DER HINTERGRUND ZU DEN BESCHWERDEN

1. Gemäß Artikel 25 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste [1] sollte die Kommission das Funktionieren des Telekommunikationsmarkts regelmäßig überprüfen und dem Europäischen Parlament und dem Rat Bericht erstatten.

2. Am 11. April 2008 richtete ein französischer Mobilfunkbetreiber ein Schreiben an die Kommission zum 13. ^{Fortschrittsbericht} über den europäischen Binnenmarkt für elektronische Kommunikation 2007. Sie forderte die Kommission auf, die im oben genannten Bericht enthaltenen Informationen zu berichtigen, indem sie feststellte, dass die Feststellungen der Kommission ihre Mobilfunktarife nicht widerspiegeln.

3. Am 25. März 2009 veröffentlichte die Kommission ihren 14. Fortschrittsbericht über den einheitlichen europäischen Markt für elektronische Kommunikation 2008 (im Folgenden „14. Bericht“). Die Kommission hat der Veröffentlichung des 14. ^Berichts folgende Dokumente beigefügt: i) eine Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, die aus zwei Anhängen besteht [2]; ii) eine Pressemitteilung zum ^14. Bericht über alle EU-Mitgliedstaaten, iii) ein Merkblatt für jeden EU-Mitgliedstaat.

4. Am 2. April 2009 wandte sich derselbe französische Mobilfunkbetreiber erneut an die Kommission in Bezug auf den 14. ^Bericht. Er äußerte erneut Bedenken hinsichtlich der von der Kommission angewandten Methode zur vergleichenden Bewertung der Mobilfunkpreise in der gesamten EU.

5. Am 20. Mai 2009 schrieb ein niederländischer Mobilfunkbetreiber an die Kommission in Bezug auf den 14. ^Bericht. Er äußerte ähnliche Bedenken hinsichtlich der von der Kommission vorgelegten Informationen in Bezug auf die vergleichende Bewertung der Mobilfunkpreise in der gesamten EU.

6. Am 7. Mai 2009 bzw. am 22. Juni 2009 antwortete die Kommission auf die oben genannten Schreiben.

7. Am 25. August 2009 wandte sich eine im Namen des französischen Mobilfunkbetreibers handelnde Anwaltskanzlei bezüglich des 14. ^Berichts (Aktenzeichen 2131/2009/RT) an den Bürgerbeauftragten.

8. Am 17. September 2009 reichte dieselbe Anwaltskanzlei, diesmal jedoch im Namen des niederländischen Mobilfunkbetreibers, beim Bürgerbeauftragten eine neue Beschwerde über den ^14. Bericht (Aktenzeichen 2373/2009/RT) ein.

DER GEGENSTAND DER ANFRAGE

9. Die Beschwerdeführer machten geltend, die Kommission habe im 14. ^Bericht und auch in den beigefügten Merkblättern zu den Mitgliedstaaten unrichtige Angaben gemacht (im Folgenden „erste Rüge“).

10. Die Beschwerdeführer behaupteten ferner, dass die oben genannten Informationen irreführend seien. ('Zweite Behauptung').

11. Zur Stützung ihrer ersten und zweiten Behauptungen wiesen die Beschwerdeführer darauf hin, dass die Kommission a) zu Unrecht beschlossen habe, die OECD-Methode anzuwenden, und b) diese Methode in unangemessener Weise angewandt habe.

12. Darüber hinaus machten die Beschwerdeführer geltend, die Kommission habe es versäumt, i) ihre Schreiben vom 11. April 2008 und 2. April 2009 ordnungsgemäß zu bearbeiten und ii) auf ihr Schreiben vom 20. Mai 2009 erschöpfend zu antworten (im Folgenden „dritte Rüge“).

13. Sie forderten, dass die Kommission i) die Methode, die sie für die vergleichende Bewertung der Mobilfunkpreise verwendet habe, effizient anpassen sollte; und ii) die unrichtigen oder irreführenden Angaben, die sie im 14. ^Bericht und in den Informationsblättern zu den EU-Mitgliedstaaten gemacht hat, zu entfernen oder zu präzisieren. In diesem Zusammenhang sollte die Kommission i) die Tarife berücksichtigen, die von allen Mobilfunkbetreibern auf dem Markt in jedem Mitgliedstaat festgelegt werden; ii) den Kaufkraftparitätsfaktor („KKP“) zu berücksichtigen; und iii) die Vielfalt der mobilen Angebote auf den europäischen Märkten widerspiegeln. In jedem Fall sollte die Kommission, solange sie die Tarife der Beschwerdeführer nicht berücksichtigt, im Bericht und seinen Anhängen sowie in ihren Pressemitteilungen angeben, dass die vergleichende Bewertung der Preise für Mobilfunkdienste auf den von den beiden wichtigsten Mobilfunkbetreibern festgelegten Tarifen beruht.

DIE ANFRAGE

14. Da die Behauptungen und Behauptungen der Beschwerdeführer in beiden Fällen eng miteinander verknüpft zu sein schienen, beschloss der Bürgerbeauftragte, eine gemeinsame Untersuchung beider Beschwerden durchzuführen.

15. Am 9. Oktober 2010 forderte der Bürgerbeauftragte die Kommission auf, zu beiden Beschwerden Stellung zu nehmen. Am 7. Dezember 2009 übermittelte die Kommission für beide Beschwerden dieselbe Stellungnahme, die den Beschwerdeführern [3] mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt wurde.

16. Am 1. Februar 2010 übermittelten die Beschwerdeführer gemeinsame Stellungnahmen zu beiden Beschwerden.

ANALYSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN DES BÜRGERS

A. Angebliche ungenaue Informationen

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

17. Zur Stützung ihrer Behauptung wiesen die Beschwerdeführer ursprünglich darauf hin, dass die Kommission zu Unrecht a) beschlossen habe, die OECD-Methode anzuwenden, und b) diese Methode in unangemessener Weise angewandt habe.

18. Die Beschwerdeführer und die Kommission brachten komplexe Argumente zur Untermauerung ihrer jeweiligen Auffassungen vor. Sie lassen sich wie folgt zusammenfassen.

19. Erstens brachten die Beschwerdeführer vor, die Kommission hätte sich nicht für die OECD-Methode [4] entscheiden dürfen, da diese den gesamten Telekommunikationsmarkt in jedem Land auf der Grundlage der Tarife nur der beiden wichtigsten Mobilfunkbetreiber in jedem Land analysiert. Sie argumentierten, dass stattdessen alle Mobilfunkbetreiber auf dem betreffenden Markt (d. h. dritte Betreiber und Mobilfunknetzbetreiber [5]) berücksichtigt werden sollten. Darüber hinaus berücksichtigt die Kommission bei ihrer Analyse nicht den Kaufkraftparitätsfaktor (KKP) für die vergleichende Bewertung der Mobilfunkpreise. Nach Ansicht der Beschwerdeführer sollte die Kommission entweder eine Methode anwenden, die die von allen Mobilfunkbetreibern auf dem Markt festgesetzten Preise berücksichtigt, oder sie sollte die Anwendung ihrer Analyse und ihrer Schlussfolgerungen auf die beiden wichtigsten Wettbewerber auf dem Markt beschränken und den Gesamtmarkt nicht nur auf der Grundlage von Daten über zwei Wettbewerber analysieren.

20. Die Beschwerdeführer brachten ferner vor, dass die OECD-Methode nicht auf Durchschnittswerten beruhe, die sich aus einem Vergleich aller Angebote der beiden Hauptbetreiber ergäben, sondern nur auf den Durchschnittskosten ihrer günstigsten Tarifpläne. Wird diese Methode angewendet, kann nicht geprüft werden, ob es sich bei den für den Vergleich verwendeten Tarifplänen um die tatsächlich verwendeten handelt und ob sie für den Sektor repräsentativ sind. Selbst wenn die Kommission argumentieren würde, dass vernünftige Verbraucher die günstigsten Tarife wählen und daher die günstigsten Tarife die am häufigsten verwendeten Tarife sein müssen, wäre dies eine reine Vermutung und würde nicht gewährleisten, dass die angewandte Methode es der Öffentlichkeit ermöglicht, einen echten Vergleich der von den Mobilfunkbetreibern erhobenen Tarife vorzunehmen.

