Hintergrund der Beschwerde

1. Im Dezember 2020 schlug die Europäische Kommission das Gesetz über digitale Dienste [1] und das Gesetz über digitale Märkte [2] vor. Die beiden Rechtsakte [3] zielen darauf ab, die Vorschriften für digitale Dienste in der EU zu verbessern, indem ein sichererer digitaler Raum für Nutzer geschaffen wird, in dem ihre Grundrechte geschützt sind, und indem gleiche Wettbewerbsbedingungen für weitere Innovation, Wettbewerbsfähigkeit und Wachstum geschaffen werden.

2. Im September 2021 beantragte der Beschwerdeführer, eine Medienstelle, den öffentlichen Zugang [4] zum Austausch über den Entwurf des Gesetzes über digitale Märkte und den Entwurf des Gesetzes über digitale Dienste zwischen dem Juristischen Dienst des Rates, seinen internen Arbeitsgruppen und der Europäischen Kommission.

3. Der Rat verweigerte den Zugang zu den Dokumenten in ihrer Gesamtheit mit der Begründung, dass ihre Verbreitung den Schutz der Rechtsberatung und künftiger Gerichtsverfahren [5] sowie den laufenden Beschlussfassungsprozess des Rates [6] beeinträchtigen würde.

4. Der Beschwerdeführer forderte den Rat auf, seine Entscheidung zu überprüfen (indem er einen „Bestätigungsantrag“ stellte). Der Rat habe nicht hinreichend erläutert, inwiefern die Verbreitung die geschützten Interessen beeinträchtigen würde, und es bestehe ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der angeforderten Dokumente.

5. Der Rat hielt an seinem ursprünglichen Beschluss fest, den Zugang zu allen Dokumenten insgesamt zu verweigern.

6. Unzufrieden mit dem Ergebnis der Überprüfung wandte sich der Beschwerdeführer im April 2022 an den Bürgerbeauftragten.

Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine Lösung

7. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die EU-Bürger ein auf dem Vertrag beruhendes [7] Recht auf Teilnahme am demokratischen Leben der Union haben und dass daher EU-Beschlüsse so offen und bürgernah wie möglich gefasst werden müssen [8]. Dies ist besonders wichtig, wenn die EU-Organe in ihrer gesetzgeberischen Eigenschaft handeln.[9] Dieser Grundsatz der gesetzgeberischen Transparenz ist in den EU-Verträgen verankert [10] und spiegelt sich in den EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten wider, in denen festgelegt ist, dass gesetzgeberische Dokumente der Öffentlichkeit unmittelbar zugänglich sein müssen, es sei denn, ihre Verbreitung würde eines oder mehrere der ausdrücklich geschützten Interessen untergraben [11].

8.  Der Bürgerbeauftragte prüfte die 16 streitigen Dokumente und stellte fest, dass es sich eindeutig um legislative Dokumente handelt, für die höchste Transparenzstandards gelten müssen. Daher sind die Ausnahmen, auf die sich der Rat bei der Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit beruft, umso restriktiver anzuwenden [12].

9. Der Rat stellte fest, dass es sich bei den streitigen Dokumenten um einen fachlichen und vorbereitenden Austausch innerhalb der einschlägigen Arbeitsgruppen handele. Sie argumentierte, dass ihre Offenlegung - zum Zeitpunkt der bestätigenden Entscheidung - ihren damals noch laufenden Entscheidungsprozess ernsthaft hätte untergraben können, indem sie ihre Position in den bevorstehenden Triloggesprächen mit dem Europäischen Parlament geschwächt hätte [13]. Darüber hinaus war der Rat der Auffassung, dass die Offenlegung die Mitglieder des Rates und die Mitglieder seines Juristischen Dienstes einem unangemessenen Druck von außen ausgesetzt haben könnte und gezielte Versuche von Dritten mit wirtschaftlichen und/oder politischen Interessen, die Mitgliedstaaten zu beeinflussen, erleichtert hätte, da sie die Punkte der (Un-)Vereinbarung zwischen ihnen aufgedeckt hätte.

