Straßburg, den 20. Dezember 2006

Sehr geehrter Herr Prof. N.,

Am 1. April 2003 reichten Sie beim Europäischen Bürgerbeauftragten in Ihrer Eigenschaft als rechtlicher Vertreter des italienischen Unternehmens M.P.M. Costruzioni edili s.r.l. („M.P.M.“) eine Beschwerde über die Bearbeitung eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten durch die Europäische Kommission ein.

Am 28. April 2003 leitete ich die Beschwerde an den Präsidenten der Kommission weiter. Die Kommission hat ihre Stellungnahme am 24. Juni 2003 übermittelt. Ich habe sie Ihnen mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt, die Sie am 29. Juli 2003 übermittelt haben. Am 30. Oktober 2003 und am 11. Mai 2004 übermittelten Sie weitere Schreiben.

Am 27. Februar und am 23. Juli 2004 habe ich Ihnen Briefe zugesandt, in denen ich Sie über die Fristen informiert habe, innerhalb deren ich Ihnen die Maßnahmen mitteilen werde, die ich in Bezug auf Ihren Fall ergreifen werde. Am 28. Oktober 2004 musste ich Ihnen jedoch mitteilen, dass etwas mehr Zeit erforderlich wäre, um Ihre Beschwerde zu bearbeiten, und dass ich Ihnen die Maßnahmen mitteilen würde, die ich bis Ende Dezember 2004 ergreifen würde. Am 4. November 2004 haben Sie den Eingang meines Schreibens vom 28. Oktober 2004 bestätigt.

Nach Prüfung der Stellungnahme der Kommission und Ihrer Bemerkungen hielt ich weitere Untersuchungen für erforderlich. Am 8. Dezember 2004 richtete ich daher ein Schreiben an die Kommission, in dem ich um weitere Informationen ersuchte, und teilte Ihnen dies mit. Mit Schreiben vom 5. Januar 2005 haben Sie den Eingang meines Schreibens vom 8. Dezember 2004 bestätigt. Die Kommission hat mir die italienische Übersetzung ihrer Antwort am 15. Februar 2005 übermittelt, und ich habe sie Ihnen am 2. März 2005 mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt, die Sie mir am 24. März 2005 übermittelt haben.

Am 16. November 2005 habe ich einen Empfehlungsentwurf an die Kommission gerichtet und das Organ gebeten, mir bis Ende Februar 2006 eine ausführliche Stellungnahme zu dem Empfehlungsentwurf zu übermitteln. Am selben Tag habe ich Sie entsprechend informiert und Ihnen zur Kenntnisnahme eine Kopie des Empfehlungsentwurfs übermittelt. Am 5. Dezember 2005 habe ich Ihnen eine Übersetzung meines Empfehlungsentwurfs ins Italienische übermittelt.

Am 7. März 2006 schrieb mir die Kommission ein Schreiben, in dem sie erklärte, dass sie nach meinem Empfehlungsentwurf Kontakte zu den italienischen Behörden aufgenommen habe, um Informationen über den Fall zu erhalten. Die Kommission müsste ihre Antwort daher bis zum 30. April 2006 ausfüllen.

Mit Schreiben vom 15. März 2006 teilte ich der Kommission mit, dass ich beschlossen habe, ihrem Antrag zuzustimmen, und dass die neue Frist für ihre Antwort, wie beantragt, der 30. April 2006 war. Am 4. April 2006 habe ich Sie entsprechend informiert.

Am 12. Mai 2006 übermittelte die Kommission meinem Sekretariat ein weiteres Schreiben, in dem sie über Verzögerungen bei der Übermittlung ihrer Stellungnahme in 22 Fällen informierte, in denen die Antwortfrist am 30. April 2006 endete. Ihr Fall gehörte zu denen.

Am 22. Mai 2006 antwortete ich der Kommission. In meinem Schreiben bedauerte ich, dass das Organ in 19 Fällen (darunter der vorliegende Fall) von den 22 Fällen, für die sich die Antworten der Kommission verzögerten, entweder die Frist nicht eingehalten oder einen rechtzeitigen und begründeten Antrag auf Verlängerung gestellt hatte.

Am 20. Juni 2006 erhielt ich die italienische Übersetzung der ausführlichen Stellungnahme der Kommission zu meinem Empfehlungsentwurf, die ich Ihnen am 6. Juli 2006 mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt habe, die Sie mir am 30. August 2006 übermittelt haben.

Ich schreibe Ihnen jetzt, um Sie über die Ergebnisse der durchgeführten Untersuchungen zu informieren. Ich entschuldige mich für die Zeit, die es für den Abschluss dieser Untersuchung gebraucht hat.

DIE BESCHWERDE

Hintergrundinformationen

Am 31. Januar 2002(1) veröffentlichte die Gemeinsame Forschungsstelle ("GFS") der Europäischen Kommission eine Ausschreibung für kleine und mittlere Bau-, Umstrukturierungs- und Instandhaltungsarbeiten an verschiedenen Gebäuden und Entwässerungssystemen am Standort Ispra der GFS.

Einer der Kunden des Beschwerdeführers(2), das italienische Unternehmen M.P.M. Costruzioni Edili s.r.l. („M.P.M.“), das ein Konsortium mit drei anderen Unternehmen („Konsortium“) gegründet hatte, nahm an der Ausschreibung teil. Dieses Konsortium wurde jedoch nicht ausgewählt.

In einer am 25. Juli 2002 beim Bürgerbeauftragten eingereichten Beschwerde (1368/2002/IP) machte der Beschwerdeführer einen Mangel an Transparenz im Ausschreibungsverfahren und ein konsequentes Versäumnis der GFS geltend, ab dem 17. Juni 2002 auf seinen Schriftverkehr zu antworten. Darüber hinaus machte der Beschwerdeführer geltend, dass M.P.M. gemäß den für das Angebot geltenden Vorschriften den Zuschlag hätte erhalten müssen.

Am 30. August 2002 unterrichtete der Bürgerbeauftragte die Kommission über die Beschwerde und forderte das Organ auf, bis Ende November 2002 eine Stellungnahme abzugeben. Die Kommission hat ihre Stellungnahme am 12. November 2002 übermittelt. Diese Stellungnahme wurde dem Beschwerdeführer übermittelt, der seine Stellungnahme am 31. Dezember 2002 übermittelte.

Aus den Erklärungen des Beschwerdeführers ging hervor, dass M.P.M. am 12. November 2002 den Rechtsstreit mit der Kommission dem italienischen Verwaltungsgericht Lombardei vorgelegt hatte.

Auf der Grundlage dieser Informationen beschloss der Bürgerbeauftragte, den Fall gemäß Artikel 2 Absatz 7 des Statuts des Bürgerbeauftragten(3) abzuschließen. In seiner Stellungnahme vom 31. Dezember 2002 machte der Beschwerdeführer jedoch erneut geltend, dass die Kommission einen von ihm am 31. Juli 2002 gestellten Antrag auf Zugang zu Dokumenten bearbeitet habe. Da diese Behauptung nicht Teil der ursprünglichen Beschwerde war, teilte der Bürgerbeauftragte dem Beschwerdeführer mit, dass er sich in seiner Entscheidung in der Sache 1368/2002/IP nicht damit befassen werde. Darüber hinaus teilte er dem Beschwerdeführer mit, dass es ihm freistehe, eine neue Beschwerde zu diesem Thema einzureichen, wenn er dies wünsche.

Beschwerde 617/2003/IP

Am 1. April 2003 reichte der Beschwerdeführer eine neue Beschwerde beim Bürgerbeauftragten ein, die unter dem Aktenzeichen 617/2003/IP registriert wurde.

Dem Beschwerdeführer zufolge waren die dieser neuen Beschwerde zugrunde liegenden relevanten Fakten wie folgt:

Am 31. Juli 2002 forderte der Beschwerdeführer die Kommission auf, ihm Zugang zu den Dokumenten zu gewähren, die das Verfahren im Zusammenhang mit der von der Kommission am 31. Januar 2002 eingeleiteten Ausschreibung für kleine und mittlere Bauvorhaben, Umstrukturierungsangebote und Instandhaltungsarbeiten für verschiedene Gebäude und Entwässerungssysteme am Standort Ispra der GFS betreffen. Am 28. August 2002 gewährte ihm die Kommission Zugang zu einigen der von ihm angeforderten Dokumente. Sie verweigerte dem Beschwerdeführer jedoch den Zugang zu den Unterlagen über die Angebote anderer Unternehmen als M.P.M., die an der Ausschreibung teilgenommen hatten. Die Kommission stützte ihre Ablehnung auf das Argument, dass diese Dokumente unter die Ausnahmeregelung nach Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission(4) fielen, wonach „die Organe den Zugang zu einem Dokument verweigern [müssen], wenn die Verbreitung den Schutz der geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person beeinträchtigen würde (...)“.

Am 6. September 2002 stellte der Beschwerdeführer beim Generalsekretär der Kommission einen Zweitantrag auf uneingeschränkten Zugang zu den angeforderten Dokumenten. In seinem Zweitantrag wies der Beschwerdeführer auf Folgendes hin:

i) Der Antrag auf Zugang zu Dokumenten sei nach Abschluss des Verfahrens gestellt worden. Gemäß der Richtlinie 93/37/EWG vom 14. Juni 1993(5), geändert durch die Richtlinie 97/52/EWG(6) über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, wird die Vertraulichkeit der Angebote bis zu ihrer Bewertung gewahrt. Dem Beschwerdeführer zufolge gab es jedoch keine Rechtsvorschrift, nach der diese Vertraulichkeit nach Abschluss des betreffenden Verfahrens gewahrt werden sollte. Darüber hinaus gelten die Ausnahmen vom allgemeinen Grundsatz des Zugangs zu Dokumenten gemäß Artikel 4 Absatz 7 der Verordnung 1049/2001 nur für den Zeitraum, in dem der Schutz aufgrund des Inhalts des Dokuments gerechtfertigt ist.

ii) Wie in Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung 1049/2001 vorgesehen, konsultiert das Organ im Falle von Dokumenten Dritter den Dritten, um zu beurteilen, ob eine Ausnahme anwendbar ist, es sei denn, es ist klar, dass das Dokument offengelegt wird oder nicht.

iii) M.P.M. hatte ein besonderes Interesse am Zugang zu den einschlägigen Dokumenten, da sie zu den Teilnehmern am Ausschreibungsverfahren gehörte und für ihre Verteidigungsrechte relevant war.

Mit Schreiben vom 13. November 2002 wies die Kommission den Zweitantrag des Beschwerdeführers zurück.

In seiner Beschwerde an den Bürgerbeauftragten machte der Beschwerdeführer Folgendes geltend: i) Bei der Bearbeitung seines Zweitantrags hat die Kommission die in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehene Frist nicht eingehalten, und ii) die Entscheidung der Kommission, ihm keinen uneingeschränkten Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren, war ungerechtfertigt und unzureichend begründet.

Der Beschwerdeführer forderte die Kommission auf, ihren Standpunkt zu überdenken und ihm uneingeschränkten Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren.

DIE ANFRAGE

Stellungnahme der Kommission

In ihrer Stellungnahme zu der Beschwerde wies die Kommission auf folgende Punkte hin:

Am 31. Juli 2002 stellte der Beschwerdeführer in seiner Eigenschaft als gesetzlicher Vertreter von M.P.M., der an der Ausschreibung der GFS teilgenommen hatte, einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten.

