass die in der aufgestockten Mittelausstattung verbliebenen Mittel nicht ausreichten, um den Vertrag um ein weiteres Jahr zu verlängern, und dass unter den gegebenen Umständen eine zweite zusätzliche Mittelzuweisung nicht in Betracht gezogen werden könne. Die Vertreter des Amts für Veröffentlichungen stellten klar, dass eine zusätzliche Mittelzuweisung eine außergewöhnliche Maßnahme sei. Unter diesen Umständen wurde beschlossen, den Vertrag nicht zu verlängern und eine neue Ausschreibung durchzuführen.

34. Die Vertreter des Amts für Veröffentlichungen erläuterten auch den Aktenvermerk vom 22. Juli 2010, die Gründe, warum er erst drei Monate nach dem Treffen mit dem Beschwerdeführer vom 26. April 2010 verfasst wurde, und die in diesem Treffen erörterten Fragen. Insbesondere erklärten die Vertreter des Amts für Veröffentlichungen, dass Sitzungsprotokolle wie die in Rede stehende selten erstellt würden. Im vorliegenden Fall betraf das Treffen mehrere Fragen, darunter Rückmeldungen zur Erfüllung bestehender Verträge mit dem Beschwerdeführer. Die Frage einer möglichen Vertragsverlängerung wurde jedoch nicht einmal angesprochen. Vertragsfragen wurden in der Sitzung nicht erörtert. Die Vertreter des Amtes für Veröffentlichungen fügten hinzu, dass der Aktenvermerk als Antwort auf das Fax des Beschwerdeführers vom 3. Juni 2010 verfasst worden sei, in dem er seine Ablehnung der Entscheidung des Amtes für Veröffentlichungen, den Vertrag nicht zu verlängern, zum Ausdruck gebracht habe. Ziel des Aktenvermerks war es, klarzustellen, was in der Sitzung tatsächlich erörtert worden war.

35. Zu dem Grund, warum das Amt für Veröffentlichungen auf die E-Mail des Beschwerdeführers vom 4. Mai 2010 nicht geantwortet habe, stellten seine Vertreter klar, dass es das Amt für Veröffentlichungen nicht für angemessen halte, den vorgeschlagenen Beschluss, den Vertrag nicht zu verlängern, offenzulegen, da dieser Beschluss noch endgültig genehmigt werden müsse. Außerdem wurde klargestellt, dass die Entscheidung demnächst offiziell mitgeteilt worden wäre.

36. In seinen Bemerkungen zum Kontrollbericht des Bürgerbeauftragten betonte der Beschwerdeführer, dass nach seinen eigenen Erfahrungen alle Rahmenverträge für mindestens vier Jahre, wenn nicht länger, geschlossen werden. Er wies darauf hin, dass das Verfahren zur Vergabe eines Rahmenvertrags sowohl für die Teilnehmer als auch für den öffentlichen Auftraggeber besonders belastend sei und daher eine Laufzeit von vier Jahren unbedingt erforderlich sei, um allen Beteiligten eine Rendite ihrer Investitionen zu ermöglichen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

37. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass die Grundsätze der guten Verwaltung auch für die Organe verbindlich sind, wenn sie im Rahmen vertraglicher Vereinbarungen mit Einzelpersonen handeln. Daraus folgt, dass die Organe selbst dann, wenn sie ihre Rechte aus einem Vertrag ausüben, verpflichtet sind, dies im Einklang mit den Grundsätzen einer guten Verwaltung zu tun.

38. Die Bürgerbeauftragte erinnert jedoch auch daran, dass der Umfang der Überprüfung, die sie in Vertragsfällen durchführen kann, zwangsläufig begrenzt ist. Die Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass sie nicht versuchen sollte, festzustellen, ob eine der Parteien einen Vertragsbruch begangen hat, wenn die Angelegenheit strittig ist. Diese Frage könnte nur von einem zuständigen Gericht wirksam behandelt werden, das die Möglichkeit hätte, die Argumente der Parteien zum einschlägigen Recht anzuhören und widersprüchliche Beweise in allen strittigen Tatsachenfragen zu bewerten.

