Hintergrund der Beschwerde

1. Der Beschwerdeführer, ein polnischer Wissenschaftler, ersuchte den Rat der Europäischen Union, ihm im Rahmen der EU-Verordnung über den Zugang zu Dokumenten ^[1] Zugang zu vier Stellungnahmen des Juristischen Dienstes des Rates ^[2] zu den vorgeschlagenen EU-Verordnungen über die Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft ^[3] (im Folgenden „EUStA“) und über die Agentur der Europäischen Union für justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen ^[4] (im Folgenden „Eurojust“) zu gewähren.

2. Die EUStA wird eine unabhängige Einrichtung der Union sein, die befugt ist, EU-Betrug und andere gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete Straftaten zu untersuchen und strafrechtlich zu verfolgen. Die EUStA wird eine Einrichtung der Union mit einer dezentralen Struktur sein, um die nationalen Strafverfolgungsbehörden einzubeziehen und zu integrieren. Die Ermittlungen der EUStA werden grundsätzlich von Delegierten Europäischen Staatsanwälten mit Sitz in jedem Mitgliedstaat durchgeführt, die jedoch völlig unabhängig von den nationalen Strafverfolgungsbehörden sind.

3. Die vorgeschlagene Verordnung über Eurojust regelt die Beziehungen zwischen Eurojust und der EUStA. Übt die EUStA ihre Zuständigkeit aus, sollte Eurojust nicht tätig werden. Eurojust sollte jedoch in Fällen, an denen einzelne Mitgliedstaaten beteiligt sind, seine Zuständigkeit ausüben können. 

4. Der Rat verweigerte den Zugang zu den Dokumenten, weil er der Auffassung war, dass die Offenlegung den Schutz der Rechtsberatung und der Gerichtsverfahren beeinträchtigen und die Entscheidungsfindung im Rahmen der (damals) laufenden Gesetzgebungsverhandlungen beeinträchtigen würde.

5. Der Beschwerdeführer forderte den Rat auf, seinen ursprünglichen Beschluss, den Zugang zu verweigern, ^{zu überprüfen [5].} Er argumentierte, dass es keinen Grund für die Annahme gebe, dass die Verbreitung der angeforderten Dokumente das Bedürfnis des Rates nach objektiver und umfassender Rechtsberatung untergraben würde. Seiner Ansicht nach kann die vollständige Offenlegung von Rechtsgutachten und insbesondere von „Beratungen im Zusammenhang mit dem Gesetzgebungsverfahren (bei denen nur der Rat als Gesetzgeber tätig ist) gewährleisten, dass rechtlich fragwürdige Initiativen ausgeschlossen werden, was einem der Grundprinzipien der Europäischen Union, der Rechtsstaatlichkeit, entspricht“ ^[6]. Selbst wenn die Gefahr einer Beeinträchtigung des Schutzes der Rechtsberatung des Rates bestünde, wäre dies rein hypothetisch und daher nicht ausreichend, um eine Ausnahme von der Offenlegung gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 zu rechtfertigen.

6. Der Beschwerdeführer widersprach der Auffassung des Rates, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse bestehe. Er argumentierte, dass die öffentliche Kontrolle und die Transparenz des legislativen Entscheidungsprozesses wesentliche Faktoren für die Legitimation der getroffenen Entscheidungen seien.

7. Am 26. Oktober 2015 antwortete der Generalsekretär des Rates unter Beibehaltung der Gründe für die ursprüngliche Ablehnung.

8. Unzufrieden mit der Antwort des Rates wandte sich der Beschwerdeführer am 6. Januar 2016 an den Europäischen Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

9. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung über die Anwendung der einschlägigen Bestimmungen der Verordnung 1049/2001 durch den Rat ein, wenn es um den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten ging.

10. Im Laufe der Untersuchung prüfte das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten die Akte des Rates und erhielt Kopien der angeforderten Dokumente. Am 10. Januar 2017 erhielt die Bürgerbeauftragte die Stellungnahme des Rates zu der Beschwerde. Sie forderte den Beschwerdeführer auf, zur Stellungnahme des Rates Stellung zu nehmen, antwortete jedoch nicht. Dennoch hat der Bürgerbeauftragte die Argumente und Stellungnahmen berücksichtigt, die von beiden Parteien im Laufe der Untersuchung vorgebracht wurden.

