# Beschluss über die Weigerung der Europäischen Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu Dokumenten zu gewähren, die eine Folgenabschätzung betreffen, und die entsprechende Stellungnahme des Ausschusses für Regulierungskontrolle zur Überarbeitung der Verordnung über Lebensmittelinformationen für Verbraucher (Rechtssachen 2347/2023/MIK und 177/2024/MIG)
- Autor: Europäischer Ombudsmann
- Datum: 2024-10-07T10:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/de/decision/de/193459)
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> Diese beiden Fälle betrafen zwei Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zum Entwurf des Folgenabschätzungsberichts der Europäischen Kommission über die Überarbeitung der EU-Vorschriften über die Information der Verbraucher über Lebensmittel, die entsprechende Stellungnahme des Ausschusses für Regulierungskontrolle (RSB) und die Protokolle der entsprechenden Sitzungen. Die Kommission hat bestimmte Dokumente zu den Sitzungen offengelegt, sich jedoch geweigert, den Entwurf der Folgenabschätzung, die Stellungnahme des RSB und das Protokoll einer Sitzung zwischen Vertretern der Kommission und des RSB zu diesem Dossier offenzulegen. Der Beschwerdeführer forderte die Kommission auf, ihren Standpunkt zu überprüfen, indem er Zweitanträge stellte. Indem die Kommission ihre bestätigenden Entscheidungen nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist erlassen habe, habe sie ihre Weigerung, die angeforderten Dokumente offenzulegen, stillschweigend bestätigt und sich auf die Notwendigkeit gestützt, ihre laufende Entscheidungsfindung zu schützen. Auf der Grundlage dieser stillschweigenden Ablehnung leitete der Bürgerbeauftragte eine Untersuchung ein.
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> Das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten prüfte die angeforderten Dokumente. Auf dieser Grundlage war der Bürgerbeauftragte nicht davon überzeugt, dass die Kommission berechtigt war, den Zugang zu den Dokumenten in ihrer Gesamtheit zu verweigern. Die Bürgerbeauftragte unterbreitete der Kommission in der Sache 2347/2023/MIK einen Lösungsvorschlag und teilte der Kommission in der Sache 177/2024/MIG ihre vorläufigen Ansichten mit und forderte die Kommission in beiden Fällen nachdrücklich auf, ihren ursprünglichen Standpunkt zu überdenken und ausdrückliche bestätigende Beschlüsse zu erlassen.
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> In ihrer Erwiderung bestätigte die Kommission ihren Standpunkt, dass kein Zugang zu den Dokumenten gewährt werden könne, da ihre Verbreitung, auch nur teilweise, ihre laufende Entscheidungsfindung aufgrund des von ihr angegebenen externen Drucks ernsthaft beeinträchtigen würde.
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> Angesichts der klaren Rechtsprechung, die die Organe der Union zur Anwendung eines besonders hohen Transparenzstandards auf Gesetzgebungsdokumente verpflichtet, vertrat der Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass die Argumentation der Kommission unzureichend sei und dass ihre Weigerung, der Öffentlichkeit Zugang zu den Dokumenten zu gewähren, auch nur teilweise einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstelle. Da es jedoch unwahrscheinlich war, dass die Kommission zu diesem Zeitpunkt ihren Standpunkt änderte, gab der Bürgerbeauftragte keine Empfehlung ab und schloss den Fall ab. Der Bürgerbeauftragte forderte die Kommission nachdrücklich auf, der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union in Anbetracht ihres Vorrangs bei der Entscheidung über Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit in Zukunft volle Wirkung zu verleihen. Sie überprüft allgemeiner, wie die Kommission, der Rat und das Parlament im Rahmen ihrer Initiativuntersuchung zu diesem eindeutig wichtigen Thema Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten, wie den Dokumenten in diesem Fall, anwenden.
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Hintergrund der Beschwerde
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**1.** Im Rahmen der Strategie „Vom Hof auf den Tisch" kündigte die Europäische Kommission[im Jahr 2020](#_ftn1){#_ftnref1} \[1\] eine Überarbeitung der EU-Vorschriften über die Verbraucherinformation[\[2\]](#_ftn2){#_ftnref2} („FIC-Verordnung") an, mit dem erklärten Ziel, verbesserte Kennzeichnungsinformationen sicherzustellen, um gesündere und nachhaltigere Lebensmittelentscheidungen zu ermöglichen und Lebensmittelverschwendung zu bekämpfen.