21. Darüber hinaus wiesen die Beschwerdeführer darauf hin, dass die OECD-Methode die Vielfalt und den Umfang der Mobilfunknutzung, die auf den europäischen Märkten angewandten Tarife oder die Preise für Mobiltelefone nicht berücksichtige. Beispielsweise berücksichtigt die OECD-Methode keine unbegrenzten Pläne (Anrufe oder SMS). In diesem Zusammenhang wird bei Anwendung der OECD-Methode nur das günstigste Angebot im Warenkorb für die mittlere Nutzung berücksichtigt, das aus 65 laufenden Anrufen pro Monat + 50 SMS-Nachrichten + 2-3 MMS besteht [6].

22. In ihrer Stellungnahme verwies die Kommission zunächst auf den Hintergrund der Berichte und ihre Zusammensetzung. Jedes Jahr veröffentlicht die Kommission einen Jahresbericht über die Fortschritte des europäischen Binnenmarkts für die elektronische Kommunikation („Fortschrittsbericht“). In jedem Fortschrittsbericht werden die wichtigsten wirtschaftlichen und regulatorischen Entwicklungen dargestellt, die im Berichtszeitraum von einem Jahr eingetreten sind, wodurch es möglich ist, Daten aus den verschiedenen Mitgliedstaaten für ein bestimmtes Jahr zu vergleichen und deren Entwicklung aus den Vorjahren aufzuzeigen. Der Fortschrittsbericht umfasst eine Mitteilung der Kommission und eine Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, die aus zwei Anhängen besteht. In der Mitteilung der Kommission werden die allgemeinen Trends und die Feststellungen der Kommission für das Berichtsjahr in Bezug auf die Mitgliedstaaten dargelegt. Die Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen enthält zwei Anhänge mit Informationen über die wirtschaftlichen und regulatorischen Entwicklungen im gesamten Sektor der elektronischen Kommunikation sowie eine detaillierte Analyse der verschiedenen Sektorsegmente. Anhang 2 der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen enthält eine Reihe von Wirtschaftsindikatoren für den Sektor der elektronischen Kommunikation. Die Datenindikatoren und die Präsentation des Fortschrittsberichts werden jedes Jahr verbessert, indem neue Indikatoren aufgenommen werden, die den Entwicklungen in diesem Sektor Rechnung tragen.

23. Die Kommission erläuterte ferner, wie die Fortschrittsberichte erstellt werden. Er betonte seine diesbezügliche enge Zusammenarbeit mit den zuständigen nationalen Ministerien und Regulierungsbehörden (NRB) in den Mitgliedstaaten. Bei der Erstellung der Fortschrittsberichte überwacht die Kommission täglich die Entwicklungen in den einzelnen Mitgliedstaaten und bewertet unter anderem die Umsetzung der EU-Telekommunikationsvorschriften. Die Beamten der Kommission werden jedes Jahr im Rahmen einer Sondierung an die Mitgliedstaaten entsandt. Es finden Treffen mit NRB, Ministerien, Betreibern, Verbraucherorganisationen und anderen einschlägigen nationalen Interessenträgern statt, um aktuelle Entwicklungen in dem betreffenden Mitgliedstaat zu erörtern. Anschließend findet für jeden Fortschrittsbericht ein „Validierungs“-Treffen mit Vertretern der NRB statt, bevor der Bericht fertiggestellt wird. Entwürfe der Diagramme im zweiten Anhang der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen (ohne Tarifdaten) werden den NRB zur Stellungnahme übermittelt, bevor der Fortschrittsbericht fertiggestellt wird. Die meisten Daten werden daher von den NRB bereitgestellt und validiert. Einige Daten, wie Preisinformationen zu Mobilfunktarifen, Festnetztarifen (PSTN) und Endkunden-Mietleitungspreisen, stammen jedoch aus spezifischen Studien, die von unabhängigen Unternehmen auf Ersuchen der Kommission durchgeführt wurden. Obwohl die Daten für diese Studien direkt bei den Betreibern erhoben werden, werden sie immer noch von den NRB überprüft. Die Verarbeitung der Daten für die Zwecke der Studie basiert auf den "OECD Mobile Use Baskets".

24. Die Kommission hat ausführlich auf den 14. ^Bericht Bezug genommen. Im Jahr 2008 veröffentlichte die Kommission die ^14. Ausgabe des Berichts, der eine Momentaufnahme des EU-Telekommunikationsmarktes und der wichtigsten regulatorischen Entwicklungen im Jahr 2008 enthält. In ihrer Stellungnahme erläuterte die Kommission den Inhalt der Anhänge 1 und 2 der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen. Anhang 1 enthält einen Abschnitt über den Mobilfunkmarkt, der sich auf Endkunden- und Vorleistungspreise für Mobilfunkdienste, die Nutzung von Mobiltelefonen in der EU („Mobilfunkdurchdringungsrate“), Marktteilnehmer, Entwicklungen bei Datendiensten und internationalem Roaming und schließlich die Entwicklung der Übertragbarkeit von Mobilfunknummern bezieht. Anhang 2 enthält eine Reihe von Marktindikatoren und die darin verwendete Methodik.

25. Die Kommission betonte, dass das Ziel der Vorlage von Daten über die durchschnittlichen Mobilfunkpreise im ^14. Bericht nicht darin besteht, den Endnutzern einen umfassenden Überblick über die verfügbaren tatsächlichen Endkundenpreise in der gesamten EU zu geben, sondern ihnen vergleichende Daten über Preistrends zur Verfügung zu stellen.

26. Seit 1999 enthalten die Fortschrittsberichte Informationen über typische Mobilfunkpreise, die von den Nutzern in den verschiedenen Mitgliedstaaten gezahlt werden. Seit 2002 werden diese Informationen verfeinert, um der Intensität der Nutzung mobiler Dienste (niedrig, mittel oder hoch) Rechnung zu tragen. Die Methode ist in Anhang 2 der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen (mit Angabe der Wirtschaftsbeteiligten, die bei der Berechnung eines typischen Preises in den einzelnen Mitgliedstaaten berücksichtigt wurden)[7] ausführlich beschrieben. Diese Methode ermöglicht einen zufriedenstellenden Vergleich nicht nur der Preise in den verschiedenen EU-Mitgliedstaaten, sondern auch der Preise in OECD-Ländern, die keine EU-Mitgliedstaaten sind. Die Kommission erläuterte, dass die Methode auf der Grundlage der Anzahl der Teilnehmer mindestens 50 % des Marktes abdecken soll. Dieser Prozentsatz wird in der Regel durch die Auswahl von zwei Mobilfunkbetreibern erreicht. Insbesondere in Frankreich machen die beiden Mobilfunkbetreiber mit den höchsten Marktanteilen zusammen etwa 77 % des Marktes aus, basierend auf der Anzahl der Teilnehmer. Nach Auffassung der Kommission kann dies als robuste Darstellung des Mobilfunkmarktes angesehen werden. Auch in Belgien machen die beiden Mobilfunkbetreiber mit den höchsten Marktanteilen rund 77 % des Marktes aus. In Deutschland machen sie 69 % des Marktes aus, in Spanien 76,5 %. Diesen Prozentsätzen zufolge ist die Kommission der Auffassung, dass der ^14. Bericht einen erheblichen und repräsentativen Anteil des Mobilfunkmarktes für jeden Mitgliedstaat abdeckt und daher als geeignetes Instrument zum Vergleich der Entwicklung der Mobilfunkpreise in der gesamten EU angesehen werden kann. Mit anderen Worten, die erzielten Ergebnisse sind repräsentativ für die Preisentwicklung in den einzelnen Mitgliedstaaten. Nach Angaben der Kommission würde die Einbeziehung von mehr als den beiden wichtigsten Wirtschaftsteilnehmern eines Mitgliedstaats in die Studie die Kosten erheblich erhöhen, ohne den Wert der Ergebnisse zu erhöhen. Angesichts der Vielfalt und der zunehmenden Komplexität der Mobilfunktarife für Endkunden in Europa ist die Einführung einer Methode zum Vergleich typischer Mobilfunkpreise in den verschiedenen Mitgliedstaaten ein komplexer Prozess. Aus allen oben genannten Gründen vertrat die Kommission die Auffassung, dass die Verwendung der OECD-Methode das effizienteste Mittel sei, um die durchschnittlichen Mobilfunkpreise im 14. ^Bericht zu melden.

