Straßburg, den 19. Oktober 2004

Sehr geehrter Herr M.,

Am 15. Juli 2003 haben Sie beim Europäischen Bürgerbeauftragten im Namen der Umweltorganisation „Friends of the Earth“ (FoE) eine Beschwerde gegen die Europäische Kommission eingereicht. Ihre Beschwerde betrifft die Entscheidung der Kommission vom 5. Mai 2003, Ihren Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu einer Reihe von Dokumenten im Zusammenhang mit den laufenden Verhandlungen unter der Schirmherrschaft der Welthandelsorganisation (WTO) im Rahmen des Allgemeinen Übereinkommens über den Handel mit Dienstleistungen abzulehnen.

Am 29. September 2003 leitete ich die Beschwerde an den Präsidenten der Kommission weiter. Am 18. November 2003 übermittelte mir die Kommission ihre Stellungnahme, die ich Ihnen mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelte. Ihre Anmerkungen zur Stellungnahme der Kommission sind mir am 18. Dezember 2003 zugegangen.

Ich schreibe jetzt, um Sie über die Ergebnisse der durchgeführten Untersuchungen zu informieren. Ich entschuldige mich für die Zeit, die es gedauert hat, um mit Ihrem Fall umzugehen.

DIE BESCHWERDE

Nach Ansicht des Beschwerdeführers ergibt sich der Sachverhalt zusammenfassend wie folgt:

Am 21. Februar 2003 wandte sich „Friends of the Earth“ (Freunde der Erde) schriftlich an das Generalsekretariat der Kommission und beantragte auf der Grundlage von Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 [im Folgenden „die Verordnung“) Zugang zu einer Reihe von Dokumenten. Es handelte sich um folgende Dokumente: i) Ersuchen der EU an andere WTO-Mitglieder im Rahmen der Verhandlungen über den Handel mit Dienstleistungen im Einklang mit der Entwicklungsagenda von Doha; ii) alle Ersuchen und ergänzenden Ersuchen von Nicht-EU-WTO-Mitgliedern an die EU; und iii) den Entwurf des ursprünglichen Angebots der EU an Nicht-EU-WTO-Mitglieder.

Da keine Antwort einging, teilte der Beschwerdeführer der Kommission am 17. März 2003 seine Absicht mit, einen Zweitantrag gemäß Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung zu stellen. Daraufhin stellte er am 19. März 2003 einen Zweitantrag. Am 20. März 2003 lehnte der Generaldirektor für Handel der Kommission den Antrag des Beschwerdeführers ab. Am 4. April 2003 stellte der Beschwerdeführer einen zweiten Zweitantrag, mit dem die Ablehnung in der Sache angefochten wurde. Am 5. Mai 2003 bestätigte der Generalsekretär der Kommission den Standpunkt der zuständigen Dienststellen.

Parallel zu den oben genannten Ersuchen ersuchte FoE auch die Behörden des Vereinigten Königreichs um identische Informationen. Auch diese Anträge wurden abgelehnt.

Der Beschwerdeführer machte geltend, dass die Kommission ihre Verpflichtungen aus der Verordnung missverstanden und gegen sie verstoßen habe. Zur Stützung seiner Behauptungen brachte er folgende Argumente vor:

Fehlender Nachweis einer Beeinträchtigung des Schutzes des öffentlichen Interesses

Der Beschwerdeführer brachte vor, die Kommission habe ihre Ablehnung zu Unrecht auf die in Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung vorgesehene Ausnahme zum Schutz des öffentlichen Interesses an internationalen Beziehungen gestützt. Der Generalsekretär der Kommission habe Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung zu weit ausgelegt, indem er geltend gemacht habe, dass die Dokumente eine traditionelle Verhandlungsmethode beträfen und daher alle bilateralen Ersuchen unter den Verhandlungsführern vertraulich zu behandeln seien. Nach Ansicht des Beschwerdeführers zeigt die Argumentation der Kommission lediglich, dass die Freigabe der angeforderten Dokumente die internationalen Beziehungen beeinträchtigen könnte. Er war jedoch der Ansicht, dass die Kommission nicht nachweisen konnte, dass die Offenlegung den Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigen würde.

