Hintergrund der Beschwerde

1. Nach dem Gesetz über digitale Dienste [1] müssen Anbieter „sehr großer Online-Plattformen“ jährlich bestimmte Risiken ihrer Dienste bewerten, die beispielsweise mit der Verbreitung illegaler Inhalte oder negativen Auswirkungen auf die Ausübung der Grundrechte oder den Schutz von Minderjährigen zusammenhängen.[2] Darüber hinaus ist eine unabhängige Prüfung der Einhaltung des Gesetzes über digitale Dienste durch diese Plattformen durchzuführen.[3] Werden Risiken festgestellt, muss der Anbieter der betreffenden benannten Plattform Abhilfemaßnahmen ergreifen, um diesen Risiken entgegenzuwirken.

2. Die Berichte über diese Risikobewertungen und Prüfungen sind der Europäischen Kommission zu übermitteln, die überwacht und durchsetzt, ob sehr große Online-Plattformen ihren Verpflichtungen aus dem Gesetz über digitale Dienste nachkommen. Die Berichte müssen auch spätestens drei Monate nach Eingang des Prüfberichts veröffentlicht werden.[4] Wird festgestellt, dass eine Plattform gegen ihre Verpflichtungen aus dem Gesetz über digitale Dienste verstößt, kann die Kommission Geldbußen verhängen, um die Einhaltung der Vorschriften durchzusetzen.[5]

3. Am 14. September 2023 erhielt die Kommission den Bericht über die erste jährliche Risikobewertung von X nach dem Inkrafttreten des Gesetzes über digitale Dienste und der Benennung der Plattform als sehr große Online-Plattform.

4. Zwei Wochen später beantragte der Beschwerdeführer, ein Journalist, bei der Kommission [6] Zugang der Öffentlichkeit zu diesem Bericht.

5. Im November 2023 weigerte sich die Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu gewähren, und stützte sich dabei auf die Notwendigkeit, die geschäftlichen Interessen der betreffenden Plattform zu schützen [7].

6. Anschließend forderte der Beschwerdeführer die Kommission auf, ihre Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit (im Wege eines „Bestätigungsantrags“) zu überprüfen.

7. Im Dezember 2023 leitete die Kommission auf der Grundlage ihrer Bewertung des Risikobewertungsberichts der Plattform (und anderer Elemente) ein förmliches Prüfverfahren [8] ein, um festzustellen, ob die Plattform ihren Verpflichtungen aus dem Gesetz über digitale Dienste nachkommt. Insbesondere vertrat die Kommission die Auffassung, dass die Plattform bestimmte Systemrisiken in der EU, die sich aus der Konzeption und Funktionsweise ihrer Systeme und der Nutzung ihrer Dienste ergeben, nicht sorgfältig bewertet hat.

8. Im Juni 2024 erließ die Kommission einen Zweitbeschluss über den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang, in dem sie geltend machte, dass der Risikobewertungsbericht nicht offengelegt werden könne. Dabei berief sich die Kommission auch auf die Notwendigkeit, ihre laufende Untersuchung im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste zu schützen, und machte geltend, dass eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung bestehe und dass die beiden Ausnahmen zum Schutz der geschäftlichen Interessen [9] und zum Schutz des Zwecks von Untersuchungen [10] eng miteinander verbunden seien.

9. Im Juli 2024 stellte die Kommission im Rahmen ihrer DSA-Untersuchung vorläufige Verstöße fest und ermittelte drei Beschwerden [11].

10. Im September 2024 wandte sich der Beschwerdeführer unzufrieden mit der Nichtoffenlegung des Risikobewertungsberichts an den Bürgerbeauftragten.

11. Die Bürgerbeauftragte leitete im September 2024 eine Untersuchung zur Weigerung der Kommission ein, der Öffentlichkeit Zugang zu gewähren.

12. Nach der Prüfung des Risikobewertungsberichts und der Prüfung der vorgebrachten Argumente, auch in der Antwort der Kommission auf die Beschwerde, teilte die Bürgerbeauftragte der Kommission im November 2024 ihre vorläufigen Ansichten [12] mit.

Vorläufige Ansichten des Bürgerbeauftragten

13. Der Bürgerbeauftragte vertrat die vorläufige Auffassung, dass es unangemessen sei, wenn die Kommission eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung auf einen im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste erstellten Risikobewertungsbericht anwende.