27. Die Kommission erläuterte ferner, dass die OECD-Methode in Bezug auf jeden Mitgliedstaat einheitlich angewandt wurde.

28. Auch wenn die Kommission der Auffassung ist, dass die OECD-Methode nach wie vor das am besten geeignete Mittel zur Berichterstattung über typische Mobilfunkpreise ist, räumt sie ein, dass diese Methode ihre Grenzen hat. Daher entwickelte sie als Reaktion auf Gespräche mit mehreren Mobilfunkbetreibern, von denen zwei die Beschwerdeführer sind, zusätzliche Indikatoren, die auch Informationen über Mobilfunkdienste für Endkunden in den verschiedenen Mitgliedstaaten liefern würden. Infolgedessen enthielt der 14. Bericht zwei neue Indikatoren, nämlich einen Indikator für den durchschnittlichen Minutenpreis für den Mobilfunk und einen Indikator für die durchschnittlichen Einnahmen pro Mobilfunknutzer in den einzelnen Mitgliedstaaten. Laut dem Indikator für den durchschnittlichen Minutenpreis für Mobilfunk lagen die Preise für mobile Sprachkommunikation 2007 in Belgien und Frankreich bei 19 Cent bzw. 15 Cent, die beide über dem EU-Durchschnitt von 14 Cent lagen. Die Kommission forderte das Unternehmen, das sie mit der Untersuchung der Mobilfunkmärkte in der EU beauftragte, ferner auf, bei ihrer Analyse gegebenenfalls zusätzlich zu den Standard-OECD-"Postpaid-Paketen" Prepaid-Angebote, Pauschalsätze und entbündelte Angebote zu berücksichtigen, um sicherzustellen, dass die genannte Studie den derzeitigen Verbrauchsmustern typischer europäischer Verbraucher genauer Rechnung trägt. Schließlich erklärte die Kommission, dass sie derzeit mit der OECD zusammenarbeitet, um diese Nutzungskörbe zu verbessern, damit die neuesten Entwicklungen bei den Verbrauchernutzungsmustern detaillierter widergespiegelt werden können.

29. Die Kommission räumte die Unterschiede bei den Preisniveaus ein, die sich ergeben könnten, wenn der Vergleich in nominal ausgedrückten Werten (d. h. Preisen in EUR) oder in KKP-bereinigten Werten vorgenommen werden sollte. Die Kommission erklärte, dass sie in den Fortschrittsberichten für 1999, 2000 und 2001 (dem 5., 6. bzw. 7. ^{Fortschrittsbericht)} KKP-bereinigte Preise verwendet habe, da die OECD KKP in ihren jährlichen Kommunikationsaussichten verwendet habe. Er wies jedoch darauf hin, dass mit dem ^14. Bericht die Wirksamkeit der Marktregulierung bewertet werden soll, wozu auch Informationen über die Entwicklung der von den Verbrauchern tatsächlich gezahlten Preise gehören. Daher war die Kommission der Auffassung, dass die Verwendung von Nominalwerten besser geeignet ist, wenn Preisentwicklungen über einen bestimmten Zeitraum verglichen werden, im Gegensatz zu KKP-bereinigten Werten, die im Allgemeinen verwendet werden, um den Preis von Waren/Dienstleistungen mit dem verfügbaren Einkommen der Verbraucher zu einem bestimmten Zeitpunkt zu bewerten.

30. In ihren Stellungnahmen wiesen die Beschwerdeführer darauf hin, dass die oben genannten Änderungen der Bewertungsmethode das Problem der Anzahl der berücksichtigten Wirtschaftsbeteiligten nicht angingen. Die Kommission räumt zwar ein, dass es wichtig ist, ihre Methode anzupassen, um neuen Arten von Angeboten Rechnung zu tragen, weist jedoch die Notwendigkeit, dem Anstieg der Zahl unabhängiger Marktteilnehmer Rechnung zu tragen, völlig zurück.

31. In Bezug auf das Argument der Kommission, dass die Schlussfolgerungen des ^14. Berichts neue Indikatoren wie den durchschnittlichen Minutenpreis für den Mobilfunk enthielten, die die nach der OECD-Methode erzielten Ergebnisse ergänzten, wiesen die Beschwerdeführer darauf hin, dass die Ergebnisse beim Vergleich der Anrufpreise unterschiedlich seien und in einigen Fällen sogar im Widerspruch zu denen stünden, die nach der OECD-Methode erzielt worden seien. Tatsächlich führt die Verwendung der neuen Indikatoren zu einem völlig anderen Ergebnis als bei der traditionellen OECD-Methode der Kommission. Beispielsweise betonten die Beschwerdeführer, dass die neuen Indikatoren zeigen, dass Frankreich den ^12. Platz als Land mit den teuersten Anrufpreisen einnimmt, anstatt bei Anwendung der OECD-Methode als das zweitttteuerste Land in der EU dargestellt zu werden. Ähnliche Schlussfolgerungen gelten für Spanien, das in Bezug auf die Preise für mobile Sprachkommunikation an neunter Stelle der teuersten Länder steht und nicht als das teuerste Land der EU dargestellt wird. Ebenso rangiert Deutschland auf Platz 20 der teuersten Länder, während es bei Anwendung der OECD-Methode auf Platz 13 rangiert. Belgien ist das einzige Land, in dem das OECD-Ranking in gewissem Maße mit dem Preis pro Minute korreliert. So zeigt der Vergleich zwischen dem nach der OECD-Methode ermittelten Ranking und dem anhand der Abrufpreise ermittelten Ranking, dass die Kommission ihre OECD-Schlussfolgerungen kaum durch einen Abrufpreisvergleich untermauern kann. Im Durchschnitt gibt es eine Diskrepanz zwischen dem OECD-Ranking und dem Preis pro Minute.

32. Die Beschwerdeführer wiesen ferner darauf hin, dass die Preisanalyse der Kommission durch die Verwendung von nur drei Körben für 27 Länder nicht als zuverlässig bezeichnet werden könne. Die drei Körbe können die große Nutzungsvielfalt zwischen den Mitgliedstaaten nicht berücksichtigen. In diesem Zusammenhang wiesen sie darauf hin, dass beispielsweise in Frankreich auch das französische Statistische Institut (INSEE) die Korbmethode anwende. Das INSEE bezeichnet jedoch 18 Körbe pro Betreiber oder insgesamt 54 Körbe, die für die Vielfalt der mobilen Verbrauchsprofile verantwortlich sind. Die mobile Nutzung kann zwischen den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich sein, und die Benennung von nur drei Körben für die 27 Mitgliedstaaten scheint statistisch nicht ausreichend zu sein, um der Vielfalt der mobilen Nutzung Rechnung zu tragen [8]. Darüber hinaus wurden die drei Körbe von der OECD auf der Grundlage von Daten aus OECD-Ländern konstruiert und definiert. Die OECD umfasst 30 Länder, von denen nur 19 auch EU-Mitgliedstaaten sind. Nach Ansicht der Beschwerdeführer könnten die drei OECD-Körbe nicht repräsentativ für die EU-Mitgliedstaaten sein. Darüber hinaus umfasst der „hohe“ Korb der Kommission etwa 250 ausgehende Minuten pro Monat, d. h. etwa vier Stunden Nutzung pro Monat. Nach Ansicht der Beschwerdeführer sind angesichts der Entwicklung unbegrenzter Pläne vier Stunden Mobilfunkverbrauch pro Monat nicht repräsentativ für eine hohe Nutzung.

