Hintergrund der Beschwerde

1. Der Beschwerdeführer ist ein Bediensteter der Europäischen Kommission, der ein Kind mit einer Behinderung hat. Im September 2018 ersuchte er die Kommission, ihm eine „doppelte Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder“ zu gewähren, bei der es sich um eine im Statut [1] vorgesehene Zulage für die Unterstützung bei der Betreuung von Kindern mit Behinderungen handelt, die mit hohen Ausgaben verbunden ist. Sein Kind unterziehe sich einer täglichen Physiotherapie, die von der Mutter des Kindes durchgeführt werde, die speziell für diese Art der Betreuung ausgebildet sei.

2. Die Kommission wies den Antrag zurück, und der Beschwerdeführer legte Beschwerde gemäß Artikel 90 Absatz 2 des Statuts ein. Die Kommission wies die Beschwerde des Beschwerdeführers zurück. In ihrer Entscheidung argumentierte die Kommission, dass der Grad der Behinderung des Kindes unter dem Schwellenwert (20 %) liegt, der in den Vorschriften der EU-Verwaltung für diese Art von Zulagen (im Folgenden „Schlussfolgerung 177/87“)[2] festgelegt ist. Darüber hinaus seien die vom Beschwerdeführer geltend gemachten Kosten „nur hypothetisch“ und stellten keine spezifischen Kosten im Zusammenhang mit der Art der Behinderung dar.

Die Untersuchung

3. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung ein und legte der Kommission eine Reihe von Fragen zur Bewertung der Angelegenheit vor.

4. Im Laufe der Untersuchung erhielt der Bürgerbeauftragte die Antwort der Kommission und anschließend die Stellungnahme des Beschwerdeführers als Antwort auf die Antwort der Kommission.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

Von der Beschwerdeführerin

5. Der Beschwerdeführer erklärte, dass der von der EU-Verwaltung vereinbarte Schwellenwert als Leitlinie betrachtet werden sollte und nicht so ausgelegt werden kann, dass er im Widerspruch zu übergreifenden Vorschriften über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, beispielsweise der Charta der Grundrechte, steht. Alle Kinder mit Behinderungen, unabhängig vom Prozentsatz ihrer Behinderung, sollten von der doppelten Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder abgedeckt werden.

6. Der Beschwerdeführer erklärte, dass der von der EU-Verwaltung vereinbarte Ansatz zwar keine ausdrücklichen Bestimmungen für Kinder mit einer Behinderung von weniger als 20 % enthalte, dass diese Kinder jedoch nicht von der doppelten Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder ausgeschlossen werden sollten. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass die im Statut vorgesehene doppelte Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder darauf abzielt, Familien zu unterstützen, die mit „schweren Ausgaben“ für Kinder mit Behinderungen konfrontiert sind, unabhängig vom Prozentsatz ihrer Behinderung. Daher sollte der vereinbarte Ansatz auch die Gewährung der Zulage in Fällen vorsehen, in denen hohe Ausgaben für Kinder unter der Schwelle von 20 % für Behinderungen anfallen.

7. Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, dass die Betreuung und Behandlung durch die Eltern einen „Geldwert“ habe. Während die Pflege keine direkten Kosten mit sich bringt, die von der Familie zu tragen sind, hat die Physiotherapie eindeutig einen Wert, der andernfalls von einem ausgebildeten Physiotherapeuten durchgeführt werden müsste und der Auswirkungen auf die Ressourcen der Mutter des Kindes hat, die für die Pflege ausgebildet wurde. Der finanzielle Wert der Familienfürsorge wurde in den Entscheidungen des Europäischen Bürgerbeauftragten [3] und in den Erläuterungen der Kommission im Laufe der Untersuchung anerkannt.

Von der Kommission

8. Die Kommission lehnte den Antrag auf Zulage ab, da der Grad der Behinderung des Kindes weniger als 20 % betrug.

9. Die Kommission erklärte, sie berücksichtige in der Regel, ob die von den Eltern erbrachte Pflege oder Behandlung einen finanziellen Wert habe. In solchen Fällen müsste der „Medizinbeamte“ der Kommission bestätigen, dass die Betreuung eines Elternteils mit der Art der Behinderung verbunden und relevant ist. Die Kommission würde dann die durchschnittlichen Kosten einer solchen Behandlung berechnen.