Art der Verhandlungsmethode innerhalb der WTO

Der Beschwerdeführer brachte vor, dass das Recht auf Zugang zu Informationen nach der Verordnung in dieser Art von Situation aufgrund der Auswirkungen der im Rahmen der WTO ausgehandelten handelsbezogenen Abkommen von besonderer Bedeutung sei. Seiner Ansicht nach reicht die Tatsache, dass eine Verhandlungsmethode traditionell oder allgemein vereinbart sein könnte, nicht aus, um die Zurückhaltung der angeforderten Dokumente zu rechtfertigen.

Ungeachtet der offensichtlichen Berufung der Kommission auf den Begriff der Souveränität betonte der Beschwerdeführer, dass das Organ in seinen Beziehungen zu den britischen Behörden darauf bestand, dass die angeforderten Dokumente vertraulich behandelt werden sollten und nicht an die breite Öffentlichkeit oder für einen breiteren Verkehr freigegeben werden sollten, wodurch die Souveränität des Vereinigten Königreichs ausdrücklich untergraben würde.

Der Beschwerdeführer machte geltend, der Generalsekretär der Kommission habe keine Angaben dazu gemacht, warum die von den WTO-Vertragsparteien angewandte Verhandlungsmethode als traditionell anzusehen sei. Er erläuterte auch nicht, in welchem Zusammenhang die Methode allgemein vereinbart worden war. Seiner Ansicht nach stand es allen WTO-Mitgliedern zu Beginn der Verhandlungen frei, ihre eigenen Verfahren festzulegen. Die Kommission hatte nicht vorgeschlagen, die Bestimmungen der Verordnung zu berücksichtigen, als sie sich bereit erklärte, an Verhandlungen mit einer Methode teilzunehmen, die den Zugang der Öffentlichkeit und damit das Ziel der Verordnung untergraben würde. Nach Ansicht des Beschwerdeführers ist der einzige von der Kommission zur Unterstützung dieser besonderen Verhandlungsmethode angeführte Grund, dass die Offenlegung der Anträge die Fähigkeit souveräner Staaten beeinträchtigen würde, zu entscheiden, wie diese Anträge an ihre eigenen Interessenträger zurückgenommen werden sollen. Der Beschwerdeführer stellte jedoch fest, dass keine Erklärung dafür gegeben worden sei, wie dies geschehen würde. Für den Beschwerdeführer war die Erwartung, dass die Europäische Kommission nach einer traditionellen Methode verhandeln sollte, keine hinreichend starke Grundlage, um die in Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung vorgesehene Ausnahme zu begründen.

Keine Interessenabwägung

Der Beschwerdeführer argumentierte, dass die Verordnung eine Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse in Bezug auf die internationalen Beziehungen und dem öffentlichen Interesse am Zugang zu Informationen vorschreibe. Nach Ansicht des Beschwerdeführers hatte die Kommission die konkurrierenden öffentlichen Interessen nicht ordnungsgemäß abgewogen.

Versäumnis, die Ausnahme restriktiv anzuwenden

Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass die Kommission die Ausnahmen nicht in angemessen restriktiver Weise angewandt habe, wie es die Gemeinschaftsgerichte verlangten. Vielmehr sei die betreffende Ausnahme unnötig weit ausgelegt worden, um das Recht auf Zugang zu Informationen zu beeinträchtigen, von dem Art. 4 Abs. 1 der Verordnung nur eine Ausnahme darstelle. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass, wie die Gemeinschaftsgerichte entschieden haben, das zuständige Organ den Nachweis erbringen muss, dass die Offenlegung den Beziehungen zu Drittländern tatsächlich schaden kann und dass die Gefahr einer Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses daher vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch sein muss.

In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen kam der Beschwerdeführer zu dem Schluss, dass die Kommission es unter Verstoß gegen ihre Verpflichtungen aus der Verordnung versäumt habe, ihre Verweigerung des Zugangs zu seinen Anträgen zu rechtfertigen.

Zusammenfassend behauptete der Beschwerdeführer, dass die Kommission Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission falsch ausgelegt habe, und behauptete, dass die angeforderten Dokumente offengelegt würden.

