Straßburg, den 19. Juni 2008

Sehr geehrter Herr L.,

am 18. Oktober 2007 reichten Sie beim Europäischen Bürgerbeauftragten eine Beschwerde gegen die Europäische Kommission ein, weil sie in ihrer Stellungnahme zu Ihrer Beschwerde 488/2007/PB behauptet hatte, dass ein bestimmtes Dokument, das Sie angefordert hatten, nicht existiere. Ihre Beschwerde war in Ihren Anmerkungen zu der vorstehend erwähnten Stellungnahme der Kommission enthalten.

Am 17. Januar 2008 leitete ich die Beschwerde an den Präsidenten der Kommission weiter. Die Kommission übermittelte ihre Stellungnahme am 14. März 2008. Ich leitete sie mit der Bitte, Anmerkungen dazu zu machen, an Sie weiter. Sie schickten Ihre Anmerkungen am 28. März 2008.

Mit diesem Schreiben möchte ich Ihnen die Ergebnisse der durchgeführten Untersuchungen mitteilen.

DIE BESCHWERDE

Die Beschwerde betraf die von der Europäischen Kommission im Zusammenhang mit ihrer Bearbeitung eines Zugangsantrags geäußerte Behauptung, dass ein bestimmtes Dokument nicht existiere und daher kein Zugang gewährt werden könne.

In der Beschwerdesache 488/2007/PB hatte der Beschwerdeführer gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission(1) („Verordnung Nr. 1049/2001“) den Zugang zu einer Reihe von Dokumenten der von der Kommission eingesetzten Gruppe europäischer Regulierungsstellen („ERG“) beantragt. Die Kommission verweigerte den Zugang zu bestimmten Dokumenten. Im Schreiben des Bürgerbeauftragten an die Kommission, mit dem er sie um eine Stellungnahme zu der Beschwerde ersuchte, bat er die Kommission außerdem, ihre Entscheidung speziell in Bezug auf den „Bericht ERG (06) 45 a“ zu erläutern, zu dem der Beschwerdeführer am 20. November 2006 eine Mitteilung geschickt hatte. Der „Bericht ERG (06) 45 a“ war in der Antwort der Kommission auf den vom Beschwerdeführer gemäß der Verordnung Nr. 1049/2001 gestellten Zweitantrag nicht ausdrücklich erwähnt worden.

In ihrer Stellungnahme erklärte die Kommission in Bezug auf den „Bericht ERG (06) 45 a“, dass es sich bei mit dem Buchstaben „a“ gekennzeichneten ERG-Dokumenten um Vermerke handele, in denen der Inhalt der zugehörigen Dokumente zusammengefasst sei. Ein solcher Vermerk wäre normalerweise für den „Bericht ERG (06) 45“ und den „Bericht ERG (06) 45b“ erstellt worden. Es sei jedoch kein solcher Vermerk erstellt worden, weil kurz vor der ERG-Plenarsitzung beschlossen worden sei, diese Berichte ohne Aussprache zu behandeln. Es gebe folglich kein Dokument mit der Nummer ERG (06) 45a.

In seinen Anmerkungen vom 18. Oktober 2007 zur Stellungnahme der Kommission zu der vorstehend erwähnten Beschwerde teilte der Beschwerdeführer dem Bürgerbeauftragten mit, dass er Kopien des angeblich nicht existierenden „Berichts ERG (06) 45a“ erhalten habe. Der Beschwerdeführer äußerte seine Besorgnis darüber, dass die Kommission in ihrer Stellungnahme offenbar unwahre Angaben gemacht hatte, und regte den Bürgerbeauftragten dazu an, dieser Angelegenheit nachzugehen.

Der Beschwerdeführer stellte fest, dass aus dem Inhalt des besagten Dokuments nicht ersichtlich sei, warum es nicht öffentlich zugänglich gemacht werden sollte, da es lediglich eine Zusammenfassung des „Berichts ERG (06) 45b“ enthalte, verbunden mit der Anmerkung, dass eine Veröffentlichung nicht unbedingt notwendig sei.

Der Beschwerdeführer ermunterte den Bürgerbeauftragten dazu, dieser Angelegenheit losgelöst vom konkreten Einzelfall nachzugehen, da es hier um die „grundsätzliche Zusammenarbeit zwischen den Organen und Institutionen der Gemeinschaft und dem Europäischen Bürgerbeauftragten“ gehe.

