Hintergrund der Beschwerde

1. Die Beschwerde betrifft die Weigerung der Europäischen Kommission, der Öffentlichkeit gemäß der Verordnung 1049/2001 [1] uneingeschränkten Zugang zum Abschlussbericht des Projekts EQAR 2007-4214/001/-001 zu gewähren. Dieser Bericht wurde der Kommission von der Europäischen Vereinigung für Qualitätssicherung in der Hochschulbildung (im Folgenden „ENQA“) vorgelegt und betraf die Vorbereitung der Einrichtung des Europäischen Qualitätssicherungsregisters für die Hochschulbildung (im Folgenden „Projekt EQAR“)[2]. ENQA war für die Einrichtung des EQAR zuständig und beantragte eine Finanzierung durch die Kommission im Rahmen des Programms für lebenslanges Lernen.

2. Der Beschwerdeführer beantragte Zugang zum vertraulichen Teil des Abschlussberichts des Projekts EQAR 2007-4214/001/-001, der einen der Kommission vorgelegten Bericht über Finanzinformationen zur Einrichtung von EQAR enthält.

3. Die Kommission konsultierte ENQA, um zu fragen, ob sie der Offenlegung des vertraulichen Teils des Abschlussberichts zustimmte. ENQA erhob Einspruch gegen die Offenlegung. Anschließend teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit, dass sie den Zugang der Öffentlichkeit zu dem Dokument mit der Begründung verweigert habe, dass die Verbreitung den Schutz a) der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen, d. h. die Ausnahme vom Zugang der Öffentlichkeit gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung 1049/2001 [3], und b) der geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person, einschließlich des geistigen Eigentums, d. h. die Ausnahme vom Zugang der Öffentlichkeit gemäß Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 [4], beeinträchtigen könnte.

4. Der Beschwerdeführer erneuerte seinen Antrag auf Zugang durch Übermittlung eines Zweitantrags.

5. Die Kommission konsultierte die ENQA bei zwei weiteren Gelegenheiten zu diesem Thema. ENQA stimmte schließlich der Offenlegung einer geschwärzten Fassung des Abschlussberichts zu, was die Kommission dazu veranlasste, am 5. März 2010 teilweisen Zugang zum Abschlussbericht zu gewähren. Die Kommission verweigerte den Zugang zu drei Teilen des Abschlussberichts, nämlich dem EQAR-Geschäftsplan (im Anhang zum Abschlussbericht), Teil 6 des Abschlussberichts mit dem Titel „Beteiligung des Personals“und Anhang I des Abschlussberichts mit dem Titel „Tabelle zur Finanzberichterstattung“.

6. Zur Begründung ihrer Entscheidung, den Zugang zu verweigern, legte die Kommission folgende Begründung vor.

7. Die Kommission argumentierte, dass der EQAR-Geschäftsplan nicht in den Anwendungsbereich ihrer Bewertung des Antrags auf Zugang nach der Verordnung 1049/2001 falle, da der Beschwerdeführer bereits im Besitz des betreffenden Dokuments sei.

8. Die Kommission verweigerte den Zugang zu Teil 6 des Abschlussberichts auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung 1049/2001 und ihrer Ausnahme vom Zugang zum Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen. Die Kommission argumentierte, dass die Ausnahme anwendbar sei, da dieser Teil des Dokuments eine Liste der Personen enthalte, die an dem Projekt nach Kategorie, Partner und Einsatzzeitraum beteiligt gewesen seien. Die Kommission stellte fest, dass es sich bei diesen Informationen um personenbezogene Daten handelt, da es sich um identifizierte Personen und private Daten im Zusammenhang mit ihrem Arbeitsauftrag und ihrer Vergütung im Rahmen dieses Projekts handelt.

9. Die Kommission verweigerte den Zugang zur Finanzberichterstattungstabelle auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 und ihrer Ausnahme vom Zugangsrecht, die auf den Schutz geschäftlicher Interessen abzielte. Die Kommission legte dem Beschwerdeführer eine Beschreibung der Art der nicht offengelegten Posten in der Finanzberichterstattungstabelle [5] vor. Die Kommission argumentierte jedoch, dass die in Teil 6 des Abschlussberichts und in der Finanzberichterstattungstabelle behandelten Fragen bei anhängigen Rechtsstreitigkeiten zwischen dem Beschwerdeführer und ENQA auf dem Spiel stünden. Die Offenlegung dieser Teile des Abschlussberichts würde die Fähigkeit der ENQA beeinträchtigen, ihren Fall auf Augenhöhe mit der/den anderen Partei(en) dieses Gerichtsverfahrens zu präsentieren. Dies würde den geschäftlichen Interessen von ENQA in Bezug auf den Ausgang des Rechtsstreits schaden. Die Kommission erklärte, dass ENQA zwar keine gewinnorientierte Einrichtung sei, aber wie jeder andere Wirtschaftsteilnehmer auf einem offenen Markt handle, wenn sie mehrere ihrer Tätigkeiten ausübe, wie die Einstellung von Personal und den Kauf von Ausrüstung und Dienstleistungen, die für ihren Betrieb erforderlich seien. Darüber hinaus erklärte die Kommission, dass der Zugang zu dem Abschnitt über die realisierten Reise- und Aufenthaltskosten der Finanzberichterstattungstabelle nicht gewährt werden könne, da dieser Teil eine Liste der Personen enthalte, die Reise- und Aufenthaltskosten für das Projekt geltend gemacht hätten. Diese Informationen gelten als personenbezogene Daten, die auch auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung 1049/2001 geschützt sind.

