Hintergrund der Beschwerde

1. Um zur Bewältigung der COVID-19-Pandemie beizutragen, hat die Europäische Kommission eine „Impfstrategie“^[1] entwickelt. Die Strategie sieht vor, dass die Kommission im Namen der Mitgliedstaaten Vereinbarungen mit einzelnen Impfstoffherstellern schließt, um Unternehmen bei der raschen Entwicklung und Herstellung eines Impfstoffs zu unterstützen. Als Gegenleistung für das Recht, innerhalb eines bestimmten Zeitrahmens und zu einem bestimmten Preis eine bestimmte Anzahl von Impfstoffdosen zu kaufen, würde ein Teil der Vorabkosten, mit denen die Impfstoffhersteller konfrontiert sind, aus dem „Nothilfeinstrument“^{finanziert [2].} Die Verträge zwischen der Kommission und den Pharmaunternehmen, die dieses Verfahren sicherstellen, werden als „fortgeschrittene Kaufverträge“ (Advanced Purchase Agreements, APA) bezeichnet. Die Kommission koordiniert ein Team, dem Sachverständige aus den nationalen Verwaltungen der EU-Mitgliedstaaten angehören, die diese APA mit den betreffenden Pharmaunternehmen ausgehandelt haben ^[3].

2. Im September 2020 stellte der Beschwerdeführer, eine Organisation der Zivilgesellschaft, zwei Anträge ^[4] auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten bei der Kommission. Sie ersuchte um Zugang zu i) allen mit pharmazeutischen Unternehmen geschlossenen APA und ii) allen Sitzungsberichten und Schriftwechseln im Zusammenhang mit den Verhandlungen über APA mit pharmazeutischen Unternehmen, einschließlich einer Liste dieser Dokumente.

3. In Bezug auf die APA stellte die Kommission zunächst fest, dass ein Dokument in den Anwendungsbereich des Zugangsantrags des Beschwerdeführers fällt, nämlich die Vereinbarung mit AstraZeneca, die die einzige Vereinbarung war, die zu diesem Zeitpunkt geschlossen wurde. Im November 2020 verweigerte die Kommission den Zugang zu dieser Vereinbarung. Dabei berief sie sich auf Ausnahmen, die in den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten ^[5] vorgesehen sind, und machte geltend, dass die Offenlegung die geschäftlichen Interessen des Pharmaunternehmens und das laufende Vergabeverfahren für den Kauf von Impfstoffen beeinträchtigen könnte.

4. Anschließend forderte der Beschwerdeführer die Kommission auf, diese Entscheidung zu überprüfen (indem er einen sogenannten „Bestätigungsantrag“ einreichte) und argumentierte, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung bestehe und dass die Kommission zumindest Zugang zu Teilen des Dokuments gewähren sollte. Konkret machte der Beschwerdeführer geltend, dass die Öffentlichkeit Zugang zu wichtigen Informationen über die Impfstoffverhandlungen haben sollte, die in seinem Namen geführt werden und mit erheblichen öffentlichen Geldern verbunden sind. Da die Geheimhaltung im Zusammenhang mit den Verhandlungen das Vertrauen der Öffentlichkeit in die EU und in die Impfstoffe untergraben könnte, sollten Informationen, die für die öffentliche Gesundheit eindeutig relevant sind, wie Informationen über die Haftung für nachteilige Auswirkungen, veröffentlicht werden.

5. Im Dezember 2020 verlängerte die Kommission die Frist für ihre Antwort auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers, antwortete dann aber nicht innerhalb der verlängerten Frist.

6. In Bezug auf die angeforderten Sitzungsberichte und den Schriftwechsel im Zusammenhang mit den Impfstoffverhandlungen antwortete die Kommission dem Beschwerdeführer nicht, was eine implizite ablehnende Entscheidung nach den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten darstellt ^[6]. Der Beschwerdeführer stellte daher auch in Bezug auf seinen zweiten Zugangsantrag einen Zweitantrag.

7. Nachdem der Beschwerdeführer innerhalb der vorgeschriebenen Frist keine Antwort auf einen Zweitantrag erhalten hatte, wandte er sich im Januar 2021 an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

8. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung ein zu i) der Weigerung der Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu den streitigen Dokumenten zu gewähren, und ii) dem Versäumnis der Kommission, die Anträge des Beschwerdeführers auf Zugang innerhalb der vorgeschriebenen Frist zu bearbeiten.

