Hintergrund der Beschwerde

1. Der Beschwerdeführer, ein Journalist, bat den Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD), die Europäische Kommission, den Rat der Europäischen Union und die EUNAVFOR Med Operation Sophia (Operation Sophia), ihm Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Operation Sophia zu gewähren. Die Operation Sophia ist eine Militäroperation der Europäischen Union im südlichen zentralen Mittelmeer. Es ist ein Element einer breit angelegten Reaktion der EU auf Bedenken hinsichtlich der Migration in dieser Region. Sein Hauptauftrag besteht darin, Schiffe zu identifizieren, zu fangen und zu entsorgen und Vermögenswerte zu ermöglichen, die von Schleusern oder Menschenhändlern genutzt werden oder im Verdacht stehen, von ihnen genutzt zu werden.

2. Der EAD gewährte dem Beschwerdeführer Zugang zu einigen der angeforderten Dokumente. Sie teilte ihm jedoch mit, dass nicht alle angeforderten Dokumente in ihrem Besitz seien. Sie verfügte weder über Informationen über die Rettungen der Operation Sophia noch über Dokumente darüber, wie die Operation Sophia mit Anträgen nach den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Verordnung 1049/2001) umgehen sollte [2].

3. Der Beschwerdeführer wandte sich dann an die Operation Sophia und fragte, wie er einen Antrag auf Gewährung des öffentlichen Zugangs zu Dokumenten der Operation Sophia stellen könne. Die Operation Sophia antwortete, dass die Verordnung 1049/2001 nicht für die Operation Sophia gelte.

4. Unzufrieden mit diesen Antworten wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

5. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zu folgenden Aspekten der Beschwerde ein:

1) Operation Sophia lehnt die Einhaltung der Verordnung 1049/2001 ab.

2) Es herrscht Unklarheit darüber, wer für die Dokumente der Operation Sophia zuständig ist und ob und wie der Zugang gemäß der Verordnung 1049/2001 beantragt werden kann.

6. Der Bürgerbeauftragte hielt ein Treffen mit dem EAD ab, um die sich aus der Beschwerde ergebenden Fragen zu erörtern, und erhielt schriftliche Antworten auf eine Reihe von Fragen. Die Fragen betrafen den rechtlichen Status der Operation Sophia und die Art und Weise, wie der EAD und die Operation Sophia Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Operation Sophia bearbeiten. Nach einem Treffen mit Vertretern des EAD erhielt der Bürgerbeauftragte die Anmerkungen des Beschwerdeführers zum Sitzungsbericht. Der Bürgerbeauftragte schrieb auch an die Operation Sophia und erhielt ihre Antwort auf eine Reihe schriftlicher Fragen [3].

Ob die EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten für die Operation Sophia gelten

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

7. Der EAD erklärte dem Bürgerbeauftragten, dass es drei Arten von Missionen und Operationen im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) gibt: i) zivile Missionen, ii) militärische exekutive Operationen (wie die Operation Sophia) und iii) militärische nicht exekutive Missionen.  Diese Missionen und Operationen sind keine „EU-Einrichtungen“ und unterliegen daher nicht den EU-Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten. Der EAD hat weitere Einzelheiten zum rechtlichen Status und zur Rechtsfähigkeit der verschiedenen Arten von Missionen und Operationen hinzugefügt.

8. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass die Erläuterungen des EAD zu Verwirrung und Rechtsunsicherheit führten. Der Mangel an Klarheit darüber, ob die Operation Sophia unter EU-Recht fällt, schafft Unsicherheit darüber, wie die Operation für ihre Handlungen zur Rechenschaft gezogen werden kann.

Bewertung durch den Bürgerbeauftragten

9. Die Verordnung 1049/2001 gilt unmittelbar für das Europäische Parlament, den Rat und die Kommission sowie für eine Reihe anderer Organe, Einrichtungen und sonstiger Stellen der EU aufgrund einer spezifischen Bestimmung in ihren jeweiligen Gründungsrechtsakten oder durch freiwillige Rechtsakte.

10. Mit dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) wurde das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten aller „Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU“erweitert [4].

11. Um festzustellen, ob die Operation Sophia für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten zuständig ist, muss daher festgestellt werden, ob es sich bei der Operation Sophia um eine „Einrichtung der EU“ handelt.

