Hintergrund der Beschwerde

1. Am 29. September 2016 leitete die Europäische Kommission ein förmliches Vertragsverletzungsverfahren gegen Spanien ein und richtete ein Aufforderungsschreiben [1] wegen Nichteinhaltung der Bestimmungen der Richtlinie 2002/49/EG (im Folgenden „Lärmrichtlinie“) [2], insbesondere im Hinblick auf das Fehlen strategischer Lärmkarten und Lärmmaßnahmen in Spanien (INFR(2016)2118).

2. Am 19. Juli 2018 übermittelte die Kommission Spanien eine mit Gründen versehene Stellungnahme [3]. [4]

3. Am 24. April 2024 übermittelten drei spanische Mitglieder des Europäischen Parlaments der Kommission eine parlamentarische Anfrage [5] zu den geplanten Erweiterungen der Flughäfen Alicante–Elche und Valencia–Manises in Spanien. Sie äußerten Bedenken, dass sich die Erweiterungen auf den Lärmpegel und die Umweltverschmutzung in den betreffenden Gebieten auswirken würden, und wollten wissen, wie die Kommission sicherstellen würde, dass Spanien die einschlägigen Bestimmungen des EU-Rechts in dieser Hinsicht einhält.

4. Am 3. Juli 2024 antwortete die Kommission auf die parlamentarische Anfrage.[6] In ihrer Antwort wies die Kommission darauf hin, dass Spanien, obwohl es Spanien an die Angelegenheit erinnert habe, es versäumt habe, die neuesten strategischen Lärmkarten vorzulegen, die bis zum 30. Juni 2022 fällig seien. Die Kommission teilte ferner mit, dass das Problem der beiden Flughäfen im laufenden Vertragsverletzungsverfahren INFR(2016)2118 gegen Spanien behandelt werde.

5. Am 17. Februar 2025 wandte sich der Beschwerdeführer, eine Gruppe von Einwohnern der valencianischen Gemeinden in Spanien, die sich gegen die Verlängerung der beiden Flughäfen in der Region ausspricht und sich für deren Umsiedlung einsetzt, an den Europäischen Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

6. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung der Zeit ein, die die Kommission für den Abschluss des betreffenden Vertragsverletzungsverfahrens benötigte.

7. Im Laufe der Untersuchung erhielt der Bürgerbeauftragte die Antwort der Kommission auf die Beschwerde und anschließend die Stellungnahme des Beschwerdeführers als Antwort auf die Antwort der Kommission. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten prüfte auch die Akte der Kommission zu diesem Fall.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

Von der Kommission

8. In ihrer Antwort erläuterte die Kommission, dass das förmliche Vertragsverletzungsverfahren auf eigene Initiative im Anschluss an eine EU-Pilot-Untersuchung [7] eingeleitet wurde (7743/15/ENVI). Nach Ansicht der Kommission gab es zwei Hauptgründe für die bisherige Zeit: die Besonderheiten des Untersuchungsverfahrens, insbesondere der fortgesetzte Austausch mit Spanien, mit dem die freiwillige Einhaltung der Vorschriften sichergestellt werden soll, sowie die technische Komplexität des Falls. Der Fall betrifft die strategischen Lärmkarten und Lärmaktionspläne, die für eine Vielzahl verschiedener Einrichtungen (Flughäfen, Ballungsräume, Hauptverkehrsstraßen und Haupteisenbahnen) erforderlich sind, was den Umfang des Materials, den Zeitaufwand und die technische Komplexität der betreffenden Fragen weiter erhöht. Darüber hinaus haben die spanischen Behörden im Laufe des Verfahrens die entsprechende Liste der Unternehmen mehrmals geändert.

9. Die Kommission erklärte, sie habe während des gesamten Verfahrens einen kontinuierlichen Dialog mit den spanischen Behörden geführt, um eine Lösung für die behauptete Zuwiderhandlung zu finden. In diesem Zusammenhang hat sie auch die tatsächlichen Entwicklungen in diesem Fall berücksichtigt, insbesondere in Bezug auf die Liste der von dem Verfahren betroffenen Einrichtungen und die von Spanien in diesem Zeitraum erzielten Fortschritte.

10. Zur Rechtzeitigkeit wies die Kommission darauf hin, dass Art. 258 AEUV keine feste Frist für die Dauer des Vertragsverletzungsverfahrens vorsehe, und verwies auf die geltende Rechtsprechung der Union, nach der die Kommission in solchen Fällen über einen weiten Ermessensspielraum verfüge.[8] Darüber hinaus solle das Vorverfahren es dem Mitgliedstaat ermöglichen, jeden behaupteten Verstoß abzustellen, seine Verteidigungsrechte auszuüben und den Streitgegenstand zu definieren.[9] Ziel des Vertragsverletzungsverfahrens sei es daher, die Einhaltung durch Zusammenarbeit, Dialog und technische Hilfe zu erreichen, ohne notwendigerweise auf ein Gerichtsverfahren zurückzugreifen, es sei denn, dies sei unbedingt erforderlich.

