Hintergrund

1. Das Expertengruppensystem der Europäischen Kommission spielt eine wichtige Rolle bei der Information über die von der Kommission getroffenen Entscheidungen. Derzeit gibt es rund 660 Expertengruppen und 460 Untergruppen, die ein breites Spektrum von Politikbereichen wie Zoll, Wirtschafts- und Währungsfragen, Verbraucherfragen, Außen- und Sicherheitspolitik, öffentliche Gesundheit und Umwelt abdecken. Expertengruppen beraten die Kommission in diesen Bereichen unverbindlich, auch in Bezug auf die Ausarbeitung von Legislativvorschlägen und politischen Initiativen. Es gibt verschiedene Arten von Expertengruppen, die sich aus Experten zusammensetzen können, die von EU-Regierungen und/oder Wissenschaftlern, Vertretern der Zivilgesellschaft und Vertretern der einschlägigen Industrie- oder Wirtschaftssektoren ernannt werden.

2. Auch wenn Expertengruppen keine Entscheidungen treffen, können ihre Beiträge bei Entscheidungen der Kommission über politische und legislative Vorschläge und deren Umsetzung in der Praxis eine wichtige Rolle spielen. Sachverständigengruppen, die sich aus Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten zusammensetzen, sind ein wichtiges Gremium für die Kommission, auch vor dem Erlass delegierter Rechtsakte [1], da der Rat der EU und das Europäische Parlament nach ihrer Annahme Einwände gegen solche Rechtsakte erheben können [2].

3. Expertengruppen können sich auch aus unabhängigen Experten auf einem bestimmten Gebiet (z. B. akademische Forscher), Vertretern privater Interessen oder der Zivilgesellschaft zusammensetzen. Diese Expertengruppen dienen der Kommission als Forum für die Einholung externer Stellungnahmen und Ratschläge. Experten in solchen Gruppen werden auf der Grundlage öffentlicher Aufforderungen zur Einreichung von Bewerbungen ausgewählt.

4. Im Mai 2016 überarbeitete die Kommission ihre Vorschriften über die Einsetzung und Arbeitsweise von Expertengruppen der Kommission [3] im Rahmen einer Initiativuntersuchung des Bürgerbeauftragten [4].

5. Bedenken hinsichtlich der Anwendung der Transparenzbestimmungen in diesen Vorschriften wurden von der Zivilgesellschaft ^[5] und Wissenschaftlern ^[6] sowie im Rahmen der öffentlichen Konsultation der Bürgerbeauftragten zu Transparenz und Beteiligung an umweltpolitischen Entscheidungen der EU ^[7] geäußert. Eine Untersuchung des Bürgerbeauftragten zur Veröffentlichungspraxis einer bestimmten Expertengruppe ergab, dass bestimmte Dokumente im Zusammenhang mit der Arbeit der Expertengruppe nicht proaktiv veröffentlicht wurden, obwohl dies hätte geschehen müssen ^[8].

Die Untersuchung

6. Die Bürgerbeauftragte leitete diese Initiativuntersuchung ein, um ihre frühere Untersuchung weiterzuverfolgen und zu bewerten, wie die Kommission ihre Vorschriften für Expertengruppen anwendet. Im Rahmen der Untersuchung wurde insbesondere analysiert, wie die Kommission sicherstellt, dass die in diesen Vorschriften festgelegten Transparenzmaßnahmen in sinnvoller Weise eingehalten werden.

7. Im Laufe der Untersuchung erhielt der Bürgerbeauftragte die Antwort der Kommission auf eine Reihe detaillierter Fragen [9].