DIE ANFRAGE

Stellungnahme der Kommission

In ihrer Stellungnahme brachte die Kommission vor, dass sie ihren rechtlichen Verpflichtungen nachgekommen sei, indem sie nachgewiesen habe, dass die Verbreitung der angeforderten Dokumente das öffentliche Interesse in Bezug auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigen würde. Die Kommission stellte fest, dass ihr die Aufgabe übertragen wurde, internationale Handelsabkommen im Rahmen der WTO auszuhandeln, die im Namen der EG und der Mitgliedstaaten ausgehandelt wird. Das öffentliche Interesse sei in diesem Fall so zu verstehen, dass es der Kommission ermögliche, die Verhandlungen erfolgreich durchzuführen. Traditionell wurde diese Art von Handelsverhandlungen nach einer Methode durchgeführt, die auf dem Antrags-Angebots-Ansatz basiert. Durch die Umkehrung der traditionellen Art der Handelsverhandlungen hätte die Kommission gegen die Erwartungen der Verhandlungsparteien verstoßen, wonach sie in der Lage sein sollten, selbst darüber zu entscheiden, wie sie Anträge zur Überprüfung an ihre eigenen Interessenträger zurücknehmen und Gegenangebote entwickeln können. Dies hätte sich auf die Beziehungen der Kommission zu ihren Handelspartnern ausgewirkt und folglich negative Auswirkungen auf diese sehr heiklen Verhandlungen gehabt.

In Bezug auf den traditionellen Charakter der Verhandlungen, auf die sich alle Partner im Allgemeinen geeinigt haben, wies die Kommission darauf hin, dass dieses Konzept in Ziffer 11 der WTO-Leitlinien und -Verfahren für die Verhandlungen über den Handel mit Dienstleistungen zu finden ist. Diese Methode ermöglicht es den WTO-Mitgliedern, ihren Handelspartnern deutlich zu machen, was ihre jeweiligen Interessen sind, und die Annäherung der Standpunkte im Hinblick auf eine Gesamteinigung zu erleichtern. Aufgrund dieser Verpflichtung hielt es die Kommission nicht für angemessen, zu versuchen, eine transparentere Verhandlungsmethode vorzuschreiben, auch wenn sie rechtlich nicht daran gehindert war.

Die Komplexität und Sensibilität der Verhandlungen muss als Ganzes betrachtet werden. Die berechtigten Erwartungen der Handelspartner der EU und die Möglichkeiten der Kommission, ihr Verhandlungsmandat erfolgreich zu erfüllen, sind ebenfalls als substanzielle Gründe dafür zu betrachten, nicht gegen die Verhandlungsmethode zu verstoßen. Ein Verstoß gegen diese Erwartungen hätte zu einer Situation geführt, in der die Handelspartner eine weniger offene und feindseligere Haltung gegenüber der Kommission entwickeln würden, was wiederum die Möglichkeiten der Kommission, die Verhandlungen erfolgreich abzuschließen, einschränken würde.

In Bezug auf den Standpunkt des Beschwerdeführers zur Interessenabwägung stimmte die Kommission zu, dass gemäß Erwägungsgrund 2 der Verordnung stets ein öffentliches Interesse an der Transparenz und damit an der Offenlegung von Dokumenten im Besitz einer öffentlichen Verwaltung besteht. Die Verordnung sieht jedoch bestimmte Ausnahmen von dieser Regel vor. Dementsprechend sind alle Dokumente, die sich im Besitz der Kommission befinden, grundsätzlich öffentlich zugänglich, es sei denn, ihre Verbreitung würde bestimmte öffentliche und private Interessen beeinträchtigen, die in Artikel 4 der Verordnung aufgeführt sind.

Die Kommission wies darauf hin, dass das Schlüsselelement der Behandlung eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten darin bestehe, einen Schadenstest durchzuführen, um festzustellen, ob die Verbreitung eines dieser Interessen beeinträchtigen würde. Wenn keine Ausnahme gilt, wird der Zugang gewährt, ohne dass eine Interessenabwägung erforderlich ist. Wenn eine Ausnahme gilt, wird der Zugriff verweigert. Hinsichtlich der Ausnahmen nach Artikel 4 Absätze 2 und 3 gibt es jedoch eine mögliche weitere Ausnahme von diesen Ausnahmen, nämlich das Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung. Um festzustellen, ob ein solches Interesse besteht, muss eine Interessenabwägung vorgenommen werden. Das Organ stellte fest, dass der Schutz der internationalen Beziehungen (Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung) jedoch eine zwingende Ausnahme darstellt und keiner weiteren Interessenabwägung unterliegt.

Daraufhin kam die Kommission zu dem Schluss, dass einige der vom Beschwerdeführer vorgebrachten Argumente, nämlich seine Bedenken hinsichtlich der Frage, ob das Verfahren zur Festlegung der WTO-Übereinkommen hinreichend demokratisch ist, oder das angebliche öffentliche Interesse an einer Neuverhandlung der Verhandlungsmethode, nicht sachdienlich waren.