Am 17. Januar 2008 leitete der Bürgerbeauftragte die vorliegende Untersuchung der nachstehenden Behauptung ein: Die Kommission machte dem Bürgerbeauftragten gegenüber unwahre Angaben, indem sie in ihrer Stellungnahme zur Beschwerde 488/2007/PB erklärte, dass das Dokument „Bericht ERG (06) 45 a“ nicht existiere.

DIE UNTERSUCHUNG

Die Stellungnahme der Kommission

In ihrer Stellungnahme zu der Beschwerde räumte die Kommission im Wesentlichen ein, dass das Dokument existiert, und machte einige Anmerkungen bezüglich ihrer ursprünglichen Schlussfolgerung in dieser Angelegenheit (siehe nachstehende Entscheidung). Die Kommission fügte ihrer Stellungnahme eine Kopie des Dokuments bei.

Die Anmerkungen des Beschwerdeführers

In seinen Anmerkungen erklärte der Beschwerdeführer, er habe zur Stellungnahme der Kommission keine wesentlichen Anmerkungen zu machen, wies jedoch darauf hin, dass sein Vertrauen in die Kommission durch ihre Stellungnahme nicht gestärkt worden sei (siehe nachstehende Entscheidung).

DIE ENTSCHEIDUNG

1 Der Vorwurf, die Kommission habe gegenüber dem Bürgerbeauftragten unwahre Angaben gemacht

1.1 Der Beschwerdeführer behauptete, dass die Kommission dem Europäischen Bürgerbeauftragten gegenüber unwahre Angaben gemacht habe, indem sie in ihrer Stellungnahme zur Beschwerde 488/2007/PB erklärte, dass das (vom Beschwerdeführer angeforderte) Dokument „Bericht ERG (06) 45 a“ nicht existiere.

1.2 In ihrer Stellungnahme machte die Kommission Angaben, durch welche die Behauptung des Beschwerdeführers im Wesentlichen bestätigt wurde. Die Kommission brachte in diesem Zusammenhang Folgendes vor:

1. Auf den letzten Antrag des Beschwerdeführers auf Dokumentenzugang hin sei nochmals recherchiert worden, welche Dokumente der ERG zur Verfügung standen. Bei dieser Recherche habe sich herausgestellt, dass der „Bericht ERG (06) 45a“ existierte. Er sei schließlich auf der CIRCA-Website(2) gefunden worden.
2. Wie bereits in der Antwort der Kommission an den Bürgerbeauftragten in Verbindung mit der Beschwerde 488/2007/PB erläutert worden sei, handele es sich bei Dokumenten, die mit dem Buchstaben „a“ gekennzeichnet sind, um einfache Vermerke. In diesen Vermerken seien die in den zugehörigen Dokumenten behandelten Punkte kurz zusammengefasst, und sie dienten zur Einführung von Dokumenten im Hinblick auf die vor ihrer Annahme stattfindende Erörterung in den ERG-Plenarsitzungen. Als die Dienststellen der Kommission das Auskunftsersuchen des Bürgerbeauftragten in Verbindung mit der Beschwerde 488/2007/PB beantworteten, seien sie in gutem Glauben davon ausgegangen, dass (i) kein Vermerk ausgearbeitet worden sei, da der „Bericht ERG (06) 45“ als „A“-Punkt ohne Aussprache behandelt werden sollte(3), und dass (ii) sich das Dokument somit nicht in ihrem Besitz befinden könne.
3. Die Dienststellen der Kommission hätten zunächst versucht, das Dokument dort zu finden, wo solche Unterlagen in der Regel für einen begrenzten Zeitraum abgelegt werden, bevor sie wegen Platzrestriktionen gelöscht werden, d.h. auf PCs und elektronischen Datenträgern zur Speicherung von Dokumenten für die ERG-Plenarsitzung. Die CIRCA-Website, die eher von Delegierten der nationalen Regulierungsbehörden genutzt werde, hätten sie nicht konsultiert.
4. Zum Inhalt des fraglichen Vermerks bestätigten die Dienststellen der Kommission, dass es sich im Wesentlichen um eine identische Wiedergabe der Schlussfolgerungen auf Seite 21 des „Berichts ERG (06) 45“ handele, der dem Beschwerdeführer von der Kommission bereits zur Verfügung gestellt worden sei.