10. Die Kommission stellte schließlich fest, dass die Ausnahmen vom Recht auf Zugang nach Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung 1049/2001 nicht gegen ein überwiegendes öffentliches Interesse abgewogen werden dürfen. Auf die Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 muss jedoch verzichtet werden, wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung besteht. Ein solches Interesse muss zum einen ein öffentliches Interesse sein und zum anderen den durch die Offenlegung verursachten Schaden überwiegen. Die Kommission betonte, dass der Zweck der Verordnung 1049/2001 darin besteht, der Öffentlichkeit Zugang zu Dokumenten zu gewähren, deren Verbreitung weder einem öffentlichen Interesse noch spezifischen privaten Interessen schaden würde. Da der Zugang nach der Verordnung 1049/2001 bedeutet, dass alle Mitglieder der Öffentlichkeit Zugang zu dem Dokument haben können, könnte bei der Beurteilung, ob Zugang zu einem Dokument gewährt werden kann, kein spezifisches Interesse einer Person, z. B. ein spezifisches Interesse des Antragstellers, berücksichtigt werden. In Anbetracht der Tatsache, dass ein großer Teil der betreffenden Dokumente bereits offengelegt worden war, kam die Kommission zu dem Schluss, dass ihr keine Elemente zur Verfügung standen, die auf ein überwiegendes öffentliches Interesse hindeuten könnten, das die Notwendigkeit, die geschäftlichen Interessen von ENQA zu schützen, überwiegen würde.

Gegenstand der Untersuchung

11. In seiner Beschwerde an den Bürgerbeauftragten machte der Beschwerdeführer geltend, dass die Kommission es versäumt habe, gültige und angemessene Gründe für ihre Weigerung anzugeben, uneingeschränkten Zugang zu dem Dokument mit dem Titel Vertraulicher Teil des Abschlussberichts des Projekts EQAR 2007-4214/001/-001, einschließlich seiner Anhänge, zu gewähren.

12. Der Beschwerdeführer beantragte, dass die Kommission uneingeschränkten Zugang zu dem Dokument mit dem Titel Vertraulicher Teil des Abschlussberichts des Projekts EQAR 2007-4214/001/-001, einschließlich seiner Anhänge, gewähren sollte.

Die Untersuchung

13. Der Bürgerbeauftragte forderte die Kommission auf, zu der Beschwerde Stellung zu nehmen. Die Dienststellen des Bürgerbeauftragten führten auch eine Prüfung der Akte der Kommission in dieser Angelegenheit durch. Die Kommission gab ihre Stellungnahme zu der Beschwerde ab, die dem Beschwerdeführer mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt wurde. Der Bürgerbeauftragte erhielt keine Stellungnahme des Beschwerdeführers. Am 25. August 2001 legte der Bürgerbeauftragte der Kommission nach telefonischer Korrespondenz mit dem Beschwerdeführer einen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung des Falls vor. Die Antwort der Kommission vom 9. März 2012 wurde dem Beschwerdeführer mit einer Aufforderung zur Stellungnahme bis zum 30. April 2012 übermittelt. Der Beschwerdeführer gab keine Stellungnahme ab.

Analyse und Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

A. Behauptetes Versäumnis, gültige und angemessene Gründe für die Verweigerung des uneingeschränkten Zugangs anzugeben

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

14. In seiner Beschwerde machte der Beschwerdeführer geltend, dass die Weigerung der Kommission, zu prüfen, ob der EQAR-Geschäftsplan veröffentlicht werden könne, dazu führe, dass er nicht feststellen könne, ob er im Besitz derselben Version des Geschäftsplans sei wie der der Kommission.

15. Der Beschwerdeführer erhob auch Einwände gegen die Schwärzung der Namen der teilnehmenden Bediensteten in dem Bericht. Er verwies auf den Sonderbericht des Europäischen Bürgerbeauftragten an das Europäische Parlament in der Beschwerde 713/98/IJH und argumentierte, dass die Namen der Mitarbeiter in dem Bericht angegeben wurden, um die Rechenschaftspflicht für die Verwendung einer von der Kommission gewährten Finanzhilfe zu gewährleisten.

16. Der Beschwerdeführer argumentierte ferner, dass mögliche nachteilige Folgen für eine Partei in Gerichtsverfahren keine geschäftlichen Interessen im Sinne der Ausnahmeregelung nach Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 darstellen könnten. Darüber hinaus hat ENQA den Bericht nicht im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten in Finnland erstellt und der Kommission vorgelegt, sondern im Rahmen von Verwaltungsverfahren zwischen ENQA und der Kommission erstellt. Die Ausnahme vom Zugang der Öffentlichkeit zu Gerichtsverfahren (Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 [6]) würde es der Kommission nicht ermöglichen, sich ihrer Verpflichtung zur Offenlegung von Dokumenten zu entziehen, die im Zusammenhang mit einer rein administrativen Angelegenheit erstellt wurden.