**2.**Insbesondere kündigte die Kommission an, dass sie vorschlagen werde,
* *„eine harmonisierte verpflichtende Nährwertkennzeichnung auf der Packungsvorderseite einzuführen und Kriterien für die Nährwertprofilerstellung festzulegen, um Angaben über Lebensmittel einzuschränken;*
* *die obligatorischen Ursprungs- oder Herkunftsangaben für bestimmte Erzeugnisse auszuweiten;*
* *die Vorschriften über die Datumskennzeichnung („Verwendung bis"- und „Mindesthaltbarkeitsdatum") zu überarbeiten und*
* *verpflichtende Angaben zum Zutatenverzeichnis und zur Nährwertdeklaration für alle alkoholischen Getränke einzuführen."*
**3.** Zur Ausarbeitung ihres Legislativvorschlags führte die Kommission öffentliche Konsultationen und eine Studie durch und holte Beiträge der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) ein.[\[3\]](#_ftn3){#_ftnref3} Anschließend verfasste sie einen Bericht über die Folgenabschätzung und traf mit dem Ausschuss für Regulierungskontrolle zusammen, der zu dem Berichtsentwurf Stellung nahm. Die Folgenabschätzung wird derzeit im Lichte dieser Stellungnahme überarbeitet, und die Kommission hat bisher noch keinen Legislativvorschlag angenommen.
**4.** Im August und September 2023 beantragte der Beschwerdeführer, die zivilgesellschaftliche Organisation Foodwatch,[bei der Kommission den Zugang der](#_ftn4){#_ftnref4} Öffentlichkeit zu *„allen Folgenabschätzungen",* die sie dem RSB vorgelegt hatte, zu den „Schlussfolgerungen*der Bewertung"* des RSB sowie zu allen Protokollen einschlägiger Sitzungen[\[5\].](#_ftn5){#_ftnref5}
**5.** Die Kommission ermittelte mehrere Dokumente, nämlich ihren Entwurf des Folgenabschätzungsberichts, die Stellungnahme des RSB und die Protokolle der entsprechenden Sitzungen mit dem RSB und mit Dritten. Sie weigerte sich, den Bericht über die Folgenabschätzung, die Stellungnahme des RSB und das Protokoll der Sitzung mit dem RSB offenzulegen, und berief sich dabei auf die Notwendigkeit, ihre laufende Entscheidungsfindung zu schützen[\[6\].](#_ftn6){#_ftnref6}
**6.**Am 27. Juni 2023 und 14. November 2023 forderte der Beschwerdeführer die Kommission auf, ihre Entscheidungen über die Zugangsverweigerung zu überprüfen (durch „Bestätigungsanträge").
**7.** Als die Kommission nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist antwortete (was eine implizite ablehnende Entscheidung \[7\] darstellt), wandte sich der Beschwerdeführer im November 2023 und Januar 2024 an den Bürgerbeauftragten[\[8\].](#_ftn8){#_ftnref8}{#_ftnref7}
Die Untersuchung
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**8.**Der Bürgerbeauftragte leitete Untersuchungen zur Weigerung der Kommission ein, der Öffentlichkeit Zugang zu den streitigen Dokumenten zu gewähren, und forderte die Kommission nachdrücklich auf, ausdrückliche bestätigende Entscheidungen zu erlassen. Der Bürgerbeauftragte gab der Kommission auch Gelegenheit zur Stellungnahme, erhielt jedoch keine.
**9.** Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten prüfte die Dokumente und legte anschließend einen Lösungsvorschlag für den Fall 2374/2023/MIK vor, in dem die Kommission aufgefordert wurde, eines der angeforderten Dokumente unverzüglich offenzulegen.[\[9\]](#_ftn9){#_ftnref9} In dem Fall 177/2024/MIG teilte die Bürgerbeauftragte der Kommission die vorläufige Auffassung[\[10\],](#_ftn10){#_ftnref10} dass die Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit zu den Dokumenten in ihrer Gesamtheit nicht gerechtfertigt sei, und verwies dabei auf ihren Lösungsvorschlag im Parallelfall.
**10.**Am 22. Februar und 28. Mai 2024 erließ die Kommission Zweitbeschlüsse. Sie hielt an ihrem Standpunkt fest, dass die Dokumente nicht offengelegt werden können, da dies ihre laufende Entscheidungsfindung beeinträchtigen würde, da der entsprechende Legislativvorschlag noch nicht angenommen wurde. Bei der Verweigerung des Zugangs zum streitigen Sitzungsprotokoll hat sich die Kommission auch auf die Notwendigkeit des Schutzes personenbezogener Daten gestützt (was der Beschwerdeführer nicht bestritten hat).
