Sehr geehrter Herr H.,

Am 21. Juli 2001 haben Sie beim Europäischen Bürgerbeauftragten eine Beschwerde gegen die Europäische Kommission wegen der Ablehnung Ihres Zweitantrags auf Zugang zu bestimmten Dokumenten im Zusammenhang mit den Beziehungen der Kommission zum Transatlantischen Wirtschaftsdialog (TABD) eingereicht. Sie beschweren sich im Namen von Corporate Observatory Europe, einer in den Niederlanden ansässigen Nichtregierungsorganisation.

Der Bürgerbeauftragte erhielt die Beschwerde am 2. August 2001. Am 3. August 2001 übermittelten Sie weitere Informationen per Fax. Am 4. September 2001 leitete ich die Beschwerde an den Präsidenten der Kommission weiter. Am 21. November 2001 übermittelte die Kommission ihre Stellungnahme. Am 4. Dezember 2001 habe ich Ihnen die Stellungnahme mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt, die Sie am 19. Dezember 2001 übermittelt haben.

Am 27. Februar 2002 ersuchte ich die Kommission um weitere Auskünfte mit einer Antwortfrist bis zum 30. April 2002. Diese Frist war länger als üblich, damit die Kommission den neuen Rechtsrahmen für den Zugang der Öffentlichkeit zu Kommissionsdokumenten berücksichtigen konnte. Die Kommission antwortete auf die Anfrage am 23. April 2002. Am 3. Mai 2002 habe ich Ihnen die Stellungnahme mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt, die Sie am 14. Juni 2002 übermittelt haben.

Am 27. Juni 2002 habe ich einen Empfehlungsentwurf an die Kommission gerichtet und Sie noch am selben Tag schriftlich über diese Maßnahme informiert. Am 16. Oktober 2002 übermittelte die Kommission ihre ausführliche Stellungnahme zu dem Empfehlungsentwurf. Ich habe Ihnen die ausführliche Stellungnahme mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt, die Sie am 28. November 2002 übermittelt haben.

Ich schreibe jetzt, um Sie über die Ergebnisse der durchgeführten Untersuchungen zu informieren.

DIE BESCHWERDE

Im Juli und August 2001 beschwerte sich Herr H. im Namen der niederländischen Nichtregierungsorganisation Corporate Observatory Europe gegen die Kommission. Die Beschwerde richtet sich gegen die Weigerung der Kommission, Zugang zu bestimmten Dokumenten im Zusammenhang mit den Beziehungen der Kommission zum Transatlantischen Wirtschaftsdialog (TABD) zu gewähren. Der Beschwerdeführer beantragte Zugang zu den Dokumenten gemäß der Entscheidung 94/90 der Kommission.

Bei den fraglichen Dokumenten handelt es sich um Vermerke der Delegationen der Kommission zur Halbjahressitzung der TABD am 10. Mai 1999 in Washington und zur TABD-Konferenz am 28./29. Oktober 1999 in Berlin.

Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Kommission dem öffentlichen Interesse an der Offenlegung nicht genügend Gewicht beigemessen habe. Zur Untermauerung des Vorwurfs macht der Beschwerdeführer geltend, dass die TABD und insbesondere ihre Jahreskonferenz ein Forum sei, in dem EU-Politiken vorgeschlagen und erörtert würden, die später weitreichende Auswirkungen auf alle europäischen Bürgerinnen und Bürger hätten. Nach Ansicht des Beschwerdeführers sollte die Kommission wesentliche Dokumente im Zusammenhang mit ihrer Beteiligung am Forum nicht geheim halten. Die Vorschläge der US-Regierung und des Privatsektors sowie die Antworten der Kommission sind integraler Bestandteil des Entscheidungsprozesses der Kommission. Diese Vorschläge werden ausführlich mit Vertretern der Wirtschaft erörtert, weshalb es nicht legitim ist, sie Mitgliedern der Zivilgesellschaft zu verweigern.

Der Beschwerdeführer beantragt Zugang zu den Dokumenten und weist auch darauf hin, dass nach der Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte die Organe einen teilweisen Zugang gewähren müssen, wenn ein Dokument sowohl vertrauliche als auch nichtvertrauliche Informationen enthält.

DIE ANFRAGE

Der Bürgerbeauftragte leitete die Beschwerde zur Stellungnahme an die Kommission weiter. Der Bürgerbeauftragte forderte die Kommission auf, in ihrer Stellungnahme die Zeitspanne zu berücksichtigen, die seit den einschlägigen TABD-Sitzungen verstrichen ist.