17. Der Beschwerdeführer brachte ferner vor, dass die kommerziellen Tätigkeiten einer Organisation ohne Erwerbszweck nicht mit „den in der Verordnung vorgesehenen objektiven geschäftlichen Interessen“identisch seien. Die Kommission habe nicht nachgewiesen, dass objektive schutzbedürftige geschäftliche Interessen vorlägen. Das Verständnis der Kommission von schutzfähigen geschäftlichen Interessen implizierte, dass die Tätigkeiten eines Unternehmens, das Dienstleistungen auf dem freien Markt erwirbt, unter die Ausnahmeregelung des Artikels 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich fallen würden. Der Beschwerdeführer wies ferner darauf hin, dass die Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten eng auszulegen und anzuwenden seien.

18. Der Beschwerdeführer erhob schließlich Einwände gegen die Entscheidung der Kommission, den auf Seite 13 des Abschlussberichts unter dem Titel " 8 - Verbreitung und Nutzung"erscheinenden Link nicht offenzulegen, und folgte dem Satz, der wie folgt lautet: "Die EQAR-Website enthält einen reservierten Bereich für EQAR-Mitglieder und offizielle Beobachter der Generalversammlung, einschließlich der Kommission. Sie ist über das Anmeldeformular unter [gelöscht] zugänglich.

19. In Bezug auf den EQAR-Geschäftsplan verwies die Kommission auf den Inhalt ihrer Antwort auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers. Da der Beschwerdeführer im Besitz des Geschäftsplans war, begründete die Kommission, dass sie aus Gründen der Ressourcenschonung nicht prüfen müsse, ob er gemäß der Verordnung 1049/2001 veröffentlicht werden könne.

20. In Bezug auf die Schwärzung der Namen der teilnehmenden Bediensteten in Teil 6 des Abschlussberichts hielt die Kommission an der Begründung in ihrer Antwort auf den Zweitantrag fest. Sie machte geltend, dass die Schwärzung der Namen selbst nicht ausreichen würde, um die Privatsphäre der betroffenen Personen zu schützen, da diese anhand der übrigen in diesem Teil enthaltenen Informationen, d. h. ihrer Personalkategorie und ihres Einsatzzeitraums, identifizierbar wären.

21. In Bezug auf den Einwand des Beschwerdeführers gegen das Argument, dass mögliche nachteilige Folgen einer Partei in Gerichtsverfahren geschäftliche Interessen darstellen, stellte die Kommission erneut fest, dass ENQA zwar keine gewinnorientierte Einrichtung sei, sich aber wie jeder andere Wirtschaftsteilnehmer auf einem offenen Markt verhalte, wenn sie mehrere ihrer Tätigkeiten ausübe, wie etwa die Einstellung von Personal und den Kauf von Ausrüstung und Dienstleistungen, die für ihren Betrieb erforderlich seien. Die Freigabe der relevanten Teile des Berichts an die Öffentlichkeit würde den kommerziellen Interessen von ENQA ,, dem Urheber des betreffenden Dokuments, schaden. Die Tatsache, dass ENQA Einwände gegen die Offenlegung bestimmter Teile dieses Berichts erhoben hat, indem sie erklärt hat, dass die Informationen in diesen Teilen für anhängige Rechtsstreitigkeiten relevant sind, ist ein Element der Beurteilung der Kommission in Bezug auf die geschäftlichen Interessen von ENQA. Die Kommission erinnerte an ihre Erklärung in ihrer bestätigenden Antwort, dass die Offenlegung der geschwärzten Teile des Abschlussberichts auf der Grundlage der Regelung für den Zugang der Öffentlichkeit die Fähigkeit von ENQA beeinträchtigen würde, ihren Fall auf Augenhöhe mit der/den anderen Partei(en) dieses Gerichtsverfahrens zu präsentieren. Ein solcher Fall würde wiederum den geschäftlichen Interessen von ENQA in Bezug auf den Ausgang des Rechtsstreits schaden.

22. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass der Status der betreffenden Einrichtung, d. h. die Tatsache, dass ENQA eine Organisation ohne Erwerbszweck sei, für den Schutz der geschäftlichen Interessen unerheblich sei. Die Kommission argumentierte, dass diese Bestimmung nach dem Wortlaut von Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 für die geschäftlichen Interessen jeder juristischen Person, ob öffentlich oder privat, gelte.

23. Hinsichtlich des möglichen Vorliegens eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung brachte die Kommission dieselben Argumente vor wie in ihrer Antwort auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers.

24. In Bezug auf das Argument des Beschwerdeführers, dass der Link auf Seite 13 des Abschlussberichts veröffentlicht werden sollte, wenn die Kommission keinen rechtlichen Grund für eine Schwärzung darlegen kann, erklärte die Kommission, dass es sich um eine externe Website handelt, zu der sie aufgrund ihrer Qualität als Beobachterin der betreffenden Generalversammlung Zugang hat. Es handelt sich nicht um ein in seinem Besitz befindliches Dokument im Sinne von Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001. Aus diesem Grund wurde das Login-Passwort für den reservierten Bereich auf der EQAR-Website gelöscht.

25. Aus den oben genannten Gründen hielt die Kommission an ihrem Standpunkt fest, dass die Teile der Dokumente, die nicht offengelegt worden waren, eindeutig unter die in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegten Ausnahmen fielen.