1.3 Der Beschwerdeführer machte in seinen Anmerkungen Folgendes geltend: Er erklärte, er habe den Eindruck, dass die Kommission ihre Verpflichtung zur Zusammenarbeit mit dem Europäischen Bürgerbeauftragten nicht sehr ernst nehme. Es sei für ihn nicht vorstellbar, dass die Kommission nach dem angeblich nicht existierenden Dokument ernsthaft gesucht habe. Er wies darauf hin, dass es kaum denkbar sei, dass der „Bericht ERG (06) 45 b“ existiere, das ihm logisch vorangehende Dokument, d.h. der „Bericht ERG (06) 45a“, aber nicht. Er bemerkte, er hätte beispielsweise die Erklärung verstanden, dass das Dokument als zu unwichtig betrachtet worden und deshalb gelöscht worden sei. Durch die Aussage, das Dokument sei nie erstellt worden, werde allerdings sein Vertrauen in die Kommission nicht gestärkt.

1.4 Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass, wenn ein Organ behauptet, dass ein Dokument nicht existiert, von einer (widerlegbaren) Rechtmäßigkeitsvermutung auszugehen ist(4). Diese Vermutung gilt in Bezug auf alle Akteure, die im Zusammenhang mit Anträgen auf Dokumentenzugang möglicherweise beteiligt sind, seien es Bürger oder andere Gemeinschaftsorgane. Was nun speziell den Bürgerbeauftragten betrifft, so basiert die Rechtmäßigkeitsvermutung zunächst einmal auf dem großen Vertrauen, das zwischen allen Organen und dem Bürgerbeauftragten in Bezug auf die Anwendung der Verordnung Nr. 1049/2001 herrscht. Sie ist außerdem mit einem verfahrenstechnischen Vorteil – sowohl für die Verwaltung als auch für den Bürgerbeauftragten – verbunden, da sich die Notwendigkeit der Einsichtnahme in die betreffenden Verwaltungsakten oder Dokumente dadurch stark verringert. Zugleich impliziert die Rechtmäßigkeitsvermutung eine besonders strenge Sorgfaltspflicht, um die Korrektheit von Erklärungen in Bezug auf die Nichtexistenz eines Dokuments zu gewährleisten.

1.5 Im vorliegenden Fall gab die Kommission unumwunden zu, dass die von ihr vorgebrachte strittige Tatsachenbehauptung falsch war, d.h. dass das angeblich nicht existierende Dokument tatsächlich existierte. An dieser Stelle der Untersuchung lautet die Schlüsselfrage deshalb, ob die Kommission die vorstehend erwähnte Sorgfaltspflicht erfüllt hat.

1.6 Nachdem der Bürgerbeauftragte die Stellungnahme der Kommission sorgfältig geprüft hat, ist er nicht der Ansicht, dass ihm Informationen oder Erläuterungen an die Hand gegeben wurden, die zeigen, dass der vorstehend erwähnten Pflicht Genüge getan wurde, und zwar aus folgenden Gründen:

Erstens geht aus Absatz 1 der Stellungnahme der Kommission hervor, dass ihre Dienststellen aus der Tatsache, dass es sich bei mit dem Buchstaben „a“ gekennzeichneten Dokumenten um Vermerke handelt, geschlossen hatten, dass das Dokument nicht existiert. In diesen Vermerken sind die in den zugehörigen Dokumenten behandelten Punkte kurz zusammengefasst, und sie dienen zur Einführung von Dokumenten im Hinblick auf die vor ihrer Annahme stattfindende Erörterung in den ERG-Plenarsitzungen. Die erwähnte Schlussfolgerung steht offenbar im Zusammenhang mit der Tatsache, dass „das Dokument ERG (06) 45 als ‚A’-Punkt ohne Aussprache behandelt werden sollte.“ Die Kommission hat jedoch die Frage, warum eine solche Schlussfolgerung im Allgemeinen durchaus gerechtfertigt wäre(5) und warum unter den besonderen Umständen des vorliegenden Falles eine solche Schlussfolgerung letztlich nicht der Realität entsprach, nicht hinreichend erläutert.