Stellungnahme der Kommission

Zusammenfassend lautet die Stellungnahme der Kommission wie folgt:

Die betreffenden Briefings bestehen aus zwei Ordnern, die eine Reihe von Elementen enthalten, wie Lenkungsvermerke, vorgeschlagene Redepunkte, vorgeschlagene Entwürfe von Kommuniqués, Briefing-Vermerke für Nebensitzungen mit US-Regierungsministern sowie Empfehlungen der TABD an die Kommission und die Kommentare und Antworten der Kommissionsdienststellen auf diese Empfehlungen.

Die Kommission gewährte dem Beschwerdeführer Zugang zu den Stellungnahmen und Antworten der Kommission auf die Empfehlungen der TABD. Allerdings fallen Lenkungsvermerke, Briefings für Treffen mit Vertretern der US-Regierung, sonstige Bemerkungen von Kommissionsbediensteten und Empfehlungen an das Kommissionsmitglied unter die Ausnahme zum Schutz der Vertraulichkeit der Verfahren der Kommission.

Nach Abwägung des Interesses des Beschwerdeführers an der Beschaffung dieser Dokumente mit dem Interesse der Kommission an der Wahrung der Vertraulichkeit seiner Verfahren wurde festgestellt, dass letzteres gegenüber ersterem überwiegt. Je nach allgemeinem Kontext der Diskussionen und angemessenem politischem Ermessen entspricht der Standpunkt des Kommissionsmitglieds möglicherweise nicht immer vollständig den Empfehlungen und vorgeschlagenen Redepunkten. Daher wäre die Gewährung des Zugangs zu diesen Dokumenten für die Öffentlichkeit unangemessen und irreführend. Darüber hinaus würde eine Offenlegung die Beziehungen zu den USA kompromittieren oder erschweren.

Das Argument des Beschwerdeführers, dass wesentliche Dokumente im Zusammenhang mit der Beteiligung der Kommission an der TABD geheim gehalten werden, ist falsch. Tatsächlich hat der Beschwerdeführer Zugang zu allen Empfehlungen der TABD an die Kommission sowie zu allen Stellungnahmen und Antworten der Kommission zu diesen Empfehlungen erhalten.

Vorschläge der US-Regierung werden nicht schriftlich unterbreitet, und die Kommission verfügt über keine Dokumente zu diesen Vorschlägen.

Die Antwortpapiere der Kommission zu den TABD-Empfehlungen, zu denen der Beschwerdeführer Zugang erhalten hat, behandeln die zwischen der Kommission und der Wirtschaft erörterten Fragen. Da diese Dokumente Teil der Briefings waren, wurde dem Beschwerdeführer faktisch teilweiser Zugang gewährt.

Die Tatsache, dass nun zwei Jahre vergangen sind, ermöglicht es der Kommission nicht, die Dokumente freizugeben, da die darin enthaltenen Fragen und Stellungnahmen nach wie vor gültig sind.

Stellungnahme des Beschwerdeführers

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Anmerkungen des Beschwerdeführers folgende Punkte enthalten:

Der Beschwerdeführer strebt keinen Zugang zu Vorschlägen der US-Regierung an, sondern zu allen Dokumenten, die die Reaktionen der Kommission auf die TABD-Empfehlungen widerspiegeln.

Die Stellungnahme der Kommission impliziert, dass die für das Treffen in Berlin vorbereiteten Briefings einen anderen Inhalt haben als die offiziellen schriftlichen Antworten der Kommission auf TABD, von denen dem Beschwerdeführer Kopien übermittelt wurden. Dies widerspricht dem Argument, dass die Freigabe der offiziellen Antworten dem Beschwerdeführer teilweisen Zugang verschafft habe.

Die Briefings sind von wesentlicher Bedeutung, um die Beziehung der Kommission zur TABD und die Rolle dieses Gremiums bei der Entscheidungsfindung der EG zu verstehen. Sie wurden für die Präsentation auf einer Konferenz des Privatsektors vorbereitet und sollten auch anderen Teilen der Zivilgesellschaft zur Verfügung gestellt werden.

Das Argument der Kommission, die Dokumente stellten nicht notwendigerweise den endgültigen Standpunkt der Kommission dar, ist nicht relevant. Die Briefings bilden den Hintergrund für Entscheidungen der Kommission, die alle Bürgerinnen und Bürger betreffen. Die Freigabe dieser Dokumente als unangemessen oder irreführend für die Öffentlichkeit zu bezeichnen, ist lediglich eine Bevormundung.

Weitere Anfragen

Nach sorgfältiger Prüfung der Stellungnahme der Kommission und der Anmerkungen des Beschwerdeführers schienen weitere Untersuchungen erforderlich zu sein.

Der Bürgerbeauftragte forderte die Kommission daher auf, auf die vom Beschwerdeführer in seinen Bemerkungen vorgebrachten Punkte zu antworten.