In Bezug auf die Frage, ob die Ausnahme restriktiv ausgelegt worden sei, erklärte die Kommission, dass die Zurückhaltung der Dokumente nicht deshalb gerechtfertigt sei, weil die Verhandlungsmethode traditionell oder allgemein vereinbart sei, sondern weil die Verbreitung den Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigen würde. Die Kommission macht geltend, es handele sich um eine restriktive Auslegung der Ausnahme, die sich strikt auf einen konkreten Kontext beschränke.

Die Kommission begründete ihre Kontakte zu den Behörden des Vereinigten Königreichs damit, dass das Konsultationssystem gemäß Artikel 4 Absatz 4 Nummer 5 und Artikel 5 der Verordnung eine Konsultation des Verfassers vorschreibt, wenn nicht klar ist, ob das Dokument offengelegt werden soll oder nicht. Die Verordnung gilt für alle Dokumente, die sich im Besitz der betreffenden Organe befinden, einschließlich Dokumente, die von Dritten stammen. Unter Berücksichtigung dieser Prämisse und der Art der betreffenden Dokumente wies die Kommission das Argument des Beschwerdeführers zurück, dass die Kommission die Souveränität der Behörden des Vereinigten Königreichs möglicherweise untergraben habe, indem sie auf die Konsultation gemäß Artikel 5 der Verordnung geantwortet habe.

Daher war die Kommission aus den oben dargelegten Gründen der Auffassung, dass sie den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten sowohl auf der ursprünglichen als auch auf der bestätigenden Ebene angemessen bearbeitet hatte. Das Organ war der Ansicht, dass seine Dienststellen bei der Auslegung der Verordnung, insbesondere des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe a, keinen Fehler begangen und die Verweigerung des Zugangs zu den betreffenden Dokumenten nicht versäumt hätten.

Stellungnahme des Beschwerdeführers

Auf die Aufforderung des Bürgerbeauftragten zur Stellungnahme hin wies der Beschwerdeführer darauf hin, dass die Stellungnahme der Kommission keine weiteren Fragen aufwerfe, die entweder den Inhalt der Beschwerde ändern oder eine weitere Antwort erfordern würden.

DER BESCHLUSS

1 Weigerung der Kommission, Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit den WTO-Verhandlungen zu gewähren

1.1 Der Antrag des Beschwerdeführers bei der Kommission auf Zugang zu einer Reihe von Dokumenten über die laufenden Verhandlungen unter der Schirmherrschaft der Welthandelsorganisation (WTO) wurde abgelehnt. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Kommission Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung 1049/2001 falsch ausgelegt habe. Er beantragt daher, die angeforderten Dokumente offenzulegen.

Zur Stützung seiner Behauptung und seines Vorbringens macht der Beschwerdeführer geltend, die Kommission habe es versäumt, i) nachzuweisen, dass die Offenlegung den Schutz des öffentlichen Interesses beeinträchtigen würde; ii) begründen, warum die von der WTO verfolgte vertrauliche Verhandlungsmethode traditionell oder allgemein vereinbart war; iii) Abwägung der betroffenen Interessen; und iv) die betreffende Ausnahme restriktiv anzuwenden.

1.2 Die Kommission ist der Auffassung, dass sie den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten sowohl auf der ursprünglichen als auch auf der bestätigenden Ebene ordnungsgemäß bearbeitet hat. Das Organ ist der Auffassung, dass seine Dienststellen bei der Auslegung der Verordnung, insbesondere des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe a, keinen Fehler begangen haben und dass es seine Ablehnung angemessen begründet hat.

1.3 Bevor der Bürgerbeauftragte auf die ausführlichen Argumente des Beschwerdeführers und der Kommission eingeht, hält er es für sinnvoll, zunächst auf einige der allgemeinen Grundsätze hinzuweisen, die für die Regelung des Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten gelten, die in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 (1) [im Folgenden: Verordnung] verankert ist, die u. a. den Beschluss 93/731/EG des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Rates (2) und den Beschluss 94/90/EG der Kommission über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Kommission (3) ersetzt hat.