33. In Bezug auf die Verwendung von KKP gaben die Beschwerdeführer an, dass die OECD den KKP-Faktor heranziehe, um eine genaue vergleichende Bewertung der Mobilfunkpreise vorzunehmen. Die von der Kommission verwendete Methode liefert keine genauen Informationen über den tatsächlichen Preis, der beispielsweise von französischen Verbrauchern für Mobilfunkdienste gezahlt wird, da sie den PPP-Faktor nicht berücksichtigt. Wenn die Kommission den PPP-Faktor berücksichtigt hätte, wäre Frankreich ^{in der allgemeinen Rangliste der EU in} Bezug auf die Höhe der von den Verbrauchern für die Nutzung ihrer Mobiltelefone gezahlten Preise 11 ^statt 2 nd.

34. Die Beschwerdeführer wiesen ferner darauf hin, dass die Kommission nicht erläutert habe, warum sie der Ansicht sei, dass es weniger geeignet sei, KKP-bereinigte Zahlen als tatsächliche Preise einzubeziehen. Die Beschwerdeführer stellten dies umso mehr in Frage, als die Kommission in der Vergangenheit für ihren 5., 6. und 7. Fortschrittsbericht ÖPP-bereinigte Zahlen verwendete. Hinsichtlich der angeblichen Notwendigkeit, die Auswirkungen der Regulierung auf die Tarife zu bewerten, sei ein zuverlässiger jährlicher Vergleich anhand der angepassten KKP-Zahlen möglich. Dies kann durch einfache Multiplikation der Nominalpreise mit dem KKP-Faktor erreicht werden. Selbst wenn das erklärte Ziel der Kommission darin bestünde, nur die Entwicklung der Preise und nicht auch das Preisniveau in den einzelnen Mitgliedstaaten zu bewerten (obwohl die Kommission im Länderblatt für Frankreich sowohl das Niveau als auch die Entwicklung der Preise bewertet hat [9]), würde die Verwendung von KKP-bereinigten Zahlen nicht bedeuten, dass die Preisentwicklung über einen bestimmten Zeitraum hinweg nicht verglichen werden könnte.

35. Die Beschwerdeführer betonten, dass die NRB in jedem Mitgliedstaat die wirtschaftlichen Bedingungen in ihrem jeweiligen Land berücksichtigen, wenn sie eine Marktregulierung erlassen. Wenn das Ziel der OECD-Methode darin besteht, die Wirksamkeit der Marktregulierung zu bewerten, sollten daher Preisvergleiche unter besonderer Berücksichtigung des Wohlstandsniveaus der jeweiligen Länder durchgeführt werden.

36. Die Beschwerdeführer brachten ferner vor, dass die eigenen Aussagen der Kommission im 14. ^Bericht ihren Argumenten widersprächen. Wenn die Kommission beispielsweise die Gründe für große Zollabweichungen in der EU prüft, weist sie darauf hin, dass "lokale Kosten und Kaufkraft"einer der Gründe für solche Unterschiede sein können.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

37. Der Bürgerbeauftragte weist erneut darauf hin, dass viele der Argumente der Beschwerdeführer und der Kommission komplex und hochtechnisiert sind. Zusammenfassend vertraten die Beschwerdeführer die Auffassung, dass die Kommission im 14. ^{Bericht falsche Angaben gemacht habe.} Erstens vertraten sie die Auffassung, dass die Kommission bei der Bewertung der Mobilfunktarife auf dem EU-Markt nicht die OECD-Methode hätte anwenden dürfen. Zweitens, sobald diese (unglückliche) Wahl getroffen wurde, hätte die genannte Methode ordnungsgemäß angewendet werden müssen, was nicht der Fall war.

38. Der Bürgerbeauftragte erinnert somit an die ständige Rechtsprechung, nach der die gerichtliche Kontrolle in Fragen der Beurteilung komplexer wirtschaftlicher und technischer Situationen begrenzt ist. Unter diesen Umständen beschränkt sich die Prüfung der von beiden Parteien vorgebrachten Argumente und Gegenargumente auf die Feststellung, dass der Sachverhalt zutreffend festgestellt und kein offensichtlicher Beurteilungsfehler begangen wurde [10]. Der Bürgerbeauftragte hält es für angemessen, in seiner vorliegenden Untersuchung den gleichen Ansatz zu verfolgen, wenn es um die Frage geht, welche Methode die Kommission gewählt hat, um sich auf den 14. ^Bericht zu stützen, und ob sie diese Methode korrekt angewandt hat. Seine Überprüfung beschränkt sich somit auf die Prüfung der Angemessenheit der Argumente der Kommission für die Anwendung der OECD-Methode und auf die Überprüfung des von der Kommission bei der Ausarbeitung des ^14. Berichts auf der Grundlage dieser Methode angewandten Verfahrens. Der Bürgerbeauftragte erinnert in diesem Zusammenhang daran, dass die Vermutung eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers nicht allein darauf gestützt werden kann, dass die Beschwerdeführer eine andere wirtschaftliche Meinung vertreten haben als die Kommission. Wenn der Sachverhalt vernünftigerweise unterschiedliche wirtschaftliche Beurteilungen zulässt, stellt die Präferenz der Kommission für eine von ihnen, wenn sie ordnungsgemäß begründet ist, keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler dar.

39. Erstens ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass der 14. Bericht der Kommission ausreichende und kohärente Informationen über die Hauptmerkmale der OECD-Methode enthielt. In Anhang 2 II Abschnitt 1.5 der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, wonach die Analyse der nationalen Mobilfunkdienste im 14. ^Bericht auf der OECD-Methode von 2006 („Baskets for digital mobile services“) beruht, wird die Methode im Einzelnen wie folgt beschrieben: „OECD-Körbe wurden einer Überarbeitung unterzogen, die Anfang 2006 zu einem neuen Körbesatz führte, im Gegensatz zu alten OECD-Körben aus dem Jahr 2002. …Die Körbe enthalten ein SMS-Element, sie enthalten Anrufe in mehrere Mobilfunknetze und decken keine internationalen Anrufe ab. Darüber hinaus ist das MMS-Element im Warenkorb enthalten, während sowohl MMS als auch SMS für Spitzen- und Nebenzeiten sowie für On-Net- und Off-Net-Ziele getrennt sind. Auch Voicemail ist in den Körben enthalten, während Off-Net-Anrufe an mehrere Netzwerke gerichtet werden können. Es gibt 3 verschiedene Körbe, die auf niedrigen, mittleren und hohen Nutzungsniveaus basieren [11]. … Die beiden wichtigsten Betreiber in jedem Land werden auf der Grundlage der verfügbaren Teilnehmernummern erfasst. Alle relevanten Pakete der einzelnen Wirtschaftsbeteiligten werden berücksichtigt, aber die hier vorgelegten endgültigen Ergebnisse zeigen nur das günstigste Paket für jeden Warenkorb." Diese Informationen entsprechen den von der OECD auf ihrer Website bereitgestellten Informationen [12].