Zweite Stellungnahme der Kommission

Die zweite Stellungnahme der Kommission enthielt zusammenfassend folgende Punkte:

Die Kommission hat alle vom Beschwerdeführer angeforderten Dokumente freigegeben, mit Ausnahme von Lenkungsvermerken, Ratschlägen, Stellungnahmen und anderen Kommentaren von Kommissionsbediensteten.

Die Dokumente, zu denen der Zugang verweigert wurde, enthalten nur Meinungen und Empfehlungen von Mitarbeitern, die sich nicht frei fühlen würden, persönliche Einschätzungen zu politischen Fragen abzugeben, wenn ihre Ansichten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht würden. Eine solche Situation würde die Entscheidungsfähigkeit der Kommission ernsthaft untergraben. Darüber hinaus geben diese Dokumente kein zusätzliches Licht auf die Standpunkte der Kommission zu TABD-Vorschlägen. Es besteht kein wirkliches öffentliches Interesse an der Offenlegung, und das Interesse, solche Dokumente intern aufzubewahren, überwiegt.

Die Zeit, die seit den Ereignissen verstrichen ist, für die die Briefings vorbereitet wurden, ermöglicht es der Kommission nicht, die Dokumente freizugeben, da die darin enthaltenen Stellungnahmen und Empfehlungen für künftige Verhandlungen noch gültig sein könnten.

Wenn die Dokumente öffentlich zugänglich wären, könnten fälschlicherweise persönliche Ansichten von Bediensteten als Ausdruck der Ansichten der Kommission angesehen werden. Die Offenlegung der Dokumente würde daher den Beziehungen zu den USA schaden. Der Zugang der Öffentlichkeit ist zu verweigern, wenn die Verbreitung des betreffenden Dokuments den Schutz der internationalen Beziehungen beeinträchtigen würde.

Die Dokumente, zu denen dem Beschwerdeführer der Zugang verweigert wurde, wurden nicht an Vertreter der Wirtschaft weitergegeben. Sie sind ausschließlich für den internen Gebrauch in der Kommission bestimmt und daher gibt es keinen Grund für den Antrag, sie anderen Teilen der Zivilgesellschaft zur Verfügung zu stellen.

Es gibt keine Geheimhaltung in Bezug auf Unternehmensempfehlungen und den Standpunkt der Kommission in Bezug auf diese Empfehlungen. Der Beschwerdeführer hat Zugang zu den Vorschlägen der TABD an die Regierungen, die im Internet öffentlich zugänglich sind, und die Antworten der Kommission wurden dem Beschwerdeführer mitgeteilt.

Stellungnahme des Beschwerdeführers

Zusammenfassend stellte sich der Beschwerdeführer wie folgt dar:

Die Informationsvermerke sind die einzige Möglichkeit, die Art der Beziehungen zwischen der Kommission und der TABD wirksam zu beleuchten. Wenn sie zeigen würden, dass TABD ungebührliche Macht über den Entscheidungsprozess ausübt, ist es von wesentlicher Bedeutung, dass sie der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

Briefing-Notizen sind nicht nur persönliche Meinungen der Kommissionsbediensteten. Der Beschwerdeführer hat zuvor Informationsvermerke der Kommission aus dem multilateralen Übereinkommen über Investitionsverhandlungen bei der OECD erhalten. Diese enthalten offizielle Standpunkte der Kommission und geben viel mehr Aufschluss über die Art und Weise, wie der Prozess durchgeführt wurde, als Dokumente, die der Öffentlichkeit zur Verfügung stehen.

Es ist überraschend, dass die Kommission die TABD-Konferenzen als Verhandlungen zu betrachten scheint, da sie von einer Lobbygruppe des Privatsektors organisiert werden und keine Rolle im Beschlussfassungsprozess der EU gemäß den Verträgen spielen. Dies macht die Notwendigkeit von Transparenz dringlicher und stärkt das Recht auf Zugang zu den Dokumenten.

Briefing Notes sind wichtige Dokumente, um den politischen Entscheidungsprozess zu verstehen. Die Auffassung der Kommission, dass kein echtes öffentliches Interesse an ihrer Offenlegung besteht, zeigt ein mangelndes Verständnis für die demokratische Kluft, die die EU-Bürger so stark spüren.

EMPFEHLUNGSENTWURF

Mit Beschluss vom 27. Juni 2002 richtete der Bürgerbeauftragte gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten einen Empfehlungsentwurf an die Kommission. Der Empfehlungsentwurf stützte sich auf Folgendes:

1 Der rechtliche Rahmen

1.1 In der Beschwerde wird die Verweigerung des Zugangs zu bestimmten Dokumenten durch die Kommission beanstandet. Der Antrag auf Zugang wurde im Dezember 1999 gestellt, und der Zweitantrag des Beschwerdeführers wurde im Mai 2000 abgelehnt. Die Prüfung des Bürgerbeauftragten, ob die Verweigerung des Zugangs durch die Kommission einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt, wird sich daher auf den Beschluss 94/90 (1) stützen, der damals der geltende Rechtsrahmen war.