39. Die Bürgerbeauftragte ist daher der Ansicht, dass sie in Fällen, die vertragliche Streitigkeiten betreffen, berechtigt ist, ihre Untersuchung auf die Prüfung zu beschränken, ob das beteiligte Organ oder die beteiligte Einrichtung der Union ihr eine kohärente und angemessene Darstellung der Rechtsgrundlage für ihr Handeln gegeben hat und warum sie der Ansicht ist, dass ihre Auffassung der vertraglichen Position gerechtfertigt ist. Wenn dies der Fall ist, würde die Bürgerbeauftragte zu dem Schluss kommen, dass ihre Untersuchung keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit ergeben hat. Diese Schlussfolgerung berührt nicht das Recht der Parteien, ihren Vertragsstreit von einem zuständigen Gericht prüfen und entscheiden zu lassen.

40. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass zu den Grundsätzen einer guten Verwaltung der Grundsatz des Vertrauensschutzes gehört, der in Artikel 10 des Kodex für gute Verwaltungspraxis (im Folgenden "Kodex") verankert ist. Nach diesem Grundsatz achten die Beamten die berechtigten und vernünftigen Erwartungen, die die Öffentlichkeit im Hinblick auf das Verhalten des Organs in der Vergangenheit hat. Sie müssen auch in ihrem Verwaltungsverhalten sowie mit dem Verwaltungshandeln des Organs kohärent sein.

41. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs [2] drei Voraussetzungen erfüllt sein müssen, um einen Anspruch auf den Vertrauensschutz geltend zu machen. Erstens müssen die Unionsbehörden der betroffenen Person genaue, unbedingte und übereinstimmende Zusicherungen aus zugelassenen und zuverlässigen Quellen gegeben haben. Zweitens müssen diese Zusicherungen geeignet sein, bei der Person, an die sie gerichtet sind, ein berechtigtes Vertrauen zu wecken. Drittens müssen die abgegebenen Zusicherungen den geltenden Vorschriften entsprechen.

42. Im vorliegenden Fall macht der Beschwerdeführer geltend, dass er ein berechtigtes Vertrauen in die Verlängerung des Vertrags habe, da i) die Zusicherungen, die der Vertreter des Amtes für Veröffentlichungen dem Beschwerdeführer in der Sitzung vom 26. April 2010 und bei mehreren anderen Gelegenheiten seit 2008 gegeben hat; und ii) die übliche Vertragspraxis der EU-Organe und insbesondere des Amts für Veröffentlichungen in Bezug auf die Verlängerung von Rahmenverträgen.

43. In Bezug auf i) die Zusicherungen, die angeblich vom Amt für Veröffentlichungen abgegeben wurden, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass der Beschwerdeführer erklärt hat, dass er seit 2008 mehrere dieser Zusicherungen mehrfach erhalten habe. Der Beschwerdeführer legte jedoch nur Einzelheiten zu dem Treffen vom 26. April 2010 vor und legte keine spezifischen Beweise oder Informationen zu den von ihm als weitere Beispiele für eingegangene Zusicherungen bezeichneten Informationen vor. Infolgedessen wird die Bürgerbeauftragte ihre Bewertung auf das Verhalten des Amtes für Veröffentlichungen in Bezug auf die Sitzung vom 26. April 2010 beschränken.

44. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der Beschwerdeführer und das Amt für Veröffentlichungen widersprüchliche Ansichten zu dem geäußert haben, was in der Sitzung erörtert wurde.

45. In seiner Stellungnahme und insbesondere während der Kontrolle erklärt das Amt für Veröffentlichungen, dass es mehrere Fragen im Zusammenhang mit der Erfüllung bestehender Verträge mit den Vertretern des Beschwerdeführers erörtert habe, jedoch nicht auf die mögliche Verlängerung des Vertrags Bezug genommen habe. Der Bürgerbeauftragte weist darauf hin, dass der Standpunkt des Amtes für Veröffentlichungen durch den Inhalt des Aktenvermerks vom 22. Juli 2010 bestätigt wird, den die Dienststellen des Bürgerbeauftragten geprüft haben.

