Tematisk dokument [i]

A. Indledning

Dette dokument beskriver den rolle, som undersøgelser på eget initiativ spiller i Den Europæiske Ombudsmands arbejde. Retsgrundlaget for OII'er er fastsat i artikel 228 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF). Dette giver Ombudsmanden beføjelse til at foretage undersøgelser, som hun finder berettigede, ikke kun på grundlag af klager, men også på eget initiativ.

Den måde, hvorpå Ombudsmanden udøver sine beføjelser til at foretage operationelle undersøgelser, er et centralt spørgsmål for, hvordan hun bruger sit mandat til at bidrage til at afdække fejl og forsømmelser i EU-institutionerne. Den retlige ramme for den økonomiske aktørs aktiviteter giver en bred skønsmargen med hensyn til, hvordan denne beføjelse skal udøves. TEUF indeholder den tidsubegrænsede bestemmelse om, at ombudsmanden skal gennemføre OII'er, "som [hun] finder begrundet". Det fremgår af Den Europæiske Ombudsmands statut, at ombudsmanden på eget initiativ eller som følge af en klage skal foretage alle de undersøgelser, som han finder berettigede for at klarlægge eventuelle tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med handlinger foretaget af Fællesskabets institutioner og organer.

Ud fra et proceduremæssigt synspunkt fastsættes det i EO's gennemførelsesbestemmelser, at "[d]e procedurer, der finder anvendelse på undersøgelser, der indledes som følge af en klage, finder anvendelse på [OII'er], i det omfang de er relevante."

B. Historisk baggrund

Traditionelt har EO gjort brug af beføjelsen til at foretage OII'er i to hovedtilfælde. For det første at undersøge påstande om fejl eller forsømmelser i klager, der ikke opfylder alle betingelserne for antagelse til behandling, såsom klager indgivet af såkaldte uautoriserede klagere (ikke-statsborgere eller ikke-bosiddende). Sådanne OII'er behandles i det væsentlige, som om de var klager. For det andet at åbne OII'er efter at have modtaget en række klager om samme emne. Disse OII'er har til formål at bidrage til at afdække, om der er systemiske problemer, der giver anledning til problemet, og i givet fald finde en generel løsning.

EO har også, om end mere sporadisk, anvendt en OII til at indlede en undersøgelse på grundlag af anonymt indsendt materiale. OII'er er også blevet anvendt som en struktur til at aflægge besøg i EU-agenturer med henblik på at fremme god forvaltning og udveksle bedste praksis.

C. Senest: "strategiske undersøgelser":

Fokus på OII'er i EO's arbejde er blevet intensiveret siden vedtagelsen af strategien "Towards 2019" under Emily O'Reilly. Proaktivt at identificere områder af strategisk betydning gennem OII'er er en central søjle i EO's strategi for at opnå større gennemslagskraft ved at fungere som drivkraft for forandring på centrale områder i forbindelse med kvaliteten af EU-institutionernes arbejde.

"Strategiske undersøgelser" gennemføres generelt i spørgsmål af væsentlig offentlig interesse, hvor den økonomiske aktør har et enestående bidrag at yde, og hvor vi sandsynligvis vil skabe forandringer. De gør det muligt for EO at undersøge, hvad der synes at være systemiske problemer i EU-institutionerne, og fremme en positiv udvikling på centrale områder såsom EU's forvaltning, styrkelse af borgerne og grundlæggende rettigheder.

Som supplement til strategiske undersøgelser kan den økonomiske aktør også iværksætte "strategiske initiativer"[1], hvorved hun forfølger vigtige emner uden at iværksætte en undersøgelse. Målet er at tilskynde EU-administrationen til at være så åben, ansvarlig, etisk og lydhør over for borgerne som muligt. Strategiske initiativer tager normalt form af et brev til lederen af den pågældende institution. De gør det muligt for den økonomiske aktør at rejse vigtige spørgsmål uden at skulle indlede en formel undersøgelse og/eller påstå, at der foreligger fejl eller forsømmelser. EO kan også, når den iværksætter et strategisk initiativ, bemærke, at hun kan overveje at indlede en OII i spørgsmålet på et senere tidspunkt, hvis institutionens svar på hendes forslag ikke er tilfredsstillende.

Hvorfor OII'er?

Beføjelsen til at foretage uvildige investeringer er en af de afgørende sondringer mellem den rolle, som EO spiller, og den rolle, som andre organer, der er involveret i tilsynet med EU-institutionernes aktiviteter, navnlig EU-Domstolen, spiller.

EO's øgede brug af OII'er har uden tvivl betydelige fordele med hensyn til at fremme god forvaltning. OII'er gør det først og fremmest muligt for EO at fokusere på spørgsmål af strategisk betydning i sit arbejde. Ved at søge at identificere og løse potentielle systemiske problemer i EU-forvaltningen bør organiserede kriminelle grupper generelt føre til fordele for den brede offentlighed og øge virkningen af den organiserede kriminelle gruppes arbejde. OII'er gør det også muligt for EO at henlede offentlighedens opmærksomhed på spørgsmål af væsentlig offentlig interesse og dermed udsætte administrative politikker og praksis for offentlig debat. De gør det også muligt for EO at reagere hurtigt på eksterne begivenheder, hvis det er nødvendigt. Da mange af EO's strategiske undersøgelser har fået stor offentlig opmærksomhed, har den øgede brug af OII'er også bidraget til at øge bevidstheden om principperne for god forvaltning og gjort EO som en klagemekanisme mere synlig. Alt dette bør hjælpe den økonomiske aktør med at opfylde sit mandat til at afdække fejl og forsømmelser i EU-institutionerne så effektivt som muligt.