Vorläufige Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung führt

EQAR-Geschäftsplan

26. In Bezug auf den Antrag auf Zugang zum EQAR-Geschäftsplan weist die Bürgerbeauftragte darauf hin, dass der Beschwerdeführer einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zum Geschäftsplan gemäß der Verordnung 1049/2001 gestellt hat. Die Tatsache, dass der Beschwerdeführer möglicherweise anderweitig Zugang zum EQAR-Geschäftsplan erhalten hat, bedeutet nicht, dass der EQAR-Geschäftsplan veröffentlicht wurde. Jeder Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 muss gemäß den darin festgelegten Bestimmungen behandelt werden. Das betreffende Organ kann den Zugang der Öffentlichkeit nur verweigern, wenn eine der in Artikel 4 aufgeführten Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit gilt [7]. Im vorliegenden Fall ist der Bürgerbeauftragte nicht davon überzeugt, dass die von der Kommission angeführten Gründe für die Ablehnung der Bearbeitung des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang zum EQAR-Geschäftsplan mit den Bestimmungen der Verordnung 1049/2001 im Einklang stehen. Diese Ablehnung wird im nachstehenden Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung behandelt.

Teil 6 des Abschlussberichts

27. In Bezug auf Teil 6 des Abschlussberichts und die darin aufgeführten Namen stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass der Gerichtshof in der Rechtssache Bavarian Lager über das Zusammenspiel zwischen den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit und den EU-Vorschriften über den Datenschutz entschieden hat [8]. Der Europäische Datenschutzbeauftragte (EDSB) hat den Fall „Bayerisches Lager“ in einem Hintergrundpapier vom 24. März 2011 mit dem Titel „Öffentlicher Zugang zu Dokumenten, die personenbezogene Daten enthalten, nach dem Urteil in der Rechtssache „Bayerisches Lager“[9] weiter analysiert. Im Einklang mit der Vereinbarung [10] zwischen dem Bürgerbeauftragten und dem EDSB, in der sich die beiden Organe verpflichten, einen kohärenten Ansatz für rechtliche und administrative Aspekte des Datenschutzes zu verfolgen, hält es der Bürgerbeauftragte für angemessen, den vorliegenden Fall im Lichte der Leitlinien und Schlussfolgerungen des EDSB in seinem Hintergrundpapier vom 24. März 2011 (im Folgenden „Hintergrundpapier“) zu analysieren.

28. Im Hintergrundpapier kommt der EDSB zu dem Schluss, dass das Urteil des Bayerischen Lagers festlegt, dass Nachnamen und Vornamen als "personenbezogene Daten" angesehen werden können und dass die Übermittlung solcher Daten unter die Definition von "Verarbeitung" im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 [11] (Datenschutzverordnung)[12] fällt. Beabsichtigt ein Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit nach der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001, Zugang zu Dokumenten zu erhalten, die personenbezogene Daten enthalten, so werden die Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 in vollem Umfang anwendbar [13]. Ein solcher Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit muss von den beteiligten Organen gemäß Art. 8 Buchst. b der Verordnung Nr. 45/2001 [14] bearbeitet werden. Um gemäß Artikel 8 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 Zugang zu personenbezogenen Daten zu gewähren, muss der Empfänger nachweisen, dass die Daten übermittelt werden müssen, und das Organ muss prüfen, ob kein Grund zu der Annahme besteht, dass die berechtigten Interessen der betroffenen Person beeinträchtigt werden könnten. Dies bedeutet, dass das betreffende Institut eine Interessenabwägung vornehmen muss und eine Offenlegung nur zulässig ist, wenn beide Voraussetzungen erfüllt sind.

29. Der EDSB kommt zu dem Schluss, dass die Person, die Zugang beantragt, gemäß Artikel 8 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 eine ausdrückliche und legitime Begründung oder überzeugende Argumente vorlegen muss, um die Notwendigkeit der Übermittlung der personenbezogenen Daten nachzuweisen [15]. In Bezug auf die berechtigten Interessen der betroffenen Person erklärt der EDSB, dass es im Zweifelsfall, ob diese durch die Übermittlung beeinträchtigt würden, angemessen erscheint, dass die betroffene Person aufgefordert wird, sich zu der möglichen Übermittlung zu äußern. Diese Aufforderung zur Stellungnahme sollte jedoch nicht als Ersuchen um Zustimmung zur Übertragung betrachtet werden, sondern als Maßnahme, die es dem Organ ermöglicht, eine fundierte Entscheidung zu treffen.

30. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission zu Recht davon ausgegangen ist, dass die Namen der in Teil 6 des Abschlussberichts aufgeführten Personen personenbezogene Daten darstellen. Diese Tatsache hätte die Kommission jedoch dazu veranlassen müssen, den Antrag auf Zugang zu diesen Namen gemäß Artikel 8 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 [16] umfassend zu prüfen. Die Kommission scheint dies nicht getan zu haben. Das Versäumnis, eine vollständige Analyse des Antrags auf Zugang durchzuführen, wird in dem nachstehenden Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung behandelt.

31. Der Bürgerbeauftragte nimmt auch das Argument der Kommission zur Kenntnis, dass die Schwärzung der Namen nicht ausreichen würde, um die Privatsphäre der betroffenen Personen zu schützen, da diese Personen anhand der übrigen in Teil 6 des Abschlussberichts enthaltenen Informationen, d. h. ihrer Personalkategorie und ihres Einsatzzeitraums, identifizierbar wären. Nach Ansicht der Kommission konnten diese Informationen daher auch nicht offengelegt werden.