11. Im Laufe der Untersuchung überprüfte der Rat seinen Standpunkt und übermittelte dem Beschwerdeführer zwei ^[7] der vier angeforderten Dokumente. Der Rat begründete seine Entscheidung damit, dass die Zeit verstrichen sei und dass bei den Beschlussfassungsverfahren in Bezug auf die beiden Gesetzgebungsdossiers Fortschritte erzielt worden seien.

12. In Bezug auf die beiden verbleibenden Dokumente ^[8] wiederholte der Rat die Gründe, die er zuvor für die Verweigerung des Zugangs angeführt hatte. Sie stellte fest, dass sie bereits teilweisen Zugang zu diesen Dokumenten gewährt hatte.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

Zur Ausnahme zum Schutz der Rechtsberatung

13. In seiner an den Bürgerbeauftragten gerichteten Stellungnahme bekräftigte der Rat seine Auffassung gegenüber dem Beschwerdeführer, dass die angeforderten Dokumente Empfehlungen zu sensiblen, komplexen und kontroversen Rechtsfragen enthielten. Angesichts der Art der Befugnisse der EUStA bestand der Rat darauf, dass die beiden Gutachten ihres Juristischen Dienstes möglicherweise in künftigen Gerichtsverfahren verwendet werden könnten. Ihre Veröffentlichung könnte sich daher nachteilig auf die Fähigkeit des Juristischen Dienstes des Rates auswirken, seinen Standpunkt in künftigen Gerichtsverfahren zu verteidigen ^[9]. Die Gefahr eines Rechtsstreits sei äußerst hoch und nicht rein hypothetisch. Es stellte fest, dass der Gerichtshof auch die Tatsache, dass sie wahrscheinlich „in naher Zukunft“ für Gerichtsverfahren relevant sein könnten ^{[10], als ausreichenden Grund für die Zurückhaltung von} Dokumenten angesehen hat. Schließlich gilt der „Grundsatz des Schutzes der Waffengleichheit“ „unabhängig vom Zeitpunkt der Einleitung des Gerichtsverfahrens“.

Zu der Ausnahme zum Schutz des laufenden Entscheidungsprozesses

14. Der Rat argumentierte, dass die Offenlegung der Stellungnahmen seines Juristischen Dienstes zu kontroversen Themen, die für die laufenden Gesetzgebungsverhandlungen von zentraler Bedeutung sind, seine Rechtsberater davon abhalten könnte, ihre Ansichten offen und einfach zu äußern. Eine solche Zurückhaltung würde die Fähigkeit des Juristischen Dienstes beeinträchtigen, seine Rolle wahrzunehmen, und würde „die Wirksamkeit des gesamten Beschlussfassungsprozesses des Rates ernsthaft beeinträchtigen“^[11]. Als Hintergrund stellte sie fest, dass die beiden Gesetzgebungsdossiers, das Dossier der EUStA und das Dossier EUROJUST, eng miteinander verknüpft seien und dass die Entscheidungsprozesse noch im Gange seien. (Es war noch kein endgültiger Rechtsakt angenommen worden.) Die informellen Verhandlungen über den Vorschlag der EUStA zwischen den Vertretern der beiden Gesetzgeber und der Kommission (die sogenannten „Triloge“^[12]) hatten begonnen, waren aber noch nicht abgeschlossen ^[13], während die Triloge über das EUROJUST-Dossier noch nicht begonnen hatten.

15. Der Rat verwies auf die Entscheidung der Bürgerbeauftragten in der Untersuchung OI/8/2015/JAS ^[14] zur Transparenz der Triloge. Sie argumentierte, dass es im Zusammenhang mit komplexen Gesetzgebungsverhandlungen erforderlich sein könnte, das Recht der Öffentlichkeit auf Beteiligung am Gesetzgebungsverfahren in einigen Situationen einzuschränken, insbesondere während informeller Verhandlungen. Dies war von entscheidender Bedeutung, um den Verhandlungsraum der Organe in kontroversen Fragen zu wahren. Dies gelte für die Triloge über die EUStA, die noch im Gange seien, und für die Triloge über EUROJUST, die noch nicht begonnen hätten. Der Rat erklärte sich bereit, die legislativen Dokumente auch während informeller Verhandlungen offenzulegen, wenn er davon überzeugt ist, dass dies den Entscheidungsprozess nicht beeinträchtigen würde.

Überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung

16. Schließlich erklärte der Rat, dass der Beschwerdeführer sein Vorbringen, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der ausstehenden Dokumente bestehe, nicht untermauert habe, da seine Argumente zu allgemein und vage seien ^[15]. Das allgemeine Vorbringen, dass die Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens an sich ein öffentliches Interesse darstelle, berücksichtige nicht die Besonderheiten des Einzelfalls, die die Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten rechtfertigen könnten. 

Bewertung des Bürgerbeauftragten

17. Der Bürgerbeauftragte begrüßt, dass der Rat dem Beschwerdeführer zwei der angeforderten Dokumente übermittelt hat, und ist der Auffassung, dass dieser Aspekt der Beschwerde vom Rat beigelegt wurde. Die Analyse der Bürgerbeauftragten wird sich auf die beiden verbleibenden Dokumente beschränken, zu denen nur teilweise Zugang gewährt wurde.

18. Der Rat berief sich zur Begründung seiner Entscheidung, den Zugang zu den beiden verbleibenden Dokumenten zu verweigern, auf zwei in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahmen: (i) den Schutz von Rechtsberatung und Gerichtsverfahren und (ii) den Schutz eines laufenden Entscheidungsprozesses.

i) Das Rechtsgutachten der EUStA

19. Die EUStA wird für strafrechtliche Ermittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmen gegen Einzelpersonen auf nationaler Ebene zuständig sein. Daher ist es sicher, dass die Auslegung der Bestimmungen der Verordnung in zahlreichen Untersuchungen und anschließenden Gerichtsverfahren unmittelbar relevant sein wird, sobald die EUStA in Betrieb ist. Die Bürgerbeauftragte stimmt daher mit dem Rat darin überein, dass das Risiko künftiger Rechtsstreitigkeiten nicht nur realistisch, sondern auch extrem hoch und eindeutig nicht rein hypothetisch ist.

20. Ob ein Rechtsgutachten des Rates zur EUStA-Verordnung für ein solches Gerichtsverfahren relevant wäre, so dass die Verbreitung dieses Rechtsgutachtens den Schutz der Rechtsberatung und/oder des Gerichtsverfahrens beeinträchtigen würde, hängt von dem in Rede stehenden Punkt ab.

21. Der Bürgerbeauftragte ist nach Prüfung des Dokuments der Auffassung, dass sich der Großteil des geschwärzten Textes auf Angelegenheiten bezieht, die sich in künftigen Gerichtsverfahren als zentral erweisen könnten. Angesichts des Inhalts dieses Gutachtens ist absehbar, dass die Parteien in künftigen Verfahren versuchen könnten, die Rechtsberatung des Rates zu ihrer Unterstützung zu nutzen, was sich nachteilig auf die EUStA auswirken könnte.

22. Es könnte zwar argumentiert werden, dass eine sehr kleine Anzahl der Schwärzungen exzessiv und unnötig ist, aber sie verbergen nichts von Bedeutung.

23. Es besteht ein starkes öffentliches Interesse daran, dass Rechtsstreitigkeiten im Zusammenhang mit der Strafverfolgung von Straftaten nicht untergraben werden, und unter den besonderen Umständen dieses Falles stimmt der Bürgerbeauftragte zu, dass das öffentliche Interesse an der weiteren Verbreitung des Dokuments das öffentliche Interesse an der Nichtoffenlegung nicht überwiegt.

24. Da es offensichtlich ist, dass die Nichtoffenlegung des Rechtsgutachtens der EUStA aufgrund der Notwendigkeit gerechtfertigt ist, Rechtsberatung und Gerichtsverfahren zu schützen, muss die zusätzlich angewandte Ausnahme nicht berücksichtigt werden.

ii) Das EUROJUST-Rechtsgutachten

25. Das Eurojust-Rechtsgutachten bezieht sich auf die Bestimmungen der überarbeiteten Eurojust-Verordnung über die Frage des Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten. Die Nummern 1 bis 13 und 20 Buchstabe e der Stellungnahme wurden vom Rat offengelegt, die Nummern 14 bis 20 Buchstabe d wurden jedoch zurückgehalten. Die zurückgehaltenen Teile enthalten Rechtsberatung zur Auslegung und möglichen Auswirkungen der einschlägigen Bestimmungen des (damals) Verordnungsentwurfs.