En væsentlig fordel ved OII-beføjelsen er, at den giver Ombudsmanden mulighed for at undersøge vigtige problemer, der måske aldrig vil blive rejst via klager. Dette kan skyldes, at de berørte personer har problemer med at klage (f.eks. sårbare grupper), eller at der mangler koncentrerede interesser i at kontrollere EU-institutionernes specifikke aktiviteter. OII'er bør på den ene side bidrage til at foregribe fremtidige klager ved at løse potentielle problemer på en systemisk måde. De kan imidlertid også føre til større offentlig kontrol og klager i fremtiden ved at øge bevidstheden om den økonomiske aktør på områder, hvor der traditionelt ikke er modtaget mange klager.

Klager og OII'er: Find den rette balance

Ombudsmænd har en tendens til at blive fremstillet som i) et middel for personer, der oplever problemer med den offentlige forvaltning, og ii) en vagthund, der fremmer systemisk forbedring af forvaltningsstandarden.

På EU-plan fører den grundlæggende ret til at klage til Ombudsmanden, der er indeholdt i artikel 43 i chartret om grundlæggende rettigheder, sammen med det forhold, at den økonomiske aktør blev oprettet som en del af afsnittet om unionsborgerskab i henhold til TEUF, til, at der lægges stor vægt på den individuelle klagefunktion.

Europa-Parlamentet har imidlertid fuldt ud hilst EO's tilgang til at gøre større brug af OII'er til at tackle systemiske problemer i EU's forvaltning velkommen og støttet den [2].

Samtidig er der i mangel af en klage (som i sagens natur hjælper med at legitimere en beslutning om at undersøge en sag) behov for en særlig indsats for at forklare, hvorfor EO vælger at forfølge en OII.

Den økonomiske aktør skal imidlertid fortsat beskytte borgernes rettigheder og tilbyde et udenretsligt middel til at løse problemer med EU-forvaltningen. Den økonomiske aktørs centrale funktion vil derfor fortsat være de hundredvis af undersøgelser, der gennemføres hvert år, hvorigennem den økonomiske aktør løser betalingstvister i EU-projekter, indhenter dokumenter, rettighedskrænkelser og afhjælper uretfærdigheder, som individuelle klagere har været udsat for. Det forhold, at EO typisk ikke åbner mere end nogle få store OII'er om året, kan ses som en måde at søge at finde den rette balance mellem de to funktioner på.

Uanset hvad der er drivkraften bag en undersøgelse, er det en kendsgerning, at når den først er åbnet, er det en EO-undersøgelse. Klage-baserede forespørgsler og OII'er bør ikke betragtes som binære optioner. Begge har til formål at afdække fejl og forsømmelser og forbedre EU's forvaltning. En undersøgelse kan også indledes på grundlag af en klage, men fortsættes kun på Ombudsmandens eget initiativ, hvis klageren beslutter at trække den oprindelige klage tilbage. Omfanget af en klagebaseret undersøgelse kan også udvides til at omfatte andre elementer, der kan føre til afsløring af fejl eller forsømmelser på Ombudsmandens eget initiativ. Dette synes at blive bekræftet af ordlyden af artikel 228 i TEUF, som henviser til, at Ombudsmanden foretager undersøgelser, som hun finder begrundede ikke blot på grundlag af klager, men også på eget initiativ.  

E. Bilag

Den retlige ramme for OII'er:

Artikel 228 i TEUF: "Ombudsmanden foretager i overensstemmelse med sit hverv de undersøgelser, som han finder berettigede, enten på eget initiativ eller på grundlag af de klager, der indgives til ham […]."

Artikel 3, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand: "Ombudsmanden foretager på eget initiativ eller som følge af en klage alle de undersøgelser, som han finder berettigede, for at klarlægge eventuelle tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med handlinger foretaget af Fællesskabets institutioner og organer."

Artikel 8 i Den Europæiske Ombudsmands gennemførelsesbestemmelser: "Ombudsmanden foretager undersøgelser på eget initiativ, som ombudsmanden finder berettigede. De procedurer, der gælder for undersøgelser, der indledes som følge af en klage, finder, i det omfang de er relevante, anvendelse på undersøgelser på eget initiativ."

[1] En liste over strategiske initiativer findes her: http://www.ombudsman.europa.eu/da/activities/strategicinitiatives.faces.

[2] Se f.eks. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0062&language=EN&ring=A8-2016-0020

[i] Dette dokument blev udarbejdet af Enheden for Strategiske Undersøgelser og afsluttet den 20. september 2017.