Am 5. August 2002 forderte die GFS den Beschwerdeführer auf, seinen Antrag zu präzisieren, der nach Angaben der GFS weit gefasst war. Der Beschwerdeführer antwortete am 6. August 2002. Er präzisierte die Dokumente, zu denen er Zugang beantragt habe, und betonte, dass sein Antrag auch auf dem italienischen Gesetz über das Recht der Bürger auf Information beruhe, um ihre Rechte gegenüber der Verwaltung zu wahren.

Am 28. August 2002 antwortete die GFS dem Beschwerdeführer. Die GFS übermittelte dem Beschwerdeführer den vollständigen Bericht der technischen Dienste der GFS an den Beratenden Ausschuss für öffentliche Aufträge und Verträge und dessen Anhänge. Diese Dokumentation umfasste:

• das Protokoll einer technischen Sitzung, die mit Vertretern der Bieterfirmen stattgefunden hat;
• eine Liste der Bieter;
• den Bericht des Auswahlausschusses;
• den Bericht des Bewertungsausschusses;
• die Stellungnahme des Beratenden Ausschusses für öffentliche Aufträge und Verträge; und
• Vertragsentwurf.

Der Zugang zu den Vorschlägen der Bieterfirmen wurde dem Beschwerdeführer jedoch verweigert, da nach Angaben der GFS die Offenlegung der in diesen Vorschlägen enthaltenen Informationen den Schutz der geschäftlichen Interessen der Bieter beeinträchtigt hätte.

Am 6. September 2002 stellte der Beschwerdeführer beim Generalsekretär der Kommission einen Zweitantrag und beantragte Zugang zu den Dokumenten, zu denen ihm die GFS am 28. August 2002 den Zugang verweigert hatte. Der Beschwerdeführer erklärte, dass sein Antrag auch auf italienischen Rechtsvorschriften beruhe und dass M. P. M. ein privilegiertes Recht auf Zugang zu diesen Dokumenten habe, da sie für seine Verteidigung im Rahmen von Gerichtsverfahren vor dem Verwaltungsgericht der Lombardei relevant seien. Der Beschwerdeführer vertrat ferner die Auffassung, dass die GFS die anderen beteiligten Unternehmen hätte konsultieren müssen, bevor sie entschied, dass die Offenlegung der vom Beschwerdeführer angeforderten Dokumente ihre geschäftlichen Interessen beeinträchtigen würde.

Daraufhin konsultierte die Kommission die beteiligten Unternehmen und kam auf der Grundlage dieser Konsultation zu dem Schluss, dass die Offenlegung ihrer Stellungnahmen ihre geschäftlichen Interessen beeinträchtigen würde.

In Bezug auf die Behauptung des Beschwerdeführers, die Kommission habe nicht innerhalb der in Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehenen Frist auf seine Zweitvorwürfe geantwortet, räumte das Organ ein, dass sich seine Antwort tatsächlich verzögert habe. Der Zweitantrag auf Zugang zu Dokumenten ging am 6. September 2002 per Fax ein. Angesichts der Zeit, die für die Konsultation der von dem Antrag betroffenen Unternehmen erforderlich war, beschloss die Kommission jedoch, die Frist für die Übermittlung einer Antwort an den Beschwerdeführer um 15 Arbeitstage zu verlängern. Der Beschwerdeführer war mit Schreiben vom 26. September 2002 entsprechend informiert worden. Die endgültige Antwortfrist endete daher am 18. Oktober 2002. Die Antwort wurde dem Beschwerdeführer jedoch am 13. November 2002, d. h. 17 Arbeitstage später, übermittelt. Die Kommission bedauerte die Verzögerung, die in diesem Fall eingetreten war, und erklärte, dass dies auf die für den Konsultationsprozess erforderliche Zeit zurückzuführen sei. Diese Verzögerung hatte jedoch die Rechte des Beschwerdeführers nicht beeinträchtigt, da gemäß Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 das Versäumnis, innerhalb der vorgeschriebenen Frist zu antworten, als negative Antwort gilt und den Antragsteller berechtigt, vor dem Gericht erster Instanz Klage zu erheben oder sich beim Bürgerbeauftragten zu beschweren.

Was die Behauptung des Beschwerdeführers betrifft, dass die Entscheidung, ihm keinen vollständigen Zugang zu allen angeforderten Dokumenten zu gewähren, unfair und unzureichend begründet sei, so fanden die italienischen Rechtsvorschriften, auf die sich der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde beruft, keine Anwendung auf Dokumente, die sich im Besitz der Kommission befinden. Die in diesem Fall anwendbaren Rechtsvorschriften waren die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001, die interessierten Parteien keine besonderen Zugangsrechte einräumt. Nach Art. 6 Abs. 1 der Verordnung ist der Antragsteller nicht verpflichtet, seinen Antrag zu begründen. Eine Entscheidung über die Gewährung oder Verweigerung des Zugangs zu den angeforderten Dokumenten kann daher nicht auf den spezifischen Interessen des Antragstellers beruhen. Wenn ein Dokument gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 offengelegt wird, wird es öffentlich zugänglich und kann von jedem anderen Antragsteller eingesehen werden.

Die in Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 vorgesehene Ausnahme schützt die geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person. Die von den Unternehmen, die an der entsprechenden Ausschreibung teilgenommen haben, vorgelegten Unterlagen enthielten vertrauliche Geschäftsinformationen, und die Offenlegung dieser Informationen hätte ihre geschäftlichen Interessen beeinträchtigt. Das Interesse des Mandanten des Beschwerdeführers am Zugang zu diesen Dokumenten sei ein privates Interesse und könne nicht als überwiegendes öffentliches Interesse geltend gemacht werden. Bei der Entscheidung über den Antrag des Beschwerdeführers musste die Kommission ein angemessenes Gleichgewicht zwischen dem berechtigten Interesse des Kunden des Beschwerdeführers, die Gründe für die Vergabe des Auftrags an ein anderes Unternehmen zu verstehen, und dem berechtigten Vertrauen der Bieterunternehmen, dass die für die Zwecke des Angebots bereitgestellten Informationen ordnungsgemäß behandelt würden, finden. Die Kommission war der Auffassung, dass die GFS dem Beschwerdeführer alle einschlägigen Unterlagen vorgelegt hatte, in denen das angewandte Verfahren, die Kriterien für die Bewertung der Angebote, die Bewertung des Vorschlags und die endgültige Schlussfolgerung des Beratenden Ausschusses erläutert wurden.

Darüber hinaus musste gemäß Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 im Falle eines Dokuments eines Dritten der Urheber des Dokuments zur Verbreitung seines Dokuments konsultiert werden, „es sei denn, es ist klar, dass das Dokument offengelegt wird oder nicht offengelegt wird“. Bei der Bearbeitung des ursprünglichen Antrags des Beschwerdeführers hatte die GFS die Unternehmen, die die Autoren der angeforderten Dokumente waren, nicht konsultiert, da sie der Auffassung war, dass die in Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung vorgesehene Ausnahme anwendbar sei. Als der Beschwerdeführer jedoch einen Zweitantrag stellte, wurde eine solche Konsultation durchgeführt, um eine neue Bewertung vorzunehmen, um festzustellen, ob die Offenlegung der angeforderten Dokumente die geschäftlichen Interessen der betroffenen Unternehmen beeinträchtigt hätte.

Die Kommission erinnerte schließlich daran, dass der Kunde des Beschwerdeführers, M.P.M., nicht ausgewählt worden war, weil er eines der in der Ausschreibung genannten Auswahlkriterien nicht erfüllt hatte. Der Inhalt der von den anderen Unternehmen vorgelegten Unterlagen wäre daher insoweit unerheblich.

Stellungnahme des Beschwerdeführers

In seiner Stellungnahme gab der Beschwerdeführer an, dass die Kommission ihre Stellungnahme gemäß Artikel 21 EG-Vertrag in englischer und nicht in italienischer Sprache, der von ihm gewählten Sprache, abgegeben habe. Er musste daher die Stellungnahme der Kommission für seinen Mandanten M.P.M., in dessen Namen er sich beim Bürgerbeauftragten beschwerte, ins Italienische übersetzen.

Der Beschwerdeführer nahm ferner zur Kenntnis, dass die Kommission eingeräumt hatte, dass sich ihre Antwort auf seinen Zweitantrag verzögert habe. Die Kommission habe ihn jedoch erst nach Ablauf dieser Frist davon in Kenntnis gesetzt, dass sie nicht fristgerecht antworten könne, und diese Verzögerung nicht begründet. Dies verstieß gegen Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001, wonach „[d]ie in Absatz 1 vorgesehene Frist um 15 Arbeitstage verlängert werden [kann], sofern der Antragsteller vorab unterrichtet und ausführlich begründet wird“. Der Beschwerdeführer gab ferner an, dass er die Antwort der Kommission erst am 27. November 2002 erhalten habe. Entgegen dem, was die Kommission in ihrer Stellungnahme hervorgehoben hatte, hatte sein Mandant M.P.M. einen Schaden erlitten, weil die Kommission nicht fristgerecht geantwortet hatte, da ihr keine relevanten Gesichtspunkte bekannt waren, die bei der Einleitung eines Gerichtsverfahrens vor dem Verwaltungsgericht in Italien hätten berücksichtigt werden können, dessen Frist der 12. November 2002 gewesen war. Der Beschwerdeführer vertrat ferner die Auffassung, die Kommission habe zu Unrecht bestätigt, dass diese Verzögerung bei der Beantwortung die Rechte seines Mandanten nicht beeinträchtigt habe.

Zu dem Vorwurf betreffend die Entscheidung der Kommission über seinen Antrag auf Zugang zu Dokumenten erklärte der Beschwerdeführer, dass die Kommission an dem Standpunkt festhalte, den sie in ihrem Schreiben vom 13. November 2002 vertreten habe. Nach Ansicht des Beschwerdeführers hat die Kommission nicht begründet, warum die Verbreitung der angeforderten Dokumente die geschäftlichen Interessen der Bieter hätte beeinträchtigen können, da das Ausschreibungsverfahren bereits durchgeführt worden sei. Der Beschwerdeführer argumentierte, dass ein solcher Nachteil während des betreffenden Verfahrens möglich gewesen sein könnte, jedoch nicht nach dessen Abschluss. Der Beschwerdeführer wies ferner darauf hin, dass es sich bei der Bilanz eines Unternehmens, die zu den Dokumenten gehöre, zu denen die Kommission den Zugang verweigert habe, um ein öffentliches Dokument in Italien handele. Der Beschwerdeführer vertrat daher die Auffassung, dass es ein Widerspruch der Kommission sei, den Zugang zu einem öffentlichen Dokument zu verweigern. Er vertrat ferner die Auffassung, dass angesichts der Art der angeforderten Dokumente eine Konsultation der Kommission mit den Dritten, die sie verfasst hätten, nicht erforderlich sei.

Der Beschwerdeführer forderte den Bürgerbeauftragten schließlich auf, alle in seinem Statut und in den Durchführungsbestimmungen für Missstände in der Verwaltungstätigkeit vorgesehenen Instrumente zu nutzen.