1.2 Ab dem 3. Dezember 2001 ist der Zugang zu Dokumenten der Kommission durch die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 (2) und die Durchführungsbestimmungen geregelt, die der Geschäftsordnung der Kommission durch ihren Beschluss vom 5. Dezember 2001 (3) beigefügt sind, mit dem der Beschluss 94/90 der Kommission aufgehoben wurde. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass die Überprüfung des Antrags des Beschwerdeführers durch die Kommission auf der Verordnung 1049/2001 beruhen muss.

2 Die Argumente des Beschwerdeführers und der Kommission

2.1 Der Beschwerdeführer beanstandet die Weigerung der Kommission, Zugang zu allen Informationsvermerken der Kommissionsdelegationen für das Halbjahrestreffen des Transatlantischen Wirtschaftsdialogs (TABD) am 10. Mai 1999 in Washington und die TABD-Konferenz am 28./29. Oktober 1999 in Berlin zu gewähren.

2.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Weigerung der Kommission das öffentliche Interesse an der Offenlegung nicht ausreichend berücksichtige. Nach Ansicht des Beschwerdeführers ist die TABD und insbesondere ihre Jahreskonferenz ein Forum, in dem EU-Politiken vorgeschlagen und diskutiert werden, die später weitreichende Auswirkungen auf alle europäischen Bürgerinnen und Bürger haben. Die Informationsvermerke sind von wesentlicher Bedeutung, um die Beziehung der Kommission zur TABD und die Rolle dieses Gremiums bei der Entscheidungsfindung in der EU zu verstehen. Die Aufzeichnungen wurden für die Präsentation auf einer Konferenz des Privatsektors vorbereitet und sollten auch anderen Teilen der Zivilgesellschaft zur Verfügung gestellt werden.

Der Beschwerdeführer beantragt Zugang zu den Dokumenten und weist darauf hin, dass die Organe nach der Rechtsprechung einen teilweisen Zugang gewähren müssen, wenn ein Dokument sowohl vertrauliche als auch nichtvertrauliche Informationen enthält.

2.4 Nach Ansicht der Kommission bestehen die fraglichen Dokumente aus zwei Ordnern, die Lenkungsvermerke, vorgeschlagene Redepunkte, vorgeschlagene Entwürfe von Kommuniqués, Informationsvermerke für Nebensitzungen mit US-Regierungsministern sowie Empfehlungen der TABD an die Kommission und die Kommentare und Antworten der Kommissionsdienststellen auf diese Empfehlungen enthalten. Die Kommission hat alle angeforderten Dokumente veröffentlicht, mit Ausnahme von Lenkungsvermerken, Ratschlägen, Stellungnahmen und anderen Anmerkungen von Kommissionsbediensteten.

Die Kommission macht geltend, dass die Dokumente, zu denen der Zugang verweigert worden sei, nur Stellungnahmen und Empfehlungen von Bediensteten enthielten, die sich nicht frei fühlten, persönliche Einschätzungen zu politischen Fragen abzugeben, wenn ihre Ansichten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht würden. Dies würde die Entscheidungsfähigkeit der Kommission ernsthaft untergraben. Darüber hinaus geben diese Dokumente kein zusätzliches Licht auf die Standpunkte der Kommission zu TABD-Vorschlägen. Es besteht kein wirkliches öffentliches Interesse an der Offenlegung, und das Interesse, solche Dokumente intern aufzubewahren, überwiegt.

Darüber hinaus könnten, wenn die Dokumente öffentlich zugänglich wären, fälschlicherweise persönliche Ansichten von Bediensteten als Ausdruck der Ansichten der Kommission angesehen werden. Die Offenlegung der Dokumente würde daher den Beziehungen zu den USA schaden. Der Zugang der Öffentlichkeit ist zu verweigern, wenn die Verbreitung des betreffenden Dokuments den Schutz der internationalen Beziehungen beeinträchtigen würde.

Die Kommission macht ferner geltend, dass die Vorschläge der TABD an die Regierungen im Internet öffentlich zugänglich seien und die Antworten der Kommission dem Beschwerdeführer offengelegt worden seien. Die Dokumente, zu denen dem Beschwerdeführer der Zugang verweigert wurde, wurden auch nicht an Vertreter der Wirtschaft weitergegeben. Sie sind ausschließlich für den internen Gebrauch in der Kommission bestimmt und daher gibt es keinen Grund für den Antrag, sie anderen Teilen der Zivilgesellschaft zur Verfügung zu stellen.