Die Verordnung gewährt den Bürgern ein Recht auf Zugang zu Dokumenten im Besitz des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission und ihrer Agenturen, indem sie die allgemeinen Grundsätze und Beschränkungen dieses Zugangs gemäß Artikel 255 Absatz 2 EG-Vertrag festlegt (4).

Obwohl die Verordnung darauf abzielt, den allgemeinen Grundsatz des Zugangs der Bürger zu Dokumenten zu entwickeln, enthält sie zwei Kategorien von Ausnahmen. Die erste Kategorie ist verbindlich formuliert und sieht vor, dass die Organe den Zugang zu Dokumenten verweigern, bei denen die Verbreitung unter anderem den Schutz des öffentlichen Interesses in Fällen beeinträchtigen könnte, in denen sich die betreffenden Fragen auf die öffentliche Sicherheit, die Verteidigung und militärische Angelegenheiten, die internationalen Beziehungen, die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik, die Privatsphäre und die Integrität des Einzelnen beziehen (5). Die zweite Kategorie von Ausnahmen betrifft den Schutz geschäftlicher Interessen, Gerichtsverfahren und Rechtsberatung, Dokumente im Zusammenhang mit Inspektionen, Ermittlungen und Prüfungen, Dokumente für den internen Gebrauch in anhängigen Angelegenheiten, die eine Zugangsverweigerung rechtfertigen können, wenn und nur wenn kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung besteht, für das eine Interessenabwägung vorzunehmen ist (6).

Wie die Gemeinschaftsgerichte jedoch zu den Bestimmungen der früheren Regelung ausgeführt haben, müssen die Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten eng ausgelegt und angewandt werden, um die Anwendung des allgemeinen Grundsatzes des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten (7) nicht zu vereiteln.

1.4 Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass das zuständige Organ, wie die Gemeinschaftsgerichte im Rahmen von Entscheidungen sowohl des Rates als auch der Kommission entschieden haben, den Zugang auf der Grundlage der Ausnahme zum Schutz des öffentlichen Interesses im Bereich der internationalen Beziehungen zu verweigern, in diesen Fällen ein Ermessen ausgeübt hat, das zu den politischen Zuständigkeiten gehört, die ihm durch die Bestimmungen der Verträge übertragen wurden. Unter diesen Umständen beschränkte sich der Umfang der Kontrolle auf die Prüfung, ob die Verfahrensvorschriften eingehalten wurden, der streitige Beschluss ordnungsgemäß begründet und der Sachverhalt zutreffend festgestellt wurde und ob ein offensichtlicher Fehler bei der Beurteilung des Sachverhalts oder ein Ermessensmissbrauch vorliegt (8).

Unter Berücksichtigung der vorstehenden Rechtsprechung ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass sich seine eigene Überprüfung des Inhalts der Entscheidung der Kommission im vorliegenden Fall darauf konzentrieren sollte, ob sie angemessen ist.

Mutmaßliches Fehlen des Nachweises einer Beeinträchtigung des Schutzes des öffentlichen Interesses

1.5 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Kommission habe Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung zu weit ausgelegt, da sie nicht nachweisen konnte, dass eine Offenlegung den Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigen würde. Nach Ansicht des Beschwerdeführers zeigt die Argumentation der Kommission nur, dass die Freigabe der angeforderten Dokumente die internationalen Beziehungen beeinträchtigen könnte.

Die Kommission ist der Auffassung, dass, da ihr die Aufgabe übertragen wurde, im Rahmen der WTO im Namen der EG und der Mitgliedstaaten internationale Handelsabkommen auszuhandeln, das öffentliche Interesse darin bestehen sollte, einen erfolgreichen Abschluss der Verhandlungen zu ermöglichen. Dazu muss sich das Organ an die traditionelle Art der Handelsverhandlungen im Rahmen der WTO halten, bei der Gebote und Gegengebote vertraulich zwischen den Parteien ausgetauscht werden.

1.6 Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass eine Beschränkung des Zugangs der Öffentlichkeit auf der Grundlage des Schutzes des öffentlichen Interesses in Bezug auf die internationalen Beziehungen nur unter begrenzten Umständen ausgelöst werden kann. Aus der Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte zur Anwendung identischer Bestimmungen im Rahmen der Entscheidungen 93/731/EG und 94/90/EG geht hervor, dass das zuständige Organ verpflichtet ist, für jedes angeforderte Dokument oder jede Kategorie von Dokumenten (9) zu prüfen, ob die Verbreitung unter Berücksichtigung der verfügbaren Informationen das öffentliche Interesse unter anderem in Bezug auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigen könnte (10). Wenn diese Ausnahme Anwendung finden soll, muss zudem die Gefahr einer Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch sein (11).