Argumente der Kommission

Veröffentlichung von Dokumenten der Sachverständigengruppe

8. Die Kommission erklärte, dass in ihren Vorschriften für Sachverständigengruppen (von der Kommission als „horizontale Vorschriften“ bezeichnet)[10] festgelegt sei, dass alle einschlägigen Dokumente aktiver Sachverständigengruppen über das Register der Sachverständigengruppen verfügbar sein sollten [11]. Dazu gehören Tagesordnungen, Sitzungsprotokolle und Beiträge der Teilnehmer. Daher argumentierte die Kommission, dass dieses Register die proaktive Transparenz von Expertengruppen gewährleistet. Die Kommission erläuterte, dass die Zuständigkeit für das Hochladen von Dokumenten in das Register dezentralisiert ist und von den zuständigen Dienststellen wahrgenommen wird, die die einzelnen Expertengruppen verwalten. Ausnahmen von der Veröffentlichung sollten nur dann vorgesehen werden, wenn davon ausgegangen wird, dass die Verbreitung eines Dokuments den Schutz öffentlicher oder privater Interessen im Sinne der EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten [12] beeinträchtigen würde.

9. Nach Angaben der Kommission suchen viele Interessenträger auf speziellen Websites der Kommission nach Dokumenten im Zusammenhang mit den Tätigkeiten von Expertengruppen, wenn sie Zugang zu Informationen über den betreffenden Politikbereich suchen. Daher stellen die für Expertengruppen zuständigen Kommissionsbediensteten Dokumente der Expertengruppen entweder direkt im Register der Expertengruppen oder über einen Link aus diesem Register zu speziellen Websites der Kommission zur Verfügung. Für Updates können Stakeholder automatische Benachrichtigungen abonnieren, die gesendet werden, wenn neue Dokumente hochgeladen werden.

10. Die Protokolle über die Sitzungen der Sachverständigengruppen sollten aussagekräftig und vollständig sein und in jedem Fall die Diskussionen zu jedem Punkt der Tagesordnung und die Stellungnahmen der Gruppe widerspiegeln. Grundsätzlich sollten Protokolle ein detailliertes Verständnis der von den Teilnehmern geäußerten Standpunkte und möglicher Schlussfolgerungen ermöglichen. Um die Kohärenz zu gewährleisten, stellt die Kommission eine Vorlage für die Erstellung von Sitzungsprotokollen zur Verfügung. 

11. Um eine schnellere, einfachere und zeitnahe Veröffentlichung einschlägiger Dokumente wie Tagesordnungen zu gewährleisten, wurde das Register der Expertengruppen seit 2024 in die Online-Tools der Kommission für die Verwaltung von Einladungen zu Kommissionssitzungen und Erstattungsverfahren integriert [13].

12. Einzelpersonen können das Register der Expertengruppen auf der Grundlage der jeweiligen Expertengruppen oder im Rahmen bestimmter Sitzungen nach Dokumenten durchsuchen. Die Kommission wies darauf hin, dass sie die Möglichkeit prüfen könne, unter Berücksichtigung der verfügbaren Haushaltsmittel und auf der Grundlage einer speziellen Analyse, einschließlich der Nützlichkeit zusätzlicher Suchfunktionen, zusätzliche Suchfunktionen für im Register veröffentlichte Dokumente zu entwickeln.

13. Bei Einstellung der Expertengruppen werden ihre Dokumente, einschließlich Sitzungsprotokolle, für weitere fünf Jahre im Register geführt. Anschließend wird die Dokumentation archiviert, kann aber auf Anfrage abgerufen werden.

Informationen über Mitglieder der Sachverständigengruppe und Beobachter

14. Sowohl die Mitglieder der Sachverständigengruppe als auch die Beobachter werden aufgrund ihres Fachwissens unter Berücksichtigung der Aufgaben ihrer Gruppe ausgewählt. Beobachter haben jedoch weder Stimmrecht noch beteiligen sie sich an der Formulierung von Empfehlungen oder Ratschlägen der Expertengruppe. Normalerweise werden alle Mitglieder und Beobachter zu Expertengruppensitzungen eingeladen. Manchmal werden jedoch nur bestimmte Arten von Mitgliedern oder Beobachtern im Hinblick auf die zu erörternden spezifischen Themen eingeladen.