In Bezug auf den teilweisen Zugang macht die Kommission geltend, dass die Antwortpapiere der Kommission zu den TABD-Empfehlungen die zwischen der Kommission und der Wirtschaft erörterten Fragen abdecken, zu denen der Beschwerdeführer Zugang erhalten hat. Da diese Dokumente Teil der Briefings waren, wurde dem Beschwerdeführer faktisch teilweiser Zugang gewährt.

Schließlich macht die Kommission geltend, dass die Zeit, die seit den Ereignissen verstrichen sei, für die die Briefings vorbereitet worden seien, es der Kommission nicht ermögliche, die Dokumente freizugeben, da die darin enthaltenen Stellungnahmen und Empfehlungen für künftige Verhandlungen noch gültig sein könnten.

2.5 In seinen Anmerkungen argumentierte der Beschwerdeführer, dass Informationsvermerke nicht nur persönliche Meinungen von Kommissionsbediensteten seien. Andere derartige Briefings enthalten offizielle Standpunkte der Kommission und geben mehr Aufschluss darüber, wie der betreffende Prozess durchgeführt wurde, als Dokumente, die der Öffentlichkeit zur Verfügung stehen.

Der Beschwerdeführer brachte seine Überraschung darüber zum Ausdruck, dass die Kommission die TABD-Konferenzen als Verhandlungen zu betrachten scheint, da sie von einer Lobbygruppe des Privatsektors organisiert werden und keine Rolle im Beschlussfassungsprozess der EU gemäß den Verträgen spielen. Dies macht die Notwendigkeit von Transparenz dringlicher und stärkt das Recht auf Zugang zu den Dokumenten.

Nach Ansicht des Beschwerdeführers zeigt die Auffassung der Kommission, dass kein echtes öffentliches Interesse an der Offenlegung der Informationsvermerke besteht, ein mangelndes Verständnis der demokratischen Kluft, die von den EU-Bürgern so stark empfunden wird.

3 Feststellungen des Bürgerbeauftragten

3.1 Der Beschluss 94/90 der Kommission enthält zwei Kategorien von Ausnahmen vom Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Kommission. Die erste Kategorie ist obligatorisch und betrifft den Schutz des öffentlichen Interesses. Die Kommission hat sich auf diese Ausnahme berufen und geltend gemacht, dass die Verbreitung der betreffenden Dokumente dem öffentlichen Interesse an den internationalen Beziehungen schaden würde. Nach Ansicht der Kommission würde die Offenlegung den Beziehungen zu den USA schaden, da fälschlicherweise davon ausgegangen werden könnte, dass persönliche Ansichten von Kommissionsbediensteten die Ansichten der Kommission widerspiegeln.

3.2 Der Bürgerbeauftragte weist darauf hin, dass es nicht offensichtlich ist, warum die US-Behörden einen solchen Fehler begehen würden, und dass die Kommission keine Beweise dafür vorlegt, dass sie dies wahrscheinlich tun würden.

3.3 Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass aus dem von der Kommission angeführten Grund nicht hervorgeht, dass die Kommission ernsthaft geprüft hat, ob die Offenlegung angesichts der ihr vorliegenden Informationen tatsächlich geeignet ist, das öffentliche Interesse in Bezug auf die internationalen Beziehungen zu untergraben. Das ist ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit.

3.4 Die Kommission hat sich auch auf die zweite Ausnahmekategorie gemäß der Entscheidung 94/90 berufen, die darin besteht, ihr Interesse an der Vertraulichkeit ihrer Verfahren zu schützen. Nach ständiger Rechtsprechung muss das Organ bei der Anwendung dieser Ausnahme ein echtes Gleichgewicht zwischen dem Interesse des Bürgers an der Erlangung des Zugangs zu den Dokumenten und seinem eigenen Interesse an der Wahrung der Vertraulichkeit seiner Beratungen herstellen.

3.5 Der Bürgerbeauftragte hält das Argument der Kommission für begründet, dass die Dokumente, zu denen der Zugang verweigert wurde, Stellungnahmen und Empfehlungen von Mitarbeitern enthalten, die sich nicht frei fühlen würden, persönliche Einschätzungen zu politischen Fragen abzugeben, wenn ihre Ansichten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht würden, und dass dies die Entscheidungsfähigkeit der Kommission ernsthaft untergraben würde.