Der Bürgerbeauftragte ist sich auch bewusst, dass die Verweigerung des Zugangs zu den angeforderten Dokumenten, wie die Gemeinschaftsgerichte ausgeführt haben, auf einer Analyse von Faktoren beruhen muss, die entweder für den Inhalt oder den Kontext jedes Dokuments oder jeder Kategorie von Dokumenten spezifisch sind, aus denen geschlossen werden kann, dass die Verbreitung eines solchen Dokuments oder einer solchen Kategorie von Dokumenten aufgrund bestimmter besonderer Umstände eine Gefahr für ein bestimmtes öffentliches Interesse darstellen würde(12).

1.7 In diesem Fall kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Verbreitung der angeforderten Dokumente den Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigen würde, wobei sie den Kontext berücksichtigte, in dem diese Dokumente erstellt wurden, nämlich den Prozess der internationalen Handelsverhandlungen, an dem das Organ beteiligt war. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission der Auffassung war, dass die Art der im Rahmen der WTO geführten Verhandlungen den Zugang der Öffentlichkeit nicht zuließ. Es wurde erklärt, dass Handelsverhandlungen innerhalb der WTO im allgemeinen Konsens traditionell einen vertraulichen Austausch von Angeboten und Gegenangeboten beinhalten, deren Offenlegung gegenüber Dritten den Prozess stören und den erfolgreichen Abschluss der Verhandlungen gefährden würde.

1.8 Sollte der Kontext dieser internationalen Verhandlungen die Beschreibung des Verhandlungsprozesses durch die Kommission widerspiegeln, kann nach Ansicht des Bürgerbeauftragten nicht der Schluss gezogen werden, dass die Kommission eine unangemessene Beurteilung vorgenommen hat, als sie entschieden hat, dass die Verbreitung der in Rede stehenden Dokumente das öffentliche Interesse im Bereich der internationalen Beziehungen beeinträchtigen könnte.

Es erscheint daher notwendig, zu bestätigen, ob diese Beschreibung der Art der Verhandlungsmethode zutreffend dargelegt wurde oder ob angesichts der Beweise eine unangemessene Würdigung dieser Tatsachen vorlag.

Art der Verhandlungsmethode in der WTO

1.9. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Kommission keine Informationen darüber vorgelegt habe, warum die WTO-Verhandlungsmethode als traditionell anzusehen sei oder in welchem Kontext die Methode allgemein vereinbart worden sei. Seiner Ansicht nach würde die Tatsache, dass eine Verhandlungsmethode traditionell oder allgemein vereinbart sein könnte, nicht ausreichen, um die Zurückhaltung der angeforderten Dokumente zu rechtfertigen. Die Kommission stellt jedoch fest, dass der Verweis auf den traditionellen Charakter der Verhandlungen, auf den sich alle Partner im Allgemeinen einigen, in Ziffer 11 der WTO-Leitlinien und -Verfahren für die Verhandlungen über den Handel mit Dienstleistungen zu finden ist.

1.10 Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Leitlinien und Verfahren der WTO für die Verhandlungen über den Handel mit Dienstleistungen vom 29. März 2001, die auf der Sondertagung des Rates für den Handel mit Dienstleistungen angenommen wurden und daher für die Europäische Union als Mitglied der WTO gelten, in Nummer 11 Folgendes vorsehen:

„Die Liberalisierung wird durch bilaterale, plurilaterale oder multilaterale Verhandlungen vorangetrieben. Die wichtigste Verhandlungsmethode ist der Request-Offer-Ansatz.“

Auch wenn der Inhalt des Antrags-Angebots-Ansatzes nicht formell in einem Rechtstext dargelegt wurde, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass sich die Praxis - wie die Kommission erläutert hat - im Laufe der Jahre durch einen scheinbar langjährigen internationalen Brauch entwickelt hat. Auf der Grundlage dieser langjährigen Praxis umfasste der Request-Offer-Ansatz traditionell einen vertraulichen Austausch von Angeboten und Gegenangeboten zwischen den Verhandlungsparteien. In diesem Zusammenhang scheint die Weitergabe dieser Dokumente an Dritte ausgeschlossen worden zu sein, da sie den Prozess stören und den erfolgreichen Abschluss der Verhandlungen gefährden könnte.