14. Insbesondere vertrat die Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass die für Risikobewertungsberichte geltenden Vorschriften erheblich von den Umständen abweichen, unter denen die EU-Gerichte die Möglichkeit geschaffen haben, von einer allgemeinen Vermutung Gebrauch zu machen. Insbesondere sieht das Gesetz über digitale Dienste keine Regeln für den privilegierten Zugang zu Risikobewertungsberichten vor, sondern verlangt von den Plattformen, dass sie diese Berichte veröffentlichen, unabhängig davon, ob die Kommission eine Untersuchung des Gesetzes über digitale Dienste durchführt.

15. Darüber hinaus vertrat die Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass es zwar nach dem Gesetz über digitale Dienste [13] zulässig ist, bestimmte Informationen zurückzuhalten, wenn eine Plattform schließlich ihren Risikobewertungsbericht veröffentlicht, dass es jedoch unangemessen ist, aus dieser Bestimmung – und angesichts der Verpflichtung zur Veröffentlichung des Berichts – zu schließen, dass Risikobewertungsberichte überall sensible Geschäftsinformationen enthalten.

16. Die Kommission widersprach der vorläufigen Auffassung des Bürgerbeauftragten [14].

Empfehlung des Bürgerbeauftragten

17. Die Bürgerbeauftragte setzte daher ihre Untersuchung fort. Nach einer weiteren Bewertung stellte sie fest, dass das Gesetz über digitale Dienste die Bedeutung der Transparenz und Rechenschaftspflicht von Online-Diensten betont und anerkennt, dass aufgrund ihrer besonderen Rolle und Reichweite ein höheres Maß an Transparenz und öffentlicher Kontrolle in Bezug auf sehr große Online-Plattformen erforderlich ist [15].

18. Darüber hinaus stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass das Gesetz über digitale Dienste zwar einen Zeitplan für die Veröffentlichung von Risikobewertungsberichten vorsieht, die Veröffentlichung jedoch unabhängig vom Stand der Bewertung durch die Kommission erfolgen soll. Dies bedeutet, dass es unerheblich ist, ob die Kommission eine Untersuchung eingeleitet hat, um festzustellen, ob die betreffende Plattform ihren Verpflichtungen aus dem Gesetz über digitale Dienste nachkommt, ob eine solche Untersuchung noch nicht abgeschlossen ist oder ob die Kommission noch keinen Beschluss über die mögliche Einleitung einer Untersuchung gefasst hat.

19. Der Bürgerbeauftragte hielt es auch für wahrscheinlich, dass die Veröffentlichung des Berichts (oder einer geschwärzten Version davon) normalerweise stattfinden würde, bevor die Kommission ihre Untersuchung abschließt, und dass daher der Schutz ihrer Durchsetzungsbemühungen die Transparenz und öffentliche Kontrolle der Risikobewertungsberichte unberührt lässt.

20. Die Bürgerbeauftragte hielt daher an ihrer Auffassung fest, dass es unangemessen sei, eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung auf im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste erstellte Risikobewertungsberichte anzuwenden. Wenn die betreffende Plattform den Risikobewertungsbericht noch nicht proaktiv veröffentlicht hat, wenn ein Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit gestellt wird, sollte die Kommission dies bei ihrer Bewertung des Dokuments gemäß der Verordnung 1049/2001 berücksichtigen. Ist nicht klar, ob der Zugang der Öffentlichkeit gewährt werden kann, sollte die Kommission die betreffende Plattform gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 konsultieren [16].

21. Die Bürgerbeauftragte bestätigte somit ihre vorläufige Auffassung, dass der Rückgriff der Kommission auf eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstelle.

22. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die betreffende Plattform in der Zwischenzeit im Einklang mit ihren Verpflichtungen aus dem Gesetz über digitale Dienste eine geschwärzte Fassung des streitigen Risikobewertungsberichts offengelegt hatte [17] und dass der Beschwerdeführer mit den von der Plattform vorgenommenen Schwärzungen unzufrieden war, und richtete die folgende Empfehlung an die Kommission: Die Kommission sollte eine konkrete und individuelle Bewertung des streitigen Risikobewertungsberichts vornehmen, um der Öffentlichkeit einen möglichst breiten Zugang zu gewähren, auch zu den Teilen des Berichts, die in der von der betreffenden Plattform veröffentlichten Fassung geschwärzt wurden. Kommt die Kommission zu dem Schluss, dass bestimmten Teilen des Berichts kein Zugang gewährt werden kann, sollte sie erläutern, warum ihre Offenlegung im Hinblick auf die in Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen konkret und tatsächlich verhindert wird [18].

23. In ihrer Erwiderung [19] machte die Kommission geltend, dass es gerechtfertigt gewesen sei, auf den Bericht eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung anzuwenden.