Weitere Anfragen
Bitte um weitere Informationen

Der Bürgerbeauftragte hielt es für erforderlich, die Kommission um weitere Informationen zu ersuchen, um seine Untersuchungen der vorliegenden Beschwerde fortsetzen zu können. Am 8. Dezember 2004 richtete er daher ein Schreiben an die Kommission, in dem er das Organ aufforderte, sich zu den Bemerkungen des Beschwerdeführers und insbesondere zum Vorbringen des Beschwerdeführers zu äußern, dass es sich bei einigen der Dokumente (oder Teilen davon), zu denen er Zugang beantragt habe, um öffentliche Dokumente in Italien handele und dass es daher widersprüchlich sei, dass die Kommission der Öffentlichkeit den Zugang zu einem öffentlichen Dokument verwehre.

Antwort der Kommission

In ihrer Antwort wies die Kommission darauf hin, dass nach italienischem Recht die meisten Unternehmen ihre Bilanzen im Handelsregister (Registrodelle Imprese)hinterlegen müssen und dass jede Person unabhängig vom Ort der Eintragung des Unternehmens bei jeder Handelskammer in Italien Zugang zu diesen Bilanzen beantragen kann. Jeder Interessierte kann daher problemlos alle Informationen über die Bilanzen eines Unternehmens bei seiner örtlichen Handelskammer einholen.

Nach Ansicht der Kommission waren solche Bilanzen möglicherweise in den von den Bietern vorgelegten Unterlagen enthalten. Die Kommission konnte jedoch nicht feststellen, welche Dokumente im Handelsregister hinterlegt worden waren oder hätten hinterlegt werden müssen. Es war dem Organ nicht möglich, zwischen Dokumenten zu unterscheiden, zu denen die Öffentlichkeit über die Handelskammern Zugang haben könnte, und solchen, die wegen der Notwendigkeit, die geschäftlichen Interessen der Bieterunternehmen zu schützen, nicht offengelegt werden können.

Die Kommission vertrat die Auffassung, dass sie die Verordnung 1049/2001 korrekt angewandt hat, indem sie davon ausging, dass die einschlägigen Dokumente unter die entsprechende Ausnahmeregelung fallen(7).

Stellungnahme des Beschwerdeführers

In seiner Stellungnahme zur Antwort der Kommission vertrat der Beschwerdeführer die Auffassung, dass die Kommission seinen Standpunkt im Wesentlichen bestätigt habe. Er vertrat ferner die Auffassung, dass dem Standpunkt der Kommission zu seinem Antrag auf Zugang zu den einschlägigen Dokumenten nicht gefolgt werden könne. Das Vorbringen der Kommission, sie sei nicht in der Lage gewesen, zwischen Dokumenten, zu denen die Öffentlichkeit über die Handelskammern Zugang haben könnte, und Dokumenten, die nicht weitergegeben werden könnten, zu unterscheiden, sei inakzeptabel, es sei denn, es sei davon auszugehen, dass die Kommission das in den Mitgliedstaaten geltende nationale Recht nicht kenne. Nach Ansicht des Beschwerdeführers verfügte die Kommission über alle personellen und strukturellen Möglichkeiten, um die einschlägigen Informationen über Anträge auf Zugang zu Dokumenten zu erhalten.

In Bezug auf die angebliche Nichteinhaltung der in der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Frist durch die Kommission bei der Bearbeitung seines Zweitantrags stellte der Beschwerdeführer fest, dass das Organ keine weiteren Stellungnahmen abgegeben habe.

Der Beschwerdeführer hielt an seiner Beschwerde fest und bestand darauf, dass der Bürgerbeauftragte alle in seinem Statut und in den Durchführungsbestimmungen zu Missständen in der Verwaltungstätigkeit vorgesehenen Instrumente nutzen sollte.

EMPFEHLUNGSENTWURF DES BÜRGERS

Der Empfehlungsentwurf

Am 16. November 2005 richtete der Bürgerbeauftragte gemäß Artikel 3 Absatz 6 seines Statuts den folgenden Empfehlungsentwurf an die Kommission:

Die Kommission sollte ihre Entscheidung vom 13. November 2002 über den Zweitantrag des Beschwerdeführers auf Zugang und Gewährung des Zugangs zu Dokumenten oder Teilen davon, die nicht unter die Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 fallen, überdenken oder hinreichend detaillierte Erläuterungen vorlegen, um nachzuweisen, dass einige oder alle dieser Dokumente oder Teile davon unter die genannte Ausnahme fallen.

Dieser Empfehlungsentwurf stützte sich auf folgende Erwägungen:

1. In Bezug auf die Behauptung des Beschwerdeführers, dass die Entscheidung der Kommission, den vollständigen Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu verweigern, ungerecht sei, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die vom Beschwerdeführer behauptete Ungerechtigkeit offenbar in seiner falschen Auslegung der Verordnung 1049/2001 besteht, die den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission regelt.

Der Bürgerbeauftragte weist ferner darauf hin, dass die Kommission in ihrer Stellungnahme erklärt habe, dass im vorliegenden Fall die Verordnung 1049/2001 anwendbar sei und dass die italienischen Rechtsvorschriften, auf die sich der Beschwerdeführer in seinem Antrag auf Zugang zu Dokumenten und in seiner Beschwerde beim Bürgerbeauftragten bezogen habe, nicht relevant seien und daher nicht berücksichtigt werden könnten. Der Beschwerdeführer hat sich in seiner Stellungnahme zu diesem Punkt nicht zu der Erklärung der Kommission geäußert. Der Standpunkt der Kommission scheint richtig zu sein.

Unter diesen Umständen beschränkt sich die Prüfung des Bürgerbeauftragten daher darauf, festzustellen, ob die Verordnung 1049/2001 eingehalten wurde.

2. Ziel der Verordnung 1049/2001 ist es, dem Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten größtmögliche Wirkung zu verleihen und die allgemeinen Grundsätze und Beschränkungen dieses Zugangs gemäß Artikel 255 Absatz 2 EG-Vertrag festzulegen. Die Verordnung 1049/2001 enthält jedoch bestimmte Ausnahmen, die nach ständiger Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte eng auszulegen und anzuwenden sind, um die Anwendung des allgemeinen Grundsatzes des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz der Kommission nicht zu vereiteln(8).

Eine dieser Ausnahmen ist in Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich vorgesehen, in dem es heißt: „Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung der Schutz der geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person beeinträchtigt würde (...)“.

3. In Bezug auf die verfahrenstechnischen Aspekte der Bearbeitung seines Zweitantrags durch die Kommission ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Entscheidung der Kommission, die Dritten, die diese Dokumente verfasst haben, zu konsultieren, um etwaige Zweifel an der Art der einschlägigen Dokumente auszuräumen und die Möglichkeit zu prüfen, einen breiteren Zugang als den in der Anfangsphase gewährten zu gewähren, nicht im Widerspruch zur Verordnung 1049/2001 stand. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass die Kommission in Bezug auf diesen Aspekt des Falles keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit begangen hat. Darüber hinaus weist er darauf hin, dass der Beschwerdeführer selbst in seinem Zweitantrag offenbar vorgeschlagen habe, dass die Kommission die betreffenden Dritten konsultieren sollte, um zu beurteilen, ob im vorliegenden Fall eine Ausnahme anwendbar sei.

4. In Bezug auf die Behauptung des Beschwerdeführers, dass die Kommission bei der Bearbeitung seines Zweitantrags die in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehene Frist nicht eingehalten habe, vertrat die Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass es zu einer erheblichen Verzögerung gekommen sei und die Kommission daher nicht im Einklang mit Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 gehandelt habe. Dies stellte einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

5. In der Sache bestanden die Dokumente, zu denen die Kommission den Zugang verweigerte, im Wesentlichen aus den Angeboten der anderen Unternehmen als M.P.M., die an der entsprechenden Ausschreibung teilgenommen hatten. Aufgrund ihrer Art kann vernünftigerweise davon ausgegangen werden, dass diese Dokumente Informationen (wie die angegebenen Preise) enthielten, deren Offenlegung die geschäftlichen Interessen der betreffenden Unternehmen beeinträchtigen könnte. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Ansicht, dass die Auffassung der Kommission, dass die in Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 vorgesehene Ausnahme im vorliegenden Fall angewandt wurde, grundsätzlich richtig war.

6. In Bezug auf den Standpunkt des Beschwerdeführers, dass die geschäftlichen Interessen der anderen Unternehmen nur durch eine Offenlegung während des betreffenden Verfahrens, jedoch nicht nach dessen Abschluss hätten beeinträchtigt werden können, ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass es angesichts der in diesen Dokumenten enthaltenen Informationen nicht unangemessen erscheint anzunehmen, dass die Gefahr einer Beeinträchtigung der geschäftlichen Interessen der Unternehmen, die an einer Ausschreibung teilgenommen hatten, auch nach Abschluss des Ausschreibungsverfahrens bestehen bleiben könnte.

Es erscheint angebracht, darauf hinzuweisen, dass sich der vorliegende Vorwurf auf die Entscheidung der Kommission vom 13. November 2002 bezieht, den Zweitantrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten, die das betreffende Angebot betreffen, abzulehnen. Die Untersuchung des Bürgerbeauftragten muss sich daher auf die Prüfung konzentrieren, ob diese Entscheidung richtig war. Es scheint jedoch, dass das Ausschreibungsverfahren erst am 17. Juli 2002, d. h. weniger als vier Monate vor dem Erlass ihrer Entscheidung durch die Kommission, abgeschlossen wurde. Die seit der Entscheidung vom Juli 2002 verstrichene Zeit ist daher für die Beurteilung des Vorliegens eines Missstands in der Verwaltungstätigkeit in Bezug auf die Entscheidung der Kommission vom 13. November 2002 unerheblich.

7. In Bezug auf die in Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 vorgesehene Ausnahme ist darauf hinzuweisen, dass der Zugang zu Dokumenten nach demselben Artikel dem Antragsteller auch dann gewährt werden muss, wenn die betreffende Ausnahme gilt, wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung besteht.

Wie der Bürgerbeauftragte bereits in früheren Entscheidungen festgestellt hat, ergibt sich aus der Struktur und dem Wortlaut der betreffenden Bestimmung, dass das Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung in der Regel von der Person, die Zugang beantragt,festgestellt werden muss (9). Im vorliegenden Fall ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass der Beschwerdeführer nicht nachgewiesen hat, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der angeforderten Dokumente bestand.

Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der Beschwerdeführer in seinem Zweitantrag auf Zugang geltend machte, dass sein Unternehmen ein besonderes Interesse daran habe, Zugang zu den betreffenden Dokumenten zu erhalten, da es an dem Angebot teilgenommen habe und der Zugang zu diesen Dokumenten für seine Verteidigungsrechte relevant sei. Ein solches Interesse würde jedoch (falls festgestellt) in keinem Fall ein öffentliches Interesse darstellen, das die in Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme außer Kraft setzen könnte.

8. Darüber hinaus möchte die Bürgerbeauftragte betonen, dass die Verordnung 1049/2001, wie die Kommission zu Recht hervorgehoben hat, interessierten Parteien keine spezifischen Zugangsrechte einräumt. Die Gründe, aus denen der Zugang beantragt wird, sind daher nach der Verordnung 1049/2001 irrelevant, und ein Antrag auf Zugang hängt dann nicht vom Vorliegen eines spezifischen oder berechtigten Interesses des Antragstellers ab.

