DER HINTERGRUND DER BESCHWERDE

1. Die vorliegende Beschwerde wurde vom Internationalen Hilfsfonds e.V., einer deutschen Nichtregierungsorganisation, die Flüchtlinge sowie Kriegs- und Katastrophenopfer unterstützt, beim Europäischen Bürgerbeauftragten eingereicht.

2. Am 14. Dezember 2004 schloss der Bürgerbeauftragte seine Untersuchung der Beschwerdesache 1874/2003/GG, die vom gleichen Beschwerdeführer eingereicht wurde, ab. Dieser Fall betraf die Bearbeitung eines Antrags auf Zugang zu den Akten der Europäischen Kommission betreffend ein Vertrag, den die Kommission mit dem Beschwerdeführer abgeschlossen hatte („LIEN-Vertrag 97-2011“). Die Untersuchung wurde mit einer kritischen Anmerkung abgeschlossen, nachdem der Bürgerbeauftragte ohne Erfolg einen Empfehlungsentwurf an die Kommission gerichtet hatte.

3. Am 28. und 31. August 2009 beantragte der Beschwerdeführer bei der Kommission Zugang zu den Teilen der oben genannten Akten, die noch nicht zugänglich gemacht worden waren. Die Antwort der Kommission stellte den Beschwerdeführer nicht zufrieden.

4. Am 15. Oktober 2009 stellte der Beschwerdeführer einen Zweitantrag auf Zugang.

5. Am 10. November 2009 teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit, dass die Antwortfrist um weitere 15 Arbeitstage verlängert worden sei.

6. Diese zusätzliche Frist endete am 1. Dezember 2009. An diesem Tag teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit, dass sie leider noch nicht in der Lage sei, ihre Antwort zu übermitteln. Darüber hinaus wurde dem Beschwerdeführer mitgeteilt, dass er daher berechtigt sei, Klage beim Gericht zu erheben oder eine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten einzureichen. Die Kommission fügte jedoch hinzu, dass ihre Antwort fast fertig gestellt sei und voraussichtlich in Kürze übermittelt werden könnte. Sie entschuldigte sich für etwaige aus dieser Verzögerung entstehende Unannehmlichkeiten.

7. Am 17. Dezember 2009 erkundigte sich der Beschwerdeführer bei der Kommission, wann mit der Antwort zu rechnen sei.

8. Am 7. Januar 2010 wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.

DER GEGENSTAND DER UNTERSUCHUNG

9. Der Beschwerdeführer trug ursprünglich die folgenden Vorwürfe und die folgende Forderung vor:

Vorwürfe:

1. Die Kommission habe es versäumt, den Zweitantrag des Beschwerdeführers innerhalb der von der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehenen Fristen zu bescheiden.
2. Die Kommission habe die Bearbeitung dieser Angelegenheit absichtlich verschleppt.

Forderung:

Die Kommission solle ohne weitere Verzögerung über den Zweitantrag des Beschwerdeführers entscheiden.

10. In ihrer Stellungnahme teilte die Kommission dem Bürgerbeauftragten mit, dass der Beschwerdeführer beim Gericht Klage gegen ihre angebliche implizite Weigerung, uneingeschränkten Zugang zu den beantragten Dokumenten zu gewähren, erhoben habe (Rechtssache T-36/10). Der Bürgerbeauftragte wies daraufhin den Beschwerdeführer auf die einschlägigen Vorschriften in Artikel 228 AEUV und in Artikel 1 Absatz 3 sowie Artikel 2 Absatz 7 des Statuts des Bürgerbeauftragten hin, die vorsehen, dass der Bürgerbeauftragte keine Beschwerden untersuchen kann, die Angelegenheiten betreffen, die von Gerichten entschieden worden sind oder die bei Gerichten anhängig sind.