24. Insbesondere bekräftigte die Kommission, dass Risikobewertungsberichte nach Erhalt Teil ihrer Fallakte über die Einhaltung des Gesetzes über digitale Dienste durch die jeweilige Plattform werden. Diese Berichte sind somit nicht nur durch das Berufsgeheimnis geschützt, sondern unterliegen auch der spezifischen Zugangsregelung, die für die Verwaltungsakte der Kommission gilt [20].

25. Darüber hinaus argumentierte die Kommission, dass die (teilweise) Offenlegung eines Risikobewertungsberichts, der von der betreffenden Plattform im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste noch nicht veröffentlicht wurde, der Plattform ihr Recht auf Schwärzung vertraulicher Informationen nehmen würde. Selbst wenn die Kommission die betreffende Plattform konsultieren würde, wäre sie außerdem verpflichtet, in Ermangelung einer Antwort hochsensible Informationen zu bewerten, um zu entscheiden, ob die Offenlegung zu „erheblichen Schwachstellen“ geschützter Interessen führen könnte. Dies wiederum würde rechtliche Herausforderungen durch die betreffende Plattform riskieren und den eigentlichen Zweck der Berichterstattung über die Risikobewertung und des Dialogs mit der Plattform untergraben. Die Kommission machte ferner geltend, dass die Offenlegung ihre Überwachungs- und Aufsichtsfunktion und das Recht der Plattform auf rechtliches Gehör beeinträchtigen würde.

26. In Bezug auf ein mögliches überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung vertrat die Kommission die Auffassung, dass ein Interesse daran, die Einhaltung der Verpflichtungen sehr großer Online-Plattformen im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste zu prüfen und die Risiken im Zusammenhang mit der Nutzung der Dienste einer Plattform zu verstehen, ein privates Interesse darstellt, das dem Interesse einer Person an der Ausübung ihres Rechts auf Verteidigung in Gerichtsverfahren gegen sie ähnelt.

27. Die Kommission erklärte ferner, dass sich ein Recht auf Zugang nicht aus ihrer Praxis der Veröffentlichung von Informationen im Zusammenhang mit ihren Feststellungen und den Fortschritten bei einer DSA-Untersuchung ableiten lasse.

28. Schließlich habe die Kommission die vertraulichen Informationen, die ihr von der Plattform vorenthalten worden seien, als sie eine geschwärzte Fassung des streitigen Risikobewertungsberichts veröffentlicht habe, nicht bestritten.

29. In seiner Stellungnahme zur Antwort der Kommission wiederholte der Beschwerdeführer, dass er die Anwendung einer allgemeinen Vermutung der Nichtoffenlegung durch die Kommission auf praktisch alle Dokumente im Zusammenhang mit laufenden DSA-Untersuchungen für übertrieben halte.

30. Der Beschwerdeführer machte ferner geltend, dass die Kommission jede Möglichkeit eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung „abzuweisen“ scheine.

31. Darüber hinaus vertrat der Beschwerdeführer die Auffassung, dass die Kommission, wenn sie der Öffentlichkeit im Allgemeinen den Zugang zu Risikobewertungsberichten gemäß der Verordnung 1049/2001 verweigern würde, die Öffentlichkeit daran hindern würde, etwaige Schwärzungen, die die Plattformen selbst vornehmen, zu prüfen und anzufechten.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach der Empfehlung

32. Der Bürgerbeauftragte ist nach wie vor nicht davon überzeugt, dass auf im Rahmen des Gesetzes über digitale Dienste erstellte Risikobewertungsberichte eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung angewandt werden kann.

33. Während das Gesetz über digitale Dienste das Berufsgeheimnis vorschreibt, können benannte Plattformen nicht zu Recht erwarten, dass alle Informationen, die sie in einem Risikobewertungsbericht (der veröffentlicht werden soll) bereitstellen, vertraulich bleiben.

34. Vielmehr können nur Informationen, die vernünftigerweise als sensibel angesehen werden können, rechtmäßig zurückgehalten werden. Es erscheint auch nicht angemessen, dass die Verbreitung nach der Verordnung 1049/2001 der betreffenden Plattform ihr Recht auf Schwärzung vertraulicher Informationen oder ihr Recht auf Anhörung nehmen würde. Die Verordnung 1049/2001 sieht die Möglichkeit vor, einen Dritten zu konsultieren, wenn nicht offensichtlich ist, ob ein Dokument oder bestimmte Teile davon offengelegt werden können oder nicht.