26. Der Bürgerbeauftragte erkennt an, dass absehbar war, dass es nur begrenzte Rechtsstreitigkeiten im Zusammenhang mit dem Zugang zu Dokumenten im Besitz von Eurojust geben könnte und dass die Offenlegung der zurückgehaltenen Absätze ein solches Gerichtsverfahren beeinträchtigen könnte. Der Bürgerbeauftragte räumt daher ein, dass der Rat zum Zeitpunkt des Antrags eine gewisse Rechtfertigung dafür hatte, der Öffentlichkeit keinen Zugang zu diesem Teil des Rechtsgutachtens zu gewähren. Darüber hinaus stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass der Beschwerdeführer diese Beschwerde nicht weiterverfolgt hat und dass nun die Verordnung selbst erlassen wurde (Verordnung (EU) 2018/1727 ^[16]).

27. Unter diesen Umständen hält es der Bürgerbeauftragte nicht für angemessen, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit in Bezug auf die Entscheidung des Rates, Teile des angeforderten Dokuments zurückzuhalten, festzustellen. Sie fordert den Rat jedoch nachdrücklich auf, angesichts des Zeitablaufs und des Abschlusses des Gesetzgebungsverfahrens zu erwägen, der Öffentlichkeit jetzt Zugang zu diesen Teilen zu gewähren.

28. Die Bürgerbeauftragte begrüßt die Bereitschaft des Rates, den Zeitablauf im Laufe ihrer Untersuchung zu berücksichtigen, und vertraut darauf, dass er dies im Interesse der Transparenz und Offenheit auch weiterhin tun wird.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde und der Entwicklungen während ihres Verlaufs schließt die Bürgerbeauftragte die Untersuchung mit folgender Schlussfolgerung ab:

Es gab keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit des Rates. Sie fordert den Rat jedoch nachdrücklich auf, angesichts der veränderten Umstände zu erwägen, der Öffentlichkeit Zugang zu den zurückgehaltenen Teilen des Eurojust-Rechtsgutachtens zu gewähren. 

Der Rat und der Beschwerdeführer werden über diesen Beschluss unterrichtet.

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 7.3.2019

[1] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43), abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] i) Dokument 6267/14 über den Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft. Das Dokument enthält eine Analyse des spezifischen Verfahrens der „verstärkten Zusammenarbeit“ gemäß Artikel 86 Absatz 1 Unterabsätze 2 und 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

ii) Dokument 13302/1/14 REV 1 über den Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft. In diesem Rechtsgutachten wird insbesondere die Vereinbarkeit bestimmter Bestimmungen des Verordnungsvorschlags mit den EU-Verträgen untersucht, die die gerichtliche Kontrolle der von der Europäischen Staatsanwaltschaft ergriffenen Verfahrensmaßnahmen durch den Gerichtshof der Europäischen Union einschränken.

iii) Dokument 16983/14 über die vorgeschlagene Verordnung über die Agentur der Europäischen Union für justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (EUROJUST). Dieses Rechtsgutachten enthält eine rechtliche Bewertung von Artikel 60 des Vorschlags, der den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz von EUROJUST betrifft. Dokument 16893/14 COR 1 ist eine Berichtigung von Absatz 10 auf Seite 4 des Dokuments 16983/14.

iv) Dokument 8904/15 über den Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft. In diesem Rechtsgutachten wird geprüft, ob die Ausweitung der Zuständigkeit der vorgeschlagenen Europäischen Staatsanwaltschaft auf bestimmte Nebenstraftaten mit Artikel 86 AEUV vereinbar ist. Aus Dokument 8904/15 COR 1 geht hervor, dass die Berichtigung nicht für die polnische Fassung des Dokuments 8904/15 gilt.

[3] Die EUStA wird eine unabhängige EU-Einrichtung sein, die befugt ist, Betrug und andere Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU zu untersuchen und strafrechtlich zu verfolgen.