9. Im Laufe der Untersuchung erhielt der Bürgerbeauftragte die Antwort der Kommission auf die Beschwerde und anschließend die Stellungnahme des Beschwerdeführers als Antwort auf die Antwort der Kommission. Die Kommission unterrichtete den Beschwerdeführer auch über seine Fortschritte bei der Bearbeitung seiner Zugangsanträge und übermittelte ihm eine Liste von 365 Dokumenten, die ihrer Ansicht nach in den Anwendungsbereich der Anträge fallen.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

10. Die Kommission erkannte die erhebliche Verzögerung bei der Bearbeitung der Zugangsanträge des Beschwerdeführers an. Sie gab an, mehr als 50 Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit den Impfstoffverhandlungen erhalten zu haben. Darüber hinaus betrafen die Anträge des Beschwerdeführers mehr als 300 Dokumente, von denen einige von Dritten oder Mitgliedstaaten stammten. Die Anträge des Beschwerdeführers waren daher besonders komplex und umfassten Konsultationen mit einer Reihe von Interessenträgern und anderen Interessengruppen. Aufgrund der Sensibilität der Angelegenheit und der durch die Pandemie verursachten erheblichen Arbeitsbelastung war die für die Bearbeitung dieser Anträge zuständige Dienststelle ^{der Kommission [7]} nicht in der Lage, innerhalb der vorgeschriebenen Frist zu antworten.

11. Bei der Überprüfung der Dokumente erklärte die Kommission, dass sie das letztendliche Ziel der Verhandlungen berücksichtigen müsse, nämlich den Mitgliedstaaten rasch eine Reihe von Impfstoffen zur Verfügung zu stellen, was im höchsten öffentlichen Interesse liege. Die Kommission erkannte jedoch auch die dringende Notwendigkeit von Transparenz im Verhandlungsprozess an und erklärte, dass sie alle betroffenen Pharmaunternehmen konsultiere, um einen möglichst breiten Zugang zu den APA zu ermöglichen. Bislang hatte die Kommission auf ihrer Website geschwärzte Fassungen der mit CureVac ^[8], AstraZeneca [9] und Sanofi ^[10] abgeschlossenen APA veröffentlicht. Sie hoffte, bald geschwärzte Versionen aller APAs veröffentlichen zu können. Sie würde dann auch auf alle Zugangsanträge antworten, die sie in Bezug auf die akkreditierten parlamentarischen Assistenten erhalten hatte, einschließlich der Anträge des Beschwerdeführers.

12. Da der zweite Zugangsantrag des Beschwerdeführers eine große Anzahl von Dokumenten betraf und die Bewertung dieser Dokumente nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist abgeschlossen werden konnte, übermittelte die Kommission dem Beschwerdeführer eine Liste der 365 Dokumente, die sie bisher identifiziert hatte. Sie prüfte diese Dokumente und würde sie nach und nach auf ihrer Website veröffentlichen, soweit sie dies für möglich hält, und den Beschwerdeführer entsprechend informieren. Darüber hinaus hat die Kommission, wenn sie der Auffassung ist, dass eine vollständige Offenlegung nicht möglich ist, zugesagt, solche Dokumente im Laufe der Zeit proaktiv zu überprüfen und Schwärzungen zu entfernen, wenn sie nicht mehr für notwendig erachtet werden.

13. Der Beschwerdeführer begrüßte im Allgemeinen die Antwort der Kommission und erklärte, dass er die Bedeutung der Transparenz in Bezug auf die Impfstoffverhandlungen anerkannt habe. Der Beschwerdeführer wies jedoch auf die bereits eingetretene erhebliche Verzögerung und die Tatsache hin, dass die Kommission keinen vorläufigen Zeitplan vorgelegt habe. Sie argumentierte, dass eine öffentliche Kontrolle nur erfolgen könne, wenn die Dokumente offengelegt würden, und forderte, dass dies bald geschehen sollte.

14. Der Beschwerdeführer erklärte ferner, dass die zahlreichen Zugangsanträge, die bei der Kommission eingegangen seien, wahrscheinlich dieselben Dokumente beträfen. Wäre die Kommission bei der Gewährleistung von Transparenz in Bezug auf die Impfstoffverhandlungen proaktiver gewesen, hätte sie solche Anträge auf jeden Fall vermeiden können.

15. Der Beschwerdeführer brachte ferner vor, dass die Entscheidung über die Veröffentlichung der Dokumente nicht durch die Präferenzen der betroffenen Pharmaunternehmen bestimmt werden sollte.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

16. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass ein starkes öffentliches Interesse an den Impfstoffverhandlungen besteht, die von der Kommission koordiniert werden. Wie sie bereits ausgeführt hat, ist es zwar im höchsten öffentlichen Interesse, dass sichere und wirksame Impfstoffe entwickelt werden, sie werden jedoch nur dann wirksam sein, wenn die Öffentlichkeit darauf vertrauen kann, dass die ihnen angebotenen Impfstoffe tatsächlich sicher und wirksam sind.^[11] Daher ist es von größter Bedeutung, dass die Verhandlungen mit den Herstellern so transparent wie möglich geführt werden. Geheimhaltung rund um die Verhandlungen könnte Misstrauen schaffen oder zu Spekulationen führen und diese Ziele untergraben.