10. Der Rat argumentierte ferner, dass er im Einklang mit der Rechtsprechung der EU den Zugang zu besonders sensiblen Rechtsgutachten, die im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens abgegeben werden, verweigern könne. In diesem Zusammenhang hat es ausgeführt, dass die streitigen Dokumente Rechtsberatungen enthielten, die im Rahmen von Vorgesprächen im Hinblick auf die Vorbereitung umfassenderer Diskussionen erteilt worden seien. Sie machte geltend, dass sich die Offenlegung in diesem Stadium auf die Art und Weise auswirken könnte, in der Rechtsberatung verfasst wird, und die Möglichkeit des Juristischen Dienstes untergraben würde, seine Position frei von äußerer Einflussnahme zum Ausdruck zu bringen.

11. Der Rat argumentierte ferner, dass die EU-Rechtsprechung den besonders sensiblen Charakter der Rechtsberatung anerkennt, die der Juristische Dienst eines Organs in streitigen Angelegenheiten erteilt. In diesem Zusammenhang war der Rat der Auffassung, dass es sehr wahrscheinlich ist, dass der vorgeschlagene Text vor Gericht angefochten wird. Es sei daher vernünftigerweise absehbar, dass die Offenlegung die Fähigkeit des Juristischen Dienstes beeinträchtigen würde, die Entscheidung des Rates in diesen künftigen Gerichtsverfahren wirksam zu verteidigen.

12. In ihrem Lösungsvorschlag wies die Bürgerbeauftragte darauf hin, dass der vorläufige Charakter der Beratungen im Rat über einen Legislativvorschlag für sich genommen die Anwendung der in Art. 4 Abs. 3 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahme nicht rechtfertige.[14] Der vorbereitende Charakter der Beratungen und die Tatsache, dass der Rat seinen endgültigen Standpunkt noch nicht festgelegt habe, begründen daher für sich genommen nicht, dass der Beschlussfassungsprozess des Rates durch die Offenlegung ernsthaft beeinträchtigt würde.

13. Der Bürgerbeauftragte räumte ein, dass die Gefahr von Druck von außen einen legitimen Grund für die Beschränkung des Zugangs der Öffentlichkeit darstellen kann. Sie vertrat jedoch die Auffassung, dass der Rat keine Anhaltspunkte dafür vorlegte, dass es eine Reaktion geben würde, die über das hinausgeht, was von einem Mitglied eines Gesetzgebungsorgans, das Änderungen an Gesetzesentwürfen vorschlägt, von der Öffentlichkeit erwartet werden könnte [15].

14. Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass Lobbyarbeit, sei es durch Mitglieder der Öffentlichkeit oder Gruppen mit wirtschaftlichem und/oder politischem Interesse, ein erwarteter und sogar begrüßenswerter Teil des Gesetzgebungsverfahrens ist. Sie ist der Ansicht, dass die Offenlegung die Qualität und Legitimität des Entscheidungsprozesses verbessern würde, indem der breiten Öffentlichkeit - einschließlich Lobbyisten und Journalisten - eine wirksamere und gleichberechtigte Beteiligung an diesem Prozess ermöglicht würde.

15. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass im Einklang mit der Rechtsprechung der EU [16] die Frage, ob eine Stellungnahme besonders sensibel ist, nicht davon abhängt, ob die aufgeworfenen Rechtsfragen kontrovers sind und Gegenstand von Meinungsverschiedenheiten sind. Vielmehr kommt es darauf an, ob der Inhalt der Stellungnahme selbst besonders sensibel ist. Der Bürgerbeauftragte vertrat die Auffassung, dass die in den Dokumenten enthaltenen Informationen nicht durchgehend als sensibel angesehen werden könnten.

16. Der Bürgerbeauftragte stellte ferner fest, dass im Einklang mit der Rechtsprechung der EU [17] ein allgemeiner Verweis auf die Gefahr einer Beeinträchtigung der Fähigkeit eines Organs, sich in hypothetischen Gerichtsverfahren zu verteidigen, nicht ausreicht, um eine Ausnahme von dem höchsten Transparenzstandard zu rechtfertigen, der für legislative Dokumente erforderlich ist.

17. Vor diesem Hintergrund war der Bürgerbeauftragte nicht von den Erklärungen des Rates überzeugt, dass die Verbreitung die durch die in den EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten festgelegten Ausnahmen geschützten Interessen beeinträchtigen würde. Sie vertrat die Auffassung, dass der Rat seinen Standpunkt überprüfen sollte, und unterbreitete den folgenden Lösungsvorschlag [18]:

Der Bürgerbeauftragte schlägt dem Rat vor, seinen Standpunkt unter Berücksichtigung der vorstehenden Bemerkungen zu überprüfen, um der Öffentlichkeit einen möglichst breiten Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren. Ist der Rat der Auffassung, dass der Zugang nicht gewährt werden kann, sollte er ausführlich und unter Bezugnahme auf die einzelnen Dokumente erläutern, inwiefern die Verbreitung dieser Dokumente eines oder mehrere der in Artikel 4 der Verordnung 1049/2001 aufgeführten öffentlichen oder privaten Interessen beeinträchtigen würde, falls dies in einem vertraulichen Anhang erforderlich ist.