11. In seiner Antwort ersuchte der Beschwerdeführer den Bürgerbeauftragten, seine Untersuchung auf den folgenden Vorwurf zu beschränken:

Die Kommission habe die Fristen zur Beantwortung seines Antrags auf Zugang zu den fraglichen Akten absichtlich ignoriert, obwohl sie zugesagt hatte, diese Fristen zu beachten.

Der Beschwerdeführer betonte, dass er alle anderen Vorwürfe und Forderungen zurücknehme.

12. Die vorliegende Untersuchung betrifft somit nur den in Randnummer 11 dargelegten Vorwurf.

DIE UNTERSUCHUNG

13. Am 27. Januar 2010 ersuchte der Bürgerbeauftragte die Kommission um eine Stellungnahme zu den ursprünglichen Vorwürfen und der ursprünglichen Forderung des Beschwerdeführers. Die Kommission übermittelte ihre Stellungnahme am 31. März (englisches Original) bzw. am 8. April 2010 (deutsche Übersetzung).

14. Am 13. April 2010 ersuchte der Bürgerbeauftragte den Beschwerdeführer um Anmerkungen zur Einschlägigkeit der Rechtssache T-36/10 für die vorliegende Untersuchung. Der Beschwerdeführer übermittelte seine Antwort am 22. April 2010.

15. Am 26. April 2010 teilte der Bürgerbeauftragte der Kommission mit, dass der Beschwerdeführer seine ursprünglichen Vorwürfe und Forderungen zurückgenommen habe und ersuchte um eine Stellungnahme zu dem in Randnummer 11 dargelegten Vorwurf.

16. Die Kommission übermittelte ihre weitere Stellungnahme am 30. Juni (englisches Original) bzw. am 7. Juli 2010 (deutsche Übersetzung). Diese Stellungnahme wurde an den Beschwerdeführer weitergeleitet, der seine Anmerkungen am 15. Juli 2010 übermittelte.

DIE ANALYSE UND DIE SCHLUSSFOLGERUNGEN DES BÜRGER-BEAUFTRAGTEN

A. Vorwurf der absichtlichen Missachtung von Fristen

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgelegt wurden

17. Der Beschwerdeführer trug vor, dass die Kommission absichtlich die Fristen zur Bescheidung seines Antrags auf Zugang zu den fraglichen Akten ignoriert habe, obwohl sie zugesagt hatte, diese Fristen zu beachten.

18. In ihrer Stellungnahme zu diesem Vorwurf trug die Kommission vor, dass der Zweitantrag des Beschwerdeführers vom 15. Oktober 2009 am 19. Oktober 2009 in das Register eingetragen worden sei. Die Frist von 15 Arbeitstagen zur Bescheidung des Antrags sei am 10. November 2009 ausgelaufen. Die Kommission habe jedoch am gleichen Tage gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 diese Frist um weitere 15 Arbeitstage bis zum 1. Dezember 2009 verlängert. Die Kommission wies auf ihre Mitteilung an den Beschwerdeführer vom 1. Dezember 2009 hin, wonach sie noch nicht in der Lage sei, über seinen Zweitantrag endgültig zu entscheiden und dass sie eine sorgfältige Überprüfung aller Dokumente vornehme, zu denen noch kein Zugang gewährt worden sei. In diesem Schreiben erklärte die Kommission ferner, dass sie wegen der großen Anzahl der zu überprüfenden Dokumente mehr Zeit benötige, um die Überprüfung abzuschließen, für die interne Rücksprachen zwischen den Dienststellen der Kommission erforderlich seien.

19. Die Kommission machte geltend, dass sie die normalen Bearbeitungsfristen für Zweitanträge auf Dokumenteneinsicht nicht vorsätzlich überschritten habe. Sie behandele alle Anträge auf Zugang zu Dokumenten gleich und diskriminiere keine Antragsteller. Der einzige Grund für die Nichteinhaltung der üblichen Fristen sei der Verwaltungsaufwand gewesen, der mit der sehr eingehenden Analyse der umfangreichen, vielfältigen Akte verbunden gewesen sei, wobei zahlreiche Dokumente in unterschiedlichen Aktenabschnitten bzw. als Anhang anderer Unterlagen mehrfach vorhanden gewesen seien.