15. Normalerweise entscheiden Expertengruppen einvernehmlich über ihre „Outputs“[14]. Im Falle einer Abstimmung haben jedoch Sachverständige, die dagegen gestimmt oder sich der Stimme enthalten haben, das Recht, ihren Standpunkt der betreffenden Stellungnahme, Empfehlung oder dem betreffenden Bericht als Anlage beizufügen.^[15] Die Kommission erstattet den Sachverständigengruppen nicht darüber Bericht, wie ihre Ratschläge berücksichtigt wurden [16], da sie nur beratend tätig sind.

16. Die personenbezogenen Daten von Sachverständigen, die in persönlicher Eigenschaft ernannt werden (sogenannte „Sachverständige des Typs A“), und von Sachverständigen, die ernannt wurden, um ein gemeinsames Interesse einer Gruppe von Interessenträgern zu vertreten (sogenannte „Sachverständige des Typs B“), werden im Register der Sachverständigengruppe der Kommission veröffentlicht. Diese Daten werden in den zugehörigen Dokumenten nicht anonymisiert, es sei denn, der Sachverständige beantragt dies und begründet dies.^[17] Die Interessenerklärungen der in persönlicher Eigenschaft ernannten Sachverständigen liegen vor, während die Sachverständigengruppen tätig sind. Die Namen anderer Arten von Sachverständigen, d. h. solcher, die bestimmte Organisationen, EU-Mitgliedstaaten oder Nicht-EU-Länder vertreten (Typen C, D bzw. E), können im Register veröffentlicht werden, wenn diese Sachverständigen ihre Zustimmung erteilen ^[18].

17. Seit Dezember 2017 [19] gab es 91 persönliche Sitzungen, die öffentlich zugänglich waren, 41 Sitzungen, die live online gestreamt wurden, und 46 Sitzungen, die sowohl öffentlich als auch gestreamt wurden.

Unterstützung und Anleitung für Kommissionsbedienstete

18. Die für Expertengruppen zuständigen Kommissionsbediensteten werden von einem oder mehreren lokalen Koordinatoren für Expertengruppen in jeder Kommissionsdienststelle unterstützt, insbesondere in Bezug auf die Einsetzung und Arbeitsweise von Expertengruppen. Expertengruppenkoordinatoren aus allen Dienststellen der Kommission bilden ein spezielles Netzwerk, das die Einhaltung der Vorschriften für Expertengruppen fördert und überwacht. Das Generalsekretariat der Kommission leistet Unterstützung durch Beratung und Fachwissen bei komplexeren oder bereichsübergreifenden Fragen.

19. Die Kommission nahm im September 2022 interne Leitlinien zur Umsetzung der Vorschriften für Expertengruppen an und änderte diese im Oktober 2023 (im Folgenden „interne Leitlinien“).

20. Um mehr Offenheit durch öffentliche Sitzungen von Sachverständigengruppen zu fördern, nahm die Kommission diese Möglichkeit in Vorlagen für Sachverständigengruppen [20] und in Schulungen für einschlägige Kommissionsbedienstete auf.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

21.  Die Gewährleistung eines hohen Maßes an Transparenz in Bezug auf die Arbeit von Expertengruppen und ähnlichen Gremien ist angesichts der wichtigen Arbeit, die diese Gruppen im Rahmen der Tätigkeiten der Kommission leisten, für das demokratische Funktionieren der EU von entscheidender Bedeutung.

22. Der Bürgerbeauftragte erkennt die Anstrengungen an, die die Kommission unternommen hat, um die einschlägigen Mitarbeiter zu schulen und sicherzustellen, dass es eine Koordinierung zwischen ihren Dienststellen gibt, um die Einhaltung der Vorschriften für Expertengruppen zu fördern und zu überwachen. Die Bürgerbeauftragte begrüßt insbesondere die Initiative der Kommission, ein spezielles internes Netz von Koordinatoren von Expertengruppen einzurichten, das regelmäßig zusammentritt, um die ordnungsgemäße Umsetzung der Vorschriften durch die Dienststellen der Kommission zu überwachen und zu fördern. Die Bürgerbeauftragte nimmt auch die internen Leitlinien der Kommission für die Umsetzung der Vorschriften in Bezug auf Expertengruppen zur Kenntnis, die den Bediensteten der Kommission, die mit Expertengruppen zusammenarbeiten, weitere hilfreiche Orientierungshilfen bieten.