### Dargelegte Argumente
**11.** In ihren ursprünglichen Entscheidungen führte **die Kommission** lediglich aus, dass die streitigen Dokumente einen Entwurf einer Folgenabschätzung und damit einen laufenden Entscheidungsprozess beträfen, der durch die Verbreitung ernsthaft beeinträchtigt würde. Er fügte hinzu, dass die endgültige Fassung der Folgenabschätzung zusammen mit dem entsprechenden Legislativvorschlag veröffentlicht werde, sobald die Entscheidungsfindung abgeschlossen sei.
**12.** In seinen Zweitanträgen machte **der Beschwerdeführer** geltend, dass die Kommission es versäumt habe, detaillierte Gründe dafür vorzubringen, wie eine spezifische Offenlegung seine Entscheidungsfindung ernsthaft beeinträchtigen würde. Der Beschwerdeführer stellte die Frage, ob ein solches Risiko bestehe, da die geplante Überarbeitung der FIC-Verordnung offenbar aus dem Arbeitsprogramm der Kommission *„entzogen"* worden sei.
**13.** Der Beschwerdeführer vertrat ferner die Auffassung, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung bestehe. Konkret argumentierte der Beschwerdeführer, dass die geplanten Rechtsvorschriften *„für die Gesundheit der europäischen Bürger von grundlegender Bedeutung"* seien und er daher befürchte, dass noch kein Vorschlag angenommen worden sei. Der Beschwerdeführer machte ferner geltend, dass Dokumente, die von der Kommission als Antwort auf einen anderen von ihr gestellten Antrag auf Zugang[\[11\]](#_ftn11){#_ftnref11} veröffentlicht worden seien, darauf hindeuteten, dass die Entscheidungsfindung von der Industrie beeinflusst worden sei. Die Offenlegung der Dokumente war daher erforderlich, um sicherzustellen, dass das öffentliche Interesse bei dem Verfahren berücksichtigt wird. Schließlich verwies der Beschwerdeführer auf die Notwendigkeit, die Offenheit der Entscheidungsfindung der Kommission sicherzustellen und die Öffentlichkeit in die Lage zu versetzen, sich am Gesetzgebungsverfahren zu beteiligen.
**14.** In ihren Zweitbeschlüssen erklärte **die Kommission,** dass ihre Entscheidungsfindung noch nicht abgeschlossen sei und dass kein Legislativvorschlag angenommen worden sei. Der Entwurf der Folgenabschätzung, der noch nicht fertiggestellt war, enthielt *„alle politischen Optionen, ihre möglichen Auswirkungen" (die* *„erheblich schwanken"), „einen Vergleich der Optionen, Einzelheiten zu einer bevorzugten Option und die Methode zur Bewertung der Auswirkungen".* In Bezug auf die fragliche Stellungnahme des RSB und das Sitzungsprotokoll stellte die Kommission fest, dass die Stellungnahmen und Kommentare einige der Informationen in der Folgenabschätzung widerspiegelten. Dementsprechend würde die Offenlegung der Dokumente vorläufige Ansichten und politische Optionen aufzeigen, die noch geprüft werden und zu denen keine politische Entscheidung getroffen wurde. Darüber hinaus *könnten die Dokumente „das derzeitige Denken und die derzeitige Bewertung nicht mehr widerspiegeln".* Daher*könnte die Offenlegung „zu unnötigen Missverständnissen führen".*
**15.**Die Kommission fügte hinzu, dass ihre Entscheidungsfindung solide Beweise und eine gründliche Analyse erforderte, für die ihre Dienststellen Raum für Überlegungen und interne Diskussionen benötigten. Er wies darauf hin, dass die geplanten Rechtsvorschriften politisch sensibel seien, und erklärte, dass einige grundlegende Elemente wie Kosten-Nutzen-Schätzungen, die Auswirkungen auf die Gesundheit, das Verbraucherverhalten, die Wettbewerbsfähigkeit und die kleinen und mittleren Unternehmen sowie das bevorzugte Paket von Optionen noch geprüft würden. Der Entwurf der Folgenabschätzung dürfte daher substanziellen Änderungen unterzogen werden. Angesichts der stark spaltenden und widersprüchlichen Meinungen, die bisher geäußert wurden, könnte die Offenlegung in diesem Stadium zu einem erhöhten unerwünschten Druck von außen führen.
**16.**Die Kommission hat kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung festgestellt, da sie eine öffentliche Konsultation und umfassende Konsultationen mit allen Interessenträgern durchgeführt hatte.