20. In ihrer Stellungnahme vom 31. März 2010 zu der ursprünglichen Beschwerde habe die Kommission dem Bürgerbeauftragten mitgeteilt, dass sie dem Beschwerdeführer in der ersten Hälfte des Monats April 2010 einen Bescheid über den Zweitantrag übermitteln wolle. Dieser Bescheid sei am 29. April 2010 übermittelt worden. Darin sei uneingeschränkter Zugang zu 43 Dokumenten und teilweiser Zugang zu 41 Dokumenten gewährt worden. Die Kommission fügte hinzu, dass zu 11 Dokumenten der Zugang verweigert worden sei und dass die verbleibenden 15 Dokumente nicht unter den Antrag des Beschwerdeführers fielen.

21. Die Kommission bedauerte, dass sie den Zweitantrag nicht binnen der in der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen 30 Arbeitstage habe bearbeiten können. Eine längere Frist sei jedoch gerechtfertigt, wenn ein Antrag eine eingehende Analyse einer Vielzahl von Dokumenten erfordere. Die Kommission wiederholte, dass der Antrag des Beschwerdeführers nicht absichtlich verzögert behandelt worden sei, sondern so schnell wie möglich unter gebührender Berücksichtigung der Interessen aller Beteiligten.

22. In seinen Anmerkungen trug der Beschwerdeführer vor, dass die Kommission systematisch gehandelt habe, nicht nur um Transparenz zu verhindern, sondern auch um ihn zu zermürben.

23. Die Kommission hätte sehr wohl innerhalb der in der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Fristen die Angelegenheit bearbeiten können. Das Problem des Zugangs zu den fraglichen Akten sei bereits in der Vergangenheit aufgeworfen worden und der Kommission daher eindeutig bekannt gewesen. Das Bedauern der Kommission sei nicht ernst gemeint.

24. Auch die Antwort der Kommission vom 29. April 2010 sei erneut unvollständig und irreführend. Darin habe die Kommission den Beschwerdeführer verpflichtet, erneut den Zugang zu bestimmten Dokumenten zu beantragen, zu denen er bereits im Jahr 2009 Zugang beantragt habe.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten

25. Vor der Behandlung des Gegenstands der vorliegenden Beschwerde hält es der Bürgerbeauftragte für angemessen, die Anmerkungen des Beschwerdeführers zu dem Schreiben der Kommission vom 29. April 2010 zu betrachten. Diese Anmerkungen scheinen sowohl den Gegenstand, d. h. den Inhalt der getroffenen Entscheidung als auch die Art und Weise, in der die Kommission den Zweitantrag des Beschwerdeführers in Bezug auf bestimmte Dokumente auslegte, zu betreffen. Was den inhaltlichen Aspekt anlangt, ist darauf hinzuweisen, dass die Weigerung der Kommission, uneingeschränkten Zugang zu den verlangten Dokumenten zu gewähren, Gegenstand der Rechtssache T-36/10 ist. Diese Frage ist daher nicht Teil der vorliegenden Untersuchung. Was Verfahrensfragen anbelangt, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission in ihrer Entscheidung vom 29. April 2010 die Auffassung vertrat, dass der Zweitantrag den Umfang des Erstantrags in Bezug auf bestimmte Dokumente erweitert habe. Insoweit sei der Zweitantrag als Erstantrag auf Zugang zu betrachten. Diese Auslegung führte zu einer weiteren Beschwerde des Beschwerdeführers (Beschwerde 1577/2010/GG), in der der Bürgerbeauftragte kürzlich eine Untersuchung eingeleitet hat. Dieses Problem ist daher in der vorliegenden Untersuchung nicht zu behandeln.