Aus diesem Grund ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass das Argument der Kommission, dass der Inhalt der von den anderen Unternehmen, die an derselben Ausschreibung wie M.P.M. teilgenommen hätten, vorgelegten Unterlagen für den Kunden des Beschwerdeführers nicht relevant gewesen sei, für den vorliegenden Fall nicht relevant sei.

9. Der Bürgerbeauftragte erinnert jedoch daran, dass Artikel 4 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 Folgendes vorsieht: „Wenn nur Teile des angeforderten Dokuments unter eine der in Absatz 1 oder 2 festgelegten Ausnahmen fallen, wird der verbleibende Teil des Dokuments freigegeben.“

In ihrer Antwort auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers erklärte die Kommission, dass ein teilweiser Zugang nicht möglich sei, da die betreffenden Dokumente vollständig unter die in Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 vorgesehene Ausnahme fielen.

10. In ihrer Antwort auf das Schreiben des Bürgerbeauftragten vom 8. Dezember 2004 räumte die Kommission jedoch ein, dass nach italienischem Recht öffentlich zugängliche Bilanzen möglicherweise in den von den Bietern vorgelegten Unterlagen enthalten waren. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass es in Bezug auf diese Dokumente keinen Grund gab, dem Beschwerdeführer den Zugang zu verweigern.

11. Der Bürgerbeauftragte nimmt das Vorbringen der Kommission zur Kenntnis, sie sei nicht in der Lage gewesen, zwischen Dokumenten zu unterscheiden, zu denen die Öffentlichkeit über die Handelskammern Zugang hätte erhalten können, und Dokumenten, die wegen der Notwendigkeit, die geschäftlichen Interessen der Bieterunternehmen zu schützen, nicht offengelegt werden könnten.

Nach Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 kann die Kommission jedoch nur den Zugang zu den Dokumenten verweigern, deren Verbreitung den Schutz der geschäftlichen Interessen der betroffenen natürlichen oder juristischen Person beeinträchtigen würde. Die Beweislast liegt somit eindeutig bei der Kommission. Der Zugang muss daher gewährt werden, wenn die Kommission nicht nachweisen kann, dass die genannte Ausnahme gilt. Ferner sei darauf hingewiesen, dass die Kommission die Möglichkeit hatte, sich an die Unternehmen zu wenden, die die einschlägigen Dokumente vorgelegt hatten, oder an die italienischen Behörden, wenn sie der Auffassung war, dass sie weitere Klarstellungen in dieser Hinsicht benötigte, um den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang bearbeiten zu können.

12. Hinsichtlich der Möglichkeit, Zugang zu anderen Teilen der einschlägigen Dokumente als zu Bilanzen zu gewähren, die nach italienischem Recht der Öffentlichkeit zugänglich sein könnten, beschränkte sich die Kommission auf die Feststellung, dass ein teilweiser Zugang nicht möglich sei, da die vom Beschwerdeführer angeforderten Dokumente Informationen enthielten, die geschäftliche Interessen berührten, und daher unter die in Artikel 4 Absatz 2 vorgesehene Ausnahme fallen sollten. Die Grundsätze der guten Verwaltung verlangen jedoch, dass eine beschwerende Entscheidung so ausführlich begründet wird, dass die Betroffenen die Gründe für die betreffende Entscheidung erkennen können und die zuständigen Behörden ihre Kontrollaufgabe wahrnehmen können.

Im vorliegenden Fall stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass sich die Kommission darauf beschränkt habe, festzustellen, dass kein teilweiser Zugang gewährt werden könne, ohne Angaben dazu zu machen, ob die geltend gemachte einschlägige Ausnahme jeden einzelnen Teil der angeforderten Dokumente erfasse.

13. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten nicht ordnungsgemäß bearbeitet hat. Diese Schlussfolgerung beruht auf den Erwägungen, dass zum einen die Kommission selbst akzeptiert hat, dass es sich bei einigen in ihrem Besitz befindlichen Dokumenten um Dokumente handeln könnte, die nach italienischem Recht öffentlich sind, und dass daher eine Verweigerung des Zugangs zu solchen Dokumenten nicht gerechtfertigt erscheint; Zum anderen habe die Kommission ihre Weigerung, teilweisen Zugang zu anderen Teilen der einschlägigen Dokumente zu gewähren, nicht hinreichend begründet.

Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass die Prüfung aller einzeln angeforderten Dokumente, um festzustellen, welche von ihnen offengelegt werden könnten, einen erheblichen Verwaltungsaufwand für die Kommission darstellen könnte. Die Kommission hat jedoch nicht nachgewiesen, dass diese Prüfung im vorliegenden Fall einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand darstellen würde. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass Art. 6 Abs. 3 der Verordnung 1049/2001 vorsieht, dass das Organ im Falle eines Antrags, der sich auf sehr lange Dokumente oder auf eine sehr große Anzahl von Dokumenten bezieht, informelle Gespräche mit dem Antragsteller führen kann, um eine faire Lösung zu finden.

Ausführliche Stellungnahme der Kommission

In ihrer ausführlichen Stellungnahme gab die Kommission an, dass sie den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten in Bezug auf i) den Zugang zu den Bilanzen der Bietergesellschaften, da diese Dokumente nach italienischem Recht öffentlich sind, und ii) den teilweisen Zugang zu den anderen Dokumenten, die in den Stellungnahmen der Bietergesellschaften enthalten sind, erneut geprüft habe.

In Bezug auf den Zugang zu den Bilanzen betonte die Kommission, dass ihre Akte über die betreffende Ausschreibung, an der der Kunde des Beschwerdeführers teilgenommen habe, Bilanzen der Bieterunternehmen für die Jahre 1999, 2000 und 2001 enthalte. Darüber hinaus enthielt es Kopien der Eintragungsbescheinigungen im Handelsregister (Cameradi Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura - CCIAA-) und der Zertifikate des Qualitätssicherungssystems.

Da jeder Bürger die Möglichkeit hat, die Bilanzen von jeder Handelskammer in Italien zu erhalten, stimmte die Kommission zu, dass es sich bei diesen Dokumenten nach italienischem Recht um öffentliche Dokumente handelt. Sie stehen der Öffentlichkeit jedoch nicht kostenlos zur Verfügung, und die Handelskammern erheben bei der Zustellung dieser Dokumente Gebühren. Die betreffenden Dokumente können auch über bestimmte Websites wie "www.infoaffari.com" oder "www.infocomas.it" erworben werden. In Bezug auf die Zertifikate des Qualitätssystems können sie kostenlos auf der Website von SINCERT gefunden werden, dh in der Datenbank der italienischen Stelle, die sich mit der Zertifizierung und Akkreditierung von Unternehmen in Italien befasst.

Nach ihrem 15. Erwägungsgrund hat die Verordnung 1049/2001 weder das Ziel noch die Wirkung, die nationalen Rechtsvorschriften über den Zugang zu Dokumenten zu ändern. Nach Ansicht der Kommission wäre es daher unangemessen und gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen dem Organ und dem betreffenden Mitgliedstaat verstoßen worden, wenn es der Öffentlichkeit unter Verstoß gegen nationale Vorschriften, die Bedingungen für die Beschaffung derselben Dokumente festlegen, kostenlose Kopien der Bilanzen zur Verfügung gestellt hätte.

Die Kommission schlug daher als faire Lösung vor, dem Beschwerdeführer die Einsichtnahme in die einschlägigen Bilanzen und Bescheinigungen der Bieterunternehmen in den Räumlichkeiten der GFS in Ispra zu ermöglichen. Wenn er Kopien dieser Dokumente erhalten wollte, konnte er dies leicht tun, indem er sich an die zuständige Handelskammer wandte oder die entsprechenden Websites konsultierte.

Hinsichtlich der Möglichkeit, teilweisen Zugang zu den anderen in den Angeboten der ausschreibenden Unternehmen enthaltenen Dokumenten zu gewähren, stellte die Kommission fest, dass diese Dokumente fast ausschließlich aus Informationen über die Unternehmen bestanden. Die seitenweise Prüfung dieser Dokumentation und die Extraktion begrenzter Fragmente davon hätten zu einem völlig unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand geführt. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass das öffentliche Interesse an der Erlangung des Zugangs zu fragmentierten Teilen des Dokuments den übermäßigen Verwaltungsaufwand, den ein solches Vorgehen erfordert hätte, nicht rechtfertigte. Die Kommission erinnerte ferner daran, dass das Gericht festgestellt habe, dass die Organe in bestimmten Fällen das Interesse der Öffentlichkeit an einem teilweisen Zugang zu den angeforderten Dokumenten gegen die Belastung durch Folgearbeiten abwägen könnten und dass sie berechtigt seien, einen solchen teilweisen Zugang zu verweigern, wenn die Prüfung der fraglichen Dokumente zeige, dass der teilweise Zugang bedeutungslos gewesen wäre, während die erforderliche Arbeitsbelastung unverhältnismäßig gewesen wäre(10).

Anmerkungen des Beschwerdeführers zur ausführlichen Stellungnahme der Kommission

In seinen Bemerkungen zur ausführlichen Stellungnahme der Kommission stellte der Beschwerdeführer fest, dass die Kommission keine Anmerkungen zu der Schlussfolgerung machte, zu der der Bürgerbeauftragte in seinem Empfehlungsentwurf zu seiner Behauptung gelangt war, dass die Kommission den Zweitantrag des Beschwerdeführers nicht innerhalb der vorgesehenen Frist bearbeitet habe.

In Bezug auf die Anmerkungen der Kommission zum inhaltlichen Aspekt seines Antrags auf Zugang zu Dokumenten betonte der Beschwerdeführer, dass die Kommission erst in ihrer ausführlichen Stellungnahme zum Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten erstmals und fast vier Jahre nach dem entsprechenden Antrag anerkannt habe, dass es sich bei einigen der angeforderten Dokumente tatsächlich um öffentliche Dokumente handele. Es stellte sich eindeutig heraus, dass die Weigerung der Kommission, Dokumente wie die Bilanzen der Unternehmen offenzulegen, die an derselben Ausschreibung teilgenommen hatten, an der sein Mandant teilgenommen hatte, ungerechtfertigt war. Der Beschwerdeführer wies ferner darauf hin, dass die Kommission in ihrer ausführlichen Stellungnahme nun vorgeschlagen habe, ihm die Einsichtnahme in die einschlägigen Dokumente in den Räumlichkeiten der GFS in Ispra zu gestatten, und dass sie sich auf Erwägungsgrund 15 der Verordnung 1049/2001 berufen habe, um zu rechtfertigen, dass ihm die Dokumente nicht direkt übermittelt worden seien. Da die nationalen Behörden in Italien Gebühren für die Ausstellung von Kopien von Dokumenten wie den vom Beschwerdeführer angeforderten erheben, wäre es nach Ansicht der Kommission unangemessen und gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen dem Organ und dem betreffenden Mitgliedstaat verstoßen worden, wenn es kostenlose Kopien der betreffenden Dokumente zur Verfügung gestellt hätte. Nach Ansicht des Beschwerdeführers habe sich die Kommission irrtümlich auf den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit berufen. Gemäß Artikel 10 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001, in dem beschrieben wird, wie der Zugang zu Dokumenten im Anschluss an einen Antrag gewährt werden kann, können die Kosten für die Erstellung und Übermittlung von Kopien dem Antragsteller in Rechnung gestellt werden. Diese Gebühr darf die tatsächlichen Kosten für die Herstellung und den Versand von Kopien nicht übersteigen. Die Konsultation vor Ort, Kopien von weniger als 20 A4-Seiten und der direkte Zugang in elektronischer Form oder über das Register sind kostenlos (...)“. Der Beschwerdeführer konnte daher nicht nachvollziehen, inwiefern der von der Kommission geltend gemachte Grundsatz im vorliegenden Fall relevant war. Er betonte ferner, dass die Kommission nie die Möglichkeit in Betracht gezogen habe, ihm eine Gebühr für den Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu berechnen. In Bezug auf den Vorschlag der Kommission, ihm die Einsichtnahme in die einschlägigen Dokumente in den Räumlichkeiten der GFS in Ispra zu ermöglichen, vertrat der Beschwerdeführer die Auffassung, dass die Antwort weder angemessen noch einer Institution wie der Kommission würdig sei. Er vertrat ferner die Auffassung, dass es nicht hinnehmbar sei, dass die Kommission fast vier Jahre nach seinem ursprünglichen Antrag auf Zugang zu Dokumenten etwas vorschlug, was er selbst bereits in seinem Schreiben vom 6. August 2002 vorgeschlagen hatte, als er erklärte, dass er bereit sei, eine Konsultation der einschlägigen Dokumente in den Räumlichkeiten der Kommission durchzuführen.