11. Schließlich erklärte die Kommission, sie werde sich bemühen, so bald wie möglich eine Entscheidung über den nächsten Verfahrensschritt zu treffen.

Vom Beschwerdeführer

12. In seiner Stellungnahme hielt der Beschwerdeführer an seiner Auffassung fest, dass das Verfahren unangemessen lange dauert. Der Beschwerdeführer brachte ferner seine Besorgnis darüber zum Ausdruck, dass Spanien weiterhin nicht die von der Kommission geforderten strategischen Lärmkarten vorlegt und dass die von der Angelegenheit betroffenen Bürger weiterhin unter den schwerwiegenden Problemen der Lärm- und Luftverschmutzung aufgrund der Flugzeuge leiden, die über ihren Häusern fliegen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

13. Die Rolle des Bürgerbeauftragten im Bereich der Vertragsverletzungsbeschwerden umfasst insbesondere die administrative und verfahrenstechnische Bearbeitung von Vertragsverletzungsverfahren durch die Kommission, wie z. B. die benötigte Zeit und die Gründe für etwaige Verzögerungen. Der Bürgerbeauftragte hat stets anerkannt, dass die Kommission bei der Behandlung von Vertragsverletzungsverfahren über einen Ermessensspielraum verfügt.[10] Wenn jedoch die Zeit, die die Kommission für die Bearbeitung eines Falles benötigt hat, aufgrund von Fahrlässigkeit oder ungerechtfertigten Aufschiebungen durch die Kommission unnötig verlängert wurde, kann dies einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen.[11] Gleiches gilt für das Fehlen von Maßnahmen ohne triftige Begründung.

14. Der Bürgerbeauftragte erkennt an, dass Vertragsverletzungsverfahren im Zusammenhang mit Umweltfragen aufgrund ihres komplexen und sich entwickelnden Charakters oft viel Zeit in Anspruch nehmen können. Die Bekämpfung von Umgebungslärm steht in direktem Zusammenhang mit der Existenz strategischer Lärmkarten und Aktionspläne für Umgebungslärm, da die globale Lärmbelastung in einem bestimmten Gebiet anhand verschiedener Lärmquellen, einschließlich Fluglärm, gemessen werden muss. Der Bürgerbeauftragte hat akzeptiert, dass, wenn die Dauer des Verfahrens auf die Gründlichkeit der Bewertung zurückzuführen ist, zusätzliche Zeit im öffentlichen Interesse liegen kann [12].

15. In diesem Fall läuft das Vertragsverletzungsverfahren bereits seit mehr als neun Jahren. Eine so lange Zeit, um ein Vertragsverletzungsverfahren zu bearbeiten, erscheint aus objektiver Sicht lang. Dies gilt umso mehr, als das Problem des Umgebungslärms schwerwiegende nachteilige Auswirkungen auf die Umwelt und die öffentliche Gesundheit haben kann. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ein hohes Umweltschutzniveau vorgesehen ist [13], während der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte die Schwere von Umgebungslärm anerkannt hat, indem er zu dem Schluss kam, dass dies sogar das Recht einer Person auf Achtung ihres Privatlebens beeinträchtigen könnte.[14] Die in Rede stehende Frage hat daher ein starkes öffentliches Interesse.

16. In ihrer Erwiderung erklärte die Kommission zusammenfassend, dass die Dauer des Verfahrens in erster Linie auf die Komplexität des Falles und die Notwendigkeit eines fortgesetzten Austauschs mit Spanien in dieser Angelegenheit zurückzuführen sei. Der Bürgerbeauftragte hat keinen Grund, an diesen Aussagen als solchen zu zweifeln. Zwar deutet nichts darauf hin, dass die Kommission während des gesamten Zeitraums von der Eröffnung des Vertragsverletzungsverfahrens in der Akte inaktiv gewesen wäre, doch geht aus den geprüften Dokumenten weder eine Analyse noch ein materielles Vorgehen der Kommission von Juni 2021 bis Juni 2024 hervor. Das Fehlen von Maßnahmen während dieses Dreijahreszeitraums ist besonders besorgniserregend, da die Kommission in ihrer Antwort vom 3. Juli 2024 auf die parlamentarische Anfrage erklärte, dass Spanien es versäumt habe, ihr alle fünf Jahre die neuesten strategischen Lärmkarten und Aktionspläne zu übermitteln, die gemäß der Lärmrichtlinie erforderlich seien.[15] Diese seien bis zum 30. Juni 2022 fällig gewesen, und die Kommission sagte, sie habe Spanien daran erinnert.[16] In der Akte der Kommission gibt es jedoch keine Spur von der Übermittlung solcher Erinnerungen.