23. Gleichzeitig hat die Untersuchung der Bürgerbeauftragten eine Reihe von Bereichen aufgezeigt, in denen die Kommission die Transparenz von Expertengruppen weiter verbessern könnte.

Veröffentlichung von Dokumenten der Sachverständigengruppe

24. Die Veröffentlichung von Dokumenten, die für die Arbeit von Expertengruppen und Untergruppen relevant sind, ist gemäß den internen Leitlinien der Kommission die Standardregel. Wenn die Kommission beschließt, ein Dokument einer Expertengruppe nicht zu veröffentlichen, muss dies auf einer Ausnahme von der Offenlegung gemäß den EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten [21] beruhen. In den internen Leitlinien der Kommission wird auf die Möglichkeit verwiesen, dass Mitglieder des Europäischen Parlaments, Organisationen der Zivilgesellschaft, Medienorganisationen oder der Europäische Bürgerbeauftragte sich nach der Nichtveröffentlichung von Dokumenten der Expertengruppe erkundigen können. Weder die Vorschriften noch die internen Leitlinien weisen die Dienststellen der Kommission jedoch an, die Tatsache zu veröffentlichen, dass bestimmte relevante Dokumente der Veröffentlichung vorenthalten werden. Das Fehlen von Transparenz erschwert die öffentliche Kontrolle.

25. Wie der Bürgerbeauftragte in einer früheren Untersuchung festgestellt hat [22], sollte die Kommission, um die Transparenz weiter zu verbessern und der Öffentlichkeit erforderlichenfalls den Zugang zu ermöglichen, in die Protokolle der Sitzungen der Sachverständigengruppen eine Liste von Dokumenten aufnehmen, die erörtert wurden, von denen die Kommission jedoch feststellte, dass sie nicht proaktiv veröffentlicht werden konnten. Die Kommission stimmte zu, diese Praxis als Folgemaßnahme zu der oben genannten Untersuchung im Rahmen einer speziellen Expertengruppe anzunehmen. Die Bürgerbeauftragte schlägt der Kommission vor, diese Praxis in Bezug auf alle ihre Expertengruppen weiter zu verfolgen und ihre internen Leitlinien entsprechend zu aktualisieren. Darüber hinaus konnte die Kommission eine randomisierte Stichprobe der Gründe für die Nichtoffenlegung von Dokumenten der Sachverständigengruppe überprüfen, um festzustellen, ob ihre Nichtoffenlegung gerechtfertigt war.

Rechtzeitige Veröffentlichung von Dokumenten

26. Tagesordnungen und andere relevante Hintergrunddokumente müssen rechtzeitig vor den Sitzungen veröffentlicht werden, und die Protokolle müssen nach der Sitzung „rechtzeitig“veröffentlicht werden.^[23] Die internen Leitlinien sehen jedoch keine Fristen für die Veröffentlichung von Dokumenten vor oder nach den Sitzungen vor, was unterschiedliche Verfahren zwischen Expertengruppen in Bezug auf den Zeitpunkt der Veröffentlichung ermöglicht. Die Bürgerbeauftragte schlägt daher vor, dass die Kommission Fristen für die Veröffentlichung von Dokumenten der Sachverständigengruppe vor und nach den Sitzungen der Sachverständigengruppe festlegt, um einen rechtzeitigen Zugang zu Dokumenten und eine einheitliche Anwendung der Vorschriften zu gewährleisten.