10. Die Kommission würde zustimmen, die Kosten im Fall des Beschwerdeführers auf der Grundlage einer Schätzung eines Fachmanns zu berechnen, einschließlich der Angabe einer Reihe von Sitzungen, die vom für die Behandlung des Kindes zuständigen Arzt verschrieben wurden, und einer Stellungnahme des Vertrauensarztes, in der die Notwendigkeit der Therapie als Reaktion auf die Behinderung bestätigt wird.

Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine Lösung

11. Im Juni 2022 übermittelte der Bürgerbeauftragte der Kommission einen Lösungsvorschlag. Der Bürgerbeauftragte räumte zwar ein, dass die Kommission den in der Schlussfolgerung 177/87 dargelegten Ansatz verfolgte, vertrat jedoch die Auffassung, dass dieser Ansatz im Widerspruch zu den Bestimmungen des Statuts zu stehen scheint, die die doppelte Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder vorsehen.

12. Der Bürgerbeauftragte erinnerte die Kommission daran, dass das Recht von Menschen mit Behinderungen auf Maßnahmen zur Gewährleistung ihrer Unabhängigkeit, ihrer sozialen und beruflichen Integration und ihrer Teilhabe am Gemeinschaftsleben in der Charta der Grundrechte [4] und dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (BRK), dem die EU beigetreten ist [5], festgelegt ist. Der Bürgerbeauftragte war zuvor der Auffassung, dass die doppelte Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder gerade der Verwirklichung dieses Grundrechts dient. [6]

13. Der derzeit von der Kommission angewandte Ansatz bedeutet, dass Kinder, deren Behinderungsgrad als unter einem bestimmten Prozentsatz liegt, automatisch als nicht förderfähig gelten. Der Bürgerbeauftragte vertrat die Auffassung, dass der automatische Ausschluss solcher Kinder von der Berücksichtigung willkürlich und unangemessen ist und sich nicht unbedingt aus den geltenden Rechtsvorschriften ergibt. Art. 67 Abs. 3 des Statuts, der die Rechtsgrundlage für die doppelte Zulage bildet, unterscheidet nicht zwischen Kindern mit unterschiedlichen Behinderungsgraden. Nach dem Statut gelten folgende Bedingungen für die Gewährung der Zulage: a) ob das Kind eine Behinderung hat und, falls ja, b) ob diese Behinderung mit hohen Ausgaben verbunden ist.

14. Der Bürgerbeauftragte erinnerte die Kommission auch daran, dass die Umsetzung der Rechte von Menschen mit Behinderungen eine erhöhte Fürsorgepflicht der EU-Verwaltung als Arbeitgeber mit sich bringt. Die Bürgerbeauftragte nahm die Zusage der Kommission [7] zur Kenntnis, im Einklang mit der EU-Strategie für die Rechte von Menschen mit Behinderungen [8] die Unterstützung für Bedienstete mit Behinderungen und Bedienstete mit unterhaltsberechtigten Familienangehörigen mit Behinderungen zu verbessern. Vor diesem Hintergrund unterbreitete der Bürgerbeauftragte folgenden Lösungsvorschlag:

Die Kommission sollte den Antrag des Beschwerdeführers auf doppelte Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder erneut prüfen.

Die Kommission sollte vorschlagen, die Schlussfolgerung 177/87 dahingehend zu überarbeiten, dass sie auch die Möglichkeit vorsieht, allen Bediensteten, die „schwere Ausgaben“ für unterhaltsberechtigte Kinder mit Behinderungen tätigen, die doppelte Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder zu gewähren, und nicht nur solchen mit Kindern mit einer Behinderung, die als über einem bestimmten Schwellenwert liegend gelten.

15. Der Bürgerbeauftragte fügte hinzu, dass die Kommission ihm bei der Neubewertung des Antrags des Beschwerdeführers klare Informationen darüber vorlegen sollte, welche Belege als Nachweis für die Kosten der Fürsorge für sein Kind erforderlich sind, einschließlich des finanziellen Werts der von der Mutter des Kindes erbrachten Fürsorge.