40. In Bezug auf die Wahl der OECD-Methode geht die Bürgerbeauftragte davon aus, dass das Hauptziel der Kommission bei der Ausarbeitung des 14. ^Berichts darin bestand, a) die Öffentlichkeit über die Entwicklung der tatsächlichen Preise zu informieren, die von den Verbrauchern für elektronische Kommunikationsdienste gezahlt werden, und b) der Öffentlichkeit somit eine vergleichende Bewertung der Entwicklung der Preise für Mobilfunkdienste auf dem EU-Markt zu ermöglichen. Nach Auffassung der Kommission kann dieses Ziel aus folgenden Gründen besser durch die Anwendung der OECD-Methode erreicht werden: i) Die OECD-Methode ist ein weithin anerkanntes Instrument zur Analyse sehr komplexer wirtschaftlicher Rahmenbedingungen; ii) die beiden wichtigsten Mobilfunkbetreiber in jedem Land decken in der Regel mehr als 50 % des Marktes ab, und dieser Prozentsatz reicht aus, um die Preisentwicklung aufzuzeigen; iii) die OECD-Methode wird seit 1999 mit Änderungen erfolgreich angewandt, und die mit der Entwicklung einer neuen Methode verbundenen Kosten wären nicht verhältnismäßig; iv) die OECD-Methode ermöglicht es, die EU-Mitgliedstaaten untereinander und auch mit OECD-Ländern, die keine EU-Mitgliedstaaten sind, zu vergleichen; v) Seit 2002 wurden die OECD-Körbe überarbeitet, um der Intensität der Nutzung mobiler Dienste Rechnung zu tragen. Im angefochtenen 14. ^Bericht verwendete die Kommission erstmals einen Indikator für den Durchschnittspreis pro Minute für den Mobilfunk und einen Indikator für die durchschnittlichen Einnahmen pro Mobilfunknutzer in den einzelnen Mitgliedstaaten. Darüber hinaus forderte die Kommission das von ihr beauftragte Unternehmen auf, Studien über Mobilfunkmärkte in der EU durchzuführen, um bei seiner künftigen Analyse gegebenenfalls vorausbezahlte Angebote, Pauschaltarife und entbündelte Angebote zusätzlich zu den Standard-OECD-Postpaid-Paketen zu berücksichtigen, um sicherzustellen, dass die genannten Studien ein genaueres Bild der aktuellen Verbrauchsmuster typischer europäischer Verbraucher vermitteln.

41. In Bezug auf das oben in Ziffer 40 unter Ziffer i angeführte Argument der Kommission zur internationalen Reputation der OECD-Methode stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass diese Methode auf der Grundlage unabhängiger Wirtschaftsstudien und nach Konsultationen mit Interessenträgern und nationalen Regulierungsbehörden festgelegt wurde. Er stellt ferner fest, dass die Beschwerdeführer keine alternative, international anerkannte Methode vorgeschlagen haben, sondern eine Anpassung der OECD-Methode vorgeschlagen haben. Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass die Kommission einige dieser Vorschläge bereits prüft und beabsichtigt, sie in ihren künftigen Berichten umzusetzen. Die angekündigten Änderungen, mit denen die Vielfalt der mobilen Angebote in der EU angegangen werden soll, sind ein Beispiel dafür. Der Bürgerbeauftragte hält die Argumentation der Kommission daher für angemessen.

42. In Bezug auf ihre Argumente unter den Ziffern ii und iii in Rn. 40 des vorliegenden Urteils zur besseren Nutzung der Ressourcen, auf die die Kommission in ihrer Stellungnahme und auch in ihrem Schreiben an die Beschwerdeführer vom 20. Mai 2009 [13] Bezug genommen hat, stimmt der Bürgerbeauftragte der Kommission zu. Die Beschwerdeführer schlugen vor, dass Informationen über die von allen Mobilfunkbetreibern auf dem Telekommunikationsmarkt festgelegten Tarife in die Fortschrittsberichte der Kommission aufgenommen werden sollten. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass dies unweigerlich zu einer höheren Nachfrage nach Ressourcen und zusätzlichen Kosten führen würde. Die Einführung einer solchen neuen Bewertungsmethode würde den Wert des Fortschrittsberichts der Kommission nicht wesentlich erhöhen und wäre daher nicht verhältnismäßig.

43. In Bezug auf das Argument der Beschwerdeführer, dass es besser wäre, die Entwicklung der Mobilfunkpreise unter Anwendung des PPP-Faktors zu vergleichen, weist der Bürgerbeauftragte darauf hin, dass das Hauptziel des Fortschrittsberichts, wie die Kommission in ihrer Stellungnahme festgestellt hat, darin besteht, die Entwicklung der Mobilfunkpreise über bestimmte Zeiträume hinweg aufzuzeigen. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass es zur Erreichung dieses Ziels ausreicht, die nominalen Preise in Euro zu vergleichen.

44. Darüber hinaus nimmt der Bürgerbeauftragte die Erklärung der Kommission zur Kenntnis, die die Beschwerdeführer nicht bestritten haben, dass die OECD-Methode es ermöglicht, Mobilfunkpreise nicht nur zwischen EU-Mitgliedstaaten, sondern auch zwischen EU-Mitgliedstaaten und OECD-Ländern, die nicht zur EU gehören, zu vergleichen (siehe Ziffer iv in Rn. 40 oben).

45. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Kommission ausreichende Argumente vorgebracht hat, um ihre Entscheidung für die OECD-Methode zu rechtfertigen. Bemerkenswert ist auch die Erklärung der Kommission, dass sie mit der OECD an der Weiterentwicklung dieser Methode und an anderen neuen Indikatoren arbeitet.

46. Hinsichtlich der Anwendung der Methode stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass der 14. ^Bericht der Kommission auf Daten beruht, die hauptsächlich von Mobilfunkbetreibern und NRB bereitgestellt werden [14]. Zusätzlich zu den Arbeiten des unabhängigen Unternehmens, das die Kommission mit der Erhebung der oben genannten Daten beauftragt hat, führen Kommissionsbeamte regelmäßige Treffen mit NRB, Ministerien, Betreibern, Verbraucherorganisationen und anderen einschlägigen Interessenträgern durch. Darüber hinaus wurden sowohl die Studie der Kommission als auch der endgültige 14. ^Bericht vor der Veröffentlichung von den NRB überprüft und validiert. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass die Kommission bei der Ausarbeitung des 14. ^Berichts ein zufriedenstellendes Verfahren angenommen hat, um ein hohes Maß an Genauigkeit bei den in diesem Bericht vorgelegten Daten zu erreichen.

47. Vor diesem Hintergrund ist der Bürgerbeauftragte nicht der Auffassung, dass es den Beschwerdeführern gelungen ist, nachzuweisen, dass die von der Kommission gewählte OECD-Methode nicht geeignet war und dass die Kommission bei der Ausarbeitung des 14. ^Berichts kein korrektes Verfahren angenommen und angewandt hat. Der Bürgerbeauftragte stellt daher keinen offensichtlichen Fehler bei den von der Kommission angefochtenen Maßnahmen fest. Er kommt zu dem Schluss, dass hinsichtlich des ersten Vorwurfs kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit vorliegt.

B. Angebliche irreführende Informationen

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

48. Den Beschwerdeführern zufolge legte die Kommission irreführende Informationen vor, vor allem in den Informationsblättern zu einzelnen Ländern (im Folgenden „Länderinformationsblätter“), die der Veröffentlichung des 14. ^Berichts beigefügt waren. In diesem Zusammenhang verwiesen die Beschwerdeführer beispielsweise auf das Frankreich betreffende Länderdatenblatt mit dem Titel „Auf dem Weg zu einem einheitlichen europäischen Telekommunikationsmarkt: Konzentrieren Sie sich auf Frankreich. Trotz eines Rückgangs der Mobilfunkpreise im Jahr 2008 würde ein französischer Verbraucher, der sein Mobiltelefon mittelmäßig nutzt, mit knapp 30 EUR den zweithöchsten monatlichen Preis in der EU zahlen.