Durchsuchbarkeit des öffentlichen Registers

27. Um ein Dokument im Register finden zu können, müssen die Nutzer derzeit den Namen der betreffenden Expertengruppe, auf die sich das Dokument bezieht, und das Datum der Sitzung kennen. Das macht die Suche nach relevanten Dokumenten für jeden außerhalb der Expertengruppe zu einer Herausforderung. Je nach Expertengruppe kann auch eine parallele Abfrage in den Registern der Durchführungsrechtsakte und delegierten Rechtsakte [24] oder eine Abfrage auf einer anderen Plattform erforderlich sein, auf die sich das Register der Expertengruppe bezieht.

28. In ihrer Antwort an den Bürgerbeauftragten erklärte sich die Kommission bereit zu prüfen, ob sie die Suchfunktionen für Dokumente im Register der Expertengruppen verbessern kann. Die Bürgerbeauftragte begrüßt diese Bereitschaft, die Zugänglichkeit von Dokumenten der Expertengruppe zu verbessern. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass die Kommission Rückmeldungen von den Nutzern des Registers einholen sollte, um ihre Bewertung zu unterstützen.

Im Sitzungsprotokoll der Sachverständigengruppe enthaltene Informationen

29. Gemäß den internen Leitlinien sollten die Protokolle der Sitzungen der Sachverständigengruppen die Erörterungen zu jedem Punkt der Tagesordnung und die von der Gruppe abgegebenen Stellungnahmen in aussagekräftiger und vollständiger Weise abdecken. Der Bürgerbeauftragte stimmt zu, dass Protokolle erstellt werden sollten, um ein detailliertes Verständnis der von den Teilnehmern geäußerten Standpunkte und möglicher Schlussfolgerungen zu ermöglichen, wie in den internen Leitlinien dargelegt. Abweichungen von dieser Norm sollten mit Zurückhaltung vorgenommen werden.[25]

30. Der Bürgerbeauftragte wird im Folgenden entsprechende Verbesserungsvorschläge unterbreiten.

31. Auf der Grundlage der von der Kommission vorgelegten Informationen sieht der Bürgerbeauftragte zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine Notwendigkeit für weitere Untersuchungen.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Weitere Untersuchungen sind nicht gerechtfertigt.

Die Kommission wird von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt.

Verbesserungsvorschläge

Um die Transparenz der Expertengruppen weiter zu verbessern, sollte die Kommission

1. Veröffentlichung der im Rahmen dieser Untersuchung bereitgestellten internen Leitlinien, erforderlichenfalls mit entsprechenden Schwärzungen, um zu klären, was die Öffentlichkeit von der Umsetzung der Vorschriften über Expertengruppen durch die Kommission erwarten kann.

Aufnahme einer Liste von Dokumenten in die Protokolle der Sitzungen der Sachverständigengruppen, die erörtert wurden, von denen die Kommission jedoch feststellte, dass sie nicht proaktiv veröffentlicht werden konnten, damit die Öffentlichkeit erforderlichenfalls Zugang beantragen kann. Die internen Leitlinien sollten aktualisiert werden, um dieser Praxis Rechnung zu tragen. 

b. eine Überprüfung einer randomisierten Stichprobe der Gründe für die Nichtoffenlegung von Dokumenten der Sachverständigengruppe durchführen, um sich zu vergewissern, dass sie gerechtfertigt sind.

3. Festlegung von Fristen für die Veröffentlichung von Dokumenten der Sachverständigengruppe vor und nach den Sitzungen der Sachverständigengruppe, um einen rechtzeitigen Zugang zu den Dokumenten und eine einheitliche Anwendung der Vorschriften zu gewährleisten.

4. Verbesserung der Suchfunktionen in den Registern, die für die Arbeit von Expertengruppen relevant sind. Dabei könnte die Kommission Rückmeldungen von Nutzern des Registers der Sachverständigengruppe einholen, um in ihre Bewertung einfließen zu lassen.

 

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 21.2.2025

 

[1] Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission über bessere Rechtsetzung (ABl. L 123 vom 12.5.2016, S. 1-14, Ziffer 28), abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32016Q0512%2801%29

[2] Nach dem Erlass dieser delegierten Rechtsakte kann der Rat gemäß Artikel 290 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union ein Veto gegen diese delegierten Rechtsakte einlegen, das abrufbar ist unter: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008E290:de:HTML.