**17.**In Bezug auf das streitige Sitzungsprotokoll fügte die Kommission hinzu, dass es Namen und Initialen nicht leitender Bediensteter enthalte. Diese Informationen stellten personenbezogene Daten dar, die nur dann offengelegt werden konnten, wenn der Beschwerdeführer die Notwendigkeit einer Offenlegung im öffentlichen Interesse geltend gemacht hatte. Dieser Beschwerdeführer hatte dies tatsächlich nicht getan und beantragte nicht die Freigabe der personenbezogenen Daten.
### Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine Lösung
**18.**In einem Lösungsvorschlag in der Sache 2374/2023/MIK stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass die angeforderte Stellungnahme des RSB ein Legislativdokument sei, für das der höchste Transparenzstandard gelten müsse. Legislativdokumente sollten grundsätzlich in der Phase offengelegt werden, in der die Annahme eines Legislativvorschlags durch die Kommission noch ungewiss ist und der Beschlussfassungsprozess noch nicht abgeschlossen ist.
**19.**Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Kommission nach ständiger Rechtsprechung den Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten nicht verweigern könne, indem sie sich lediglich auf allgemeine Erwägungen wie die Tatsache berufe, dass die Vorbereitungsarbeiten noch nicht abgeschlossen seien. Die EU-Organe können der Öffentlichkeit den Zugang zu legislativen Dokumenten nur verweigern, wenn sie über greifbare Beweise verfügen, die ein konkretes, tatsächliches und vernünftigerweise vorhersehbares Risiko belegen, dass der Zugang zu dem Dokument den Entscheidungsprozess ernsthaft beeinträchtigen würde.
**20.**Der Bürgerbeauftragte vertrat die Auffassung, dass die Kommission in diesem Fall keine derartigen greifbaren Beweise vorgelegt habe. Auf der Grundlage der Prüfung der Dokumente vertrat sie die Auffassung, dass das angeforderte Dokument Standardvorbereitungsarbeiten enthalte, die in jedem Gesetzgebungsdossier zu erwarten seien.
**21.**Die Bürgerbeauftragte bestätigte diese Bewertung in ihren vorläufigen Stellungnahmen, die sie der Kommission im Parallelfall 177/2024/MIG übermittelte.
**22.** Die Kommission wiederholte ihre früheren Argumente in ihrer Antwort auf den Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten[\[12\]](#_ftn12){#_ftnref12} und ihre vorläufigen Ansichten.
### Bewertung des Bürgerbeauftragten
**23.**Die in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehenden Dokumente wurden im Rahmen der Ausarbeitung eines Legislativvorschlags zur Überarbeitung der FIC-Verordnung erstellt.
**24.** Eines der Grundprinzipien der EU ist die Offenheit bei der Entscheidungsfindung.[^\[13\]^](#_ftn13){#_ftnref13} Offenheit erleichtert die Beteiligung der Öffentlichkeit und sorgt für mehr Rechenschaftspflicht der Entscheidungsträger.[\[14\]](#_ftn14){#_ftnref14} Dies ist umso wichtiger, wenn die Entscheidungsfindung zu neuen Rechtsvorschriften führt.[\[15\]](#_ftn15){#_ftnref15} Offenheit trägt in dieser Hinsicht zur Stärkung der Demokratie bei, indem es den Bürgern ermöglicht wird, alle Informationen zu prüfen, die die Grundlage eines Gesetzgebungsakts bilden.[^\[16\]^](#_ftn16){#_ftnref16}
**25.** Die Kommission ist „ein*wichtiger Akteur im Gesetzgebungsverfahren"* [\[17\],](#_ftn17){#_ftnref17} da Gesetzgebungsakte auf der Grundlage eines Kommissionsvorschlags erlassen werden, sofern die Verträge nichts anderes vorsehen. Während in der Rechtsprechung der Union festgestellt wird, dass das Gesetzgebungsverfahren *förmlich* mit der Übermittlung des Legislativvorschlags an die Mitgesetzgeber beginnt,[\[18\]](#_ftn18){#_ftnref18} erkennt dieselbe Rechtsprechung an, dass Dokumente, die Teil der Grundlage des Gesetzgebungsverfahrens sind, aufgrund ihres Zwecks auch unter die Definition von „Legislativdokumenten"in der Verordnung 1049/2001 fallen.[\[19\]](#_ftn19){#_ftnref19} Nach der zitierten Rechtsprechung umfasst dies Entwürfe von Folgenabschätzungsberichten wie den hier in Rede stehenden, und der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die gleiche Begründung auf andere Dokumente angewandt werden kann, die Informationen enthalten, die wichtige Elemente des Gesetzgebungsverfahrens der Union darstellen, wie z. B. die vom RSB geteilten Ansichten. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Offenlegung solcher Informationen nach den Worten des Gerichtshofs „die*Transparenz und Offenheit des gesamten Gesetzgebungsverfahrens, **insbesondere der vorbereitenden Schritte dieses Prozesses,** erhöhen und somit den demokratischen Charakter der Europäischen Union verbessern \[kann\],[***indem es ihren Bürgern ermöglicht wird, diese Informationen zu prüfen und**zu versuchen, diesen Prozess zu beeinflussen"**\[20\].***](#_ftn20){#_ftnref20}*
**26.** Vor diesem Hintergrund ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass auf die fraglichen Dokumente ein Höchstmaß an Transparenz angewandt werden muss.[\[21\]](#_ftn21){#_ftnref21} Dies bedeutet jedoch nicht, dass der Zugang nicht rechtmäßig verweigert werden kann.