35. Darüber hinaus ist die Bürgerbeauftragte besorgt über die Weigerung der Kommission, eine individuelle Bewertung des Risikobewertungsberichts durchzuführen, da sie aufgrund des möglichen Fehlens einer Antwort des Dritten selbst entscheiden müsste, welche Teile offenzulegen sind.

36. Wenn dieser Argumentation gefolgt würde, könnte kein von einem Dritten verfasstes Dokument jemals offengelegt werden, da möglicherweise keine Antwort auf eine Konsultation eines Dritten vorliegt.

37. Darüber hinaus können sich die EU-Organe niemals ausschließlich auf die Bewertung durch einen Dritten verlassen, selbst wenn sie auf eine Konsultation antworten. Sie müssen stets ihre eigene Beurteilung vornehmen und dabei die Ansichten des Dritten berücksichtigen. Der Standpunkt der Kommission scheint im Widerspruch zu der Verpflichtung gemäß der Verordnung 1049/2001 zu stehen, eine konkrete und individuelle Bewertung vorzunehmen, auch wenn der Zugang zu einem Dokument angestrebt wird, das möglicherweise sensible Geschäftsinformationen enthält.

38. Die Bürgerbeauftragte widerspricht auch dem Standpunkt der Kommission, dass die Prüfung, ob eine sehr große Online-Plattform ihren Verpflichtungen aus dem Gesetz über digitale Dienste nachkommt, um die potenziellen schwerwiegenden Risiken zu verstehen, die die Nutzung ihrer Dienste mit sich bringt, und ob und wie diese Risiken von der Plattform bewältigt werden, ein privates Interesse darstellt. Wie die eigenen Maßnahmen der Kommission zeigen [21], können die von sehr großen Online-Plattformen angebotenen Dienste schwerwiegende Grundrechtsverletzungen wie Identitätsdiebstahl, sexuelle Gewalt und Verletzungen der Rechte des Kindes ermöglichen. Solche schwerwiegenden Rechtsverstöße, die in einigen Rechtsordnungen zudem sehr schwer zu verfolgen sind und gegen die sich die Opfer nur sehr schwer verteidigen können, können kaum als inländische oder private Angelegenheit einzelner Opfer angesehen werden. Im Gegenteil, sie können ein sehr ernstes gesellschaftliches Problem und damit eine Bedrohung für die Demokratie und die Gesellschaft insgesamt darstellen. Angesichts des schnellen Tempos, in dem neue Instrumente der künstlichen Intelligenz entwickelt werden, und der neuen technischen Möglichkeiten, die sie bieten, besteht ein wachsendes und wichtiges öffentliches Interesse daran, rechtzeitig Zugang zu Informationen über die Risiken zu erhalten, die die von sehr großen Online-Plattformen angebotenen Dienste mit sich bringen könnten. Diese Form der Transparenz ermöglicht es den Nutzern, fundierte Entscheidungen darüber zu treffen, ob die Nutzung der Dienste einer Plattform sicher ist, und informiert die laufende öffentliche Debatte in vielen EU-Mitgliedstaaten darüber, ob und welche regulatorischen Änderungen erforderlich sein könnten, um solchen Risiken zu begegnen.

39. Wie die Kommission selbst in ihrer Antwort auf die Empfehlung der Bürgerbeauftragten feststellte, besteht eines der Ziele des Gesetzes über digitale Dienste darin, die Grundrechte wirksam zu schützen.[22] Rechtzeitige Informationen darüber, wie sehr große Online-Plattformen bestrebt sind, Verletzungen der Grundrechte in ihren Diensten zu verhindern, tragen zu diesem Ziel bei. Darüber hinaus wird Transparenz noch wichtiger, wenn eine Plattform ihrer Verpflichtung nicht nachkommt, Forschern Zugang zu Informationen zu gewähren, wodurch „die Forschung zu mehreren systemischen Risiken in der Europäischen Union wirksam untergraben wird“[23].

40. Daher ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Argumente hätte prüfen müssen, um festzustellen, ob sie ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung begründen.

41. Schließlich hält es die Bürgerbeauftragte für unwahrscheinlich, dass die (teilweise) Offenlegung von Risikobewertungsberichten gemäß der Verordnung 1049/2001 das gegenseitige Vertrauen untergraben würde, auf dem der Dialog zwischen der Kommission und den benannten Plattformen beruht. Sehr große Online-Plattformen sind gesetzlich verpflichtet, mit der Kommission zusammenzuarbeiten und ihr Informationen zur Verfügung zu stellen, die für eine Bewertung ihrer Einhaltung des Gesetzes über digitale Dienste relevant sind. Die Kommission kann Geldbußen verhängen, wenn eine benannte Plattform ihren Verpflichtungen nicht nachkommt. Wie bereits erwähnt, hätte die Kommission, wenn sie Zweifel an der Offenlegung bestimmter Teile des Risikobewertungsberichts hätte haben können, die Plattform zu dem Antrag auf Zugang konsultieren können.