18. In seiner Antwort akzeptierte der Rat den Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten und gewährte der Öffentlichkeit Zugang zu den angeforderten Dokumenten, wobei nur personenbezogene Daten unkenntlich gemacht wurden.

19. Der Rat hielt jedoch an seiner Auffassung fest, dass sich der Entscheidungsprozess zum Zeitpunkt des Zweitbeschlusses in einem frühen Stadium befinde und die interinstitutionellen Beratungen zwischen dem Parlament, dem Rat und der Kommission kurz vor dem Beginn stünden. Da die interinstitutionellen Beratungen abgeschlossen sind und die beiden Rechtstexte angenommen wurden, wird die Offenlegung der angeforderten Dokumente den Schutz der Rechtsberatung und künftiger Gerichtsverfahren sowie eines laufenden Entscheidungsprozesses nicht mehr beeinträchtigen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach dem Lösungsvorschlag

20. Die Bürgerbeauftragte begrüßt zwar die positive Reaktion des Rates auf ihren Lösungsvorschlag und ihren Beschluss, der Öffentlichkeit breiten Zugang zu den betreffenden Dokumenten zu gewähren, stellt jedoch fest, dass der Rat an seinem Standpunkt festhält, dass zum Zeitpunkt der Annahme seines Zweitbeschlusses die Verweigerung des Zugangs gerechtfertigt war. Erst der Zeitablauf und die Tatsache, dass die interinstitutionellen Beratungen beendet und beide Rechtstexte angenommen wurden, veranlassten den Rat, der Offenlegung der angeforderten Dokumente zuzustimmen.

21. Die Bürgerbeauftragte bekräftigt ihre Auffassung, dass die Gründe, auf die der Rat seine Entscheidung, den Zugang zu den einschlägigen Gesetzgebungsdokumenten zu verweigern, zum Zeitpunkt der Annahme seiner bestätigenden Entscheidung gestützt hat, nicht überzeugend waren.

22. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass ein rechtzeitiger Zugang zu legislativen Dokumenten, zu denen auch Dokumente gehören, die von den Juristischen Diensten der Organe im Zusammenhang mit einem Gesetzgebungsverfahren erstellt wurden [19], für die Bürger von entscheidender Bedeutung ist, damit sie ihr auf dem Vertrag beruhendes Recht auf Teilnahme am demokratischen Leben der Union ausüben können.

23. Da seit der ersten Einreichung des Antrags durch den Beschwerdeführer mehr als ein Jahr vergangen ist, kann der Beschwerdeführer die jetzt offengelegten Informationen nicht für den Zweck verwenden, den er beabsichtigt hatte, nämlich die Bürger über die beiden laufenden Gesetzgebungsverfahren zu informieren.

24. Der Bürgerbeauftragte fordert den Rat erneut auf, Legislativdokumente zu einem Zeitpunkt zur Verfügung zu stellen, der es der Öffentlichkeit ermöglicht, wirksam am laufenden Beschlussfassungsprozess teilzunehmen.

25. In diesem Zusammenhang weist sie darauf hin, dass der Gerichtshof kürzlich bestätigt habe, dass in Fällen, in denen Dokumente Teil eines Gesetzgebungsverfahrens seien, die in Art. 4 der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen umso strenger anzuwenden seien.[20] Der Gerichtshof hat ferner festgestellt, dass die bloße Tatsache, dass ein Gutachten des Juristischen Dienstes des Rates in einem frühen Stadium des streitigen Entscheidungsprozesses erstellt worden sei, nicht geeignet sei, die Anwendung der Ausnahme zu rechtfertigen.[21] Auch die bloße Möglichkeit, dass interessierte Parteien Einfluss auf das Verfahren nehmen könnten, reiche nicht aus, um nachzuweisen, dass die Verbreitung eines angeforderten Dokuments den Entscheidungsprozess ernsthaft beeinträchtigen würde [22].