46. Der Beschwerdeführer stellte jedoch die Zuverlässigkeit des Aktenvermerks vom 22. Juli 2010 in Frage, der mehrere Monate nach der Sitzung vom Amt für Veröffentlichungen erstellt wurde. Der Beschwerdeführer betonte ferner, dass das Amt für Veröffentlichungen nicht auf seine E-Mail vom 4. Mai 2010 reagiert habe, die als implizite Bestätigung betrachtet werden sollte, dass während der Sitzung Zusicherungen gegeben worden seien.

47. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Tatsache, dass der Aktenvermerk mehr als zwei Monate nach der Sitzung verfasst wurde, in der Tat Zweifel an seiner Zuverlässigkeit aufkommen lassen könnte. Bei der Einsichtnahme in die Akte des Amtes für Veröffentlichungen stellte sich jedoch heraus, dass ein Vorschlag, den Vertrag nicht zu verlängern, bereits lange vor dem Datum des Treffens mit dem Beschwerdeführer vorgelegt und einige Tage später fertiggestellt worden war. Unter diesen Umständen hält es der Bürgerbeauftragte für unwahrscheinlich, dass der Vertreter des Amts für Veröffentlichungen, der an der Sitzung teilgenommen hat und sich des laufenden internen Verfahrens bewusst gewesen sein muss, Zusicherungen für die Verlängerung des Vertrags gegeben hätte.

48. Der Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass das Amt für Veröffentlichungen während der Kontrolle erläutert hat, warum es nicht auf die E-Mail des Beschwerdeführers vom 4. Mai 2010 reagiert hat. Insbesondere stellten die Vertreter des Amtes für Veröffentlichungen klar, dass die endgültige Entscheidung ab diesem Zeitpunkt noch nicht getroffen worden sei, aber bald erfolgen werde, und hielten es daher nicht für angemessen, die Absicht des Amtes offenzulegen. Der Bürgerbeauftragte hält die Klarstellung des Amtes für Veröffentlichungen für plausibel und im Einklang mit den Unterlagen. Sie ist daher der Ansicht, dass die fehlende Reaktion auf die E-Mail des Beschwerdeführers vom 4. Mai 2010 unter den gegebenen Umständen nicht als stillschweigende Zustimmung des Amts für Veröffentlichungen zu ihrem Inhalt angesehen werden könne, wie vom Beschwerdeführer vorgeschlagen.

49. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch der Auffassung, dass nichts das Amt für Veröffentlichungen daran gehindert hätte, auf die E-Mail des Beschwerdeführers vom 4. Mai 2010 zu antworten. In dieser Antwort hätte sie den Beschwerdeführer über den Zeitrahmen für die Entscheidung über die Verlängerung des Vertrags informieren können. Dies hätte geschehen können, ohne den damals laufenden internen Entscheidungsprozess offenzulegen. Der Bürgerbeauftragte wird daher eine weitere Bemerkung in dieser Hinsicht machen, um Leitlinien für den Fall zu geben, dass in Zukunft ähnliche Fälle auftreten.

50. Vor diesem Hintergrund kommt der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass die Auffassung des Beschwerdeführers, dass das Amt für Veröffentlichungen die angeblichen Zusicherungen in der Sitzung vom 26. April 2010 gegeben habe, nicht überzeugend ist.

51. In Bezug auf ii) die Bezugnahme des Beschwerdeführers auf eine seiner Ansicht nach übliche Vertragspraxis der EU-Organe bei der Verlängerung von Rahmenverträgen stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass das Amt für Veröffentlichungen eine angemessene Erklärung dafür abgegeben hat, dass es keine solche Praxis gibt. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass das Amt für Veröffentlichungen geltend gemacht hat, dass die Aufnahme von Verlängerungsklauseln in Verträge die Möglichkeit ausschließe, Verlängerungen als automatisch zu interpretieren. Das Amt für Veröffentlichungen hat ferner erklärt, dass die ihm vorliegenden Zahlen nicht auf eine allgemeine Praxis der Verlängerung von Rahmenverträgen hindeuten.

52. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der Beschwerdeführer keine spezifischen Argumente vorgebracht hat, die den Standpunkt des Amts für Veröffentlichungen in Frage stellen würden. Zunächst erklärte der Beschwerdeführer lediglich, dass die angebliche Praxis vorliege, verwies auf seine eigenen Erfahrungen und nannte die wirtschaftlichen Gründe, die seiner Ansicht nach die automatische Verlängerung von Rahmenverträgen erforderlich machen würden. Darüber hinaus räumte der Beschwerdeführer in seinen Bemerkungen auch ein, dass es Fälle gibt, in denen Rahmenverträge nicht verlängert werden, und stimmte insbesondere zu, dass eine Entscheidung, einen Rahmenvertrag nicht zu verlängern, gerechtfertigt sein kann, wenn die angebotenen Dienstleistungen nicht mehr benötigt werden oder die entsprechenden Haushaltsmittel ausgeschöpft sind. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass das Amt für Veröffentlichungen im vorliegenden Fall beschlossen hat, den Vertrag aufgrund der Erschöpfung der zugewiesenen Haushaltsmittel nicht zu verlängern. Der Bürgerbeauftragte kommt daher zu dem Schluss, dass die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Argumente eher die Schlussfolgerung des Amts für Veröffentlichungen zu bestätigen scheinen als zu widersprechen, dass es bei der Verlängerung von Rahmenverträgen keine gängige Praxis gibt. Es erscheint sinnvoll hinzuzufügen, dass diese Feststellung nicht von der Auffassung des Beschwerdeführers beeinflusst wird, dass i) der Vertrag aktiv für die Erbringung von Dienstleistungen genutzt wurde, die dringend erforderlich waren; und ii) bestimmte Investitionen getätigt werden mussten. Da die Ziffern i und ii die Gültigkeitsdauer des Vertrags betreffen, konnten sie kein berechtigtes Vertrauen in die Verlängerung des Vertrags wecken.

53. Vor diesem Hintergrund kommt der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass im vorliegenden Fall kein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes festgestellt werden konnte. Daraus folgt, dass die Behauptung des Beschwerdeführers nicht aufrechterhalten werden kann.

B. Behauptung des Bestehens eines allgemeinen Musters von Missständen in der Verwaltungstätigkeit

54. In Bezug auf die weitere Behauptung des Beschwerdeführers, die er in seiner Stellungnahme (siehe Ziffer 15) vorgebracht hat, nämlich das systematisch feindliche Verhalten des Amts für Veröffentlichungen gegenüber dem Beschwerdeführer, ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass sie, da sie im vorliegenden Fall keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit festgestellt hat, nicht in der Lage ist, dies als Beispiel für das angeblich systemische, feindliche Verhalten gegenüber dem Beschwerdeführer zu betrachten. Sie ist daher der Ansicht, dass mangels konkreter Beweise keine ausreichenden Gründe für eine Untersuchung dieses Vorwurfs vorlägen.

C. Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage ihrer Untersuchung dieser Beschwerde schließt die Bürgerbeauftragte diese mit der folgenden Schlussfolgerung ab:

Bei den Tätigkeiten des Amtes für Veröffentlichungen ist kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit aufgetreten.

Der Beschwerdeführer und das Amt für Veröffentlichungen werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Weitere Bemerkung

Vorbehaltlich der Vertragsbedingungen könnte das Amt für Veröffentlichungen in künftigen Fällen, in denen Auftragnehmer fragen, ob ihr Vertrag verlängert wird oder nicht, zumindest den ungefähren Zeitrahmen angeben, innerhalb dessen es eine Entscheidung zu treffen beabsichtigt.

Emily O'Reilly

Geschehen zu Straßburg am 19. Dezember 2013

[1] Verbundene Rechtssachen T-407/06 und T-408/06, Zhejiang Aokang Shoes/Rat, Slg. 2010, 747, Randnr. 101.

[2] Rechtssache T-203/97, Forvass/Kommission, Slg. ÖD 1999, I-A-129 und II-705, Randnr. 70; Rechtssache T-199/01 G/Kommission, Slg. ÖD 2002, I-A-217 und II-1085, Randnr. 38; Rechtssache T-347/03, Branco/Kommission, Slg. 2005, II-2555, Randnr. 102.