3.6 Der Bürgerbeauftragte ist jedoch nicht der Auffassung, dass dem Argument der Kommission, dass kein echtes öffentliches Interesse an der Offenlegung bestehe, gefolgt werden kann. In diesem Zusammenhang weist der Bürgerbeauftragte zunächst darauf hin, dass der Grundsatz der Offenheit darauf abzielt, den Bürgern eine wichtigere Rolle im Entscheidungsprozess zu sichern und sicherzustellen, dass die Verwaltung in einem demokratischen System mit größerer Anständigkeit, Effizienz und Verantwortung gegenüber den Bürgern handelt (4). Darüber hinaus ermöglicht ein möglichst breiter Zugang zu Dokumenten, der durch den Beschluss 94/90 der Kommission sichergestellt werden soll, den Bürgern eine echte und effiziente Überwachung der Ausübung der den Organen der Gemeinschaft übertragenen Befugnisse (5).

3.7 Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die TABD nach den auf der Website der Kommission verfügbaren Informationen ihre Ursprünge auf das Jahr 1995 zurückführt, als der damalige US-Handelsminister und die Kommissare BRITTAN und BANGEMANN eine Konferenz für Unternehmenschefs von beiden Seiten des Atlantiks in Sevilla organisierten. Die TABD-Website beschreibt TABD als "einen informellen Prozess, bei dem europäische und amerikanische Unternehmen und Wirtschaftsverbände in Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission und der US-Administration gemeinsame handelspolitische Empfehlungen der EU und der USA entwickeln".

3.8 Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass der Beschwerdeführer berechtigt ist, sich auf ein öffentliches Interesse an der Offenlegung von Dokumenten zu berufen, die die Beziehung der Kommission zu TABD betreffen. Es ist auch nicht Sache der Kommission zu sagen, welche Dokumente für die Bürger nützlich sein könnten oder nicht, um die Wahrnehmung ihrer Befugnisse durch die Kommission zu überwachen.

3.9 Der Bürgerbeauftragte stellt daher fest, dass die Kommission bei der Anwendung der Ermessensausnahme des Beschlusses 94/90 nicht nachgewiesen hat, dass sie ein echtes Gleichgewicht zwischen dem Interesse des Bürgers an der Erlangung des Zugangs zu den Dokumenten und seinem eigenen begründeten Interesse an der Vertraulichkeit gefunden hat. Das ist ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit.

3.10 In Bezug auf die Frage des teilweisen Zugangs weist der Bürgerbeauftragte darauf hin, dass die Kommission bei der Überprüfung des Antrags des Beschwerdeführers einen teilweisen Zugang gemäß Artikel 4 Absatz 6 der Verordnung 1049/2001 in Erwägung ziehen sollte.

4 Schlussfolgerung

4.1 Aus den oben genannten Gründen ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Begründung der Ablehnung des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang zu Briefing-Notizen der Delegationen der Europäischen Kommission zur Sitzung der TABD zur Jahresmitte am 10. Mai 1999 in Washington und zur TABD-Konferenz am 28./29. Oktober 1999 in Berlin durch die Kommission unzureichend ist. Das ist ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit.

4.2 Der Bürgerbeauftragte unterbreitet der Kommission daher gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Bürgerbeauftragten folgenden Empfehlungsentwurf:

Der Empfehlungsentwurf

Die Kommission sollte den Antrag des Beschwerdeführers überdenken und Zugang zu den angeforderten Dokumenten gewähren, es sei denn, eine oder mehrere der in Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen gelten. Die Überprüfung sollte die Möglichkeit eines teilweisen Zugangs gemäß Artikel 4 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 umfassen.

DETAILLIERTE STELLUNGNAHME DER KOMMISSION

In der ausführlichen Stellungnahme der Kommission ging es um die Art der TABD und die Dokumente, zu denen der Zugang verweigert wurde. Was die Gründe für die Verweigerung des Zugangs betrifft, so hat die Kommission in ihrer ausführlichen Stellungnahme zusammenfassend folgende Punkte dargelegt:

Die Briefing Notes enthalten Einschätzungen der US-Positionen und -Politiken. Sie spiegeln die internen Beratungen der Kommissionsbediensteten zur Vorbereitung von Treffen mit Vertretern der Wirtschaft und/oder der Regierung wider. Die Offenlegung der internen Argumentation und der vom Kommissionsmitglied geprüften Alternativen würde die Kommission gegenüber ihren Partnern offenlegen und ihre Verhandlungsposition schwächen. Sie würde den Verhandlungspartnern einen Einblick in mögliche Kompromisse geben, zu denen die Kommission zu einem späteren Zeitpunkt der Verhandlungen bereit wäre. Es bestünde die ernste Gefahr, dass die Beziehungen zwischen der EU und den USA umstrittener werden und es schwieriger wird, eine Einigung zu erzielen.

Da diese Vermerke Stellungnahmen und Bewertungen von Kommissionsbediensteten enthalten, denen das Kommissionsmitglied folgen kann oder auch nicht, könnte ihre Offenlegung zu Verwirrung in der öffentlichen Meinung in Bezug auf die offiziellen Standpunkte der Kommission führen. Eine solche Verwirrung würde auch dazu beitragen, die Beziehungen zwischen der EU und den USA zu erschweren, selbst wenn die US-Behörden höchstwahrscheinlich selbst zwischen den Standpunkten der Kommission und den Ratschlägen und Vorschlägen ihrer Mitarbeiter unterscheiden würden.