17. Im Hinblick auf eine gute Verwaltung sollten die EU-Organe angemessene Aufzeichnungen über Verwaltungsverfahren führen. In diesem Fall zeigten die geprüften Dokumente jedoch nicht, dass die Kommission den Fall von Juni 2021 bis Juni 2024 genau und sorgfältig verfolgte. In Ermangelung solcher Beweise kann der Bürgerbeauftragte nicht bestätigen, ob die Kommission in diesem Zeitraum von drei Jahren aktiv und ohne unnötige Verzögerungen Maßnahmen ergriffen hat und ob sie sich aktiv mit dem Vertragsverletzungsverfahren befasst hat [17].

18. Der Bürgerbeauftragte kann daher nur zu dem Schluss kommen, dass die Kommission drei Jahre lang keine Maßnahmen in diesem Fall ergriffen hat, was einen erheblichen Zeitraum darstellt. Das ist bedauerlich.

19. Nichtsdestotrotz änderte sich die Situation im Juni 2024, als die Kommission ein Treffen mit den spanischen Behörden abhielt, gefolgt von aktuellen Informationen über die Fortschritte in der Angelegenheit, die von Spanien vorgelegt wurden. Aus der Untersuchung der Bürgerbeauftragten geht hervor, dass die Kommission ab Juni 2024 regelmäßige Aktualisierungen aus Spanien erhalten und weitere Treffen mit den spanischen Behörden abgehalten hat. Unter diesen Umständen stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission die Untersuchung nun aktiv fortsetzt. Daher kommt sie zu dem Schluss, dass es in diesem Fall keinen sinnvollen Zweck erfüllen würde, eine Empfehlung abzugeben.

20. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen kommt die Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass das Versäumnis der Kommission, in diesem Fall drei Jahre lang tätig zu werden und Beweise vorzulegen, um ihre Untätigkeit während dieses Zeitraums zu rechtfertigen, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt. Angesichts der erheblichen öffentlichen Auswirkungen der Nichteinhaltung der Lärmrichtlinie durch einen Mitgliedstaat erwartet die Bürgerbeauftragte von der Kommission, dass sie sich vorrangig mit dem Vertragsverletzungsverfahren befasst.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Das Versäumnis der Europäischen Kommission, während eines Zeitraums von drei Jahren Maßnahmen zu ergreifen und Beweise vorzulegen, um ihre Untätigkeit in dem Fall zu rechtfertigen, stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar. Angesichts der erheblichen öffentlichen Auswirkungen der Nichteinhaltung der Lärmrichtlinie durch einen Mitgliedstaat erwartet die Bürgerbeauftragte von der Kommission, dass sie sich vorrangig mit dem Vertragsverletzungsverfahren befasst.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Teresa Anjinho
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 12.12.2025

[1] Das Aufforderungsschreiben ist der erste förmliche Schritt in einem Vertragsverletzungsverfahren, zu dem der betreffende Mitgliedstaat in der Regel innerhalb von zwei Monaten eine ausführliche Antwort übermitteln muss. Weitere Einzelheiten zu EU-Vertragsverletzungsverfahren finden Sie auf der Website der Kommission: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en.

[2] Richtlinie 2002/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Juni 2002 über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02002L0049-20210729.

[3] Kommt die Kommission zu dem Schluss, dass das Land seinen Verpflichtungen aus dem EU-Recht nicht nachkommt, kann sie eine mit Gründen versehene Stellungnahme übermitteln: einen förmlichen Antrag auf Einhaltung des EU-Rechts.

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/memo_18_4486

[5] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285_EN.html

[6] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285-ASW_EN.html

[7] „EU-Pilot“ ist ein erster informeller Dialog zwischen der Kommission und dem von einer Vertragsverletzungsbeschwerde betroffenen Mitgliedstaat.

[8] Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-226/01, Kommission/Dänemark: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=BBCBA5FBA3FE818C9C6ABF2274B266ED?text=&docid=48025&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1607704.

[9] Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-33/04, Kommission/Irland, Rn. 18: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47579&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1629328.

[10] Siehe die Entscheidung des Bürgerbeauftragten in der Sache 4/2024/JN, abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/de/de/de/195058.

[11] Siehe die Entscheidungen der Bürgerbeauftragten in den Fällen 369/2018/JAP, abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/de/de/119020 und 2029/2022/EIS, abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/de/decision/de/179452.

[12] Siehe Nummer 22 der Entscheidung des Bürgerbeauftragten in der Sache 950/2023/EIS, abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/de/de/197517.

[13] Siehe Artikel 37 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.

[14] Siehe unter anderem Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in der Rechtssache 16798/90, López Ostra/Spanien, abrufbar unter: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-62468%22]} und in der Sache 2345/06, Deés/Ungarn, abrufbar unter: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-101647%22]}.

[15] Diese Anforderung ist in Artikel 7 der Lärmrichtlinie enthalten.

[16] Siehe Fußnote 6.

[17] Siehe auch die Nummern 18 und 19 des Beschlusses des Bürgerbeauftragten in der Sache 1171/2023/JN, abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/de/de/de/186479.