17. Die Bürgerbeauftragte begrüßt, dass die Kommission die Notwendigkeit von Transparenz sowie ihre Bemühungen um die Offenlegung einer beträchtlichen Menge an Informationen anerkannt hat. Der Bürgerbeauftragte begrüßt insbesondere, dass die Kommission nun geschwärzte Fassungen aller sechs Vorkaufsverträge veröffentlicht hat, die sie bisher geschlossen hat.^[12] Dies zeigt deutlich, dass die Kommission tatsächlich Schritte hin zu mehr Transparenz bei den Impfstoffverhandlungen unternimmt.

18. Die Bürgerbeauftragte ist überzeugt, dass die Kommission diese Bemühungen nun fortsetzen wird, um die Zugangsanträge des Beschwerdeführers umgehend zu bearbeiten und so viele Dokumente wie möglich, auch auf ihrer Website, rasch zur Verfügung zu stellen. Sie ist daher der Ansicht, dass weitere Untersuchungen zu diesem Aspekt der Untersuchung nicht gerechtfertigt seien.

19. Der Bürgerbeauftragte stimmt zu, dass es vorzuziehen gewesen wäre, wenn die Kommission Dokumente im Zusammenhang mit der Beschaffung von Impfstoffen viel früher in den Verhandlungen proaktiv offengelegt hätte. Angesichts der beträchtlichen Anzahl von Dokumenten, auf die sich der Antrag des Beschwerdeführers bezieht, und der zusätzlichen Arbeitsbelastung, mit der die zuständige Dienststelle im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie konfrontiert ist, ist es jedoch verständlich, dass die Kommission die Anträge nicht innerhalb der geltenden Frist von 15 Arbeitstagen bearbeiten konnte ^[13]. Die Bürgerbeauftragte begrüßt daher, dass die Kommission, anstatt sich zu weigern, sich mit dem Antrag auf Zugang [14] zu befassen, anerkannt hat, wie wichtig es ist, Transparenz in Bezug auf diese Dokumente zu schaffen, und sie weiter bewertet hat, um so viele der Dokumente wie möglich öffentlich zugänglich zu machen.

20. Auch wenn es verständlich ist, dass die Kommission die betroffenen Pharmaunternehmen konsultiert, fordert der Bürgerbeauftragte die Kommission auf, angesichts der wichtigen öffentlichen Interessen, die auf dem Spiel stehen, und künftig ähnliche Situationen zu vermeiden, sicherzustellen, dass Transparenzanforderungen Teil laufender und künftiger Verhandlungen über den Kauf von Impfstoffen sind.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Weitere Untersuchungen sind nicht gerechtfertigt.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, den 12.5.2021

[1] Mitteilung der Kommission vom 17. Juni 2020 mit dem Titel „EU-Strategie für COVID-19-Impfstoffe“, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1597339415327&uri=CELEX:52020DC0245.

[2] Das Soforthilfeinstrument hilft den Mitgliedstaaten, auf die Coronavirus-Pandemie zu reagieren, indem es auf europäischer Ebene strategisch und koordiniert auf den Bedarf eingeht. Weitere Informationen finden Sie unter: https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/emergency-support-instrument_en.

[3] Weitere Informationen finden Sie unter: https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/public-health/eu-vaccines-strategy_en.

[4] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[5] Gemäß Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[6] Gemäß Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[7] Generaldirektion Gesundheit und Lebensmittelsicherheit der Kommission (im Folgenden „GD SANTE“).

[8] Siehe https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/curevac_-_redacted_advance_purchase_agreement_0.pdf.

[9] Siehe https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/apa_astrazeneca.pdf.

[10] Siehe https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/apa_with_sanofi_gsk.pdf.

[11] Siehe die Entscheidung des Europäischen Bürgerbeauftragten in der Sache 1525/2020/MIG, abrufbar unter:

https://www.ombudsman.europa.eu/de/de/de/de/139507.

[12] Abrufbar unter folgendem Link unter „Dokumente“: https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/public-health/eu-vaccines-strategy_en.

[13] Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung 1049/2001. Gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001 kann diese Frist einmal um weitere 15 Arbeitstage verlängert werden.

[14] Der Gerichtshof der Europäischen Union hat anerkannt, dass die Organe der Union Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten ablehnen können, wenn ihre Verarbeitung einen übermäßigen Verwaltungsaufwand verursachen würde, vgl. z. B. Urteil des Gerichtshofs vom 2. Oktober 2014, Strack/Kommission, C-127/13 P, Rn. 28: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=158192&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8094699.