In Bezug auf den Standpunkt der Kommission zur Möglichkeit, einen teilweisen Zugang zu gewähren, vertrat der Beschwerdeführer die Auffassung, dass dieser unbegründet sei und dass die Kommission immer noch nicht nachgewiesen habe, dass die Prüfung jedes der von seinem Antrag auf Zugang betroffenen Dokumente einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand dargestellt hätte. Der Bürgerbeauftragte wies ferner darauf hin, dass das Organ auf der Grundlage von Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 im Falle eines Antrags, der sich auf sehr lange Dokumente oder auf eine sehr große Anzahl von Dokumenten beziehe, informelle Gespräche mit dem Antragsteller führen könne, um eine faire Lösung zu finden. Aus ihrer ausführlichen Stellungnahme ging jedoch hervor, dass die Kommission diese Möglichkeit nicht berücksichtigt hat. Die Kommission hatte weder Informationen über den angeblich unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand für die Prüfung aller einschlägigen Dokumente gegeben (d. h., die Kommission hätte zumindest angeben müssen, wie viele Dokumente hätten analysiert werden müssen und wie umfangreich sie waren), noch hatte sie ihm die in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehenen und vom Bürgerbeauftragten in seinem Empfehlungsentwurf vorgeschlagenen Informationen übermittelt.

Der Beschwerdeführer äußerte die Hoffnung, dass der Bürgerbeauftragte seine Beschwerden akzeptieren und alle geeigneten Maßnahmen ergreifen werde, um den Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission zu beheben.

DER BESCHLUSS

1 Vorbemerkungen

1.1 Der Europäische Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der Beschwerdeführer in seinen Bemerkungen zur Stellungnahme der Kommission erklärt hat, dass die Europäische Kommission ihre Stellungnahme in englischer und nicht in italienischer Sprache, der von ihm gewählten Sprache, abgegeben habe. Er musste daher die Stellungnahme der Kommission für seinen Mandanten, das italienische Unternehmen M.P.M. Costruzioni edili s.r.l. ("M.P.M."), in dessen Namen er sich beim Bürgerbeauftragten beschwert hatte, ins Italienische übersetzen.

1.2 In diesem Zusammenhang möchte der Bürgerbeauftragte klarstellen, dass die Kommission ihm als allgemeines Verfahren ihre Stellungnahmen in englischer oder französischer Sprache übermittelt, gefolgt von einer Übersetzung der Stellungnahme in die Sprache der Beschwerde.

1.3 Es steht fest, dass die Stellungnahme der Kommission dem Beschwerdeführer in seiner italienischen Fassung hätte übermittelt werden müssen. Daher scheint ihm die englische Fassung der Stellungnahme irrtümlich übermittelt worden zu sein. Da der Beschwerdeführer in seinen Erklärungen betont hatte, dass er M.P.M. bereits eine Übersetzung der Stellungnahme der Kommission übermittelt habe, ging der Bürgerbeauftragte davon aus, dass er nicht mehr daran interessiert sei, die italienische Übersetzung der Stellungnahme der Kommission zu erhalten. Der Bürgerbeauftragte entschuldigt sich bei dem Beschwerdeführer für den Fehler, der bei der Übermittlung der Stellungnahme der Kommission aufgetreten ist.

2 Entscheidung der Kommission über den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten und den Antrag des Beschwerdeführers

2.1 M.P.M. hatte ein Konsortium mit drei anderen Unternehmen gegründet und sich an einer Ausschreibung beteiligt, die am 31. Januar 2002 von der Gemeinsamen Forschungsstelle (GFS) der Kommission für kleine und mittlere Bau-, Umstrukturierungs- und Instandhaltungsarbeiten an verschiedenen Gebäuden und Entwässerungssystemen am Standort Ispra der GFS veröffentlicht wurde. Das Angebot des Konsortiums wurde nicht ausgewählt.

Am 31. Juli 2002 stellte der Beschwerdeführer, der sich im Namen von M.P.M. beschwerte, einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten. Sowohl sein ursprünglicher Antrag als auch sein Zweitantrag (der am 6. September 2002 eingereicht wurde) wurden von der Kommission auf der Grundlage der Ausnahmeregelung nach Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission(11) abgelehnt.

In seiner Beschwerde an den Bürgerbeauftragten machte der Beschwerdeführer geltend, dass die Entscheidung der Kommission, ihm keinen uneingeschränkten Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren, unfair und unzureichend begründet sei. Er forderte die Kommission auf, ihren Standpunkt zu überdenken und ihm uneingeschränkten Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren.

2.2 In ihrer Stellungnahme stellte die Kommission fest, dass im vorliegenden Fall die Verordnung 1049/2001 anwendbar sei und dass die italienischen Rechtsvorschriften, auf die sich der Beschwerdeführer in seinem Antrag auf Zugang zu Dokumenten und in seiner Beschwerde beim Bürgerbeauftragten bezogen habe, nicht relevant seien und daher nicht berücksichtigt werden könnten.

Darüber hinaus vertrat sie die Auffassung, dass die von den Unternehmen, die an der betreffenden Ausschreibung teilgenommen hätten, vorgelegten Unterlagen vertrauliche Geschäftsinformationen enthielten und dass die Offenlegung dieser Informationen ihre geschäftlichen Interessen beeinträchtigt hätte. Das Interesse des Mandanten des Beschwerdeführers am Zugang zu diesen Dokumenten sei ein privates Interesse und könne nicht als überwiegendes öffentliches Interesse geltend gemacht werden. Bei der Entscheidung über den Antrag des Beschwerdeführers musste die Kommission ein angemessenes Gleichgewicht zwischen dem berechtigten Interesse des Kunden des Beschwerdeführers, die Gründe für die Vergabe des Auftrags an ein anderes Unternehmen zu verstehen, und dem berechtigten Vertrauen der Bieterunternehmen, dass die für die Zwecke des Angebots bereitgestellten Informationen ordnungsgemäß behandelt würden, finden. Die Kommission war der Auffassung, dass die GFS dem Beschwerdeführer alle einschlägigen Unterlagen vorgelegt hatte, in denen das angewandte Verfahren, die Kriterien für die Bewertung der Angebote, die Bewertung des Vorschlags und die endgültige Schlussfolgerung des Beratenden Ausschusses erläutert wurden.

Darüber hinaus musste gemäß Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 im Falle eines Dokuments eines Dritten der Urheber des Dokuments zur Verbreitung seines Dokuments konsultiert werden, „es sei denn, es ist klar, dass das Dokument offengelegt wird oder nicht offengelegt wird“. Bei der Bearbeitung des ursprünglichen Antrags des Beschwerdeführers hatte die GFS die Unternehmen, die die Autoren der angeforderten Dokumente waren, nicht konsultiert, da sie der Auffassung war, dass die in Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung vorgesehene Ausnahme anwendbar sei. Als der Beschwerdeführer jedoch einen Zweitantrag stellte, wurde eine solche Konsultation durchgeführt, um eine neue Bewertung vorzunehmen, um festzustellen, ob die Offenlegung der angeforderten Dokumente die geschäftlichen Interessen der betroffenen Unternehmen beeinträchtigt hätte.

2.3 Nach Prüfung der ihm sowohl von der Kommission in ihrer Stellungnahme vom 24. Juni 2003 als auch in ihrer Antwort auf sein Auskunftsersuchen übermittelten Informationen richtete der Bürgerbeauftragte am 16. November 2005 gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten einen Empfehlungsentwurf an die Kommission.

In seinem Empfehlungsentwurf betonte der Bürgerbeauftragte, dass die Kommission entweder ihre Entscheidung vom 13. November 2002 über den Zweitantrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten oder Teilen davon, die nicht unter die Ausnahmeregelung nach Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 fallen, überdenken oder hinreichend detaillierte Erläuterungen vorlegen sollte, um nachzuweisen, dass einige oder alle dieser Dokumente oder Teile davon unter diese Ausnahmeregelung fallen.

2.4 In ihrer ausführlichen Stellungnahme erklärte die Kommission, dass sie den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten, wie vom Bürgerbeauftragten gefordert, erneut geprüft habe.

Die Kommission betonte, dass ihre Akte über die betreffende Ausschreibung, an der der Kunde des Beschwerdeführers teilgenommen habe, Bilanzen der Bieterunternehmen für die Jahre 1999, 2000 und 2001 enthalte. Darüber hinaus enthielt es Kopien der Eintragungsbescheinigungen im Handelsregister (Cameradi Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura - CCIAA-) und der Zertifikate des Qualitätssicherungssystems.

Da jeder Bürger die Möglichkeit hat, die Bilanzen von jeder Handelskammer in Italien zu erhalten, stimmte die Kommission zu, dass es sich bei diesen Dokumenten nach italienischem Recht um öffentliche Dokumente handelt. Da sie jedoch in Italien der Öffentlichkeit nicht kostenlos zugänglich sind, war die Kommission der Auffassung, dass es unangemessen und gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen dem Organ und dem betreffenden Mitgliedstaat verstoßen hätte, dem Beschwerdeführer kostenlose Kopien der einschlägigen Dokumente zur Verfügung zu stellen. Die Kommission stützte ihre Erwägungen auf Erwägungsgrund 15 der Verordnung 1049/2001, wonach die Verordnung weder eine Änderung der nationalen Rechtsvorschriften über den Zugang zu Dokumenten bezweckt noch bewirkt.

Die Kommission schlug daher als faire Lösung vor, dem Beschwerdeführer die Einsichtnahme in die einschlägigen Bilanzen und Bescheinigungen der Bieterunternehmen in den Räumlichkeiten der GFS in Ispra zu ermöglichen. Für den Fall, dass er Kopien dieser Dokumente erhalten wollte, erklärte die Kommission, dass er dies leicht tun könne, indem er sich an die zuständige Handelskammer wende oder die entsprechenden Websites konsultiere.