1.11 Nach Prüfung aller verfügbaren Informationen stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die tatsächliche Existenz dieser üblichen Verhandlungsmethode nicht in Frage gestellt wurde und daher unbestritten erscheint. Ungeachtet des Vorschlags des Beschwerdeführers, dass ein anderes Verhandlungsverfahren hätte eingeführt werden können, und in der Tat, dass die Kommission einen solchen Vorschlag von Anfang an hätte vorlegen müssen, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass weder der übliche Charakter des Antrags-Angebots-Ansatzes im Rahmen der WTO-Verhandlungen noch dessen Existenz in Frage gestellt wurden.

In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen und unter Berücksichtigung des Kontexts, in dem die Handelsverhandlungen im Rahmen der WTO stattfanden, ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die Kommission keine unangemessene Beurteilung vorgenommen habe, als sie entschieden habe, dass die Verbreitung der in Rede stehenden Dokumente geeignet gewesen sei, das öffentliche Interesse im Bereich der internationalen Beziehungen zu beeinträchtigen.

Der Bürgerbeauftragte ist daher zu dem Schluss gelangt, dass in Bezug auf diesen Aspekt des Falls kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit vorliegt.

1.12 Der Bürgerbeauftragte ist jedoch der Auffassung, dass, selbst wenn die Beschränkungen des Zugangs der Öffentlichkeit aufgrund der Art der Verhandlungen im Rahmen der WTO rechtlich akzeptabel sind, die Erwartungen vieler Bürger in Bezug auf mehr Transparenz und Offenheit in diesem wichtigen Politikbereich berücksichtigt werden müssen, wie die Beschwerde an den Bürgerbeauftragten zeigt. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Anerkennung der Bedeutung der Transparenz in den Leitlinien und Verfahren der WTO für die Verhandlungen über den Handel mit Dienstleistungen, in deren Nummer 9 festgelegt ist, dass die Verhandlungen transparent sein und allen Mitgliedstaaten und Beitrittsländern offenstehen müssen.

Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten kann Transparenz nicht dadurch erreicht werden, dass der Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen vollständig ausgeschlossen wird. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Ansicht, dass es für die Kommission ratsam wäre, zusätzliche Mittel in Betracht zu ziehen, die diese Verhandlungen für die Bürger offener und transparenter machen und so den Zugang der Öffentlichkeit zum Austausch zwischen den Parteien erleichtern könnten.

Der Bürgerbeauftragte wird im Folgenden eine weitere diesbezügliche Bemerkung an die Kommission richten.

Keine Interessenabwägung

1.13 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Kommission die konkurrierenden öffentlichen Interessen nicht ordnungsgemäß gegeneinander abgewogen habe, wie es die Verordnung verlange, die eine Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse in Bezug auf die internationalen Beziehungen und dem öffentlichen Interesse am Zugang zu Informationen verlange. Die Kommission macht vielmehr geltend, dass der Schutz der internationalen Beziehungen eine zwingende Ausnahme darstelle und daher keiner weiteren Interessenabwägung unterliege.

1.14 Wie bereits in der Entscheidung dargelegt, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass im Gegensatz zu den Ausnahmen in Artikel 4 Absatz 2 [Schutz der geschäftlichen Interessen, Gerichtsverfahren und Rechtsberatung, Dokumente im Zusammenhang mit Inspektionen, Untersuchungen und Audits] und Artikel 4 Absatz 3 [Dokumente für den internen Gebrauch in anhängigen Angelegenheiten] der Verordnung die in Artikel 4 Absatz 1 enthaltenen Ausnahmen, die den Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf die internationalen Beziehungen umfassen, keinem überwiegenden öffentlichen Interesse an der Offenlegung unterliegen. Das betreffende Organ ist daher verpflichtet, den Zugang zu verweigern, wenn die Verbreitung eines Dokuments das öffentliche Interesse an den internationalen Beziehungen beeinträchtigen würde.

Der Bürgerbeauftragte ist sich der Tatsache bewusst, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber festgestellt hat, dass in einem Fall, in dem die Verbreitung eines Dokuments das öffentliche Interesse in Bezug auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigen würde, dieses Interesse das öffentliche Interesse an der Verbreitung des Dokuments überwiegt. Der Bürgerbeauftragte ist daher nicht der Auffassung, dass das Argument des Beschwerdeführers, die Kommission habe es versäumt, eine Interessenabwägung vorzunehmen, tragfähig ist.

