DER HINTERGRUND DER BESCHWERDE

1. Am 14. Dezember 2007 beantragte der Beschwerdeführer, ein britischer Staatsbürger, bei der Europäischen Kommission den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 [1] (im Folgenden „Verordnung“). Der Beschwerdeführer beantragte Zugang zu bestimmten Berichten über die Reform der gemeinsamen Vorschriften für den Energiebinnenmarkt, die von einem Beratungsunternehmen für die Kommission erstellt worden waren.

2. Am 5. Februar 2008 verweigerte die Kommission den Zugang auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung, der den Schutz des Entscheidungsprozesses des Organs betrifft.

3. Am 12. Februar 2008 stellte der Beschwerdeführer einen Zweitantrag.

4. Am 5. März 2008 teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit Schreiben mit, dass sie die Antwortfrist um weitere 15 Arbeitstage verlängern müsse. Am 31. März 2008 verlängerte die Kommission in einem weiteren Schreiben die Frist für die Bearbeitung des Antrags um weitere 15 Arbeitstage.

5. Am 17. Mai 2008 wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten, um sich darüber zu beschweren, dass die Kommission seinen Antrag auf Zugang zu Dokumenten nicht rechtzeitig bearbeitet habe.

6. Am 27. Mai 2008 gewährte die Kommission dem Beschwerdeführer teilweisen Zugang zu den angeforderten Dokumenten.

DER GEGENSTAND DER ANFRAGE

7. Am 17. Juli 2008 leitete der Bürgerbeauftragte eine Untersuchung zu folgenden Behauptungen ein:

1. Die Kommission hat die einschlägigen Bestimmungen der Verordnung über die fristgerechte Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten nicht eingehalten.
2. Die Kommission hat es versäumt, triftige und angemessene Gründe dafür anzugeben, dass sie keinen vollständigen Zugang zu den angeforderten Dokumenten gewährt hat.

Der Beschwerdeführer forderte die Kommission auf, ihm uneingeschränkten Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren.

DIE ANFRAGE

8. Am 17. Juli 2008 ersuchte der Bürgerbeauftragte die Kommission, bis zum 31. Oktober 2008 eine Stellungnahme zu den oben genannten Behauptungen und Behauptungen abzugeben.

9. Mit Schreiben vom 29. Oktober 2008 und 30. Januar 2009 beantragte die Kommission eine Verlängerung der Frist für die Abgabe ihrer Stellungnahme. Am 25. Februar 2009 übermittelte die Kommission schließlich ihre Stellungnahme. Die Stellungnahme der Kommission wurde dem Beschwerdeführer mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt. Der Beschwerdeführer gab keine Stellungnahme ab.

ANALYSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN DES BÜRGERS

A. Behauptung, die Kommission habe die einschlägigen Bestimmungen der Verordnung über die fristgerechte Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten nicht eingehalten

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

10. Der Beschwerdeführer machte geltend, dass die Kommission die einschlägigen Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 [2] (im Folgenden „Verordnung“) über die rechtzeitige Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten nicht eingehalten habe. Er argumentierte, dass die Kommission fast fünf Monate für die Bearbeitung seines Antrags benötigt habe, während die Verordnung höchstens viermal 15 Arbeitstage [3] einschließlich Verlängerungen vorsehe, die ordnungsgemäß erläutert werden müssten.

11. In ihrer Stellungnahme erläuterte die Kommission zunächst den Hintergrund des Falls. Er erinnerte daran, dass der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 14. Dezember 2007 Zugang zu einer Studie von ECORTS und Moffatt Associates über die Reform der gemeinsamen Vorschriften für den Energiebinnenmarkt beantragte, auf die in der Folgenabschätzung des Vorschlags für das dritte Binnenmarktpaket Bezug genommen wird. Mit Schreiben vom 5. Februar 2008 verweigerte die Generaldirektion Energie und Verkehr der Kommission den Zugang zu den angeforderten Dokumenten. Am 12. Februar 2008 stellte der Beschwerdeführer einen Zweitantrag. Mit Schreiben vom 5. März 2008 verlängerte die Kommission die Frist für die Bearbeitung des Antrags auf der Grundlage von Artikel 8 Absatz 2 [4] der Verordnung um 15 Arbeitstage. Mit Schreiben vom 31. März 2008 verwies die Kommission auf Artikel 6 Absatz 3 [5] der Verordnung und schlug unter Hinweis auf den Umfang des angeforderten Dokuments als faire Lösung eine weitere Verlängerung der Frist um 15 Arbeitstage bis zum 21. April 2008 vor. Am 27. Mai 2008 teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit, dass die angeforderten Dokumente unter die Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 3 [6] Unterabsatz 1 fielen und dass daher nur ein teilweiser Zugang gewährt werden könne.