Zweitens enthält Absatz 2 der Stellungnahme der Kommission keine klaren und ausreichenden Informationen über die von ihren Dienststellen durchgeführte Suche. Es heißt dort nur ganz allgemein, dass sie versucht hätten, das Dokument „dort“ zu finden, wo solche Unterlagen für einen nicht näher bestimmten „begrenzten Zeitraum“ abgelegt werden, bevor sie gelöscht werden. Es ist nicht klar, ob mit dem Hinweis ausgedrückt werden soll, dass die Kommissionsdienststellen, die nach dem Dokument suchten, dies nach Ablauf einer bestimmten Frist für die Aufbewahrung von Dokumenten taten und dass sie es deshalb (natürlich) nicht finden konnten. Anschließend wird in der Stellungnahme erneut auf eine „CIRCA“-Website verwiesen, und zwar mit der Bemerkung, dass diese „eher von Delegierten der nationalen Regulierungsbehörden genutzt wird“. Was die Frage betrifft, ob von ihren Dienststellen nicht berechtigterweise hätte erwartet werden können, dass sie selbstverständlich auch die besagte „CIRCA“-Website konsultierten, so ist dies nicht als eine klare und präzise Aussage zu verstehen.

Schließlich ist festzustellen, dass die Kommission erklärte, dass das fragliche Dokument nie existiert habe, nicht, dass es sich nicht mehr in ihrem Besitz befinde oder dass ihre Versuche, es in ihrem Computersystem bzw. ihren Computersystemen zu finden, erfolglos gewesen seien.

1.7 Der Bürgerbeauftragte macht die Kommission darauf aufmerksam, dass, in Anbetracht der Art des festgestellten Missstands in der Verwaltungstätigkeit und Prinzipien der guten Verwaltung, eine an den Beschwerdeführer gerichtete Entschuldigung angemessen gewesen wäre. Die Kommission hat jedoch entschieden, keine Entschuldigung vorzulegen, weshalb der Bürgerbeauftragte den Fall mit einer kritischen Anmerkung abschließt.

2 Schlussfolgerung

Aufgrund der Untersuchungen des Bürgerbeauftragten zu dieser Beschwerde ist es nötig, folgende kritische Anmerkung zu machen:

Die für die Behauptung der Verwaltung, dass ein bestimmtes angefordertes Dokument nicht existiert, geltende Rechtmäßigkeitsvermutung impliziert eine besonders strenge Sorgfaltspflicht, um die Korrektheit derartiger Behauptungen zu gewährleisten. Angesichts seiner Feststellungen in Punkt 1.6 oben ist der Bürgerbeauftragte nicht der Ansicht, dass ihm Informationen und Erläuterungen an die Hand gegeben wurden, die zeigen, dass dieser Sorgfaltspflicht im vorliegenden Fall Genüge getan wurde. Das Verhalten der Kommission stellt somit einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

Der Bürgerbeauftragte schließt den Fall ab.

Der Präsident der Kommission wird von dieser Entscheidung ebenfalls in Kenntnis gesetzt werden.

Mit freundlichen Grüßen

 

Professor Dr. P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) ABl. L145 vom 31.5.2001, S. 43.

(2) https://circa.europa.eu/docs/circa_quick_guide_32.pdf.

(3) Wie aus der Tagesordnung (ERG (06) 35 Rev 1) für die 18. Plenarsitzung der ERG vom 5. Oktober 2006 (http://erg.ec.europa.eu/doc/meeting/ag_erg_plen_madeira_4_6_oct_2006.pdf) und dem Bericht über diese Plenarsitzung (ERG (06) 52) hervorgeht.

(4) Vgl. Rechtssache T-311/00 British American Tobacco/Kommission, Slg. 2002, S. II-2781, Randnr. 35.

(5) Beispielsweise ist es offenbar möglich, dass (i) ein mit dem Buchstaben „a“ gekennzeichneter Vermerk zwecks Erörterung des betreffenden Punkts/Dokumentenentwurfs in den ERG-Plenarsitzungen erstellt wird und (ii) später beschlossen wird, diesen Punkt/dieses Dokument nicht zu erörtern.