[3] Siehe: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2016)3301&lang=de.

[4] Beschluss der Europäischen Bürgerbeauftragten in ihrer strategischen Untersuchung OI/6/2014/NF zur Zusammensetzung und Transparenz von Expertengruppen der Europäischen Kommission, siehe: https://www.ombudsman.europa.eu/de/de/decision/de/86030.

[5] Siehe z. B.: https://corporateeurope.org/de/expert-groups/2017/02/corporate-interests-continue-dominate-key-expert-groups und https://eeb.org/wp-content/uploads/2023/06/NGO-Letter-on-the-functioning-of-the-Expert-Group-on-Carbon-Removals-and-its-meetings-June-2023.pdf.

[6] Siehe z. B.: Radulova et al. (2021) „Sachverständigengruppen der Europäischen Kommission: Adapting to the Contestation of Expertise", in The Contestation of Expertise in the EU, S. 91-121.

[7] Öffentliche Konsultation zur Transparenz und Beteiligung an der Entscheidungsfindung der EU im Umweltbereich (SI/5/2022/KR). Siehe: https://www.ombudsman.europa.eu/de/document/de/168767.

[8] Siehe z. B. Ziffer 13 des Falls 2132/2022/KR zu der Frage, wie die Europäische Kommission die Transparenz der Koordinierungsgruppe Medizinprodukte gewährleistet: https://www.ombudsman.europa.eu/de/de/de/de/185429.

[9] Siehe: https://www.ombudsman.europa.eu/de/opening-summary/de/188875.

[10] Siehe Fußnote 3.

[11] https://ec.europa.eu/transparency/expert-groups-register/screen/home?lang=de

[12] Artikel 4 der Verordnung 1049/2001 vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[13] Dies bedeutet beispielsweise, dass bei der Organisation einer neuen Sitzung einer Expertengruppe die mit der Einladung zur Sitzung übermittelten einschlägigen Dokumente automatisch aus dem Portal „Advanced Gateway for Meetings“ in das Register der Expertengruppen exportiert werden.

[14] Dokumente, in denen die Bewertung, die Beratung, die Stellungnahmen, die Empfehlungen usw. der Sachverständigengruppe zu bestimmten politischen Fragen dargelegt sind.

[15] Gemäß Artikel 13 Absatz 8 der Regelung.

[16] Im Gegensatz zu der Praxis der Konsultation der Interessenträger, bei der die Kommission eine „Antwort auf Stellungnahmen“ gibt.

[17] Gemäß Artikel 11 Absatz 6 und Artikel 23 der Regelung.

[18] Gemäß Artikel 23 Absatz 1 Buchstaben c und d der Regelung.

[19] Bis zu diesem Datum wurden keine statistischen Daten über öffentliche Sitzungen aufgezeichnet.

[20] Sie ist beispielsweise in Vorlagen für Kommissionsbeschlüsse und Mandate zur Einsetzung von Expertengruppen enthalten.

[21] Die Ausnahmen gemäß der Verordnung 1049/2001 gelten für diese proaktive Veröffentlichung.

[22] Siehe Fußnote 8.

[23] Vgl. Art. 26 Abs. 1 der Kommissionsregelung, der in Fußnote 1 wiedergegeben ist.

[24] Siehe: https://webgate.ec.europa.eu/regdel/#/home.

[25] Der Bürgerbeauftragte ist sich beispielsweise der Praxis in der Global Gateway Business Advisory Group bewusst, in der Protokolle erstellt werden, um die Diskussion auf hoher Ebene widerzuspiegeln, nicht aber die Positionen der einzelnen Mitglieder. Dies schränkt die Information der Öffentlichkeit über die Diskussionen und Positionen in der Expertengruppe ein. Das Sitzungsprotokoll der Gruppe finden Sie hier: https://ec.europa.eu/transparency/expert-groups-register/screen/meetings/consult?lang=en&meetingId=50256&fromExpertGroups=3898.