12. In Bezug auf die Behauptung des Beschwerdeführers im vorliegenden Fall, dass die Kommission seinen Antrag rechtzeitig bearbeitet habe, erklärte das Organ, dass es dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 31. März 2008 mitgeteilt habe, dass es leider nicht in der Lage sei, die endgültige Antwort innerhalb der in Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung gesetzten Frist zu übermitteln. Die Kommission argumentierte, dass dies darauf zurückzuführen sei, dass der Antrag des Beschwerdeführers sehr umfangreiche Dokumente betreffe, die sorgfältig geprüft werden müssten, um festzustellen, ob eine der in Artikel 4 der Verordnung vorgesehenen Ausnahmen anwendbar sei. Daher schlug sie im Einklang mit Artikel 6 Absatz 3 als faire Lösung vor, die Frist für die Bearbeitung des Antrags um weitere 15 Arbeitstage zu verlängern. Am 27. Mai 2008 übermittelte die Kommission ihre endgültige Antwort auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers. Sie räumte ein, dass sie aufgrund umfangreicher interner Gespräche nicht in der Lage sei, die Frist einzuhalten, und entschuldigte sich beim Beschwerdeführer.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

13. Der Beschwerdeführer machte geltend, dass die Kommission die einschlägigen Bestimmungen der Verordnung über die fristgerechte Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten nicht eingehalten habe. Am 14. Dezember 2007 reichte er seinen Antrag ein, der am 17. Dezember 2007 bei der Kommission einging. Die erste Antwort der Kommission auf den Antrag war die Übermittlung eines Schreibens an den Beschwerdeführer vom 5. Februar 2008, in dem der Antrag auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung abgelehnt wurde.

14. Für die Bearbeitung von Erstanträgen sieht Artikel 7 der Verordnung Folgendes vor:

"…Innerhalb von 15 Arbeitstagen nach Registrierung des Antrags gewährt das Organ entweder innerhalb dieser Frist Zugang zu dem angeforderten Dokument und gewährt Zugang gemäß Artikel 10 oder gibt in einer schriftlichen Antwort die Gründe für die vollständige oder teilweise Ablehnung an… Versäumt es das Organ, innerhalb der vorgeschriebenen Frist zu antworten, berechtigt es den Antragsteller, einen Zweitantrag zu stellen."

15. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass es keine Aufzeichnungen darüber gibt, dass die Kommission den Eingang des Erstantrags des Beschwerdeführers bestätigt hat. Die erste Antwort der Kommission an den Beschwerdeführer war vom 5. Februar 2008. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass nach Artikel 7 der Verordnung der Antragsteller einen Zweitantrag stellen kann, wenn das Organ nicht innerhalb der gesetzten Frist antwortet.

16. Am 12. Februar 2008 stellte der Beschwerdeführer einen Zweitantrag.

17. Am 5. März 2008 schrieb die Kommission an den Beschwerdeführer:

„Ich beziehe mich auf Ihren am 13. Februar 2008 registrierten Antrag vom 12. Februar 2008, in dem Sie gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission einen Zweitantrag auf Zugang zu einer Studie von ECORTS und Moffatt Associates über die Reform der gemeinsamen Vorschriften im Energiebinnenmarkt gemäß der Folgenabschätzung zum Vorschlag für das dritte Binnenmarktpaket stellen. Ihre Bewerbung wird derzeit bearbeitet. Da wir jedoch immer noch nicht alle Elemente zusammengetragen haben, die wir benötigen, um eine ordnungsgemäße Analyse Ihres Antrags durchzuführen, um eine endgültige Entscheidung zu treffen, können wir Ihren Zweitantrag nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist beantworten. Daher müssen wir diese Frist gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 um weitere 15 Arbeitstage verlängern. Die neue Frist läuft am 31. März 2008 ab. Ich entschuldige mich für alle Unannehmlichkeiten, die diese Verzögerung verursachen kann.