12. In der EU-Rechtsprechung wurden Kriterien für den Status einer „Einrichtung, eines Amtes oder einer sonstigen Stelle“im Sinne des AEUV festgelegt. Nach diesen Kriterien:

i) die politische Kontrolle und strategische Leitung sollte von der „Einrichtung“ unabhängig ausgeübt werden;

ii) Befugnisse in Haushalts- und Finanzangelegenheiten sollten nicht unter der Aufsicht/Behörde eines anderen Organs ausgeübt werden.[5]

13. In Bezug auf die Operation Sophia stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass das Politische und Sicherheitspolitische Komitee die politische Kontrolle und strategische Leitung unter der Verantwortung des Rates und des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik ausübt. Die Kosten der Operation Sophia werden von den beitragenden Staaten getragen.[6]

14. Der Bürgerbeauftragte akzeptiert daher, dass die Operation Sophia die formalen Kriterien für eine „Einrichtung der EU“nicht erfüllt und daher nicht verpflichtet ist, Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Einklang mit den EU-Vorschriften gemäß der Verordnung 1049/2001 zu bearbeiten.

Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu den Dokumenten der Operation Sophia

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

Bearbeitung von Anträgen durch den EAD

15. Der EAD erläuterte dem Bürgerbeauftragten, wie er mit Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit umgeht. Besitzt der EAD ein Dokument, das von einer Operation oder einem anderen Dritten stammt, wird eine Konsultation durchgeführt [7], es sei denn, es ist klar, dass das Dokument offengelegt werden sollte oder nicht. Ist der EAD nicht im Besitz des Dokuments, so teilt er dies dem Antragsteller mit. Sie erklärt, dass das fragliche Vorhaben nicht zum EAD gehöre.

16. Der EAD erhält jährlich etwa 160-180 Erstanträge auf Zugang zu Dokumenten, von denen sich einige auf GSVP-Operationen beziehen. Zum Beispiel bezogen sich 2017 10 von 168 Erstanträgen auf militärische Operationen. In zwei Fällen verfügte der EAD nicht über die angeforderten Dokumente.

17. Der EAD antwortete auch auf die Bedenken des Beschwerdeführers, dass er vom EAD und von der Operation Sophia widersprüchliche Informationen darüber erhalten habe, ob die Operation Sophia Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit bearbeiten könne. Der EAD erklärte, er habe den Beschwerdeführer tatsächlich wegen bestimmter Dokumente, über die der EAD nicht verfüge, an die Operation Sophia verwiesen. Dabei gab der EAD jedoch nicht an, dass die Operation Sophia Zugangsanträge, die im Rahmen der Verordnung 1049/2001 an sie gerichtet wurden, bearbeiten würde.

18. Der Beschwerdeführer merkte an, dass der EAD besser mit den Antragstellern von Dokumenten im Zusammenhang mit der Operation Sophia kommunizieren sollte.

Bearbeitung von Anfragen durch Operation Sophia

19. Die Operation Sophia teilte dem EAD mit, dass sie eine Strategie für die Bearbeitung von Zugangsanträgen entwickle, und identifizierte ihren Sprecher als die Person, an die solche Anträge gerichtet oder weitergeleitet werden sollten. Im Oktober 2018 bestätigte die Operation Sophia den Eingang eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten und erklärte, dass sie innerhalb von 30 Tagen antworten werde.

20. In ihrer Antwort an den Bürgerbeauftragten erklärte die Operation Sophia, dass es keine spezifischen EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten in GSVP-Missionen oder -Operationen gebe. Er wies darauf hin, dass der Zugang zu Dokumenten, die eine Militäroperation betreffen, angesichts der Natur der Militäroperationen eine Herausforderung darstellt. Viele Dokumente werden im Einklang mit den EU-Vorschriften als sehr vertraulich und sensibel eingestuft, was den Schutz vor Veröffentlichung oder weitem Verkehr erfordert [8].

21. Ungeachtet dessen bekundete die Operation Sophia ihr Engagement für eine Politik der Transparenz und Rechenschaftspflicht (bei gleichzeitigem Schutz sensibler und als Verschlusssache eingestufter Informationen). Er legte dem Bürgerbeauftragten seinen Entwurf einer Strategie für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten vor. Diese Politik gilt entsprechend den Grundsätzen der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001. Nach ihrer Genehmigung wird sie auf der Website der Operation Sophia abrufbar sein und dem EAD und dem Rat zur Information übermittelt werden.

Bewertung durch den Bürgerbeauftragten

22. Auf der Grundlage ihrer Untersuchung stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass der EAD die geeigneten Verfahren für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Operation Sophia einhält. Sie hat die von der Beschwerdeführerin erhaltenen Anträge sowohl in Bezug auf die ihr vorliegenden Dokumente als auch in Bezug auf die Dokumente, die sie nicht besaß, von denen sie jedoch dachte, dass sie direkt bei der Operation Sophia erhältlich sein könnten, angemessen behandelt.  Sie ist daher der Ansicht, dass in dieser Hinsicht kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit des EAD vorlag.