Hinsichtlich der Möglichkeit, teilweisen Zugang zu den anderen in den Angeboten der ausschreibenden Unternehmen enthaltenen Dokumenten zu gewähren, stellte die Kommission fest, dass diese Dokumente fast ausschließlich aus Unternehmensinformationen bestanden. Die seitenweise Prüfung dieser Dokumentation und die Extraktion begrenzter Fragmente davon hätten zu einem völlig unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand geführt. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass das öffentliche Interesse an der Erlangung des Zugangs zu fragmentierten Teilen des Dokuments den übermäßigen Verwaltungsaufwand, den ein solches Vorgehen erfordert hätte, nicht rechtfertigte.

2.5 In seinen Bemerkungen zur ausführlichen Stellungnahme der Kommission betonte der Beschwerdeführer, dass die Kommission erst in ihrer ausführlichen Stellungnahme zum Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten zum ersten Mal und fast vier Jahre nach dem entsprechenden Antrag anerkannt habe, dass es sich bei einigen der angeforderten Dokumente tatsächlich um öffentliche Dokumente handele. Die Weigerung der Kommission, Dokumente wie die Bilanzen der Unternehmen offenzulegen, die an derselben Ausschreibung teilgenommen hatten, an der sein Mandant teilgenommen hatte, erschien daher ungerechtfertigt. Der Beschwerdeführer wies ferner darauf hin, dass die Kommission in ihrer ausführlichen Stellungnahme nun vorgeschlagen habe, ihm zu gestatten, die einschlägigen Dokumente in den Räumlichkeiten der GFS in Ispra einzusehen, und dass sie sich auf Erwägungsgrund 15 der Verordnung 1049/2001 berufen habe, weil sie ihm die Dokumente nicht direkt übermittelt habe. Nach Ansicht des Beschwerdeführers habe sich die Kommission fälschlicherweise auf den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit berufen.

Gemäß Artikel 10 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 können die Kosten für die Herstellung und den Versand von Kopien dem Antragsteller in Rechnung gestellt werden. Diese Gebühr darf die tatsächlichen Kosten für die Herstellung und den Versand von Kopien nicht übersteigen. Die Konsultation vor Ort, Kopien von weniger als 20 A4-Seiten und der direkte Zugang in elektronischer Form oder über das Register sind kostenlos (...)“. Die Kommission hatte jedoch nie die Möglichkeit in Betracht gezogen, für die Gewährung des Zugangs zu den angeforderten Dokumenten eine Gebühr zu erheben.

In Bezug auf den Vorschlag der Kommission, ihm die Einsichtnahme in die einschlägigen Dokumente in den Räumlichkeiten der GFS in Ispra zu ermöglichen, vertrat der Beschwerdeführer die Auffassung, dass die Antwort weder angemessen noch einer Institution wie der Kommission würdig sei. Er vertrat ferner die Auffassung, dass es nicht hinnehmbar sei, dass die Kommission fast vier Jahre nach seinem ursprünglichen Antrag auf Zugang zu Dokumenten etwas vorschlug, was er selbst bereits in seinem Schreiben vom 6. August 2002 vorgeschlagen hatte, als er erklärte, dass er bereit sei, eine Konsultation der einschlägigen Dokumente in den Räumlichkeiten der Kommission durchzuführen.

Hinsichtlich der Möglichkeit, einen teilweisen Zugang zu gewähren, vertrat der Beschwerdeführer die Auffassung, dass die Kommission immer noch nicht nachgewiesen habe, dass die Prüfung jedes der von seinem Antrag auf Zugang betroffenen Dokumente einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand dargestellt hätte. Der Bürgerbeauftragte wies ferner darauf hin, dass das Organ auf der Grundlage von Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 im Falle eines Antrags, der sich auf sehr lange Dokumente oder auf eine sehr große Anzahl von Dokumenten beziehe, informelle Gespräche mit dem Antragsteller führen könne, um eine faire Lösung zu finden. Aus ihrer ausführlichen Stellungnahme ging jedoch hervor, dass die Kommission diese Möglichkeit nicht berücksichtigt hat. Die Kommission hatte weder Informationen über den angeblich unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand für die Prüfung aller einschlägigen Dokumente gegeben (d. h., die Kommission hätte zumindest angeben müssen, wie viele Dokumente hätten analysiert werden müssen und wie umfangreich sie waren), noch hatte sie ihm die in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehenen und vom Bürgerbeauftragten in seinem Empfehlungsentwurf vorgeschlagenen Informationen übermittelt.

2.6 Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass der operative Teil seines Empfehlungsentwurfs darin bestand, dass die Kommission entweder ihre Entscheidung vom 13. November 2002 über den Zweitantrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten oder Teilen davon, die nicht unter die Ausnahmeregelung nach Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 fallen, überdenkt oder hinreichend detaillierte Erläuterungen vorlegt, um nachzuweisen, dass einige oder alle dieser Dokumente oder Teile davon unter diese Ausnahmeregelung fallen.

2.7 Aus der ausführlichen Stellungnahme der Kommission geht hervor, dass die Kommission den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten erneut geprüft und anerkannt hat, dass einige der angeforderten Dokumente in Italien öffentlich zugänglich sind und es daher keine sachlichen Gründe gab, ihnen den Zugang zu verweigern. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass das Organ dem Beschwerdeführer dennoch keinen Zugang zu diesen Dokumenten gewährt, ihm jedoch angeboten hat, die einschlägigen Dokumente in den Räumlichkeiten der GFS in Ispra einzusehen. Außerdem hat sich die Kommission offenbar geweigert, teilweisen Zugang zu den anderen Dokumenten zu gewähren, die in den Angeboten der Bieter enthalten sind.

Daher ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission seinem Empfehlungsentwurf nicht nachgekommen ist.

2.8 Die Grundsätze einer guten Verwaltung verlangen, dass ein Organ auf der Grundlage der Verordnung 1049/2001 triftige Gründe für die Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten angibt.

Da die Kommission keinen Zugang zu einigen der vom Beschwerdeführer angeforderten Dokumente gewährt hat, obwohl sie akzeptiert hat, dass es sich um öffentliche Dokumente handelt, ist es daher erforderlich, die von der Kommission zur Begründung ihres Standpunkts angeführten Gründe zu prüfen.

2.9 Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission geltend gemacht hat, dass die unentgeltliche Zustellung dieser Dokumente an den Beschwerdeführer unangemessen gewesen wäre und dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen dem Organ und dem betreffenden Mitgliedstaat zuwiderliefe, da der Zugang zu diesen Dokumenten in Italien nicht kostenlos sei. In diesem Zusammenhang berief sich die Kommission auf Erwägungsgrund 15 der Verordnung 1049/2001, wonach die Verordnung 1049/2001 weder bezweckt noch bewirkt, die nationalen Rechtsvorschriften über den Zugang zu Dokumenten zu ändern.

Nach ständiger Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte zu den Bestimmungen der früheren Regelung sind Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten restriktiv auszulegen und anzuwenden, um die Anwendung des allgemeinen Grundsatzes des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten nicht zu vereiteln(12).

Im vorliegenden Fall weist der Bürgerbeauftragte darauf hin, dass sich die Kommission zur Rechtfertigung ihrer Weigerung, Zugang zu den Dokumenten zu gewähren, deren öffentlichen Charakter sie anerkannt habe, nicht auf eine der in der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen berufen habe, sondern sich auf einen Erwägungsgrund der genannten Verordnung berufen habe.

2.10 Der von der Kommission geltend gemachte Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit ist in der Tat ein Grundsatz des Gemeinschaftsrechts, wie er in Artikel 5 EG-Vertrag vorgesehen ist und von den Gemeinschaftsgerichten wiederholt angeführt wird(13). Der Bürgerbeauftragte teilt jedoch nicht die Auffassung der Kommission, dass, da die Bereitstellung der einschlägigen Dokumente in Italien nicht kostenlos ist, der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen dem Organ und dem betreffenden Mitgliedstaat verletzt würde, wenn diese Dokumente dem Beschwerdeführer zur Verfügung gestellt würden. Dieser Grundsatz, auf den in Erwägungsgrund 15 der Verordnung 1049/2001 Bezug genommen wird, beruht auf Artikel 4 Absatz 5 und Artikel 5 der genannten Verordnung, wonach „[ein] Mitgliedstaat das Organ ersuchen [kann], ein aus diesem Mitgliedstaat stammendes Dokument ohne dessen vorherige Zustimmung nicht weiterzugeben“ und „[wenn] ein Mitgliedstaat einen Antrag auf ein in seinem Besitz befindliches Dokument eines Organs erhält, es sei denn, es ist klar, dass das Dokument offengelegt werden muss oder nicht, konsultiert der Mitgliedstaat das betreffende Organ, um einen Beschluss zu fassen, der die Verwirklichung der Ziele dieser Verordnung nicht gefährdet“. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass das Ziel dieser Bestimmungen darin besteht, eine Umgehung der materiellen Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten auf Ebene der Europäischen Union bzw. der Mitgliedstaaten zu vermeiden. Mit diesen Bestimmungen soll mit anderen Worten verhindert werden, dass ein aus einem Mitgliedstaat stammendes Dokument, zu dem nach nationalem Recht kein Zugang möglich ist, über einen auf Unionsebene gestellten Antrag auf Zugang erlangt werden kann. Es gibt jedoch keine Bestimmung, die die Europäische Union verpflichten würde, die Gewährung des Zugangs zu Dokumenten allein deshalb zu verweigern, weil die Verbreitung dieser Dokumente in einem Mitgliedstaat nicht kostenlos ist. Es liegt auf der Hand, dass eine solche Ausnahme im Übrigen in der Verordnung 1049/2001 selbst festgelegt werden müsste. Eine solche Ausnahme findet sich jedoch nicht in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist die Bürgerbeauftragte daher der Auffassung, dass die Kommission ihre Weigerung, Zugang zu den vom Beschwerdeführer angeforderten Dokumenten zu gewähren, nicht stichhaltig begründet hat.

Außerdem muss der gemäß der Verordnung 1049/2001 gewährte Zugang nicht unbedingt kostenlos sein. Wie in Artikel 10 der genannten Verordnung vorgesehen, können dem Antragsteller bei der Gewährung des Zugangs zu Dokumenten „die Kosten für die Erstellung und Übermittlung von Kopien in Rechnung gestellt werden“. Sollte die Kommission dies für angemessen halten, hätte sie dem Beschwerdeführer daher den Preis für die Erstellung und Übermittlung der einschlägigen Unterlagen in Rechnung stellen können.

2.11 In Bezug auf die Möglichkeit, einen teilweisen Zugang zu den erfassten Dokumenten zu gewähren, brachte die Kommission vor, dass der Bürgerbeauftragte in seinem Empfehlungsentwurf unter Berufung auf die Ausnahme von Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 akzeptiert habe, dass die Kommission den Zugang zu diesen Dokumenten verweigern dürfe, deren Verbreitung den Schutz der geschäftlichen Interessen der betroffenen natürlichen oder juristischen Person beeinträchtigen würde. Da die Beweislast somit eindeutig bei der Kommission liegt, folgt daraus, dass der Zugang gewährt werden muss, wenn die Kommission nicht nachweisen kann, dass die genannte Ausnahme gilt.