**27.** Mit der Verordnung 1049/2001 soll sichergestellt werden, dass die Öffentlichkeit einen möglichst breiten Zugang zu EU-Dokumenten erhält.[\[22\]](#_ftn22){#_ftnref22} Daher müssen die Organe der Union im Allgemeinen auf Antrag Zugang zu Dokumenten gewähren, es sei denn, die Verbreitung würde eines der vom Gesetzgeber als schutzwürdig erachteten Interessen beeinträchtigen.[\[23\]](#_ftn23){#_ftnref23} Wenn ein Organ der Auffassung ist, dass der Zugang verweigert werden muss, muss es daher erläutern, inwiefern die „spezifisch*und tatsächlich"* Verbreitung eines der geschützten Interessen beeinträchtigen könnte. Darüber hinaus muss die Gefahr einer Beeinträchtigung des betreffenden Interesses „vernünftigerweise*vorhersehbar und* *nicht rein hypothetisch" sein* [\[24\].](#_ftn24){#_ftnref24}
**28.** Was ihre Entscheidungsfindung betrifft, so können die Organe der Union der Öffentlichkeit den Zugang zu einem Dokument verweigern, das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der *noch keine* Entscheidung getroffen wurde, wenn die Verbreitung dieses Verfahren *ernsthaft*beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
**29.** Bei der Verweigerung des Zugangs berief sich die Kommission auf die Notwendigkeit, ihre *laufende* Entscheidungsfindung, d. *h. die „laufende Ausarbeitung eines neuen Verordnungsvorschlags", zu* schützen. Sie argumentierte, dass ihre Mitarbeiter in der Lage sein müssten, Beweise von einem breiten Spektrum von Interessenträgern einzuholen und vorläufige Optionen zu prüfen, die sich möglicherweise nicht im endgültigen Vorschlag widerspiegeln. Sie fügte hinzu, dass sie ihre Mitarbeiter vor Druck von außen schützen müsse, wobei sie sich auf die bisher geäußerten spaltenden und widersprüchlichen Ansichten und die kontroverse politische Debatte zu diesem Thema beziehe.
**30.** Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Tatsache an sich, dass der Legislativvorschlag noch nicht angenommen wurde, die Verbreitung der Dokumente nicht verhindern kann. Wie die EU-Gerichtshöfe mehrfach entschieden haben, ist die Öffentlichkeit durchaus in der Lage zu verstehen, dass bestimmte Dokumente vorläufiger Natur sind und daher Änderungen unterliegen können.[\[25\]](#_ftn25){#_ftnref25} Entscheidend ist, dass der Gerichtshof daran erinnert hat, dass die Meinungsäußerung der Öffentlichkeit oder der interessierten Kreise zu den von der Kommission geplanten politischen Optionen, *bevor* spezifische Legislativvorschläge angekündigt werden, „ein*integraler Bestandteil der Ausübung ihrer demokratischen Rechte durch die Unionsbürger ist"* [\[26\].](#_ftn26){#_ftnref26}
**31.** Was *den „Raum für Reflexion und interne Diskussion"* betrifft, so kann nach der Rechtsprechung der EU die Gefahr von Druck von außen einen legitimen Grund für die Beschränkung des Zugangs zu Dokumenten im Zusammenhang mit dem Entscheidungsprozess darstellen. Das Vorliegen eines solchen externen Drucks muss jedoch mit Sicherheit festgestellt werden, und es müssen „materielle Beweise" vorgelegt werden, um nachzuweisen, dass eine vernünftigerweise vorhersehbare Gefahr besteht, dass die Entscheidung aufgrund dieses externen Drucks erheblich beeinträchtigt würde.[\[27\]](#_ftn27){#_ftnref27} Die Kommission muss nachweisen, dass dieser Druck und dieser Einfluss das ordnungsgemäße Verhalten der Entscheidungsfindung der Kommission ernsthaft beeinträchtigen, verlängern oder erschweren würden.