32. In diesem Zusammenhang stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass in Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 Folgendes festgelegt ist: „[f] oder die Zwecke dieser Verordnung: a) ‚personenbezogene Daten‘ alle Informationen, die sich auf eine identifizierte oder identifizierbare natürliche Person (im Folgenden ‚betroffene Person‘ genannt) beziehen; identifizierbar ist eine Person, die direkt oder indirekt identifiziert werden kann, insbesondere durch Zuordnung zu einer Identifikationsnummer oder zu einem oder mehreren besonderen Merkmalen ihrer physischen, physiologischen, psychischen, wirtschaftlichen, kulturellen oder sozialen Identität; …“.

33. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch nicht der Auffassung, dass die Kommission erläutert hat, wie Informationen über Personalkategorien und Einsatzzeiten die in Teil 6 des Abschlussberichts aufgeführten Personen identifizierbar machen würden.

34. Daraus folgt, dass die Kommission diesen Aspekt des Zugangsantrags in Bezug auf Teil 6 des Abschlussberichts, insbesondere gemäß Artikel 2 und gegebenenfalls Artikel 8 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 45/2001, nicht ausreichend analysiert hat. Das Versäumnis, diesen Aspekt des Zugangsantrags zu analysieren, wird in dem nachstehenden Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung behandelt.

Finanzberichterstattungstabelle

35. Was die Argumente der Kommission für die Verweigerung des Zugangs zur Finanzberichterstattungstabelle betrifft, so ist der Bürgerbeauftragte nicht davon überzeugt, dass das eventuelle Ergebnis eines Rechtsstreits ein kommerzielles Interesse im Sinne von Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 darstellen kann.

36. In ihrer Stellungnahme zur Beschwerde macht die Kommission jedoch auch geltend, dass die Offenlegung der Rechnungslegungstabelle als solche den geschäftlichen Interessen von ENQA schaden würde. ENQA sei zwar eine gewinnorientierte Einrichtung, handle aber wie jeder andere Wirtschaftsteilnehmer auf einem offenen Markt, wenn er viele seiner Tätigkeiten ausübe. Dazu gehören die Einstellung von Personal und der Kauf von Ausrüstung und Dienstleistungen, die für den Betrieb erforderlich sind. Nach Prüfung des betreffenden Dokuments hält der Bürgerbeauftragte dieses Argument für stichhaltig. Der Bürgerbeauftragte hält auch das Argument der Kommission, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung bestehe, für gültig.

37. Auf der Grundlage der Schlussfolgerungen in Ziffer 36 kommt der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass die Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit zur Finanzberichterstattungstabelle gerechtfertigt war.

Link zur Website auf Seite 13 des Abschlussberichts

38. Nach Prüfung des betreffenden Dokuments stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission aus dem offengelegten Dokument nicht nur das Login-Passwort für EQAR-Mitglieder für den Zugang zum reservierten Bereich, sondern auch den Link zur Webseite mit dem Login-Formular gelöscht hat. Der Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass der Beschwerdeführer nur Einwände gegen die Nichtoffenlegung des Links erhebt. Er bestreitet nicht die Löschung des Login-Passwortes.

39. Die Kommission verweigerte den Zugang zu dem Link zur Webseite mit der Begründung, dass es sich bei der Webseite nicht um ein „in ihrem Besitz befindliches Dokument“ handele. Der Bürgerbeauftragte weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass der Beschwerdeführer Zugang zu dem Dokument beantragt habe, in dem der Link erwähnt werde, und nicht zu der eigentlichen Webseite, zu der dieser Link führe. Das Dokument, in dem der Link erwähnt wird, ist eindeutig ein Dokument, das sich im Besitz der Kommission befindet, und der Link ist Bestandteil dieses Dokuments.

40. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass, wenn die Argumentation der Kommission als gültig angesehen würde, dies zu einer absurden Situation führen würde, in der alle Links zu externen Webseiten, die in einem Dokument der Kommission zitiert werden, einschließlich Links zu öffentlichen Webseiten, gelöscht werden müssten, bevor das Dokument veröffentlicht wird.

41. Obwohl der fragliche Link eindeutig Teil eines Dokuments ist, das sich im Besitz der Kommission befindet, muss noch geprüft werden, ob dieser Teil des Dokuments im Einklang mit den Ausnahmen vom Zugang nach Artikel 4 der Verordnung 1049/2001 gelöscht werden sollte. Da die Kommission lediglich geltend machte, dass der Antrag ein Dokument betreffe, das sich nicht in ihrem Besitz befinde, ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die Kommission ihre Weigerung, Zugang zu dem Link zu gewähren, nicht ordnungsgemäß begründet habe. Das Versäumnis, seine Weigerung, Zugang zu dem Link zu gewähren, ordnungsgemäß zu begründen, wird im Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung unten behandelt.

Der freundliche Lösungsvorschlag

42. Auf der Grundlage der vorstehenden Analyse und der Feststellungen in den Ziffern 26, 30, 34 und 41 unterbreitete der Bürgerbeauftragte folgenden Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung:

Die Kommission könnte erwägen, den Zugang zum EQAR-Geschäftsplan, zu Teil 6 des Abschlussberichts und zu dem Link auf Seite 13 des Abschlussberichts zu gewähren.

Die Argumente, die dem Bürgerbeauftragten nach seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vorgelegt wurden

43. In ihrer Antwort an den Bürgerbeauftragten erklärte die Kommission, sie sei der Auffassung, dass sie den Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung akzeptiert habe. Die Kommission habe die Möglichkeit, der Öffentlichkeit Zugang zum EQAR-Geschäftsplan zu gewähren, erneut geprüft, indem sie den Verfasser des Dokuments konsultiert habe, der keine Einwände gegen seine Verbreitung erhoben habe. Die Kommission hatte daher beschlossen, den EQAR-Geschäftsplan offenzulegen, der nun der Öffentlichkeit zugänglich ist.