Die Offenlegung des internen Briefings und der Hintergrundvermerke würde den Entscheidungsprozess der Kommission ernsthaft untergraben. Der Grund ist zweifach:

• Sie würde die Position der Kommission in künftigen Handelsverhandlungen schwächen. Dies wiederum würde den Entscheidungsprozess der Kommission ernsthaft beeinträchtigen, da ihr Handlungsspielraum eingeschränkt würde;
• Den Bediensteten der Kommission sollte es freistehen, ihren Behörden Ratschläge und Stellungnahmen zu übermitteln, sei es dem Kommissionsmitglied, dem Kollegium oder einem hochrangigen Beamten, der das Organ vertritt. Sie sollten vor ungebührlichem Druck von außen geschützt werden, wenn sie ihre Behörden beraten. Ihre Meinungsfreiheit würde eingeschränkt, wenn sie die Möglichkeit berücksichtigen müssten, dass ihre Meinungen und Einschätzungen der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden könnten. Der Schutz dieses "Denkraums" ist für die Wahrung des Initiativrechts der Kommission von grundlegender Bedeutung. Ihr Entscheidungsprozess würde ernsthaft untergraben, wenn sie sich nicht mehr auf unabhängige Beratung durch ihre Mitarbeiter verlassen könnte.

Bei der Überprüfung des Antrags auf der Grundlage der Verordnung 1049/2001 wägte die Kommission das öffentliche Interesse an der Verbreitung gegen den Schaden ab, der durch die Freigabe der Dokumente entstehen würde. Um eine solche Interessenabwägung zu erreichen, muss die Kommission den Informationswert der Dokumente für die Bürger gegen die Gefahr einer Untergrabung ihrer Entscheidungsfähigkeit bewerten.

Die Verordnung 1049/2001 räumt jeder natürlichen oder juristischen Person das Recht auf Zugang ein, ohne ihren Antrag begründen zu müssen. Sobald ein Dokument freigegeben wurde, ist es gemeinfrei und für jedermann verfügbar. Das Institut und, im Falle von Dokumenten Dritter, der Autor verlieren die Kontrolle über die Verwendung, die von den offengelegten Dokumenten oder Teilen davon vorgenommen werden könnte. Das Risiko, dass ausgewählte Teile der offengelegten Dokumente außerhalb ihres Kontexts verbreitet werden, muss bei der Beurteilung des Schadens berücksichtigt werden, der durch die Freigabe eines Dokuments entstehen würde.

Einerseits würde die Offenlegung der Informationsvermerke den Entscheidungsprozess der Kommission ernsthaft untergraben. Andererseits wird die Öffentlichkeit über ihre Website umfassend über die TABD-Empfehlungen sowie über die Antworten der Kommission informiert. Entgegen dem Vorbringen des Beschwerdeführers würden die Informationsvermerke kein zusätzliches Licht auf die Beteiligung der Kommission an der TABD werfen, sondern interne Beratungen und mögliche Kompromisse bei der Vorbereitung von TABD-Konferenzen und Treffen mit US-Beamten aufdecken. Die Kommission ist daher davon überzeugt, dass der Schutz ihres Entscheidungsprozesses das öffentliche Interesse an der Offenlegung der wenigen Dokumente, die nicht veröffentlicht wurden, deutlich überwiegt.

Ein teilweiser Zugang zu den Dokumenten, die nicht freigegeben wurden, ist nicht möglich, da sie nur Hintergrundinformationen, persönliche Bewertungen und Empfehlungen für die Prüfung durch das Kommissionsmitglied oder den Generaldirektor enthalten. Es gibt keine nicht vertraulichen Teile, die von den Notizen selbst getrennt werden könnten.

Anmerkungen des Beschwerdeführers zur ausführlichen Stellungnahme

Die Anmerkungen des Beschwerdeführers enthielten zusammenfassend folgende Punkte:

Die Kommission hat weder einen Schaden für die internationalen Beziehungen noch eine ernsthafte Berücksichtigung des öffentlichen Interesses an der Offenlegung nachgewiesen.

Der Beschwerdeführer stimmt grundsätzlich dem Recht auf Vertraulichkeit zu, aber nicht der Schlussfolgerung, dass es in diesem Fall das öffentliche Interesse an der Offenlegung überwiegt.

Es besteht ein öffentliches Interesse am Zugang zu den Dokumenten, da die TABD einen unzulässigen Einfluss auf die Kommission ausübt. Die Dokumente bilden den Hintergrund der Politikgestaltung und sind daher von entscheidender Bedeutung für die Überwachung der Ausübung der Befugnisse durch die Kommission.