18. In Bezug auf Zweitanträge bestimmt Artikel 8 der Verordnung:

„1. Ein Zweitantrag ist unverzüglich zu bearbeiten. Innerhalb von 15 Arbeitstagen nach Registrierung eines solchen Antrags gewährt das Organ entweder Zugang zu dem angeforderten Dokument und gewährt Zugang …

2. In Ausnahmefällen, z. B. im Falle eines Antrags, der sich auf ein sehr langes Dokument oder eine sehr große Zahl von Dokumenten bezieht, kann die in Absatz 1 vorgesehene Frist um 15 Arbeitstage verlängert werden, sofern der Antragsteller vorab unterrichtet wird und eine ausführliche Begründung gegeben wird.“

19. Mit den in der Verordnung vorgesehenen engen Fristen soll sichergestellt werden, dass das Recht auf Zugang uneingeschränkt gewahrt wird. Die Nichteinhaltung der Fristen stellt somit einen Verstoß gegen die Vorschriften dar. Da der Beschwerdeführer den Zweitantrag am 12. Februar 2008 gestellt hat, hätte die Kommission entweder bis spätestens 5. März 2008 Zugang zu dem angeforderten Dokument gewähren oder schriftlich die Gründe für seine vollständige oder teilweise Ablehnung darlegen müssen.

20. Am 5. März 2008 teilte die Kommission dem Beschwerdeführer lediglich mit, dass sie beschlossen habe, die Frist für die Beantwortung des Zweitantrags gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung zu verlängern. Die neue Frist für die Gewährung oder Verweigerung des Zugangs zu dem angeforderten Dokument hätte daher der 27. März 2008 sein müssen. In ihrer Entscheidung vom 5. März 2008 wies die Kommission jedoch fälschlicherweise darauf hin, dass die neue Frist der 31. März 2008 sei.

21. Darüber hinaus schrieb die Kommission dem Beschwerdeführer am 31. März 2008 Folgendes:

„Ich beziehe mich auf Ihr Schreiben vom 12. Februar 2008, das am 13. Februar 2008 registriert wurde und in dem Sie gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission einen Zweitantrag auf Zugang zu einer Studie von ECORTS und Moffatt Associates über die Reform der gemeinsamen Vorschriften im Energiebinnenmarkt gemäß der Folgenabschätzung zum Vorschlag für das dritte Binnenmarktpaket gestellt haben. Ich beziehe mich ferner auf mein Schreiben vom 5. März 2008, in dem ich angekündigt habe, dass wir gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 die Frist für die Bearbeitung Ihres Antrags verlängern müssen, da wir immer noch nicht alle für eine ordnungsgemäße Prüfung Ihres Antrags erforderlichen Angaben gesammelt haben. Leider sind wir derzeit nicht in der Lage, Ihnen innerhalb der verlängerten Frist, die heute abläuft, eine endgültige Antwort zu geben. Dies ist darauf zurückzuführen, dass Ihr Antrag ein sehr umfangreiches Dokument betrifft, das wir sorgfältig prüfen müssen, um festzustellen, ob eine Ausnahme von Artikel 4 der Verordnung 1049/2001 gilt und daher nur teilweiser Zugang gewährt werden kann. Daher möchte ich im Einklang mit Artikel 6 Absatz 3 dieser Verordnung, in dem es heißt: „Im Falle eines Antrags, der sich auf ein sehr langes Dokument oder eine sehr große Anzahl von Dokumenten bezieht, kann sich das betreffende Organ mit dem Antragsteller informell beraten, um eine faire Lösung zu finden“, als faire Lösung vorschlagen, die Frist für die Bearbeitung Ihres Antrags um weitere 15 Arbeitstage bis zum 21. April 2008 zu verlängern. Ich hoffe, Sie akzeptieren diesen Vorschlag und wäre Ihnen dankbar, wenn Sie dies per E-Mail an folgende Adresse bestätigen könnten: sg-acc-doc@cec.eu.int. Ich danke Ihnen für Ihr Verständnis.“

22. Ähnlich wie in den Artikeln 7 und 8 der Verordnung heißt es in Artikel 2 des Beschlusses K(2001) 3714 der Kommission [7]: „Die Kommission beantwortet Erstanträge und Zweitanträge innerhalb von fünfzehn Arbeitstagen ab dem Datum der Registrierung des Antrags. Bei komplexen oder sperrigen Anträgen kann die Frist um fünfzehn Arbeitstage verlängert werden.“

23. Der Bürgerbeauftragte weist darauf hin, dass weder die Verordnung noch der Beschluss K(2001) 3714 der Kommission eine weitere Verlängerung einer bereits verlängerten Frist für eine Entscheidung über einen (Erst- oder Zweit-)Antrag auf Zugang zu Dokumenten vorsehen. Da die Kommission die Frist für die Beantwortung des Zweitantrags des Beschwerdeführers zweimal verlängert hat, ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission sowohl die Verordnung als auch den oben genannten Beschluss der Kommission nicht eingehalten hat.