16. Da das Verfahren zur Überarbeitung der Schlussfolgerung 177/87 einige Zeit in Anspruch nehmen kann, sollte die Kommission in der Zwischenzeit die Ergebnisse dieser Untersuchung bei der Prüfung anhängiger und künftiger Anträge auf doppelte Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder berücksichtigen. Das heißt, es sollte erwägen, die doppelte Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder auch Bediensteten zu gewähren, die ungeachtet des Prozentsatzes dieser Behinderung hohe Ausgaben für unterhaltsberechtigte Kinder mit einer Behinderung tragen.

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten im Anschluss an den Lösungsvorschlag vorgelegt wurden

Von der Kommission

17. Die Kommission argumentierte, dass der in der Schlussfolgerung 177/87 zur Anwendung der doppelten abhängigen Vergütung dargelegte Schwellenwertansatz ein hohes Maß an Transparenz und Vorhersehbarkeit in einem Bereich gewährleistet, in dem die EU-Organe über einen Ermessensspielraum verfügen. Die Kommission fügte hinzu, dass der Schwellenwertansatz zu einer raschen Umsetzung von Artikel 67 Absatz 3 und zur Einhaltung der in der Haushaltsordnung festgelegten Grundsätze der Sparsamkeit, Effizienz und Wirksamkeit beiträgt.

18. Die Kommission ist entschlossen, dafür zu sorgen, dass die Schlussfolgerung 177/87 weiterhin ihren Zweck erfüllt, was bedeutet, dass die doppelte Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder in allen Fällen gewährt werden kann, in denen hohe Ausgaben im Zusammenhang mit einer Behinderung anfallen. Daher muss sichergestellt werden, dass die Annahme, dass unterhalb einer bestimmten Behinderungsschwelle keine hohen Ausgaben anfallen würden, auf soliden und aktuellen medizinischen Bewertungen beruht.

19. Zu diesem Zweck hat die Kommission erklärt, dass sie vorschlagen wird, dass die Verwaltungsleiter der europäischen Organe und Einrichtungen [9] den Interinstitutionellen Ärztlichen Beirat (CMI)[10] zur Angemessenheit der derzeitigen Schwellenwerte konsultieren. Insbesondere wird die Kommission vorschlagen, das CMI zu fragen, ob aus medizinischer Sicht davon auszugehen ist, dass eine Behinderung, die unter den in der Schlussfolgerung 177/87 festgelegten Schwellenwerten liegt, keine hohen Ausgaben verursachen würde und keine individuelle Bewertung erfordert. Auf der Grundlage der Stellungnahme des CMI kann die Kommission erwägen, eine Überarbeitung der Schlussfolgerung 177/87 vorzuschlagen.

20. Die Kommission erklärte jedoch, dass sie den Antrag des Beschwerdeführers auf doppelte Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder nur dann erneut prüfen werde, wenn und sobald die Schlussfolgerung 177/87 geändert worden sei. Eine Neubewertung vor Abschluss einer Überprüfung der Schlussfolgerung 177/87 würde gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstoßen.

Von der Beschwerdeführerin

21. Der Beschwerdeführer stimmt der vom Bürgerbeauftragten vorgeschlagenen Lösung zu. Der Beschwerdeführer ist bereit, sich erneut dem Verfahren zu unterziehen, um festzustellen, ob er Anspruch auf die doppelte Unterhaltsbeihilfe hat.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach dem Lösungsvorschlag

22. Der Bürgerbeauftragte vertritt die Auffassung, dass sich der in der Schlussfolgerung 177/87 dargelegte Schwellenwertansatz nicht aus den Bestimmungen über die doppelte Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder im EU-Beamtenstatut ergibt und im Widerspruch zu den Verpflichtungen der EU-Verwaltung im Rahmen des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen zu stehen scheint.