44. Die Kommission hielt es angesichts des jüngsten Urteils des Gerichts in der Rechtssache T-82/09 [17] und des Versäumnisses des Beschwerdeführers, spezifische Gründe für den Antrag auf Übermittlung personenbezogener Daten anzugeben, nicht für erforderlich, die Möglichkeit einer Gewährung des Zugangs der Öffentlichkeit zu Teil 6 des Abschlussberichts erneut zu prüfen.

45. Die Kommission räumte ein, dass es keinen Grund gab, den Link auf Seite 13 des Abschlussberichts zu schützen. Das "Login" und das "Passwort" auf Seite 13 des Abschlussberichts wurden gelöscht, um den Zugriff auf die interne Website von EQAR zu verhindern. Das Login-Formular selbst, zu dem der Link führt, enthält jedoch keinen inhaltlichen Inhalt.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung

46. Die Bürgerbeauftragte begrüßt die Entscheidung der Kommission, den EQAR-Geschäftsplan der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Der Bürgerbeauftragte begrüßt auch die Bereitschaft der Kommission, seine Argumentation in Bezug auf den Link auf Seite 13 des Abschlussberichts zu akzeptieren, indem er anerkennt, dass es keinen Grund gab, ihn zu schützen. Der Bürgerbeauftragte stellt daher fest, dass die Kommission Schritte unternommen hat, um diese Aspekte der Beschwerde zu regeln.

47. Die Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass die Kommission, obwohl sie festgestellt hat, dass der Link auf Seite 13 des Abschlussberichts hätte offengelegt werden müssen, dem Beschwerdeführer offenbar keine aktualisierte Version von Seite 13 des Abschlussberichts mit dem Link zur Verfügung gestellt hat. Nachdem der Bürgerbeauftragte jedoch das betreffende Dokument geprüft und das Anmeldeformular besucht hat, zu dem der Link führt, stimmt er der Kommission zu, dass das Anmeldeformular keinen inhaltlichen Inhalt enthält. Der Bürgerbeauftragte wird diese Angelegenheit daher nicht weiterverfolgen.

48. In Bezug auf Teil 6 des Abschlussberichts nimmt die Bürgerbeauftragte die Erklärung der Kommission in ihrer Antwort auf den Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung zur Kenntnis, wonach sie den Antrag auf Zugang in dieser Hinsicht nicht erneut prüfen müsse. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass die Kommission dennoch zusätzliche Gründe dafür angeführt hat, warum sie es nicht für mit den geltenden Rechtsvorschriften vereinbar hält, der Öffentlichkeit Zugang zu diesem Dokument zu gewähren. Zusammenfassend brachte die Kommission vor, dass der Beschwerdeführer keine spezifischen Gründe angegeben habe, die den Antrag auf Übermittlung personenbezogener Daten gerechtfertigt hätten.

49. Wie im Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung ausgeführt, sieht die Rechtsprechung der Unionsgerichte vor, dass ein Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu einem Dokument, das personenbezogene Daten enthält, gemäß Art. 8 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 [18] zu behandeln ist, was bedeutet, dass der Antragsteller in einem ersten Schritt nachweisen muss, dass die Übermittlung der Daten erforderlich ist [19]. Im vorliegenden Fall hat der Beschwerdeführer dies offenbar nicht getan, so dass die Kommission grundsätzlich berechtigt ist, den Zugang auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung 1049/2001 zu verweigern.

50. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass der Beschwerdeführer den Antrag auf Zugang zu Teil 6 des Abschlussberichts gestellt hat, bevor die Ausnahme vom Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu personenbezogenen Daten gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung 1049/2001 von den Gerichten der EU näher definiert worden war. Der Beschwerdeführer war sich daher seiner Verpflichtung, die Notwendigkeit der Übermittlung der Daten nachzuweisen, zu diesem Zeitpunkt möglicherweise nicht bewusst. Der Beschwerdeführer könnte jedoch erwägen, einen neuen Antrag auf Zugang zu stellen und eine solche Notwendigkeit durch ausdrückliche und legitime Begründungen nachzuweisen.

51. Stellt ein Organ fest, dass die Verordnung (EG) Nr. 45/2001 auf einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu einem Dokument Anwendung findet, und wird der Zugang zu dem betreffenden Dokument verweigert, weil der Antragsteller nicht versucht hat, die Notwendigkeit der Übermittlung personenbezogener Daten nachzuweisen, so hält es der Bürgerbeauftragte für angemessen, dass das Organ den Antragsteller bei der Unterrichtung über sein Recht, einen Zweitantrag gemäß Artikel 7 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 zu stellen, auch über die Verpflichtung zum Nachweis dieser Notwendigkeit unterrichtet. Dies stünde im Einklang mit den Grundsätzen der guten Verwaltung und der Dienstleistungskultur, insbesondere mit Artikel 10 Absatz 3 des Europäischen Kodex für gute Verwaltung in Bezug auf die Beratung der Bürger. Der Bürgerbeauftragte wird diesbezüglich eine weitere Bemerkung machen.