49. Die Beschwerdeführer wiesen ferner darauf hin, dass die Kommission am 22. Juni 2009 in einem Schriftwechsel mit einem von ihnen erklärte, dass „gegebenenfalls in bestimmten Länderkapiteln [des 14. ^Berichts] spezifische Betreiberpreise für Herausforderer angegeben würden“. Anhang 1 der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, der sich auf jeden Mitgliedstaat bezieht, bezieht sich jedoch nicht auf die Tarife eines Herausforderers.

50. Darüber hinaus ist das Schaubild "[t] he average price per minute of mobile communication"nur im 14. ^Bericht enthalten und nicht in den Länderdatenblättern enthalten. Die Beschwerdeführer betonten, dass die Länderdatenblätter häufiger verwendet würden als der Bericht und von den nationalen Medien der Mitgliedstaaten häufig als Ausdruck der Auffassung der Kommission über den Sektor zitiert würden. Wenn der Indikator für den Mobilfunkpreis pro Minute der Sprachkommunikation für die vergleichende Bewertung der Entwicklung der Preise für Mobilfunkdienste relevant wäre, hätte die Kommission das Diagramm auch in die Länderdatenblätter aufnehmen müssen.

51. Darüber hinaus hat die Kommission zwei Schaubilder in die Länderdatenblätter aufgenommen. Die erste trug den Titel „Typischer Verbraucherpreis für die durchschnittliche Mobilfunknutzung in den Jahren 2007 und 2008“ und die zweite den Titel „Kennzahlen des Telekommunikationssektors“. Die Beschwerdeführer wiesen darauf hin, dass das erste Diagramm, das auf der ersten Seite aufgeführt ist, keinen Hinweis darauf enthält, dass der Vergleich der Mobilfunkpreise in der EU nur die günstigsten Preise berücksichtigt, die von den beiden wichtigsten Mobilfunkbetreibern in jedem Mitgliedstaat festgelegt wurden. Das zweite Schaubild auf der zweiten Seite des Länderdatenblatts enthält diese Informationen, jedoch nur in der Fußnote [15]. Diese Fußnote enthält jedoch keine Angaben zu den Tarifen von 2007, die für die vergleichende Bewertung herangezogen wurden, und erlaubt es dem Leser nicht, zu dem Schluss zu gelangen, dass die von den Beschwerdeführern festgesetzten Tarife niedriger sind als die ihrer Hauptkonkurrenten.

52. Die Kommission wies in ihrer Stellungnahme darauf hin, dass sowohl die allgemeine Pressemitteilung als auch die einzelnen Länderdatenblätter eine leserfreundliche Zusammenfassung der Gesamtergebnisse des ^14. Berichts liefern sollen, indem sie die Bereiche hervorhebt, in denen in den einzelnen Mitgliedstaaten die meisten Fortschritte erzielt wurden, und die Bereiche, in denen eine Verbesserung erforderlich ist. In diesem Zusammenhang war eines der wichtigsten Ergebnisse des ^14. Berichts der hohe und wachsende Trend bei der Nutzung von Mobiltelefonen in der EU. Hinzu kam, dass die Preise für Mobilfunkdienste in den letzten fünf Jahren deutlich gesunken waren.

53. Was die Aufnahme des Schaubilds „Typischer Verbraucherpreis für die durchschnittliche Mobilfunknutzung in den Jahren 2007 und 2008“ in die Länderdatenblätter anstelle des Schaubilds „Durchschnittlicher Preis pro Minute für Mobilfunkdienste“ anbelangt, so stellte die Kommission fest, dass das erste Schaubild ihrer Ansicht nach einen ausreichend robusten Vergleich der Preislage für Mobilfunkdienste in allen Mitgliedstaaten sowie ihrer Entwicklung gegenüber dem Vorjahr ermöglichte. Darüber hinaus wäre ein Vergleich der Entwicklung des Durchschnittspreises pro Minute des Mobilfunks im Laufe der Zeit nicht möglich gewesen, da dieser Indikator erst zum ersten Mal in den ^14. Bericht aufgenommen wurde. Die Kommission wies ferner darauf hin, dass sie auf der zweiten Seite jedes Länderdatenblatts angegeben habe, dass die Tabelle mit dem Vergleich der Mobilfunkpreise nur die Preise der beiden wichtigsten Mobilfunkbetreiber widerspiegele.

54. Beide Beschwerdeführer teilten die in ihren Erklärungen vorgebrachte Auffassung, dass zwei Fußnoten unten auf Seite 2 der jeweiligen Länderdatenblätter, die sich auf die Methode zum Preisvergleich beziehen, nicht klar genug seien. Darüber hinaus erscheinen dieselben Fußnoten nicht in der Grafik mit dem Titel „Typischer Verbraucherpreis für die durchschnittliche Mobilfunknutzung in den Jahren 2007 und 2008“ auf der ersten Seite, in der der Preisvergleich und das Ranking zwischen den EU-Ländern im Mittelpunkt stehen. Es gibt keine Angaben zur Zahl der Wirtschaftsbeteiligten, die für den Tarifvergleich berücksichtigt wurden. Auf die Tatsache, dass nur die Tarife der beiden wichtigsten Betreiber angegeben werden, wird nur auf der zweiten Seite des Diagramms mit dem Titel „Kennzahlen des Telekommunikationssektors“ verwiesen. Dies bedeutet, dass von der breiten Öffentlichkeit und den Journalisten vernünftigerweise nicht erwartet werden konnte, dass sie die Erläuterung zur angewandten Methode, die dem Vergleichsdiagramm auf der ersten Seite des Länderfaktenblatts beigefügt war, durch den Kommentar in den beiden Fußnoten zu dem Diagramm auf der zweiten Seite des Länderfaktenblatts ergänzen sollten.

55. Die Beschwerdeführer wiederholten, dass die von der Kommission im Schaubild auf der ersten Seite der jeweiligen Länderdatenblätter bereitgestellten Informationen von der nationalen Presse weithin als Ausdruck der durchschnittlichen Mobilfunkpreise zitiert wurden, die von den Verbrauchern in den verschiedenen Ländern gezahlt wurden.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

56. Die Bürgerbeauftragte analysierte die Länderdatenblätter, die der Veröffentlichung des 14. ^Berichts der Kommission beigefügt waren. Er geht davon aus, dass der Zweck der Länderdatenblätter darin bestand, eine Zusammenfassung der im ^14. Bericht enthaltenen Informationen bereitzustellen, um die Informationen der Öffentlichkeit leicht zugänglich zu machen. Der Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass vernünftigerweise zu erwarten ist, dass die Öffentlichkeit die Länderdatenblätter verwenden würde, ohne den gesamten Bericht zu lesen. Aus diesem Grund sollten sie so selbsterklärend wie möglich sein und die Leser nicht irreführen.

57. In Anbetracht der vorstehenden vorläufigen Erwägungen stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die erste Seite jedes Factsheets ein Diagramm mit dem Titel „Typischer Verbraucherpreis für die durchschnittliche Mobilfunknutzung in den Jahren 2007 und 2008“ (im Folgenden „typisches Preisdiagramm“) enthielt. Die diesem Diagramm beigefügte Erklärung lautet wie folgt: "Die vorstehende Tabelle bezieht sich auf das günstigste Angebot im Korb der mittleren Nutzung nach der OECD-Methodik ab 2006. Es besteht aus 65 ausgehenden Anrufen pro Monat + 50 SMS-Nachrichten + 2-3 MMS. 21% der Anrufe gehen an Festnetztelefone, 72% an Mobiltelefone, 7% an Voicemail. Gegebenenfalls sind die monatliche Miete und etwaige Registrierungsgebühren (insbesondere nachträglich bezahlte Angebote) enthalten.“

58. Aus der typischen Preistabelle geht nicht hervor, dass beim Vergleich der Tarife nur die Tarife berücksichtigt wurden, die von den beiden Hauptbetreibern in jedem Mitgliedstaat festgelegt wurden. Diese Informationen sind jedoch notwendig, da andernfalls das Länderdatenblatt die Öffentlichkeit irreführen könnte, indem es darauf hindeutet, dass der im Länderdatenblatt angegebene günstigste Preis der billigste Preis ist, der auf dem betreffenden Markt existiert, während er in Wirklichkeit nur den niedrigsten Preis der beiden Hauptbetreiber widerspiegelt. Dies könnte zwar dem Image der Mobilfunkbetreiber schaden, deren Tarife niedriger sind als die der beiden Hauptbetreiber, wurde jedoch beim Vergleich der Mobilfunkpreise auf dem EU-Telekommunikationsmarkt nicht berücksichtigt.