24. Der Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass die Kommission in ihrem Schreiben vom 31. März 2008 argumentierte, dass sie die Frist für die Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers im Einklang mit Artikel 6 Absatz 3 dieser Verordnung weiter verlängern müsse.

25. Nach ständiger Rechtsprechung der Unionsgerichte [8] spiegelt das in Art. 6 Abs. 3 der Verordnung vorgesehene Recht des Organs, gemeinsam mit dem Antragsteller eine faire Lösung zu suchen, die Möglichkeit wider, die Notwendigkeit, die Interessen des Antragstellers mit denen einer guten Verwaltung in Einklang zu bringen, – wenn auch in besonders begrenzter Weise – zu berücksichtigen.

26. Was die Möglichkeit eines Organs betrifft, sich auf Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung zu berufen, um seine Antwort weiter zu verzögern, indem es einem Antragsteller eine "faire Lösung" vorschlägt, ist daran zu erinnern, dass die Verordnung ausdrücklich vorsieht, dass die Frist von 15 Arbeitstagen für die Bearbeitung von Erst- und Zweitanträgen unter außergewöhnlichen Umständen verlängert werden kann. Folglich hätten die Umstände besonders außergewöhnlich sein müssen, damit sich die Kommission zur Rechtfertigung der weiteren Verzögerung auf Artikel 6 Absatz 3 berufen konnte.

27. Darüber hinaus heißt es in Artikel 6 Absatz 3: „Das betreffende Organ kann sich mit dem Antragsteller informell beraten, um eine faire Lösung zu finden“. Artikel 6 Absatz 3 kann daher nicht dahin ausgelegt werden, dass er dem Organ die Möglichkeit einräumt, einseitig das vorzuschreiben, was es für eine "faire Lösung" hält.

28. Schließlich gilt Artikel 6 Absatz 3 für Erstanträge und nicht für Zweitanträge. Die Möglichkeit, eine faire Lösung zu finden, ist in Fällen eines "sehr langen Dokuments" oder einer "sehr großen Anzahl von Dokumenten" vorgesehen. Nimmt ein Organ einen Dokumentenantrag als förmlichen Antrag auf Dokumente gemäß der Verordnung an, so sollte es in der Regel wie im vorliegenden Fall wissen, ob es sich bei dem Antrag um ein „langes“ Dokument oder um eine „große Anzahl“ von Dokumenten handelt. Dies ist der Zeitpunkt, an dem sie gegebenenfalls von der Möglichkeit Gebrauch machen sollte, eine faire Lösung zu finden. Die obige Logik schließt nach Ansicht des Bürgerbeauftragten nicht aus, dass "faire Lösungen" gesucht werden können, wenn das Organ später mit neuen und unvorhersehbaren Umständen in Bezug auf die Länge oder Anzahl der angeforderten Dokumente oder beispielsweise der Unwiederbringlichkeit einer großen Anzahl alter Dokumente konfrontiert wird.

29. Im vorliegenden Fall ist die Berufung der Kommission auf Artikel 6 Absatz 3 jedoch in allen oben genannten Punkten als rechtswidrig anzusehen. Sie verwies zur Rechtfertigung der zusätzlichen Verzögerung nicht auf besondere außergewöhnliche Umstände und verhängte die zusätzliche Verzögerung im Wesentlichen einseitig, da völlig klar war, dass es dennoch zu einer Verzögerung kommen würde, selbst wenn sich der Beschwerdeführer weigerte, der vorgeschlagenen gerechten Lösung zuzustimmen.