2.12 Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission in ihrer ausführlichen Stellungnahme erklärt hat, dass die seitenweise Prüfung der Dokumentation und die Extraktion begrenzter Fragmente davon einen völlig unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand verursacht hätte. Die Kommission war der Auffassung, dass das öffentliche Interesse an der Erlangung des Zugangs zu fragmentierten Teilen des Dokuments den übermäßigen Verwaltungsaufwand, den eine solche Übung verursachen würde, nicht rechtfertigte. Zur Stützung ihres Standpunkts erinnerte die Kommission daran, dass das Gericht festgestellt habe, dass die Organe in bestimmten Fällen das Interesse der Öffentlichkeit an einem teilweisen Zugang zu den angeforderten Dokumenten gegen die dadurch verursachte Arbeitsbelastung abwägen könnten und dass sie berechtigt seien, einen solchen teilweisen Zugang zu verweigern, wenn die Prüfung der fraglichen Dokumente ergeben habe, dass der teilweise Zugang bedeutungslos gewesen wäre, während die erforderliche Arbeitsbelastung unverhältnismäßig gewesen wäre(14).

2.13 Der Bürgerbeauftragte ist sich der Tatsache bewusst, dass das Gericht erster Instanz, wie die Kommission zutreffend ausgeführt hat, entschieden hat, dass, wenn die Gewährung eines teilweisen Zugangs für das betreffende Organ eine unverhältnismäßige Arbeit erfordert, dieses berechtigt ist, einen solchen teilweisen Zugang zu verweigern.

Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass der Gerichtshof in der Rechtssache T-2/03(15) auch festgestellt hat, dass, wenn die Nichtdurchführung einer konkreten, individuellen Prüfung der fraglichen Dokumente auf der Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit beruht, zu prüfen ist, ob es auf der Grundlage dieses Grundsatzes zulässig ist, von der Anwendung des Grundsatzes auf eine konkrete und individuelle Prüfung des fraglichen Dokuments abzusehen. Nach Auffassung des Gerichtshofs „verlangt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass die von den Organen erlassenen Maßnahmen nicht die Grenzen dessen überschreiten dürfen, was zur Erreichung der verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist; wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, ist die am wenigsten belastende zu wählen, und die verursachten Nachteile dürfen nicht in einem Missverhältnis zu dem verfolgten Ziel stehen. (...). Folglich stellt die Weigerung eines Organs, die Dokumente, die Gegenstand eines Antrags auf Zugang sind, konkret und individuell zu prüfen, grundsätzlich einen offensichtlichen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dar. (...). Bezieht sich ein Antrag auf eine sehr große Zahl von Dokumenten, so spiegelt das Recht des Organs, gemeinsam mit dem Antragsteller eine faire Lösung gemäß Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 zu suchen, die Möglichkeit wider, – wenn auch in besonders begrenzter Weise – der Notwendigkeit Rechnung zu tragen, gegebenenfalls die Interessen des Antragstellers mit denen einer guten Verwaltung in Einklang zu bringen“ (Randnrn. 99-101).

Das Gericht betonte ferner, dass „eine konkrete und individuelle Prüfung der Dokumente, auf die in einem Antrag auf Zugang nach der Verordnung 1049/2001 Bezug genommen wird, zu den elementaren Aufgaben eines Organs als Antwort auf einen solchen Antrag gehört“ (Randnr. 104) und dass „es grundsätzlich nicht angemessen [ist], den Arbeitsaufwand zu berücksichtigen, der mit der Ausübung des Zugangsrechts des Antragstellers verbunden ist“ (Randnr. 108). Der Umfang der Arbeit, die mit der Prüfung eines Antrags auf Zugang verbunden ist, hängt nicht nur von der Anzahl der im Antrag genannten Dokumente und ihrem Umfang ab, sondern auch von ihrer Art. Folglich gibt die Notwendigkeit einer konkreten, individuellen Prüfung sehr zahlreicher Dokumente für sich genommen keinen Anhaltspunkt dafür, wie viel Arbeit mit der Bearbeitung eines Antrags auf Zugang verbunden ist (...)" (Randnr. 111). „Hat das Organ schließlich den Nachweis erbracht, dass der Verwaltungsaufwand, der mit einer konkreten, individuellen Prüfung der im Antrag genannten Unterlagen verbunden ist, unangemessen ist, so ist es verpflichtet, den Antragsteller zu konsultieren, um (...) konkret zu prüfen, ob und wie es eine Maßnahme treffen kann, die weniger belastend ist als eine konkrete, individuelle Prüfung der Unterlagen“ (Randnr. 114).

2.14 Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission im vorliegenden Fall nicht nachgewiesen hat, dass sie eine individuelle Prüfung aller relevanten Dokumente durchgeführt hat, indem sie beispielsweise die Anzahl der analysierten Dokumente oder deren Länge angegeben hat. Darüber hinaus hat die Kommission die in Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehene Möglichkeit offenbar nicht genutzt, obwohl der Bürgerbeauftragte in seinem Empfehlungsentwurf entsprechende Vorschläge gemacht hat. Nach dieser Bestimmung „kann sich das betreffende Organ im Falle eines Antrags, der sich auf ein sehr langes Dokument oder eine sehr große Zahl von Dokumenten bezieht, mit dem Antragsteller informell beraten, um eine gerechte Lösung zu finden“. Die Kommission hat sich jedoch offenbar geweigert, einen teilweisen Zugang zu gewähren, ohne in ihrer ausführlichen Stellungnahme eine sachdienliche Erklärung abzugeben.

Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass die Kommission es versäumt hat, hinreichende und überzeugende Gründe für die Verweigerung des teilweisen Zugangs zu den vom Beschwerdeführer angeforderten Dokumenten anzugeben, indem sie sich darauf beschränkt hat, zu bestätigen, dass die seitenweise Prüfung der vom Beschwerdeführer angeforderten Dokumente und die Extraktion begrenzter Fragmente davon einen völlig unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand verursacht hätten.

2.15 Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen ist festzustellen, dass die Kommission in diesem Bereich einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit begangen hat.

3 Mutmaßliches Versäumnis der Kommission, den Zweitantrag des Beschwerdeführers fristgerecht zu bearbeiten

3.1 Am 31. Juli 2002 forderte der Beschwerdeführer die Kommission auf, ihm Zugang zu den Unterlagen über die Ausschreibung zu gewähren, an der das italienische Unternehmen M.P.M., in dessen Namen der Beschwerdeführer eine Beschwerde eingereicht hatte, teilgenommen hatte.

Die Kommission gewährte ihm Zugang zu einigen der von ihm angeforderten Dokumente. Sie verweigerte dem Beschwerdeführer jedoch den Zugang zu den Unterlagen über die Angebote anderer Unternehmen als M.P.M., die an der Ausschreibung teilgenommen hatten, einschließlich des Unternehmens, das den Zuschlag erhalten hatte. Daraufhin stellte der Beschwerdeführer einen Zweitantrag. In ihrer Antwort vom 13. November 2002 hielt die Kommission an ihrem Standpunkt fest.

In seiner Beschwerde machte der Beschwerdeführer geltend, dass die Kommission bei der Bearbeitung seines Zweitantrags die in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission(16) (im Folgenden „Verordnung 1049/2001“) vorgesehene Frist nicht eingehalten habe.

3.2 In ihrer Stellungnahme stimmte die Kommission zu, dass sich ihre Antwort verzögert habe. Der Zweitantrag auf Zugang zu Dokumenten ging am 6. September 2002 per Fax ein. Angesichts der Zeit, die für die Konsultation der von dem Antrag betroffenen Unternehmen erforderlich war, hatte die Kommission jedoch beschlossen, die Frist für eine Antwort an den Beschwerdeführer um 15 Arbeitstage zu verlängern. Der Beschwerdeführer war mit Schreiben vom 26. September 2002 entsprechend informiert worden. Nach Ansicht der Kommission endete die Frist für die Beantwortung daher am 18. Oktober 2002. Die Antwort wurde dem Beschwerdeführer jedoch am 13. November 2002, d. h. 17 Arbeitstage später, übermittelt. Die Kommission bedauerte die Verzögerung, die in diesem Fall eingetreten war, und erklärte, dass dies auf die für den Konsultationsprozess erforderliche Zeit zurückzuführen sei.

Die Kommission vertrat die Auffassung, dass diese Verzögerung den Mandanten des Beschwerdeführers nicht beeinträchtigt habe, da gemäß Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 das Versäumnis, innerhalb der vorgeschriebenen Frist zu antworten, als negative Antwort anzusehen sei und den Kläger berechtige, vor dem Gericht erster Instanz Klage zu erheben oder sich beim Bürgerbeauftragten zu beschweren.

3.3 In seiner Stellungnahme erklärte der Beschwerdeführer, die Kommission habe ihm mitgeteilt, dass sie nicht innerhalb der Frist antworten könne, nachdem diese Frist bereits abgelaufen sei, und dass sie diese Verzögerung nicht begründet habe. Dies verstieß gegen Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001, wonach „[d]ie in Absatz 1 vorgesehene Frist um 15 Arbeitstage verlängert werden [kann], sofern der Antragsteller vorab unterrichtet und ausführlich begründet wird“.

3.4 Die Grundsätze einer guten Verwaltung verlangen, dass die Organe die Anfragen der Bürger rasch und im Einklang mit den einschlägigen Vorschriften bearbeiten.

3.5 Wie bereits in früheren Entscheidungen(17) dargelegt, ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Regel, dass die fehlende Antwort auf einen Zweitantrag eine ablehnende Entscheidung darstellt, darauf abzielt, die betroffene Person vor weiteren Verzögerungen zu schützen, falls die Behörde nicht innerhalb der in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehenen Frist tätig wird. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch der Ansicht, dass die Grundsätze der guten Verwaltung es erfordern, dass die Organe auf Ersuchen der Bürger antworten und ihre Entscheidungen begründen. Die oben genannte Regel berechtigt die Behörde nicht, von ihrer Verpflichtung zur Einhaltung der Grundsätze des guten Verwaltungsverhaltens abzuweichen(18).

3.6 Der Bürgerbeauftragte ist ferner der Auffassung, dass der Beschwerdeführer in einem solchen Fall zwar nicht wissen könne, aus welchen sachlichen Gründen die Verweigerung der Gewährung oder der Verweigerung des Zugangs begründet sei, wenn er einen Zweitantrag nicht beantworte. Die Nichtbeantwortung eines Zweitantrags würde daher die Fähigkeit des Antragstellers beeinträchtigen, seinen Fall weiterzuverfolgen.

3.7 Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass in der Regel ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit vorliegt, wenn ein Organ nicht innerhalb der Frist von 15 Arbeitstagen eine begründete Antwort auf einen Zweitantrag übermittelt.

3.8 Im vorliegenden Fall stellte der Beschwerdeführer am 6. September 2002 einen Zweitantrag auf Zugang zu Dokumenten. Angesichts der Zeit, die erforderlich war, um die von dem Antrag betroffenen Unternehmen zu konsultieren, beschloss die Kommission, die Frist für die Übermittlung einer Antwort an den Beschwerdeführer zu verlängern, und unterrichtete den Beschwerdeführer mit Schreiben vom 26. September 2002. Nach Ansicht der Kommission endete die Frist für die Beantwortung daher am 18. Oktober 2002.