**32.**Legislative Entscheidungsprozesse in der EU führen häufig zu einem erheblichen öffentlichen Interesse, auch von verschiedenen Interessenvertretern. Daher zweifelt der Bürgerbeauftragte nicht daran, dass die Kommission bei der Arbeit an Legislativvorschlägen regelmäßig „externem Druck" ausgesetzt ist. Sie versteht daher, dass die Kommission zögern könnte, ihre vorläufigen Ansichten zu teilen, die der öffentlichen Kritik und dem Druck der Öffentlichkeit ausgesetzt sein könnten.
**33.** Wie der Gerichtshof jedoch entschieden hat, obliegt es der Kommission, etwaige negative Auswirkungen eines solchen Drucks von außen auf ihren Entscheidungsprozess zu verhindern.[\[28\]](#_ftn28){#_ftnref28} Allgemein vertritt der Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass das „Lobbying", d. h. die Beteiligung von Interessenvertretern, integraler Bestandteil des Gesetzgebungsverfahrens ist. Transparenz ermöglicht es der Öffentlichkeit, sich wirksamer am Entscheidungsprozess der Kommission zu beteiligen und dadurch deren Qualität und Legitimität zu verbessern. Damit jedoch alle Interessen in der Lage sind, während der laufenden Gesetzgebungsverfahren sachkundige Meinungen auszutauschen, ist es von besonderer Bedeutung, dass im Hinblick auf den Zugang zu Informationen so weit wie möglich gleiche Wettbewerbsbedingungen herrschen.
**34.** Zwar geht aus öffentlich zugänglichen Dokumenten[\[29\]](#_ftn29){#_ftnref29} hervor, dass die Öffentlichkeit versucht hat, die Entscheidungsfindung der Kommission in Bezug auf die beabsichtigte Überarbeitung der FIC-Verordnung zu informieren, doch ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission nicht nachgewiesen hat, dass die Offenlegung zu einem *erhöhten* Druck von außen führen würde, dem sie ausgesetzt sein könnte. Auch wäre dieser Druck nicht geeignet, seine Fähigkeit zu behindern, völlig unabhängig und ausschließlich im Allgemeininteresse zu handeln. Die Kommission hat auch nicht nachgewiesen, dass die Offenlegung den Abschluss der Folgenabschätzung und die Annahme des Legislativvorschlags ernsthaft beeinträchtigen oder weiter verlängern oder erschweren würde.
**35.** Wie im Lösungsvorschlag der Bürgerbeauftragten vom 19. Februar 2024 und in den vorläufigen Stellungnahmen vom 15. Mai 2024 dargelegt, gelten allgemeine Erwägungen wie die Notwendigkeit, verschiedene politische Optionen zu prüfen und *„Raum für Überlegungen und interne Diskussionen"* zu erhalten, für alle Gesetzgebungsdossiers, und sie veranschaulichen kein spezifisches Risiko, das die Offenlegung eines bestimmten Gesetzgebungsdokuments mit sich bringt. In der Tat liegt es in der Natur einer Folgenabschätzung, dass sie die verschiedenen in Betracht gezogenen politischen Optionen darstellt, und aus diesem Grund hat der Gerichtshof die Auffassung vertreten, dass der Zugang zu solchen Dokumenten in einem frühen Stadium gewährt werden muss, d. h. während die damit verbundene Entscheidungsfindung noch im Gange ist.
**36.** Darüber hinaus kann die Tatsache, dass eine geplante Überarbeitung der Rechtsvorschriften umstritten oder besonders sensibel ist, als solche die Nichtoffenlegung eines bestimmten Gesetzgebungsdokuments nicht rechtfertigen.[\[30\]](#_ftn30){#_ftnref30} Vielmehr ist es der Inhalt des spezifischen Dokuments, zu dem Zugang beantragt wird, der für die Frage, ob Zugang gewährt werden kann, entscheidend ist.
**37.** Darüber hinaus besteht der Entwurf des streitigen Folgenabschätzungsberichts, wie die Überprüfung der streitigen Dokumente gezeigt hat, nicht ausschließlich aus politischen Optionen und vorläufigen Ansichten. Darüber hinaus stellt der Bürgerbeauftragte in Bezug auf diesen Inhalt fest, dass die Kommission bereits wichtige Informationen wie die beabsichtigten Elemente, die sie in den geltenden Rechtsvorschriften zu überarbeiten beabsichtigt, eine Zusammenfassung der Antworten, die sie auf die von ihr durchgeführten öffentlichen Konsultationen erhalten hat, und zwei „Inception Impact Assessments" veröffentlicht hat.[\[31\]](#_ftn31){#_ftnref31} Obwohl die öffentlich zugänglichen Informationen möglicherweise weniger detailliert sind als der streitige Bericht, verstärkt die Tatsache, dass wichtige Elemente, wie viele der verfügbaren politischen Optionen, bereits öffentlich zugänglich sind, die Zweifel hinsichtlich der Auswirkungen, die die Kommission befürchtet, dass die Offenlegung der Folgenabschätzung hätte.