30. Der Bürgerbeauftragte stellt mit Bedauern fest, dass ähnliche Fehler im Zusammenhang mit der Berufung der Kommission auf Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung aufgetreten sind. Gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung muss die Kommission dem Antragsteller „ausführliche Gründe“für die Verlängerung der Frist mitteilen. Was eine hinreichend "ausführliche"Begründung im Sinne der vorstehenden Bestimmung darstellt, kann je nach den relevanten Umständen von Fall zu Fall unterschiedlich sein. Ein allgemein formulierter einfacher Verweis auf die Tatsache, dass die Kommission "nicht alle für eine ordnungsgemäße Prüfung des Antrags des [Beschwerdeführers] erforderlichen Elemente gesammelt" hat, kann dem vorstehenden Erfordernis jedoch nicht genügen. Eine solche Erklärung enthält keine ausreichenden Informationen, um zu prüfen, ob eine Verlängerung im konkreten Fall gerechtfertigt ist. Erläuterungen, warum die Kommission nicht die für die Prüfung des Antrags erforderlichen Informationen erhalten konnte, wären angemessen. Im vorliegenden Fall enthält die Erklärung der Kommission daher keine "ausführlichen Gründe"im Sinne von Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung.

31. Schließlich stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission erst am 27. Mai 2008 teilweisen Zugang zu den angeforderten Dokumenten gewährt hat. Dies war mehr als fünf Monate nach dem 14. Dezember 2007, dem Zeitpunkt des ursprünglichen Antrags.

32. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission die Bestimmungen der Verordnung über die rechtzeitige Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten in den folgenden drei Punkten nicht eingehalten hat: i) Sie verlängerte die bereits verlängerte Frist für die Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers weiter, indem sie sich auf Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung stützte, ohne jedoch gültige oder angemessene Erläuterungen vorzulegen; ii) sie behauptete, die Möglichkeit einer Verlängerung der Frist gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung anzuwenden, tat dies jedoch ohne stichhaltige und angemessene Erläuterungen; und iii) sie verzögerte ihre Antwort an den Beschwerdeführer erheblich, indem sie sich fünf Monate Zeit nahm, um über den Antrag des Beschwerdeführers zu entscheiden. Die Maßnahmen der Kommission stellten Missstände in der Verwaltungstätigkeit dar, und der Bürgerbeauftragte wird im Folgenden eine sachdienliche kritische Bemerkung machen.

B. Behauptung, die Kommission habe es versäumt, triftige und angemessene Gründe für die Nichtgewährung des vollständigen Zugangs zu den angeforderten Dokumenten vorzulegen, und damit zusammenhängende Behauptungen

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

33. Der Beschwerdeführer machte geltend, dass die Kommission keine triftigen und hinreichenden Gründe dafür vorgebracht habe, dass sie keinen vollständigen Zugang zu den angeforderten Dokumenten gewährt habe. Er argumentierte, dass fast alle Bürger der Union Energiekäufer oder -nutzer seien und daher von der Reform des Energiemarktes betroffen seien. Es bestand daher ein überwiegendes öffentliches Interesse am Zugang der Öffentlichkeit zu der den Vorschlägen der Kommission zugrunde liegenden Analyse. Er forderte die Kommission auf, ihm uneingeschränkten Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren.

34. In ihrer Stellungnahme erklärte die Kommission, dass sie, da die Verhandlungen zum Zeitpunkt der Antragstellung noch nicht abgeschlossen seien, befürchtete, dass die Verbreitung der angeforderten Dokumente ihren Entscheidungsprozess in Bezug auf die Standpunkte, die sie im Laufe dieser Verhandlungen möglicherweise vertreten habe, ernsthaft beeinträchtigen würde. Das dritte Energiepaket sei Gegenstand lebhafter Debatten und schwieriger Verhandlungen zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission gewesen. Daher hätte die Offenlegung den Handlungsspielraum der Kommission eingeschränkt, ihre Flexibilität und ihre Fähigkeit, einen wirksamen Beitrag zur Endphase der Verhandlungen zu leisten, gefährdet. Die Tatsache, dass fast alle Bürger der Union als Energiekäufer oder -nutzer von der Reform des Energiemarktes betroffen sind, kann nicht als ein überwiegendes öffentliches Interesse ausgelegt werden, das die Offenlegung der angeforderten Dokumente rechtfertigt. Da alle Politikbereiche der EU das Leben ihrer Bürger beeinflussen, reicht eine bloße Verknüpfung mit einer Politik nicht aus, um eine Offenlegung zu rechtfertigen. Angesichts der widersprüchlichen Interessen in diesem Fall vertrat die Kommission die Auffassung, dass dem öffentlichen Interesse am besten durch erfolgreiche interinstitutionelle Verhandlungen und eine rasche Annahme des dritten Energiepakets gedient wäre. Die Verbreitung der angeforderten Dokumente hätte dieses Ziel gefährdet. Angesichts der Fortschritte bei den interinstitutionellen Verhandlungen, der Beratungen im Europäischen Parlament im Juni und Juli 2008 und der im Rat am 10. Oktober 2008 getroffenen politischen Vereinbarungen ist die Kommission nun jedoch der Auffassung, dass die angeforderten Dokumente nicht mehr unter die Ausnahme fallen, auf die sie sich zuvor gestützt hat. Sie beschloss daher, uneingeschränkten Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren, und fügte ihrer Stellungnahme Kopien dieser Dokumente bei.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