Versäumnis, die Ausnahme restriktiv anzuwenden

1.15 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Auslegung der auf den Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf die internationalen Beziehungen gestützten Ausnahme durch die Kommission unnötig weit ausgelegt worden sei, um das Recht auf Zugang zu Informationen, von dem Artikel 4 Absatz 1 nur eine Ausnahme darstelle, erheblich und unverhältnismäßig zu beeinträchtigen. Die Kommission ist der Auffassung, dass ihre Auslegung des Begriffs des Schutzes des öffentlichen Interesses in Bezug auf die internationalen Beziehungen strikt auf einen konkreten Kontext beschränkt und somit restriktiv erfolgt sei.

1.16 Unter Berücksichtigung des zwingenden Charakters der Ausnahme, die sich auf den Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf die internationalen Beziehungen stützt, wie oben in den Rn. 1.3 und 1.14 des Beschlusses erläutert, und in Anbetracht der oben in Rn. 1.11 gezogenen Schlussfolgerungen, nämlich dass die Kommission bei ihrer Entscheidung, dass die Verbreitung der streitigen Dokumente das öffentliche Interesse im Bereich der internationalen Beziehungen beeinträchtigen könnte, keine unangemessene Beurteilung vorzunehmen schien, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission im Einklang mit ihren rechtlichen Verpflichtungen gehandelt hat und daher in Bezug auf diesen Aspekt des Falles kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit vorliegt.

2 Offenlegung der angeforderten Dokumente

2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die angeforderten Dokumente offengelegt werden.

2.2 Unter Berücksichtigung der vorstehenden Feststellungen hält es der Bürgerbeauftragte nicht für erforderlich, sich mit der Forderung des Beschwerdeführers zu befassen.

3 Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchungen des Bürgerbeauftragten zu dieser Beschwerde scheint es keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission gegeben zu haben. Der Bürgerbeauftragte schließt den Fall daher ab.

Der Präsident der Kommission wird ebenfalls über diesen Beschluss unterrichtet.

WEITERE BEMERKUNG

Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass, selbst wenn die Beschränkungen des Zugangs der Öffentlichkeit aufgrund der Art der Verhandlungen im Rahmen der WTO rechtlich akzeptabel sind, die Erwartungen vieler Bürger an mehr Transparenz und Offenheit in diesem wichtigen Politikbereich berücksichtigt werden müssen. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Anerkennung der Bedeutung der Transparenz in den Leitlinien und Verfahren der WTO für die Verhandlungen über den Handel mit Dienstleistungen. Transparenz kann nicht dadurch erreicht werden, dass der Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen vollständig ausgeschlossen wird. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Ansicht, dass es für die Kommission ratsam wäre, zusätzliche Mittel in Betracht zu ziehen, die diese Verhandlungen für die Bürger offener und transparenter machen und so den Zugang der Öffentlichkeit zum Austausch zwischen den Parteien erleichtern könnten.

Mit freundlichen Grüßen,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145 vom 31.5.2001, S. 43).

(2) ABl. L 340 vom 31.12.1993, S. 43.

(3) ABl. L 46 vom 18.2.1994, S. 58.

(4) in Erwägung nachstehender Gründe: (4) Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

(5) Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

(6) Artikel 4 Absätze 2 bis 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

(7) Rechtssache T-309/97, Bavarian Lager/Kommission, Slg. 1999, II-3217, Randnr. 39 (siehe Verweis auf die hier erwähnte Rechtsprechung).

(8) Rechtssache T-14/98, Heidi Hautala/Rat, Slg. 1999, II-02489, Randnr. 72; Rechtssache T-204/99, Olli Mattila/Rat und Kommission, Slg. 2001, II-02265, Randnr. 59; Rechtssache T-211/00, Aldo Kuijer/Rat, Slg. 2002, II-0485, Randnr. 53.

(9) Rechtssache T-105/95, WWF UK/Kommission, Slg. 1997, II-313, Randnr. 64.

(10) Rechtssache T-174/95, Svenska Journalistförbundet/Rat, Slg. 1998, II-2289, Randnr. 112.

(11) Supra, Rechtssache T-211/00, Aldo Kuijer, Rn. 56.

(12) Supra, Rechtssache T-211/00, Aldo Kuijer, Rn. 61.