59. Die Bürgerbeauftragte stellt in diesem Zusammenhang fest, dass die zweite Seite jedes Länderdatenblatts ein weiteres Diagramm mit dem Titel „Kennzahlen des Telekommunikationssektors“ enthält, das einen detaillierten Vergleich der durchschnittlichen Kennzahlen des Telekommunikationsmarkts auf EU- und nationaler Ebene bietet. Unterhalb des Schaubilds „Kennzahlen des Telekommunikationssektors“ ist folgende Erklärung zu lesen: "Die Zahl … bezieht sich auf das günstigste Angebot der beiden größten Betreiber auf dem Markt" (Hervorhebung des Bürgerbeauftragten). Der Bürgerbeauftragte sieht daher nicht, warum die gleichen Informationen nicht in die typische Preistabelle aufgenommen wurden, die auf der ersten Seite des Länderdatenblatts platziert wurde. In diesem Zusammenhang stimmt der Bürgerbeauftragte mit den Beschwerdeführern darin überein, dass von der breiten Öffentlichkeit und Journalisten, für die die in den Länderdatenblättern enthaltenen Informationen hauptsächlich bestimmt waren, vernünftigerweise nicht erwartet werden konnte, dass sie verstehen, dass sie die Erklärung, die dem Schaubild auf der ersten Seite des Länderdatenblatts beigefügt war, um den Kommentar ergänzen sollten, der dem Schaubild auf der zweiten Seite des Länderdatenblatts beigefügt war. Darüber hinaus erschien dieser wichtige Kommentar nur in der Fußnote.

60. Vor diesem Hintergrund ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission dadurch, dass sie den Lesern auf der ersten Seite des Länderdatenblatts mit dem Diagramm „Typischer Verbraucherpreis für die durchschnittliche Mobilfunknutzung in den Jahren 2007 und 2008“nicht mitgeteilt hat, dass das Diagramm nur auf den Daten der beiden wichtigsten Mobilfunkbetreiber beruhte, diese irregeführt und daher einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit begangen hat. Der Bürgerbeauftragte wird im Folgenden eine kritische Bemerkung machen. Er vertraut auch darauf, dass die Kommission in ihren künftigen Berichten in den Länderdatenblättern klar angeben wird, dass der Vergleich der für Mobilfunkdienste gezahlten Preise auf den Tarifen beruht, die von den beiden wichtigsten Mobilfunkbetreibern auf jedem nationalen Markt festgelegt wurden.

C. Vorwurf der nicht ordnungsgemäßen Behandlung und der erschöpfenden Beantwortung des Schriftwechsels der Beschwerdeführer

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

61. Die Beschwerdeführer brachten vor, dass i) die Kommission auf ihr Schreiben vom 11. April 2008 überhaupt nicht geantwortet habe und dass ii) ihre Antworten vom 7. Mai 2009 und 22. Juni 2009 nicht erschöpfend auf ihre Schreiben vom 2. April 2009 und 20. Mai 2009 geantwortet hätten.

62. Die Kommission erklärte zunächst, dass die Schreiben, auf die sich die Beschwerdeführer beriefen, nicht ihre einzige Kontaktaufnahme oder Korrespondenz mit der Kommission seien. In diesem Zusammenhang erklärte die Kommission, dass regelmäßig Gespräche mit den Beschwerdeführern über den Gegenstand ihrer Beschwerden geführt würden. Infolgedessen wurden die Beschwerdeführer umfassend über die Methode informiert, die von der Kommission zur Berechnung der Entwicklung der Mobilfunkpreise in der gesamten EU verwendet wurde, und ihnen wurden Gründe dafür genannt, warum diese Methode angewandt wurde. Dies geschah durch Schreiben, in Treffen mit Kommissionsbeamten und durch Kontakt mit den Verbänden, denen die Beschwerdeführer angehören. Die Kommission legte Kopien ihres Schriftwechsels mit den Beschwerdeführern über den Gegenstand ihrer Beschwerden sowie eine Liste der verschiedenen Sitzungen vor, die zur Erörterung der Angelegenheit abgehalten wurden.

63. Die Kommission ist der Auffassung, dass die oben genannten Kopien ausreichende Beweise für eine regelmäßige Kommunikation und einen Gedankenaustausch zwischen den Dienststellen der Kommission und den Beschwerdeführern darstellen. Darüber hinaus wies die Kommission darauf hin, dass sie am 8. Mai 2008 auf das Schreiben der Beschwerdeführer vom 11. April 2008 geantwortet habe. In Bezug auf das Schreiben der Beschwerdeführer vom 2. April 2009 erklärte die Kommission, dass sie ihnen am 7. Mai 2009 eine knappere Antwort übermittelt habe, da die Beschwerdeführer ähnliche Bedenken wie in ihrem vorherigen Schreiben geäußert hätten. Schließlich wies die Kommission darauf hin, dass sie in ihrem Schreiben vom 22. Juni 2009 auf die von den Beschwerdeführern in ihrem Schreiben vom 20. Mai 2009 vorgebrachten Argumente geantwortet und die von ihr angewandte Methode angemessen begründet habe, um auf die von den Beschwerdeführern geäußerten Bedenken zu antworten.

64. In ihrer Stellungnahme gaben die Beschwerdeführer an, dass sie das Schreiben der Kommission vom 8. Mai 2008 nie erhalten hätten. Selbst wenn sie dieses Schreiben erhalten hätten, wären sie der Ansicht gewesen, dass dieses Schreiben keine angemessene Antwort im Sinne von Artikel 18 des Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis gewesen wäre. In diesem Zusammenhang wiesen die Beschwerdeführer darauf hin, dass sie in ihrem Schreiben vom 11. April 2008 geltend machten, dass der ^13. Fortschrittsbericht (2007) ungenaue und irreführende Aussagen zu den französischen Mobilfunkpreisen enthalte, da die Analyse der Kommission nur die Preise der beiden wichtigsten auf dem französischen Markt tätigen Mobilfunkbetreiber widerspiegele, ohne die Tarife der Beschwerdeführer zu berücksichtigen. Die Beschwerdeführer forderten die Kommission auf, ihre Methode klar anzupassen, um die Tarife aller auf dem französischen Markt tätigen Mobilfunkbetreiber einzubeziehen, oder alternativ klar zu präzisieren, dass die in ihrem Bericht enthaltene allgemeine Erklärung zur Preisentwicklung keine Tarife der Beschwerdeführer enthält. In ihrer Erwiderung führte die Kommission lediglich aus, dass aus ihrem 13. ^{Fortschrittsbericht} eindeutig hervorgehe, dass der Preisvergleich auf der Grundlage von Daten zweier Mobilfunkbetreiber nach einer Methode ermittelt worden sei, die allgemein als zufriedenstellend angesehen werde und seit dem Jahr 2000 angewandt werde.

65. In Bezug auf die Antwort der Kommission auf das Schreiben der Beschwerdeführer vom 2. April 2009 räumte die Kommission ein, dass ihre Antwort aufgrund der Tatsache, dass die Kommission bereits am 8. Mai 2008 eine Antwort übermittelt hatte, noch "kurzer" war. Die Kommission hat es jedoch versäumt, den Beschwerdeführern mitzuteilen, dass der 14. ^Bericht einen neuen Satz von Mobilfunktarifvergleichen pro Minute enthält, die im ^13. Bericht nicht enthalten waren.