3.9 Wie die Kommission jedoch in ihrer Stellungnahme eingeräumt hat, wurde ihm die Antwort auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers am 13. November 2002 übermittelt, d. h. 17 Arbeitstage nach Ablauf der Frist vom 18. Oktober 2002.

3.10 In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen scheint es bei der Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers durch die Kommission zu erheblichen Verzögerungen gekommen zu sein, so dass die Kommission nicht im Einklang mit Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 gehandelt hat. Dies stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

3.11 In Bezug auf den Hinweis des Beschwerdeführers, dass die Kommission, als sie ihm mitteilte, dass sie nicht innerhalb der Frist antworten könne, diese Frist bereits abgelaufen sei, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass sich die Kommission weder in ihrer Stellungnahme noch in ihrer Antwort auf das Ersuchen des Bürgerbeauftragten um weitere Informationen mit diesem Aspekt des Falles befasst hat. Angesichts des Wortlauts der Schreiben, die der Bürgerbeauftragte der Kommission bei der Einleitung dieser Untersuchung und bei der Bitte um weitere Informationen übermittelt hat, scheint es möglich, dass die Kommission nicht verstanden hat, dass sie auch auf diesen Punkt antworten sollte.

In Anbetracht der Tatsache, dass die Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers durch die Kommission jedenfalls erheblich verzögert wurde, ist der Bürgerbeauftragte jedoch nicht der Auffassung, dass es Gründe gibt, seine Untersuchung in Bezug auf diesen Aspekt des Falles fortzusetzen.

3.12 In seinem Empfehlungsentwurf an die Kommission hat der Bürgerbeauftragte das Organ über die Schlussfolgerung in Kenntnis gesetzt, zu der er zu diesem Aspekt des Falles gelangt ist. Er stellt jedoch fest, dass sich die Kommission in ihrer ausführlichen Stellungnahme nicht zu diesem Thema geäußert hat. Es ist daher angebracht, diesbezüglich eine kritische Bemerkung zu machen.

4 Schlussfolgerung

4.1 Auf der Grundlage der ausführlichen Stellungnahme der Kommission ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission seinem Empfehlungsentwurf nicht nachgekommen ist.

Er hält es ferner für notwendig, folgende kritische Bemerkungen zu machen:

(1) Nach den Grundsätzen einer guten Verwaltung muss ein Organ auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 triftige Gründe für die Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten angeben.

Die Kommission räumte ein, dass es sich bei einigen der vom Beschwerdeführer angeforderten Dokumente um öffentliche Dokumente nach italienischem Recht handelte. Da der Zugang zu diesen Dokumenten in Italien jedoch nicht kostenlos ist, war die Kommission der Auffassung, dass die kostenlose Bereitstellung dieser Dokumente an den Beschwerdeführer unangemessen gewesen wäre und dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen dem Organ und dem betreffenden Mitgliedstaat zuwiderliefe. Der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit wird in Erwägungsgrund 15 der Verordnung 1049/2001 erwähnt und liegt Artikel 4 Absatz 5 und Artikel 5 der genannten Verordnung zugrunde.

Ziel dieser Bestimmungen ist es, eine Umgehung materieller Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten auf Ebene der Europäischen Union bzw. auf Ebene der Mitgliedstaaten zu vermeiden. Mit diesen Bestimmungen soll mit anderen Worten verhindert werden, dass ein aus einem Mitgliedstaat stammendes Dokument, zu dem nach nationalem Recht kein Zugang möglich ist, über einen auf Unionsebene gestellten Antrag auf Zugang erlangt werden kann. Es gibt jedoch keine Bestimmung, die die Europäische Union verpflichten würde, die Gewährung des Zugangs zu Dokumenten allein deshalb zu verweigern, weil die Verbreitung dieser Dokumente in einem Mitgliedstaat nicht kostenlos ist. Es liegt auf der Hand, dass eine solche Ausnahme im Übrigen in der Verordnung 1049/2001 selbst festgelegt werden müsste. Eine solche Ausnahme findet sich jedoch nicht in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist der Bürgerbeauftragte daher der Auffassung, dass die Kommission es versäumt hat, stichhaltige Gründe für ihre Verweigerung des Zugangs zu den vom Beschwerdeführer angeforderten Dokumenten anzugeben.

Hinsichtlich der Möglichkeit, einen teilweisen Zugang zu gewähren, erinnerte die Kommission daran, dass das Gericht festgestellt habe, dass die Organe in bestimmten Fällen das Interesse der Öffentlichkeit an einem teilweisen Zugang zu den angeforderten Dokumenten gegen die dadurch verursachte Arbeitsbelastung abwägen könnten und dass sie berechtigt seien, einen solchen teilweisen Zugang zu verweigern, wenn die Prüfung der fraglichen Dokumente zeige, dass ein teilweiser Zugang bedeutungslos gewesen wäre, während die erforderliche Arbeitsbelastung unverhältnismäßig wäre. Der Bürgerbeauftragte erkennt diesen Grundsatz an. Er weist jedoch darauf hin, dass der Gerichtshof diesen Grundsatz von einer konkreten und individuellen Prüfung der fraglichen Dokumente abhängig gemacht habe. Im vorliegenden Fall scheint jedoch keine solche konkrete und individuelle Prüfung durchgeführt worden zu sein.

Unter diesen Umständen ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission es versäumt hat, hinreichende und überzeugende Gründe für die Verweigerung des teilweisen Zugangs zu den vom Beschwerdeführer angeforderten Dokumenten anzugeben, indem sie sich darauf beschränkt hat, zu bestätigen, dass die seitenweise Prüfung der vom Beschwerdeführer angeforderten Dokumente und die Extraktion begrenzter Fragmente davon einen völlig unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand verursacht hätte.

Die Art und Weise, wie die Kommission mit dem Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten in der Sache umgeht, stellt daher einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

(2) Nach den Grundsätzen einer guten Verwaltung müssen die Organe die Anfragen der Bürger rasch und im Einklang mit den einschlägigen Vorschriften bearbeiten. Im vorliegenden Fall kam es offenbar zu einer erheblichen Verzögerung, als die Kommission den Zweitantrag des Beschwerdeführers bearbeitete und die Kommission somit nicht gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 tätig wurde. Dies stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

4.2 Artikel 3 Absatz 7 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten sieht vor, dass der Bürgerbeauftragte nach Abgabe eines Empfehlungsentwurfs und nach Eingang der ausführlichen Stellungnahme des betreffenden Organs oder der betreffenden Einrichtung dem Europäischen Parlament und dem betreffenden Organ oder der betreffenden Einrichtung einen Bericht übermittelt.

4.3 In seinem Jahresbericht für 1998 wies der Bürgerbeauftragte darauf hin, dass die Möglichkeit für ihn, dem Parlament einen Sonderbericht vorzulegen, für seine Arbeit von unschätzbarem Wert sei. Er fügt hinzu, dass Sonderberichte daher nicht allzu häufig vorgelegt werden sollten, sondern nur in Bezug auf wichtige Angelegenheiten, in denen das Parlament tätig werden könne, um den Bürgerbeauftragten zu unterstützen(19). Der Jahresbericht 1998 wurde dem Parlament vorgelegt und vom Parlament gebilligt.

4.4 Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der vorliegende Fall die Bearbeitung eines Antrags der Kommission auf Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit einer spezifischen Ausschreibung betrifft, die von der GFS im Januar 2002 veröffentlicht wurde. Außerdem sei nicht ersichtlich, welche Maßnahmen das Parlament ergreifen könne, um den Bürgerbeauftragten und den Beschwerdeführer im vorliegenden Fall zu unterstützen. Vor diesem Hintergrund kommt der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass es im vorliegenden Fall nicht angebracht ist, dem Parlament einen Sonderbericht vorzulegen.

4.5 Zusätzlich zur Übermittlung an die Kommission wird der Bürgerbeauftragte jedoch auch eine Zusammenfassung dieser Entscheidung in seinen Jahresbericht für 2006 aufnehmen, der dem Parlament vorgelegt wird. Der Bürgerbeauftragte schließt den Fall somit ab.

4.6 Der Präsident der Kommission und das für Wissenschaft und Forschung zuständige Kommissionsmitglied werden ebenfalls über diesen Beschluss unterrichtet.

Mit freundlichen Grüßen,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) ABl. S 22 vom 31.1.2002.

(2) Der Beschwerdeführer ist ein italienischer Rechtsanwalt.

(3) Artikel 2 Absatz 7 des Statuts des Bürgerbeauftragten lautet wie folgt: "Hatder Bürgerbeauftragte aufgrund laufender oder abgeschlossener Gerichtsverfahren über die vorgebrachten Tatsachen eine Beschwerde für unzulässig zu erklären oder deren Prüfung einzustellen, so ist das Ergebnis der von ihm bis zu diesem Zeitpunkt durchgeführten Untersuchungen endgültig einzureichen ".

(4) ABl. L 145, S. 43.

(5) ABl. L 199, S. 54.

(6) ABl. L 328, S. 1.

(7) Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

(8) Rechtssache T-309/97, Bavarian Lager Company Ltd/Kommission, Slg. 1999, II-3217, Randnr. 39.

(9) Siehe Beschlüsse des Europäischen Bürgerbeauftragten 412/2003/GG und 2403/2003/MF, abrufbar auf der Website des Bürgerbeauftragten (http://www.ombudsman.europa.eu).

(10) Siehe Rechtssache T-14/18, Hautala/Rat, Slg. 1999, II-2489, und Rechtssache T-204/99, Mattila/Rat und Kommission, Slg. 2001, II-2265.

(11) ABl. L 145, S. 43.

(12) Rechtssache T-309/97, Bavarian Lager Company/Kommission, Slg. 1999, II-3217, Randnr. 39.

(13) Siehe Rechtssache C-374/89 (Kommission/Königreich Belgien, Slg. 1991, I-367, Randnr. 12-15) und Rechtssache C-512/99 (Bundesrepublik Deutschland/Kommission, Slg. 2003, I-845, Randnr. 63).

(14) Rechtssache T-14/98, Hautala/Rat, Slg. 1999, II-2489, Randnr. 67.

(15) Urteil des Gerichts vom 13. April 2005, Verein für Konsumenteninformation/Kommission, T-2/03, noch nicht veröffentlicht.

(16) ABl. L 145, S. 43.

(17) Der Bürgerbeauftragte hat in der Sache 322/2003/IP einen ähnlichen Standpunkt eingenommen. Der Wortlaut dieses Beschlusses ist auf der Website des Bürgerbeauftragten abrufbar (http://www.ombudsman.europa.eu).

(18) Der Bürgerbeauftragte hat in den Rechtssachen 1479/99/(OV)MM und 729/2000/OV in Bezug auf die Nichtbeantwortung einer Beschwerde nach Artikel 90 Absatz 2 des Statuts einen ähnlichen Standpunkt eingenommen. Der Wortlaut dieser Beschlüsse ist auf der Website des Bürgerbeauftragten abrufbar (http://www.ombudsman.europa.eu).

(19) Jahresbericht 1998, S. 27-28.