52. In Bezug auf die Frage, ob es möglich wäre, einen teilweisen Zugang zu Teil 6 des Abschlussberichts [20] zu gewähren, hält der Bürgerbeauftragte an der oben in den Rn. 31-33 dargelegten Besorgnis fest, dass die Kommission nicht erläutert hat, inwiefern Informationen über Personalkategorien und Einsatzzeiten die Einzelpersonen im Sinne von Art. 2 der Verordnung Nr. 45/2001 identifizierbar machen würden. Der Bürgerbeauftragte stellt in diesem Zusammenhang fest, dass, wenn Informationen nicht als personenbezogene Daten im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 angesehen werden, die oben in Rn. 48 beschriebene Anforderung, dass der Antragsteller nachweisen muss, dass die Übermittlung der Daten erforderlich ist, nicht gilt. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen stellt die Weigerung der Kommission, dieses Dokument nach dem Schwärzen der Namen offenzulegen, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar, und der Bürgerbeauftragte wird in Bezug auf diesen Aspekt der Beschwerde eine kritische Bemerkung machen.

53. Vor seiner Entscheidung in der vorliegenden Rechtssache hat der Bürgerbeauftragte das jüngste Urteil des Gerichts in der Rechtssache T-190/10 [21] sorgfältig gelesen. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass dieses Urteil erlassen wurde, nachdem der Bürgerbeauftragte seinen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung im vorliegenden Fall formuliert und die Kommission auf diesen Vorschlag geantwortet hatte. In der Rechtssache T-190/10 hat das Gericht entschieden, dass ein Organ den Zugang der Öffentlichkeit zu einem Dokument, das personenbezogene Daten enthält, nur verweigern kann, wenn es in einem ersten Schritt erläutert, wie der Zugang zu diesem Dokument die Privatsphäre der betroffenen Personen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung 1049/2001 konkret und wirksam beeinträchtigen könnte.[22] Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten stehen die in den Rn. 51 und 52 dargelegten Schlussfolgerungen nicht nur mit der im Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung angeführten früheren Rechtsprechung, sondern auch mit der späteren Rechtsprechung im Einklang.

B. Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage seiner Untersuchung dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte sie mit folgender Schlussfolgerung und kritischer Bemerkung ab:

In Bezug auf den Antrag auf Zugang zum EQAR-Geschäftsplan und den Link auf Seite 13 des Abschlussberichts hat die Kommission Schritte unternommen, um die Angelegenheit beizulegen.

Kritische Bemerkung:

In Bezug auf Teil 6 des Abschlussberichts hat die Kommission nicht erläutert, inwiefern Informationen über Personalkategorien und Dienstzeiträume die Einzelpersonen im Sinne von Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 identifizierbar machen würden. Folglich stellt die Weigerung der Kommission, dieses Dokument nach dem Schwärzen der Namen offenzulegen, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Weitere Bemerkung

Stellt ein Organ fest, dass die Verordnung (EG) Nr. 45/2001 auf einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu einem Dokument Anwendung findet und der Zugang zu dem betreffenden Dokument verweigert wird, weil der Antragsteller nicht nachgewiesen hat, dass personenbezogene Daten übermittelt werden müssen, betont der Bürgerbeauftragte, wie wichtig es ist, die Grundsätze der guten Verwaltung anzuwenden und sich für eine Dienstleistungskultur gegenüber den Bürgern einzusetzen. Er ist der Ansicht, dass es im Einklang mit diesen Grundsätzen und einer solchen Dienstleistungskultur für das Organ stünde, wenn es den Antragsteller über sein Recht auf Stellung eines Zweitantrags gemäß Artikel 7 der Verordnung 1049/2001 informiert, den Antragsteller auch über die Verpflichtung zum Nachweis dieser Notwendigkeit zu informieren.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Geschehen zu Straßburg am 9. Juli 2012

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[1] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43).

[2] EQAR ist eine internationale Non-Profit-Organisation, die von der "E4 Group" gegründet wurde und die Europäische Vereinigung für Qualitätssicherung in der Hochschulbildung (ENQA), die Europäische Studentenunion (ESU), die Europäische Hochschulvereinigung (EUA) und die Europäische Vereinigung der Hochschulen (EURASHE) umfasst. Ziel von EQAR ist es, die Qualität der europäischen Hochschulbildung zu verbessern und eine größere Mobilität der Studierenden zu fördern, indem klare und objektive Informationen über vertrauenswürdige Qualitätssicherungsagenturen bereitgestellt werden, die in Europa arbeiten. Das neue Register soll auch die gegenseitige Anerkennung von Qualitätssicherungsentscheidungen erleichtern.

[3] "Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung der Schutz des …-Datenschutzes und der Integrität des Einzelnen beeinträchtigt würde, insbesondere im Einklang mit den Gemeinschaftsvorschriften über den Schutz personenbezogener Daten."

[4] "Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung der Schutz der

- kommerzielle Interessen einer natürlichen oder juristischen Person, einschließlich des geistigen Eigentums

…, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung.