66. Was schließlich die Antwort der Kommission vom 22. Juni 2009 betrifft, die als Antwort auf das Schreiben des Beschwerdeführers vom 20. Mai 2009 übermittelt wurde, wiesen die Beschwerdeführer darauf hin, dass sich die Kommission in Bezug auf die ersten beiden in ihrem Schreiben aufgeworfenen Fragen, nämlich den Ausschluss von Herausforderern aus den jährlichen Durchführungsberichten und die Nichtberücksichtigung der jüngsten Verbrauchs-/Nutzungsmuster der Verbraucher, darauf beschränkt habe, darauf hinzuweisen, dass i) es aus Kostensicht unverhältnismäßig sei, alle Marktteilnehmer in ihre Analyse einzubeziehen, und ii) ihre derzeitige Bewertungsmethode auf einem von der OECD entwickelten Modell beruhe, das seit dem Jahr 2000 verwendet werde und das bisher in zufriedenstellender Weise wichtige Trends in diesem Sektor veranschaulicht habe. In Bezug auf das Vorbringen der Beschwerdeführer, die Kommission habe die Tarife der Betreiber der Herausforderer nicht berücksichtigt, hat die Kommission nicht bestritten, dass die derzeit verwendete Berichterstattungsmethode nicht an bestimmte wettbewerbsbeeinträchtigende Fragen angepasst wurde, wie Preisunterschiede zwischen On- und Off-Net-Anrufen und Schwierigkeiten bei der Portabilität. Sie wies lediglich darauf hin, dass sie sich dieser Probleme bewusst sei und mit der OECD zusammenarbeite, um Änderungen vorzunehmen, mit denen diese spezifischen Bedenken ausgeräumt werden sollen.

67. Schließlich vertraten die Beschwerdeführer die Auffassung, dass sich die Kommission in ihrer Stellungnahme nicht auf einen bestimmten Handelsverband beziehe, dem der niederländische Mobilfunkbetreiber angehöre und über den er indirekte Kontakte zu den Dienststellen der Kommission zu den in der Beschwerde aufgeworfenen Fragen gehabt hätte.

Bewertung durch den Bürgerbeauftragten

68. In Bezug auf das Argument des niederländischen Beschwerdeführers, dass die Kommission die Organisationen, zu denen sie gehöre, nicht benannt habe und über die sie über die Ansichten der Kommission informiert werden könne, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass der Beschwerdeführer letztlich nicht bestritten habe, dass die fraglichen Informationen Organisationen übermittelt worden seien, deren Mitglied er sei.

69. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass ein intensiver Schriftwechsel zwischen den Beschwerdeführern und der Kommission stattgefunden hat. Er stellt ferner fest, dass die Kommission auf alle Schreiben der Beschwerdeführer geantwortet habe.

70. Darüber hinaus hat die Kommission in ihrer Stellungnahme zu dieser Beschwerde ausführlich auf die Bedenken der Beschwerdeführer geantwortet. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass keine weiteren Untersuchungen in Bezug auf die Behauptung der Beschwerdeführer gerechtfertigt sind.

D. Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage seiner Untersuchung dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte sie mit der folgenden kritischen Bemerkung ab:

Auf der ersten Seite des Merkblatts mit dem Schaubild „Typischer Verbraucherpreis für die durchschnittliche Mobilfunknutzung in den Jahren 2007 und 2008“hat die Kommission den Lesern nicht mitgeteilt, dass das Schaubild auf den Daten beruht, die nur von den beiden wichtigsten Mobilfunkbetreibern bereitgestellt wurden. Das könnte irreführend sein. Das Versäumnis der Kommission, den Leser auf diese Tatsache aufmerksam zu machen, stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

Die Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Geschehen zu Straßburg am 30. Juli 2010

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[1] ABl. L 108, S. 33.

[2] SEK(2009) 376 vom 24. März 2009. Am 30. Juli 2009 veröffentlichte die Kommission eine Berichtigung der EN-Fassung dieses Dokuments (SEK(2009) 376/2).

[3] "Die Beschwerdeführer" im Plural bezieht sich auf den Beschwerdeführer in der Sache 2131/2009/RT und den Beschwerdeführer in der Sache 2373/2009/RT, die beide Gegenstand der gemeinsamen Untersuchung sind.

[4] Die Analyse der nationalen Mobilfunkdienste im ^14. Bericht basiert auf den OECD-Körben für digitale Mobilfunkdienste. Es gibt 3 verschiedene Körbe, basierend auf niedrigen, mittleren und hohen Nutzungsniveaus.

[5] Betreiber virtueller Mobilfunknetze.

[6] Multimedia-Messaging-Dienst.

[7] "Die beiden prominentesten Betreiber in jedem Land werden auf der Grundlage der verfügbaren Teilnehmernummern abgedeckt. Alle relevanten Pakete von jedem Betreiber werden berücksichtigt, aber die hier präsentierten Endergebnisse zeigen nur das günstigste Paket für jeden Warenkorb".

[8] So beträgt der durchschnittliche Mobilfunkverbrauch in Polen und Luxemburg etwa 100 Minuten pro Monat und Nutzer, während der durchschnittliche Mobilfunkverbrauch in Irland und Österreich doppelt so hoch ist.

[9] Die Beschwerdeführer verwiesen auf die folgende im Länderdatenblatt für Frankreich enthaltene Erklärung: „die Preise sanken, blieben aber für die Verbraucher hoch“.

[10] Siehe verbundene Rechtssachen C-403/04 P und C-405/04 P, Sumitomo Metal Industries und Nippon Steel/Kommission, Slg. 2007, I-729, Randnr. 40; Rechtssache C-413/06 P Bertelsmann und Sony Corporation of America gegen Impala („Impala“), Slg. 2008, I-4951, Randnr. 117; und Rechtssache C-47/07 P, Masdar (UK)/Kommission, Slg. 2008, I-0000, Randnr. 77.

[11] Niedrige Nutzung Korb mit:

30 ausgehende Anrufe (44 Minuten) pro Monat + 33 SMS-Nachrichten + 2/3 MMS

22 % der Anrufe gehen an Festnetztelefone, 70 % an Mobiltelefone, 8 % an Voicemail;

Mittlerer Gebrauchskorb mit:

65 ausgehende Anrufe (114 Minuten) pro Monat + 50 SMS-Nachrichten + 2/3 MMS

21% der Anrufe gehen an Festnetztelefone, 72% an Mobiltelefone, 7% an Voicemail;

Hochverwendbarer Korb mit:

140 ausgehende Anrufe (246 Minuten) pro Monat + 55 SMS-Nachrichten + 1 MMS

20% der anrufe gehen an festnetztelefone, 73% an mobiltelefone, 7% an voicemail.

[12] OECD Communications Outlook 2009 abrufbar unter: http://www.oecd.org/document/44/0,3343,en_2649_34225_43435308_1_1_1_1,00.html#TOC

[13] In ihrem Schreiben vom 20. Mai 2009 an die Beschwerdeführer, von dem die Kommission eine Kopie mit ihrer Stellungnahme übermittelte, erklärte die Kommission beispielsweise, dass es aus Kostensicht unverhältnismäßig wäre, alle Marktteilnehmer in ihre Analyse einzubeziehen.

[14] Die Studie ist auf der Website der Kommission unter folgender Adresse abrufbar: http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/doc/library/ext_studies/price_developments_1998_2008/tariff_trends_report_1998_2008.pdf

[15] In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der OECD-Korb, wie von der Kommission in ihrer Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen (SEK(2009) 376 im Anhang zum Bericht (S. 149) erläutert, die beiden Betreiber mit der höchsten Teilnehmerzahl in jedem Land berücksichtigt, die auf der Grundlage der Teilnehmerzahlen einen Gesamtmarktanteil von 50 % haben.