**38.**In Bezug auf das streitige Sitzungsprotokoll ergab die Überprüfung, dass sie in der Tat sehr begrenzte Elemente in Bezug auf den möglichen inhaltlichen Inhalt des geplanten Legislativvorschlags enthalten.
**39.**Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission nicht berechtigt war, die Ausnahme zum Schutz ihrer laufenden Entscheidungsfindung anzuwenden, und schon gar nicht auf die Dokumente in ihrer Gesamtheit. Angesichts der klaren Rechtsprechung, nach der die EU-Organe einen besonders hohen Transparenzstandard für legislative Dokumente anwenden müssen, ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Weigerung der Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu den Dokumenten zu gewähren, auch nur teilweise einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt.
**40.** Da es unwahrscheinlich ist, dass die Kommission ihren Standpunkt zum jetzigen Zeitpunkt ändert, verzichtet der Bürgerbeauftragte auf eine Empfehlung. Die Bürgerbeauftragte prüft allgemeiner, wie die Kommission, der Rat und das Parlament im Rahmen ihrer Initiativuntersuchung zu diesem wichtigen Thema Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten wie den im vorliegenden Fall in Rede stehenden Dokumenten anwenden \[32\].{#_ftnref32}
Schlussfolgerung
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Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:
**Die Weigerung der Europäischen Kommission, der Öffentlichkeit den Zugang zu den streitigen Dokumenten auch nur teilweise zu gewähren, stellte einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.**
**Die Kommission sollte der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union in Zukunft volle Wirkung verleihen, indem sie einen zeitnahen Zugang zu Gesetzgebungsdokumenten sicherstellt. Die Bürgerbeauftragte wird diese Angelegenheit in ihrer laufenden Untersuchung (OI/4/2023/MIK) zum Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten weiterverfolgen.**
Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.
Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte
<br />
Straßburg, 03.10.2024
[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} [https://food.ec.europa.eu/safety/labelling-and-nutrition/food-information-consumers-legislation_en (auf Englisch)](https://food.ec.europa.eu/safety/labelling-and-nutrition/food-information-consumers-legislation_en)
[\[2\]](#_ftnref2){#_ftn2} Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 über die Information der Verbraucher über Lebensmittel: <http://data.europa.eu/eli/reg/2011/1169/2018-01-01>.
[\[3\]](#_ftnref3){#_ftn3} [https://food.ec.europa.eu/safety/labelling-and-nutrition/food-information-consumers-legislation/proposal-revision-regulation-fic_en#](https://food.ec.europa.eu/safety/labelling-and-nutrition/food-information-consumers-legislation/proposal-revision-regulation-fic_en)
[\[4\]](#_ftnref4){#_ftn4} Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: [http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.](http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj)
[\[5\]](#_ftnref5){#_ftn5} Der Zugangsantrag wurde über die Online-Plattform *AskTheEU* gestellt und ist abrufbar unter: <https://www.asktheeu.org/fr/request/impact_assessment_and_rsb_opinio#incoming-50179>.
[\[6\]](#_ftnref6){#_ftn6} Gemäß Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung 1049/2001.
[\[7\]](#_ftnref7){#_ftn7} Gemäß Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.
[\[8\]](#_ftnref8){#_ftn8} Der Beschwerdeführer beantragte zuvor Zugang zu der entsprechenden Stellungnahme des RSB. Nachdem die Kommission den Zugang verweigert hatte, wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten (Untersuchung: 2347/2023/MIK): [https://www.ombudsman.europa.eu/de/case/de/65397.](/de/case/de/65397)
[\[9\]](#_ftnref9){#_ftn9} Der Lösungsvorschlag der Bürgerbeauftragten vom 19. Februar 2024 ist auf folgender Seite abrufbar: [https://www.ombudsman.europa.eu/solution/192668.](/solution/192668)
[\[10\]](#_ftnref10){#_ftn10} Das Schreiben des Bürgerbeauftragten vom 15. Mai 2024 ist auf folgender Seite abrufbar: [https://www.ombudsman.europa.eu/doc/preliminary-finding/192669.](/doc/preliminary-finding/192669)
[\[11\]](#_ftnref11){#_ftn11} Siehe: [https://www.asktheeu.org/de/request/documents_and_decisions_followin#outgoing-26605](https://www.asktheeu.org/en/request/documents_and_decisions_followin#outgoing-26605).