23. Die Bürgerbeauftragte begrüßt die Erklärung der Kommission, dass die Schlussfolgerung 177/87 zweckmäßig sein sollte und dass die Kommission den Prozess zur möglichen Überarbeitung der Schlussfolgerung 177/87 eingeleitet hat.[11] Sie räumt ein, dass jede mögliche Überarbeitung nicht allein die Entscheidung der Kommission sein wird, sondern von den Verwaltungschefs vorgenommen wird. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse dieser Untersuchung sollte jedoch der in der Schlussfolgerung 177/87 dargelegte Schwellenwertansatz überarbeitet werden, um sicherzustellen, dass er die Bestimmungen von Art. 67 Abs. 3 des Statuts korrekt umsetzt, nämlich dass die doppelte Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder gewährt werden sollte, wenn ein Kind – unabhängig von seinem Grad – eine Behinderung hat, bei der der Bedienstete „schwere Ausgaben“ erleidet. Dadurch würde auch sichergestellt, dass die EU-Verwaltung ihren Verpflichtungen aus dem VN-Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen nachkommt.

24. Die Schlussfolgerung 177/87 wurde zuletzt 2004 aktualisiert, bevor die EU dem VN-Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen beitrat [12]. Nach dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen haben Menschen mit Behinderungen Rechte definiert, einschließlich des Rechts, von Maßnahmen zu profitieren, die ihre Unabhängigkeit, soziale Integration und Teilhabe am Leben der Gemeinschaft gewährleisten sollen. Die Tatsache, dass in der Schlussfolgerung 177/87 bestimmte Kinder mit Behinderungen automatisch von der Möglichkeit ausgeschlossen werden, die doppelte Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder zu erhalten, scheint somit im Widerspruch zu den Verpflichtungen der EU aus dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen zu stehen. Da die EU selbst Vertragspartei des VN-Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen ist, müssen der Ansatz und die Standards des VN-Übereinkommens bei allen Maßnahmen der EU-Verwaltung gestrafft werden. Zu diesem Zweck hätte die Schlussfolgerung 177/87 viel früher überarbeitet werden müssen. Die Kommission hat eine besondere Verantwortung, diese Reformbemühungen anzuführen und mit gutem Beispiel voranzugehen, da die Kommission im Rahmen des VN-Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen die benannte Anlaufstelle [13] für die EU ist.

25. Die Bürgerbeauftragte nimmt das Argument der Kommission zur Kenntnis, dass die Schlussfolgerung 177/87 eine Reihe wichtiger Grundsätze wie Transparenz, rasche Umsetzung und Effizienz widerspiegelt. Der Hauptzweck der Schlussfolgerung 177/87, nämlich die Durchführung von Art. 67 Abs. 3 des Statuts, ist jedoch gebührend zu berücksichtigen. Dementsprechend sind eine rasche Umsetzung, Effizienz und Transparenz nur dann sinnvoll, wenn die Schlussfolgerung 177/87 die Bestimmung, die mit ihr umgesetzt werden soll, d. h. die finanzielle Unterstützung von Bediensteten von Kindern mit Behinderungen, deren Betreuung mit hohen Ausgaben verbunden ist, korrekt widerspiegelt.

26. Es stehen nun ausgeklügelte Lösungen und Behandlungen zur Verfügung, die einen echten Unterschied für die vollständige Integration des Einzelnen in die Gesellschaft bewirken könnten, selbst wenn die Behinderung als „gering“ eingestuft wird. Diese Lösungen und Behandlungen sind oft mit erheblichen Mehraufwendungen verbunden. Da dies ein dynamisches Feld ist, sollten alle Vorschriften, die eine doppelte Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder bewirken, auch in Zukunft zweckdienlich sein. Dies erfordert einen Ansatz, bei dem jeder Antrag und Fall individuell bewertet wird.

27. Da die Überprüfung der Schlussfolgerung 177/87 einige Zeit in Anspruch nehmen kann, bedauert die Bürgerbeauftragte, dass die Kommission noch nicht bereit ist, den Antrag des Beschwerdeführers auf doppelte Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder erneut zu prüfen oder die Ergebnisse dieser Untersuchung bei anderen anhängigen oder künftigen Anträgen zu berücksichtigen. Sie geht davon aus, dass jeder Beschluss zur Änderung des Ansatzes von den Verwaltungschefs gefasst werden muss, ist jedoch der Ansicht, dass die Kommission und die anderen Organe auf der Grundlage der Ergebnisse dieser Untersuchung erwägen sollten, die Schlussfolgerung 177/87 von nun an flexibler auf Anträge anzuwenden.