42. In Bezug auf den früheren Verweis des Bürgerbeauftragten auf Informationen über die Untersuchung des Gesetzes über digitale Dienste der Kommission in Bezug auf die streitige Plattform, die er vor Abschluss der einschlägigen Prüfung veröffentlicht hatte, zielte dies nur darauf ab, die Auffassung des Bürgerbeauftragten zu unterstreichen, dass die Offenlegung die Prüfung wahrscheinlich nicht untergraben würde. Während die Bürgerbeauftragte feststellt, dass die Kommission nicht mehr auf die Notwendigkeit verweist, den Zweck der unabhängigen Prüfung zu schützen, ist sie der Ansicht, dass die Tatsache, dass bestimmte Informationen von der Kommission zum Zeitpunkt der bestätigenden Entscheidung bereits offengelegt wurden, ein Element ist, das bei der Bewertung des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit hätte berücksichtigt werden müssen, wie die Kommission selbst in ihrer Antwort auf die Empfehlung der Bürgerbeauftragten festgestellt hat.

43. Vor diesem Hintergrund hält die Bürgerbeauftragte an ihrer Feststellung eines Missstands in der Verwaltungstätigkeit fest.

Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgenden Schlussfolgerungen ab:

Die Verwendung einer allgemeinen Vermutung der Nichtoffenlegung und damit die Weigerung, eine konkrete und individuelle Bewertung des streitigen Risikobewertungsberichts vorzunehmen, stellten einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Europäischen Kommission dar.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Teresa Anjinho
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 7.5.2026

[1] Verordnung (EU) 2022/2065 über einen Binnenmarkt für digitale Dienste (Gesetz über digitale Dienste): http://data.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj.

[2] Artikel 34 des Gesetzes über digitale Dienste.

[3] Artikel 37 des Gesetzes über digitale Dienste.

[4] Artikel 42 Absatz 4 des Gesetzes über digitale Dienste.

[5] Artikel 73f des Gesetzes über digitale Dienste.

[6] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, der Kommission und des Rates gilt Folgendes: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[7] Gemäß Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.

[8] Gemäß Artikel 66 Absatz 1 des Gesetzes über digitale Dienste – Aktenzeichen der Untersuchung: DSA.100.100.

[9] Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.

[10] Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.

[11] Siehe: https://digital-strategy.ec.europa.eu/de/news/commission-sends-preliminary-findings-x-breach-digital-services-act.

[12] Der vollständige Wortlaut der vorläufigen Ansichten des Bürgerbeauftragten ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/199731.

[13] Artikel 42 Absatz 5 des Gesetzes über digitale Dienste.

[14] Der vollständige Wortlaut der Antwort der Kommission auf die vorläufige Auffassung des Bürgerbeauftragten ist abrufbar unter:

https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/214482.

[15] Siehe z. B. Erwägungsgründe 65 und 100 des Gesetzes über digitale Dienste.

[16] Gemäß Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung 1049/2001.

[17] Die veröffentlichte Fassung des Berichts ist abrufbar unter: https://digital-strategy.ec.europa.eu/de/policies/dsa-brings-transparency#ecl-inpage-lsets8qr.

[18] Der vollständige Wortlaut der Empfehlung des Bürgerbeauftragten ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/recommendation/de/214486.

[19] Der vollständige Wortlaut der Antwort der Kommission auf die Empfehlung des Bürgerbeauftragten ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/223606

[20] Gemäß Artikel 84 und Artikel 79 Absatz 4 des Gesetzes über digitale Dienste.

[21] So hat die Kommission beispielsweise eine Expertengruppe für ein sichereres Internet für Kinder eingesetzt, die prüft, wie Minderjährige am besten vor schädlichen Online-Inhalten geschützt werden können, einschließlich Ansätzen wie einem Mindestalter für soziale Medien (https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/expert-group-safer-internet). Darüber hinaus hat die Kommission Untersuchungen zur Vereinbarkeit mehrerer sehr großer Online-Plattformen mit dem Gesetz über digitale Dienste eingeleitet, unter anderem in Bezug auf den Schutz von Kindern, süchtig machende Gestaltung, illegale Inhalte und Wahlrisiken (https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/list-designated-vlops-and-vloses).

[22] Siehe beispielsweise Erwägungsgrund 9 des Gesetzes über digitale Dienste.

[23] Siehe: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/ip_25_2934.