26. Was den Gegenstand der vorliegenden Beschwerde anbelangt, ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass der von dem Beschwerdeführer erhobene Vorwurf zwei Aspekte betrifft. Erstens trägt der Beschwerdeführer vor, dass ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission vorgelegen habe, da diese seinen Antrag auf Zugang nicht in den von der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehenen Fristen bearbeitet habe. Zweitens behauptet der Beschwerdeführer, dass die Kommission diese Fristen absichtlich ignoriert habe.

27. Im Hinblick auf den ersten Aspekt erklärte die Kommission, dass der Zweitantrag des Beschwerdeführers am 19. Oktober 2009 in das Register eingetragen worden sei, dass die Frist von 15 Arbeitstagen zu dessen Beantwortung am 10. November 2009 abgelaufen sei, und dass sie diese Frist mit einer weiteren Frist von 15 Arbeitstagen bis zum 1. Dezember 2009 verlängert habe. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass der Beschwerdeführer nicht nachgewiesen hat, dass die Entscheidung der Kommission, die Frist bis zum 1. Dezember 2009 zu verlängern, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt.

28. Es entspricht guter Verwaltungspraxis, Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit binnen der von der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Fristen zu bearbeiten. Im vorliegenden Fall antwortete die Kommission auf den Zweitantrag erst am 29. April 2010, das heißt fast fünf Monate, nachdem die verlängerte Frist vom 1. Dezember 2009 abgelaufen war. Dies ist eine sehr beträchtliche Verzögerung.

29. Keines der von der Kommission in diesem Zusammenhang vorgebrachten Argumente ist überzeugend.

30. In ihrer Stellungnahme trug die Kommission vor, dass sie bedaure, nicht in der Lage gewesen zu sein, den Zweitantrag innerhalb der von der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Frist von 30 Arbeitstagen zu bearbeiten. Sie fügte jedoch hinzu, dass eine längere Frist gerechtfertigt sei, wenn ein Antrag eine eingehende Analyse einer Vielzahl von Dokumenten erfordere. Dies scheint nahezulegen, dass die Kommission annimmt, dass die von der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Fristen in Fällen außer Acht gelassen werden könnten, wenn es um Fälle geht, die den Zugang zu einer Vielzahl von Dokumenten betreffen. Der Bürgerbeauftragte kann eine solche Auffassung nicht hinnehmen. Die in der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Fristen sind eindeutig zwingend. Darüber hinaus sieht Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 ausdrücklich vor, dass in Ausnahmefällen, „beispielsweise bei einem Antrag auf Zugang … zu einer sehr großen Zahl von Dokumenten“, die Frist für die Beantwortung eines Zweitantrags um weitere 15 Tage verlängert werden kann. Die Verordnung Nr. 1049/2001 selbst stellt somit klar, dass in Situationen, auf die sich die Kommission bezieht, nur eine begrenzte Fristverlängerung zur Verfügung steht.

31. Die Kommission berief sich auch auf den Verwaltungsaufwand, der mit der sehr eingehenden Analyse der umfangreichen Akte verbunden gewesen sei, und auf die notwendigen internen Rücksprachen, um die Zeit zu rechtfertigen, derer es bedurfte, um auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers zu antworten. Der Beschwerdeführer hatte jedoch, wie von ihm zutreffend angemerkt, bereits in der Vergangenheit Zugang zu der fraglichen Akte beantragt. Die Kommission sollte daher, zumindest in gewissem Maße, in der Lage gewesen sein, sich auf die vorbereitende Arbeit zu stützen, die sie bei der Bearbeitung dieses früheren Antrags auf Zugang vorgenommen hatte. Unter diesen Umständen ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die Kommission keine glaubwürdige Erklärung dafür vorgelegt hat, warum sie im vorliegenden Fall nicht in der Lage war, den Zweitantrag in der von der Verordnung Nr. 1049/2001 erlaubten Frist von 30 Arbeitstagen zu bearbeiten, sondern dazu fast fünf Monate benötigte.

32. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten wird die Tatsache, dass diese weitere Frist unangemessen war, auch vom Inhalt des Schreibens der Kommission vom 1. Dezember 2009 bestätigt, in welchem dem Beschwerdeführer mitgeteilt wurde, dass es Verzögerungen gebe. In diesem Schreiben wies die Kommission darauf hin, dass ihre Antwort nahezu fertig gestellt sei und in Kürze übermittelt werden könnte. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission auf diese Erklärung in ihrer Stellungnahme nicht eingegangen ist, obwohl der Vorwurf, zu dem die Kommission Stellung nehmen sollte, eindeutig darauf Bezug nahm.

33. Nach alledem kommt der Bürgerbeauftragte zu der Schlussfolgerung, dass sich die Kommission die Beantwortung des Zweitantrags des Beschwerdeführers eine ernsthafte Verzögerung zuschulden hat kommen lassen, ohne in der Lage zu sein, überzeugende Argumente zur Rechtfertigung der in Anspruch genommenen Zeit vorzulegen. Dies stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

34. Der Bürgerbeauftragte nimmt zur Kenntnis, dass die Kommission sich in ihrem Schreiben vom 29. April 2010 für die aufgetretene Verzögerung entschuldigte. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten ist eine solche Entschuldigung normalerweise eine ausreichende Reaktion in Fällen, in denen in der Vergangenheit Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten auftraten. In solchen Fällen besteht daher normalerweise kein Grund für den Bürgerbeauftragten, weitere Maßnahmen zu ergreifen. Der Bürgerbeauftragte nimmt jedoch zur Kenntnis, dass die Stellungnahme der Kommission im vorliegenden Fall keine Entschuldigung enthält, sondern lediglich ausführt, dass die Kommission die Verzögerung bedauere. Darüber hinaus folgt unmittelbar auf diese Feststellung die Behauptung, dass der Zweitantrag des Beschwerdeführers so schnell wie möglich unter gebührender Berücksichtigung der Interessen aller Beteiligten bearbeitet worden sei. Angesichts dieser Erklärungen ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die in dem Schreiben vom 29. April 2010 enthaltene Entschuldigung nicht ausreicht, um den Missstand in der Verwaltungstätigkeit zu beheben, der in diesem Fall auftrat. In diesem Zusammenhang wird daher weiter unten eine kritische Anmerkung erfolgen.

35. Was den zweiten Aspekt des von dem Beschwerdeführer vorgetragenen Vorwurfs anbelangt, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission bestritt, die normale Bearbeitungszeit für Zweitanträge auf Zugang zu Dokumenten absichtlich überschritten zu haben.

36. Der Bürgerbeauftragter kann nachvollziehen, dass die im vorliegenden Fall aufgetretene erhebliche Verzögerung den Beschwerdeführer zu der Annahme führte, dass die Kommission absichtlich gehandelt habe. Obwohl diese Verzögerung einen eindeutigen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt, hat der Beschwerdeführer jedoch keinen konkreten Nachweis dafür erbracht, dass die Kommission bösgläubig gehandelt hätte. In Bezug auf diesen Aspekt des Falls kann somit kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit festgestellt werden.

B. Schlussfolgerung

Ausgehend von seiner Untersuchung zu der vorliegenden Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte den Fall mit der folgenden kritischen Anmerkung ab:

Es ist gute Verwaltungspraxis, Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit innerhalb der von der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Fristen zu bearbeiten. Im vorliegenden Fall antwortete die Kommission auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers erst am 29. April 2010, das heißt fast fünf Monate nach Ablauf der bis zum 1. Dezember 2009 verlängerten Frist, ohne überzeugende Argumente zur Rechtfertigung der beanspruchten Zeit vorbringen zu können. Dies stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt werden.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Straßburg, den 19. August 2010