35. Art. 4 Abs. 3 der Verordnung bestimmt:

„Der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde oder bei einem Organ eingegangen ist und sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ keinen Beschluss gefasst hat, wird verweigert, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.“

36. Nach ständiger Rechtsprechung der Unionsgerichte sind die in der Verordnung vorgesehenen Ausnahmen eng auszulegen und anzuwenden, um den in der Verordnung verankerten allgemeinen Grundsatz des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten nicht zu verletzen [9].

37. Darüber hinaus sieht der oben genannte Artikel eindeutig die Verpflichtung und nicht nur die Möglichkeit vor, die angeforderten Dokumente offenzulegen, es sei denn, die Kommission weist nach, dass dies ihren Entscheidungsprozess "ernsthaft untergraben" würde.

38. Im vorliegenden Fall geht es daher in erster Linie um die Frage, ob die Kommission tatsächlich an einem Entscheidungsprozess beteiligt war, in dem sie eine echte und echte Möglichkeit hatte, eine konkrete Entscheidung zu treffen. In diesem Zusammenhang nimmt die Bürgerbeauftragte die in ihrer Antwort vom 27. Mai 2008 abgegebene Erklärung der Kommission zur Kenntnis, dass sie, selbst wenn sie ihre Vorschläge bereits angenommen habe, dennoch aktiv an den interinstitutionellen Verhandlungen teilnehmen und ihre Vorschläge bis zum Ende dieser Verhandlungen ändern könne.

39. Der Bürgerbeauftragte stimmt der Auffassung der Kommission zu, dass seine internen Verfahren einbezogen werden, wenn er an solchen interinstitutionellen Verhandlungen teilnimmt. Dies bedeutet, dass es eine echte und echte Möglichkeit für die Kommission gibt, eine konkrete Entscheidung zu treffen. Artikel 4 Absatz 3 kann daher grundsätzlich auf den vorliegenden Fall Anwendung finden.

40. In Bezug auf die Angemessenheit des Arguments der Kommission, dass eine Offenlegung den Entscheidungsprozess "ernsthaft untergraben" würde, nimmt der Bürgerbeauftragte die Erklärung der Kommission zur Kenntnis, dass sie zum Zeitpunkt der Stellung des Zweitantrags des Beschwerdeführers noch aktiv an den interinstitutionellen Verhandlungen teilnahm und dass daher die Möglichkeit bestand, dass sie beschließen könnte, ihren Vorschlag bis zum Abschluss dieser Verhandlungen zu ändern. Darüber hinaus „war das dritte Energiepaket in der zweiten Lesung des Gesetzgebungsverfahrens und Gegenstand lebhafter Debatten und schwieriger Verhandlungen zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission“.

41. Angesichts dieser Erläuterungen ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Gründe der Kommission für die Nichtoffenlegung der Dokumente angemessen sind und die Mindestanforderungen für die Bereitstellung angemessener Erläuterungen zur Nichtoffenlegung erfüllen. Der Bürgerbeauftragte hält dies im vorliegenden Fall angesichts der Tatsache, dass die angeforderten Dokumente in laufenden Verhandlungen zwischen der Kommission und externen Akteuren verwendet wurden, für besonders relevant.