[4] EUROJUST ist eine EU-Einrichtung, die die Koordinierung von Ermittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmen zwischen den zuständigen Behörden in den EU-Mitgliedstaaten erleichtert und die Zusammenarbeit zwischen ihnen verbessert. Weitere Informationen unter: http://www.eurojust.europa.eu/about/background/Pages/mission-tasks.aspx

[5] Das Verfahren für Zweitanträge ist in Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 festgelegt.

[6] Er argumentierte, dass die Veröffentlichung der Rechtsgutachten und damit die Gewährleistung der Kontrolle zu einer wirksameren Rechtsberatung führen und ihre Legitimität verbessern könnten. Dabei verwies er auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat, C‐39/05 P und C‐52/05 P, EU:C:2008:374, Rn. 45-46.

[7] Vorgenannte Dokumente: 6267/14 (Beitrag des Juristischen Dienstes des Rates zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft) und 8904/15 (Stellungnahme des Juristischen Dienstes des Rates zu dem Vorschlag der Kommission für eine Verordnung des Rates zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft).

[8] 13302/1/14 REV 1 (über den Umfang der gerichtlichen Kontrolle durch den Gerichtshof) und 16983/14 (über den Zugang der Öffentlichkeit zu EUROJUST).

[9] Zur Stützung ihrer Auffassung verwies sie auf die Rechtssache T-796/14, Philip Morris Ltd/Europäische Kommission, Randnrn. 66 -71.

[10] Rechtssache T-800/14 Philip Morris Ltd gegen Europäische Kommission, Rn. 68-69.

[11] In diesem Zusammenhang verwies sie auf das Urteil des Gerichts in der Rechtssache T-18/15, Philip Morris Ltd/Kommission. Der Gerichtshof stellte fest, dass „[d]ie Möglichkeit, sich innerhalb eines Organs unabhängig zu äußern, ... dazu [hilft], interne Diskussionen anzuregen, um die Arbeitsweise dieses Organs zu verbessern und zum reibungslosen Ablauf des Entscheidungsprozesses beizutragen“. Sie hielt daher die Haltung der Kommission, den Zugang zu einem Dokument zu verweigern, das Kritik des Verfassers an bestimmten Aspekten des Verhaltens eines bestimmten Teils der Kommission enthält, für angemessen, da seine Verbreitung den Entscheidungsprozess ernsthaft beeinträchtigen könnte.

[12] Die beiden gesetzgebenden Organe der EU, das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union, erlassen auf Vorschlag der Europäischen Kommission Rechtsvorschriften. Während dieses Prozesses verhandeln beide gesetzgebenden Organe mit Unterstützung der Kommission häufig in sogenannten Trilogen, bei denen es sich um informelle Treffen zwischen Vertretern der drei beteiligten Organe handelt. Während eines Trilogs versuchen Parlament und Rat, sich auf der Grundlage ihrer ursprünglichen Standpunkte auf einen gemeinsamen Rechtsakt zu einigen. Über diese Rechtsvorschriften wird dann nach dem förmlichen Gesetzgebungsverfahren abgestimmt.

[13] In der Zwischenzeit wurde der Wortlaut der EUStA-Verordnung im Rahmen des Verfahrens der Verstärkten Zusammenarbeit vereinbart. Die Verordnung ist jetzt in Kraft, aber die EUStA ist noch nicht voll einsatzfähig. Weitere Informationen sind der Verordnung (EU) 2017/1939 des Rates vom 12. Oktober 2017 zur Durchführung einer Verstärkten Zusammenarbeit zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (ABl. L 283 vom 31.10.2017, S. 1) zu entnehmen, die hier abrufbar ist: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/1939/oj.

[14] Beschluss der Europäischen Bürgerbeauftragten mit Vorschlägen im Anschluss an ihre strategische Untersuchung OI/8/2015/JAS zur Transparenz der Triloge.

[15] In diesem Zusammenhang stützte sie sich auf das Urteil des Gerichts in der Rechtssache T-710/14, Herbert Smith Freehills LLP/Rat, Randnr. 69.

[16] Verordnung (EU) 2018/1727 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. November 2018 über die Agentur der Europäischen Union für justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (Eurojust) und zur Ersetzung und Aufhebung des Beschlusses 2002/187/JI des Rates (ABl. L 295 vom 21.11.2018, S. 138), abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1727.