[\[12\]](#_ftnref12){#_ftn12} Die Antwort der Kommission auf den Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten ist auf folgender Seite abrufbar: [https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/192730.](/doc/correspondence/192730)
[\[13\]](#_ftnref13){#_ftn13} Artikel 15 Absatz 1 AEUV.
[\[14\]](#_ftnref14){#_ftn14} Artikel 10 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV).
[\[15\]](#_ftnref15){#_ftn15} Artikel 12 Absatz 2 und Erwägungsgrund 6 der Verordnung 1049/2001.
[\[16\]](#_ftnref16){#_ftn16} Urteil des Gerichtshofs vom 1. Juli 2008, *Schweden und Turco/Rat,* C-39/05 P und C-52/05 P, Rn. 46: [https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62005CJ0039\&qid=1711530564196](https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62005CJ0039&qid=1711530564196).
[\[17\]](#_ftnref17){#_ftn17} Urteil des Gerichtshofs vom 4. September 2018, *ClientEarth/Kommission,* C-57/16, Rn. 87 f.:
[https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62016CJ0057\&qid=1712587747391](https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62016CJ0057&qid=1712587747391).
[\[18\]](#_ftnref18){#_ftn18} Ebd., Randnr. 86.
[\[19\]](#_ftnref19){#_ftn19} Ebd., Randnrn. 90 bis 93.
[\[20\]](#_ftnref20){#_ftn20} Hervorhebung hinzugefügt.
[\[21\]](#_ftnref21){#_ftn21} Gemäß den EU-Verträgen haben die Bürger das „Recht, am demokratischen Leben der Union teilzunehmen" (Artikel 10 des
Vertrag über die Europäische Union (EUV). Daher müssen alle EU-Beschlüsse so offen und so eng wie möglich gefasst werden, um
Bürger" (Artikel 1 und Artikel 10 Absatz 3 EUV). Nach den EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten muss ein breiterer Zugang
für „legislative Dokumente" (Artikel 12 Absatz 2 und Erwägungsgrund 6 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001).
[\[22\]](#_ftnref22){#_ftn22} Artikel 1 Buchstabe a der Verordnung 1049/2001.
[\[23\]](#_ftnref23){#_ftn23} Gemäß Artikel 4 der Verordnung 1049/2001.
[\[24\]](#_ftnref24){#_ftn24} Urteil des Gerichtshofs vom 17. Oktober 2013, *Rat/Access Info Europe,* C-280/11 P, Rn. 31: [https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62011CJ0280\&qid=1711530952210.](https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62011CJ0280&qid=1711530952210)
[\[25\]](#_ftnref25){#_ftn25} Urteil des Gerichts vom 22. März 2018, *De Capitani/Parlament,* T-540/15, Rn. 120: [https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62015TJ0540\&qid=1712587676840](https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62015TJ0540&qid=1712587676840).
[\[26\]](#_ftnref26){#_ftn26} *Urteil ClientEarth/Kommission (siehe* oben, Fn. 17), Randnr. 108.
[\[27\]](#_ftnref27){#_ftn27} Urteil des Gerichts vom 21. April 2021, *Pech/Rat,* T-252/19, Rn. 92, [https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=\&docid=240171\&pageIndex=0\&doclang=EN\&mode=lst\&dir=\&occ=first\&part=1\&cid=1916898.](https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240171&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1916898)
[\[28\]](#_ftnref28){#_ftn28} *Urteil ClientEarth/Kommission (siehe* oben, Fn. 17), Randnr. 124.
[\[29\]](#_ftnref29){#_ftn29} Zum Beispiel die Dokumente, die dem Beschwerdeführer als Antwort auf einen anderen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten offengelegt wurden (siehe Fußnote 11).
[\[30\]](#_ftnref30){#_ftn30} Vgl. z. B. Urteil des Gerichtshofs vom 8. Juni 2023, *Rat/Pech,* C-408/21 P, Rn. 88: [https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=\&docid=274436\&pageIndex=0\&doclang=EN\&mode=lst\&dir=\&occ=first\&part=1\&cid=4725359](https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=274436&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4725359).
[\[31\]](#_ftnref31){#_ftn31} Siehe Fußnote 3.
[\[32\]](#_ftnref32){#_ftn32} Umgang des Europäischen Parlaments, des Rates der EU und der Europäischen Kommission mit Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten (Fall OI/4/2023/MIK): [https://www.ombudsman.europa.eu/de/case/de/64321.](/de/case/de/64321)