42. In Bezug auf das Erfordernis, dass diese Ausnahme nur angewendet werden kann, wenn kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung des betreffenden Dokuments besteht, hat der Bürgerbeauftragte in früheren Entscheidungen [10] festgestellt, dass sich aus der Struktur und dem Wortlaut der betreffenden Bestimmung ergibt, dass normalerweise die Person, die Zugang beantragt, das Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Verbreitung nachweisen muss. Im vorliegenden Fall argumentierte der Beschwerdeführer, dass fast alle Bürger der Union Energiekäufer oder -nutzer seien und daher von der Reform des Energiemarkts betroffen seien. Der Bürgerbeauftragte stimmt der Bemerkung der Kommission zu, dass diese Erklärung nicht so ausgelegt werden kann, dass sie ein überwiegendes öffentliches Interesse darstellt, das eine Offenlegung rechtfertigen würde. In Ermangelung weiterer spezifischer Argumente des Beschwerdeführers ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass der Beschwerdeführer nicht nachgewiesen hat, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung der Dokumente bestand.

43. Schließlich nimmt der Bürgerbeauftragte zur Kenntnis und begrüßt, dass die Kommission in ihrer Stellungnahme beschlossen hat, uneingeschränkten Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren, und dass Kopien zur Verfügung gestellt wurden.

44. Angesichts seiner vorstehenden Feststellungen stellt der Bürgerbeauftragte keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit fest, der dem Vorwurf des Beschwerdeführers entspricht.

C. Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage seiner Untersuchungen zu dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte den Fall mit der folgenden kritischen Bemerkung ab:

In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission die Bestimmungen der Verordnung über die rechtzeitige Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten in den folgenden drei Punkten nicht eingehalten hat: i) Sie verlängerte die bereits verlängerte Frist für die Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers weiter, indem sie sich auf Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung stützte, ohne jedoch gültige oder angemessene Erläuterungen vorzulegen; ii) sie behauptete, die Möglichkeit einer Verlängerung der Frist gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung anzuwenden, tat dies jedoch ohne stichhaltige und angemessene Erläuterungen; und iii) sie verzögerte ihre Antwort an den Beschwerdeführer erheblich, indem sie sich fünf Monate Zeit nahm, um über den Antrag des Beschwerdeführers zu entscheiden. Diese Maßnahmen der Kommission stellten Missstände in der Verwaltungstätigkeit dar.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Geschehen zu Straßburg am 28. Mai 2010

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[1] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43).

[2] Siehe Ebd.

[3] Z. B. 15 + 15 Arbeitstage für den Erstantrag und 15 + 15 Arbeitstage für den Zweitantrag.

[4] Art. 8 Abs. 2 der Verordnung bestimmt: "In Ausnahmefällen, z. B. im Falle eines Antrags, der sich auf ein sehr langes Dokument oder eine sehr große Zahl von Dokumenten bezieht, kann die in Absatz 1 vorgesehene Frist um 15 Arbeitstage verlängert werden, sofern der Antragsteller vorab unterrichtet wird und eine ausführliche Begründung gegeben wird."

[5] Art. 6 Abs. 3 der Verordnung bestimmt: „Betrifft ein Antrag ein sehr langes Dokument oder eine sehr große Zahl von Dokumenten, so kann sich das betreffende Organ mit dem Antragsteller informell beraten, um eine gerechte Lösung zu finden.“

[6] Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung bestimmt: „Der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde oder bei einem Organ eingegangen ist und sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ keinen Beschluss gefasst hat, wird verweigert, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.“

[7] 2001/937/EG, EGKS, Euratom: Beschluss der Kommission vom 5. Dezember 2001 zur Änderung ihrer Geschäftsordnung (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2001) 3714) (ABl. L 345, S. 94) über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission.

[8] Rechtssache T-2/03 Verein für Konsumenteninformation/Kommission, Slg. 2005, II-01121, Randnr. 101.

[9] Siehe Rechtssache C-189/98 P, Niederlande und van der Wal/Kommission, Slg. 2000, I-1, Randnr. 27, und Rechtssache T-211/00, Kuijer/Rat, Slg. 2002, II-485, Randnr. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung. Rechtssache T-36/04, API/Kommission, Urteil vom 12. September 2007 [noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht], Randnr. 54 (unter Berufung auf Rechtssachen), auf die in der Entscheidung über die Beschwerde 3402/2004/PB Bezug genommen wird, Nr. 1.7.

[10] Siehe Beschlüsse des Europäischen Bürgerbeauftragten 2821/2004/OV und 2403/2003/MF, abrufbar auf der Website des Bürgerbeauftragten (http://www.ombudsman.europa.eu).