23. Der Bürgerbeauftragte ist aus den oben genannten Gründen auch zu dem Schluss gelangt, dass die Operation Sophia nicht als „Einrichtung der EU“anzusehen ist und nicht rechtlich an die EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten gebunden ist. Daraus folgt, dass die Operation Sophia, da sie keine „Einrichtung der Union“ ist, formal nicht der Zuständigkeit des Bürgerbeauftragten unterliegt. Sie begrüßt jedoch, dass ihr Personal uneingeschränkt an dieser Untersuchung mitgewirkt hat, und äußert sich wie folgt zum Ergebnis in Bezug auf den Zugang der Öffentlichkeit zu den in ihrem Besitz befindlichen Dokumenten.

24. Der Bürgerbeauftragte begrüßt nachdrücklich die Initiative der Operation Sophia, eine Strategie für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten zu verabschieden. Sie ist überzeugt, dass die Politik die Grundsätze des für die Organe und Einrichtungen der Union geltenden Rechtsrahmens analog anwendet. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass diese Entscheidung der Operation Sophia das „Rechtsvakuum“hinsichtlich des Zugangs zu Dokumenten im Besitz von GSVP-Missionen und -Operationen füllt und ein angemessenes Maß an Transparenz gewährleistet, das dem anderer EU-Einrichtungen gleichwertig ist.

25. Der Bürgerbeauftragte ist auch davon überzeugt, dass die Operation Sophia beabsichtigt, dem EAD und dem Rat ihre Politik mitzuteilen und sie auf ihrer Website zu veröffentlichen. Dadurch wird sichergestellt, dass die Bürger klare und kohärente Informationen über die Ausübung ihres Rechts auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten erhalten.

26. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass andere zivile und militärische Missionen und Operationen dem Beispiel der Operation Sophia folgen sollten. Der Bürgerbeauftragte wird dem EAD diesbezüglich einen Vorschlag unterbreiten.

27. In Bezug auf die Anträge des Beschwerdeführers auf Zugang hat der Bürgerbeauftragte die Operation Sophia schriftlich aufgefordert, die Beantwortung der neuen Anträge des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten in Erwägung zu ziehen.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Es gab keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit des EAD.

Der Bürgerbeauftragte begrüßt die Entscheidung der Operation Sophia, eine Strategie für den Zugang zu Dokumenten anzunehmen.

Der Beschwerdeführer, der EAD und die Operation Sophia werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Verbesserungsvorschlag

Der EAD sollte den Entwurf der Strategie der Operation Sophia für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten für andere zivile und militärische Missionen und Operationen übermitteln und sie ermutigen, ähnliche Vorschriften zu erlassen. Die Bürgerbeauftragte ersucht den EAD, sie innerhalb von sechs Monaten über die von diesen Missionen und Operationen ergriffenen Folgemaßnahmen zu informieren.

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, den 22.7.2019

[1] Siehe https://www.operationsophia.eu/about-us/ für weitere Informationen über die Operation Sophia.

[2] Verordnung 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[3] Alle Dokumente im Zusammenhang mit der Untersuchung, einschließlich des Schreibens des Bürgerbeauftragten zur Einleitung der Untersuchung und des Berichts über die Sitzung des Bürgerbeauftragten mit dem EAD, sind abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/opening-summary/de/99917.

[4] In Artikel 15 Absatz 3 AEUV heißt es: „Jeder Unionsbürger und jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat hat vorbehaltlich der gemäß diesem Absatz festzulegenden Grundsätze und Bedingungen das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, unabhängig von ihrem Träger.“

[5] Urteil des Gerichtshofs vom 12. November 2015 in der Rechtssache C-493/13 P, Elitaliana SpA/Eulex Kosovo: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?doclang=DE&text=&pageIndex=2&docid=171381&mode=req&part=1&occ=first&dir=&cid=796123.

[6] Beschluss 2015/778 des Rates vom 18. Mai 2015 über eine Militäroperation der Europäischen Union im südlichen zentralen Mittelmeer (EUNAVFOR MED): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32015D0778.  

[7] Gemäß Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[8] Beschluss 2013/448 des Rates vom 23. September 2013 über die Sicherheitsvorschriften für den Schutz von EU-Verschlusssachen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32013D0488.