28. Wie bereits erwähnt, ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die Schlussfolgerung 177/87 viel früher hätte überarbeitet werden müssen. Die Bürgerbeauftragte fordert die Kommission daher auf, die Fortschritte bei der Überarbeitung innerhalb von drei Monaten weiterzuverfolgen, und beabsichtigt, die Angelegenheit erneut zu prüfen, wenn das Ergebnis der Überarbeitung nicht angemessen ist oder zu lange dauert. Der Bürgerbeauftragte wird auch die Verwaltungschefs der anderen EU-Organe auf die Angelegenheit aufmerksam machen.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgenden Feststellungen ab:

Der Bürgerbeauftragte begrüßt, dass die Kommission das Verfahren zur Überarbeitung der Schlussfolgerung 177/87 eingeleitet hat.

Der Bürgerbeauftragte bedauert, dass die Kommission nicht bereit war, ihren Ansatz für die doppelte Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder von nun an zu überdenken. Sie bekräftigt ihre Auffassung, dass sie die Vorschriften flexibler anwenden sollte, und zwar auf der Grundlage der Ergebnisse dieser Untersuchung und in Erwartung der Überarbeitung der Schlussfolgerung 177/87. Der Bürgerbeauftragte wird die anderen EU-Organe, die auch für die Überarbeitung und Umsetzung der Schlussfolgerung 177/87 zuständig sind, auf die Angelegenheit aufmerksam machen.

Der Beschwerdeführer und die Europäische Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 23.2.2023

[1] Artikel 67 Absatz 3 der Verordnung Nr. 31 (EWG) zur Festlegung des Statuts der Beamten und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20160101

[2] In der Schlussfolgerung 177/87 der Verwaltungschefs zur doppelten Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder gemäß Artikel 67 Absatz 3 des Statuts, die zuletzt 2014 aktualisiert wurde, sind die Bedingungen für die Gewährung der Zulage festgelegt. Die Zulage wird automatisch gewährt, wenn die Behinderung gemäß dem Europäischen Bewertungsplan für körperliche und geistige Beeinträchtigungen auf über 50 % berechnet wird. Bei geistigen Behinderungen über 20 % oder körperlichen Behinderungen über 30 % und wenn die Gebühren die Standardzulage übersteigen, kann die doppelte Zulage gewährt werden. Unter diesen Umständen müssen die Kosten spezifisch sein und durch Nachweise belegt werden.

[3] Rechtssache 1804/2009/MHZ

[4] Art. 26 der Charta bestimmt: „Die Union anerkennt und achtet das Recht von Menschen mit Behinderungen auf Maßnahmen zur Gewährleistung ihrer Unabhängigkeit, ihrer sozialen und beruflichen Eingliederung und ihrer Teilhabe am Leben der Gemeinschaft.“

[5] Weitere Informationen über die Verpflichtungen der EU im Rahmen des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen: https://fra.europa.eu/de/cooperation/eu-partners/eu-crpd-framework. 

[6] Siehe Rechtssache 899/2011/TN, Rn. 12: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/11111

[7] In ihrer neuen Personalstrategie, die im April 2022 angenommen wurde, https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/c_2022_2229_2_en_act_part1_v12.pdf. 

[8] https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1484

[9] Die Verwaltungschefs sind ein Forum, in dem die Bediensteten zusammenkommen, die für den laufenden Verwaltungsbetrieb der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU zuständig sind. Er tritt regelmäßig zusammen und kann „Schlussfolgerungen“ annehmen, in denen der Ansatz für die praktische Anwendung oder Umsetzung von Aspekten des EU-Beamtenstatuts dargelegt wird.

[10] Der Interinstitutionelle Ärzterat (CMI) berät die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU in medizinischen, gesundheitlichen und damit zusammenhängenden Fragen.

[11] Der Bürgerbeauftragten ist bekannt, dass dieser Vorschlag in einer Sitzung am 1. Dezember 2022 vorgelegt wurde und dass die Angelegenheit nun beim CMI anhängig ist. Es wurde jedoch kein konkreter Zeitplan für den Erhalt der medizinischen Beratung und für mögliche Folgemaßnahmen festgelegt.

[12] Die Ratifizierung des VN-Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen durch die EU trat 2011 in Kraft.