26. Der Gerichtshof hat ferner bestätigt, dass bei der Prüfung der Frage, ob das angeforderte Gutachten besonders sensibel ist, der Inhalt dieses Gutachtens zu berücksichtigen ist.[23] Wenn also ein Rechtsgutachten neben den rechtlichen Beurteilungen keine sensiblen Informationen enthält oder sich nicht auf vertrauliche Tatsachen bezieht, kann nicht davon ausgegangen werden, dass die rechtlichen Beurteilungen als solche nicht offengelegt werden dürfen, nur weil sie eine umstrittene Gesetzesinitiative betreffen [24].

27. Der Gerichtshof bekräftigte, dass Offenheit es den EU-Organen ermöglicht, eine größere Legitimität zu haben und gegenüber den EU-Bürgern wirksamer und rechenschaftspflichtiger zu sein. Die Möglichkeit, Unterschiede zwischen verschiedenen Standpunkten offen zu erörtern, trägt dazu bei, das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die Institutionen zu stärken [25].

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Der Rat hat den Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten angenommen und der Öffentlichkeit einen möglichst breiten Zugang zu den angeforderten Dokumenten gewährt.

Der Bürgerbeauftragte fordert den Rat erneut auf, legislative Dokumente zu einem Zeitpunkt zur Verfügung zu stellen, der es der Öffentlichkeit ermöglicht, wirksam am laufenden Entscheidungsprozess teilzunehmen.

Der Beschwerdeführer und der Rat werden über diesen Beschluss unterrichtet.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 26.6.2023

[1] Abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN

[3] Im November 2021 nahm der Rat seine allgemeine Ausrichtung zu den beiden Gesetzgebungsakten an und erzielte im Frühjahr 2022 eine politische Einigung mit dem Europäischen Parlament. Beide Rechtsakte traten im November 2022 in Kraft. Weitere Informationen unter: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/digital-services-package/timeline-digital-services-package/

[4] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[5] Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.

[6] Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung 1049/2001.

[7] Artikel 10 des Vertrags über die Europäische Union (EUV); abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT

[8] Artikel 1 und Artikel 10 Absatz 3 EUV.

[9] Erwägungsgrund 6 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[10] Artikel 15 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union; abrufbar unter https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FTXT&qid=1685619902236

[11] Artikel 12 Absatz 2 und Erwägungsgrund 6 der Verordnung 1049/2001.

[12] Vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16, Rn. 100: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en

[13] Der Trilog bezieht sich auf informelle Treffen zwischen Parlament, Rat und Kommission. Diese Sitzungen zielen darauf ab, eine Einigung über eine Reihe von Änderungsanträgen zu einem bestimmten Gesetzgebungsdossier zu erzielen, die für das Parlament und den Rat annehmbar sind. Die Trilog-Sitzungen finden nicht öffentlich statt.

[14] Vgl. Urteile des Gerichts vom 25. Januar 2023, De Capitani/Rat, T-163/21, Rn. 78: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6000 und vom 22. März 2011, Access Info Europe/Rat, T-233/09 Rn. 69, 76: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09; und des Gerichtshofs vom 17. Oktober 2013, Rat/Access Info Europe, Rn. 60: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[15] Vgl. Urteile des Gerichts vom 25. Januar 2023, De Capitani/Rat, T-163/21, Rn. 85; und vom 22. März 2018, Emilio de Capitani/Europäisches Parlament, T-540/15, Rn. 99: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[16] Urteil des Gerichts vom 21. April 2021, Pech/Rat, T-252/19, Rn. 85: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=en

[17] Siehe Urteil des Gerichts vom 6. April 2017, Französische Republik/Kommission, T-344/15, Rn. 76: und Urteil des Gerichts vom 21. April 2021, Pech/Rat, T-252/19, Rn. 89.

[18] Der vollständige Wortlaut des Lösungsvorschlags und die Bewertung, die zu ihm geführt hat, sind abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170465

[19] Siehe Urteil des Gerichtshofs vom 8. Juni 2023, Rat/Pech, C-408/21 P, Rn. 92 und 93; abrufbar unter https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=de

[20] Siehe Urteil des Gerichtshofs vom 8. Juni 2023, Rat/Pech, C-408/21 P, Rn. 82; abrufbar unter https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=de

[21] Ebd., Randnr. 88

[22] Ebd., Randnr. 81

[23] Ebd., Randnr. 61

[24] Ebd., Randnr. 67

[25] Ebd., Randnr. 31