[5] Die Kommission hat ferner die folgenden ausführlichen Erläuterungen vorgelegt:

„Der Rechnungsabschluss (Teil i) enthält einen Bericht über die Kostenaufstellungen für die Erstellung des EQAR; er enthält das Gesamtbudget, die von der Kommission förderfähigen Beträge und andere Finanzierungsquellen (Eigenmittel der Partnerschaft). Der Abschnitt über die Ausgaben nach Art der Kosten und nach Partnern (Teil ii) enthält eine Aufschlüsselung der Kosten nach Partnern (die oben beschriebene E4-Gruppe) und gibt somit Aufschluss darüber, wie die Finanzhilfe der Kommission in Bezug auf Personalkosten, Reise- und Aufenthaltskosten, Ausrüstung, Unterauftragsvergabe und sonstige Kosten auf die Partner aufgeteilt wurde. Der Abschnitt über die realisierten Personalkosten nach Partnern (Teil iii) enthält eine detaillierte Darstellung der Personalkosten nach Kategorien der im Projekt beschäftigten Personen (Manager, Forscher, Lehrer und/oder Ausbilder, technisches Personal und Verwaltungspersonal). In jeder Personalkategorie werden in diesem Teil die Anzahl der im Rahmen des Projekts geleisteten Arbeitstage, die Kosten pro Tag und die gesamten Personalkosten pro Kategorie angegeben. Im Abschnitt über realisierte Reise- und Aufenthaltskosten (Teil iv) werden diese Kosten (mit einer Aufschlüsselung nach Personen) und realisierte Gerätekostenberichte (auch teilweise iv) über für das Projekt erworbene Geräte wie Computer dargestellt. Die Vergabe von Unteraufträgen und andere Kosten (Teil v) beziehen sich auf die Beratung von Rechtsanwälten bei der Ausarbeitung der EQAR-Statuten und der Gründung der Organisation. Schließlich betreffen andere Kosten das Corporate Design (z. B. Logo), die Telefonkosten, die Gestaltung der Website, die Gestaltung des EQAR-Infoblatts und seines Drucks usw. Wie in meinem vorherigen Schreiben erwähnt, hat die Kommission ENQA, den Verfasser der betreffenden Dokumente, konsultiert, um zu prüfen, ob eine Ausnahme gemäß Artikel 4 Absätze 1 oder 2 der Verordnung 1049/2001 auf die von Ihrem Antrag betroffenen Dokumente anwendbar ist. Bei dieser Konsultation erhob ENQA Einwände in Bezug auf die Offenlegung des vertraulichen Teils des Abschlussberichts des Projekts EQAR und berief sich auf ein laufendes Gerichtsverfahren vor einem nationalen Gericht als Grund für seinen Widerspruch.“

[6] In Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 heißt es: „Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung der Schutz folgender Personen beeinträchtigt würde: … — Gerichtsverfahren und Rechtsberatung, …“.

[7] Bei der Prüfung eines solchen Antrags gemäß der Verordnung 1049/2001 muss das Organ in seiner Begründung die Folgen berücksichtigen, die sich ergeben, wenn die Öffentlichkeit Zugang zu dem betreffenden Dokument erhalten hat. Auch wenn eine Person oder bestimmte Personen möglicherweise bereits Zugang zu dem betreffenden Dokument erhalten haben, kann eine der Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit nach Artikel 4 dennoch für einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit gelten.

[8] Rechtssache C-28/08 P, Kommission/Bayerisches Lager, Urteil vom 29. Juni 2010, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht.

[9] Abrufbar auf der Website des EDSB: www.edps.europa.eu

[10] ABl. 2007, C 27, S. 21.

[11] Verordnung (EG) Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2000 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr.

[12] Rechtssache C-28/08 P, Kommission/Bayerisches Lager, Rn. 68-69.

[13] Rechtssache C-28/08 P, Kommission/Bayerisches Lager, Randnr. 63.

[14] In Artikel 8 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 heißt es: "Unbeschadet der Artikel 4, 5, 6 und 10 dürfen personenbezogene Daten nur übermittelt werden, wenn der Empfänger nachweist, dass die Übermittlung der Daten erforderlich ist, und wenn kein Grund zu der Annahme besteht, dass die berechtigten Interessen der betroffenen Person beeinträchtigt werden könnten."

[15] Rechtssache C-28/08 P, Kommission/Bayerisches Lager, Randnr. 78.

[16] Das Urteil in der Rechtssache Bavarian Lager erging am 29. Juni 2010, was darauf hindeutet, dass die Kommission es bei der Abfassung ihrer Stellungnahme in der vorliegenden Rechtssache, die auf den 27. Juli 2010 datiert, möglicherweise nicht berücksichtigt hat.

[17] Rechtssache T-82/09, G. J. Dennekamp/Europäisches Parlament, Urteil vom 23. November 2011, noch nicht veröffentlicht.

[18] Beabsichtigt ein Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit nach der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001, Zugang zu Dokumenten zu erhalten, die personenbezogene Daten enthalten, so werden die Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 in vollem Umfang anwendbar. Vgl. Urteil vom 29. Juni 2010, Kommission/Bayerisches Lager, C-28/08 P, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 63.

[19] Rechtssache C-28/08 P, Kommission/Bayerisches Lager, Urteil vom 29. Juni 2010, noch nicht veröffentlicht, Randnrn. 59, 63 und 77, Rechtssache T-82/09, G. J. Dennekamp/Europäisches Parlament, Urteil vom 23. November 2011, noch nicht veröffentlicht, Randnrn. 26 und 30.

[20] Artikel 4 Absatz 6 der Verordnung 1049/2001.

[21] Urteil des Gerichts vom 28. März 2012, Egan und Hackett/Parlament, T-190/10, noch nicht veröffentlicht.

[22] Ebd., Randnrn. 90-91.