DER BESCHLUSS

Bewertung der ausführlichen Stellungnahme der Kommission durch den Bürgerbeauftragten

1.1 Der Bürgerbeauftragte legte den Entwurf einer Empfehlung vor, wonach die Kommission den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu bestimmten Dokumenten überdenken und ihm Zugang zu den betreffenden Dokumenten gewähren sollte, sofern nicht eine oder mehrere der in Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen Anwendung finden. Die Überprüfung sollte die Möglichkeit eines teilweisen Zugangs gemäß Artikel 4 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 umfassen.

1.2 In ihrer ausführlichen Stellungnahme macht die Kommission geltend, dass die betreffenden Dokumente interne Bewertungen der Positionen und Politiken der USA enthalten, die die Beratungen der Kommissionsbediensteten zur Vorbereitung von Treffen mit Vertretern der Wirtschaft und/oder der Regierung widerspiegeln. Die Offenlegung der internen Argumentation und der vom Kommissionsmitglied geprüften Alternativen würde die Kommission gegenüber ihren Partnern offenlegen und ihre Verhandlungsposition schwächen. Sie würde den Verhandlungspartnern einen Einblick in mögliche Kompromisse geben, zu denen die Kommission zu einem späteren Zeitpunkt der Verhandlungen bereit wäre. Es bestünde die ernste Gefahr, dass die Beziehungen zwischen der EU und den USA umstrittener werden und es schwieriger wird, eine Einigung zu erzielen.

1.3 Die Kommission macht geltend, dass ein teilweiser Zugang zu den Dokumenten, die nicht freigegeben wurden, nicht möglich sei, da sie nur Hintergrundinformationen, persönliche Bewertungen und Empfehlungen enthielten. Es gibt keine nicht vertraulichen Teile, die von den Notizen selbst getrennt werden könnten.

1.4 Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 teilweise Folgendes vorsieht: "Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung der Schutz folgender Personen beeinträchtigt würde: a) das öffentliche Interesse in Bezug auf . -internationale Beziehungen." In diesem Teil von Artikel 4 wird nicht auf die Möglichkeit eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung Bezug genommen.

1.5 Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die in der ausführlichen Stellungnahme der Kommission enthaltene Begründung erstmals klar erklärt, inwiefern die Verbreitung der betreffenden Dokumente den Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigen könnte. Die Untersuchung des Bürgerbeauftragten hat keine Beweise ergeben, die Zweifel an der Gültigkeit dieses Aspekts der Argumentation der Kommission oder an der Auffassung der Kommission aufkommen lassen, dass ein teilweiser Zugang nicht möglich ist.

1.6 Angesichts der Feststellung des Bürgerbeauftragten im vorstehenden Absatz ist es nicht erforderlich, zu prüfen, ob der Zugang zu den Dokumenten auch gemäß Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 (6) verweigert werden könnte.

Der Bürgerbeauftragte weist jedoch darauf hin, dass er die Auffassung der Kommission nicht akzeptieren kann, dass das Risiko der Verbreitung ausgewählter Teile von Dokumenten außerhalb ihres Kontexts bei der Bewertung des möglichen Schadens für ihren Entscheidungsprozess, der durch die Veröffentlichung eines Dokuments entstehen würde, berücksichtigt werden muss.

Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten steht die Argumentation der Kommission in diesem Punkt im Widerspruch zur Meinungsfreiheit gemäß der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, die die Meinungsfreiheit sowie die Freiheit umfasst, Informationen und Ideen ohne Eingriffe der öffentlichen Gewalt zu erhalten und weiterzugeben.

2 Schlussfolgerung

Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Kommission angemessene Schritte unternommen hat, um dem Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten nachzukommen. Der Bürgerbeauftragte schließt den Fall daher ab.

Der Präsident der Kommission wird ebenfalls über diesen Beschluss unterrichtet.

Mit freundlichen Grüßen,

 

Jacob SÖDERMAN

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(1) Entscheidung 94/90 der Kommission vom 8. Februar 1994 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Kommission (ABl. L 46 vom 8.2.1994, S. 58).

(2) Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, ABl. L 145 vom 30.5.2001, S. 43.

(3) 2001 ABl. L 345/94.

(4) Rechtssache T-211/00, Aldo Kuijer/Rat, Slg. 2002, II-485, Randnr. 52.

(5) Rechtssache T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH/Kommission, Slg. 1999, II-3521, Randnr. 39.

(6) "Der Zugang zu einem Dokument, das Stellungnahmen für den internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorabkonsultationen innerhalb des betreffenden Organs enthält, wird auch nach der Entscheidung verweigert, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung."