Ombudsmandens rolle i moderne parlamentariske demokratier
Hovedindledning - 18. november 2015
Emily O'Reilly

God eftermiddag,

Det glæder mig at kunne åbne dette seminar om et meget vigtigt emne og om en uge, hvor ombudsmænd og andre forkæmpere for universelle menneskelige værdier opfordres til at spille vores rolle i håndteringen af de mange udfordringer, som Europa står over for i dag.

Jeg vil gerne begynde med at udtrykke min medfølelse med ofrene og familierne til dem, der døde under angrebene i Paris, og udtrykke mit dybe ønske om, at alle vores ledere vil finde modet, visdommen og menneskeheden til at finde en vej gennem disse kriser og hjælpe ikke blot os i Europa, men de mange mennesker uden for vores grænser, hvis liv ødelægges af vold, fattigdom og terror.

Jeg er Europa-Parlamentet og navnlig dets enhed for førtiltrædelsesforanstaltninger meget taknemmelig for at have arrangeret dagens vigtige møde i samarbejde med mit kontor. Tiltrædelseslandenes ombudsmænd er medlem af netværket af europæiske ombudsmænd, og det er mig en særlig glæde at mødes med Dem, ombudsmænd og parlamentsmedlemmer, ved denne lejlighed og byde Dem velkommen.

Jeg er også bevidst om de udfordringer, som mange af Dem har stået over for i den seneste tid med den aktuelle migrantkrise. De har med rette erkendt, at løsningen ikke ligger inden for et bestemt lands grænser, men De har også modigt spillet Deres rolle i forsøget på at sikre, at menneskerettighederne for dem, der enten forsøger at komme ind i Deres lande og blive eller passerer gennem på vej til et andet land, respekteres. Det er ikke nogen nem opgave, og jeg anerkender de særlige udfordringer, De har stået over for. Denne krise har vist revner i alle vores demokratier, og hvis vi er kloge, kan vi bruge disse erfaringer til at lære af vores fremtidige praksis.

Hvad er en ombudsmands rolle i et parlamentarisk demokrati? Der er mange svar, men for mig er det enkleste, at en ombudsmand spiller en rolle svarende til den, der engang blev spillet af en lille sangfugl, en kanariefugl, i kulminer for længe siden. Kanariefuglen blev sendt ind i minen for at kontrollere, at det var sikkert, for at se, at luften, som minearbejderne ville indånde, var sund luft.

Og det er, hvad ombudsmændene gør. De kontrollerer et demokratis sundhed ved at kontrollere administrationens luft. De kontrollerer, at lovene bliver fulgt, men også at folk bliver behandlet retfærdigt, at administrationen er retfærdig, etisk og ansvarlig. Og siden idéen om en ombudsmand først blev udviklet i Sverige for over 200 år siden, er den blevet en så vigtig indikator for et velfungerende demokrati, at Den Europæiske Union gør eksistensen af en ombudsmandslignende institution til et af kriterierne for medlemskab.

I henhold til Københavnskriterierne og EU's udvidelsesstøtteprogrammer betragtes Ombudsmanden som en vigtig institution, der garanterer demokrati, retsstatsprincippet og beskyttelse af menneskerettighederne. Det er i sig selv en dyb anerkendelse af dets værdi i et moderne demokrati.

Et demokrati er som bekendt ikke statisk og kan aldrig tages for givet. Det skal hele tiden plejes og beskyttes, og det gælder, uanset om vi taler på europæisk eller nationalt plan, om EU-medlemsstater eller de lande, der endnu ikke er blevet medlemsstater.

Sunde demokratier har et system med kontrolmekanismer på udøvende, lovgivende og dømmende niveau, og hvert af disse spiller sin egen unikke og afgørende rolle i denne demokratiske balance.

Og ved siden af dette system er Ombudsmanden, et yderligere, men ikke-konkurrencedygtigt ansvarlighedslag, der kontrollerer, om systemet fungerer til gavn for borgerne. En ombudsmands rolle er at lade dem, der laver lovene, og dem, der administrerer lovene, vide, hvordan disse love rent faktisk føles i praksis for folket.

Gennem vores klager kan vi se eventuelle fejl og uretfærdigheder, og ved at fremhæve dem og komme med anbefalinger til, hvordan de kan rettes, forbedrer vi i det væsentlige kvaliteten af statens demokratiske liv.

Vores nøgle og uundværlige styrke ligger i det faktum, at vi er uafhængige og adskilt fra de andre grene af staten. Men det er ikke nok, at vores uafhængighed er fastlagt i vedtægterne eller forfatningen. Befolkningen skal selv føle, at vi er uafhængige, at de beslutninger, vi træffer, ikke påvirkes af pres fra administrationen, og at de kan stole på, at vi er retfærdige og upartiske, selv om andre ikke har været det.

En ombudsmand er værdiløs, hvis den ikke er en virkelig uafhængig ombudsmand. Og det betyder, at ombudsmændene ikke alene skal træffe upartiske beslutninger, men at de også skal have ressourcer til at varetage et effektivt embede og ikke må frygte repressalier eller afskedigelse, hvis en beslutning eller en række beslutninger mishager magthaverne.

I velfungerende demokratier skal ombudsmanden, folket, parlamentet og administrationen udgøre en væsentlig tillidskreds. Borgerne skal have tillid til ombudsmanden, og administrationen skal have tillid til ombudsmanden. Ombudsmanden skal til gengæld have tillid til, at administrationen accepterer dens henstillinger i de fleste tilfælde, og hvis ikke, skal han have tillid til parlamentets støtte. Hvis denne tillid skades i nogen del af denne cirkel, kan ombudsmanden ikke fungere, som den burde.

Og en velfungerende ombudsmand lader også folk vide, hvad de kan forvente af en demokratisk stat. De bør vide, at de har ret til en åben og retfærdig offentlig forvaltning, til at vide, hvordan politiske beslutninger træffes, og hvorfor. De har ret til at vide, hvem der søger at påvirke beslutningstagningen. Og de har ret til oprejsning. En offentlig forvaltning, der ikke bygger på disse principper, er ikke en god offentlig forvaltning.

Men selv om vi som ombudsmand måske har en meget stærk fornemmelse af, hvad det vil sige at være retfærdig, hvad det vil sige at være åben, hvad det vil sige at være virkelig ansvarlig, kan det være en meget vanskelig opgave at sikre, at administrationen deler denne forståelse. Oversættelsen af disse fine ord til egentlige forvaltningsakter går ikke altid glat, men det er netop Ombudsmandens opgave at bidrage til at udvikle denne fælles bevidsthed og sætte en administration i stand til at gøre ting, ikke fordi den får besked på at gøre det af domstolene eller Ombudsmanden, men fordi den instinktivt og uden tøven ved, at det er det rigtige at gøre. Og det er grunden til, at ombudsmændenes udvikling af kodekser for god praksis er så vigtig for, at vores arbejde bliver en succes.

Men det kan ikke ske fra den ene dag til den anden. Det kan tage mange, mange år at ændre en kultur og ændre en tankegang, og mange af jer her i dette rum vil sætte pris på sandheden i det. Ja, vi kan få individuelle anbefalinger accepteret, men medmindre vi skaber kulturelle forandringer, vil det aldrig lykkes os at skabe en ægte borgerfokuseret og ansvarlig administration.

Hver dag står jeg som EU-ombudsmand over for denne udfordring. Jeg er taknemmelig for, at EU's offentlige forvaltning generelt er af meget høj standard, men det betyder ikke, at der på tværs af institutionerne eller på tværs af medlemsstaterne er en fælles forståelse af spørgsmål som gennemsigtighed, etik, åbenhed, databeskyttelse og ansvarlighed.

Medlemsstaterne er – ofte af historiske årsager – forskellige med hensyn til fordelene ved gennemsigtighed og åben lovgivning, og det betyder, at det kan være en udfordring at opnå en høj og fælles standard. Men ikke umuligt.

Tingene udvikler sig med tiden, og graden af gennemsigtighed i de store EU-institutioner i øjeblikket ville have været utænkelig for 20 år siden eller endda for ti år siden. Det seneste EU-handelspolitiske dokument har f.eks. nu gennemsigtighed som en kerneværdi, mens det sidste knap nok henviste til det.

Jeg blev i sidste uge mindet om den betydelige modstand, der var for to årtier siden, selv mod oprettelsen af Den Europæiske Ombudsmands kontor, men nu ses det bare som en normal, standard del af en velfungerende administration, og selv om vi til tider oplever uenigheder med institutionerne, mener jeg, at den tillidskreds, jeg talte om tidligere, er der, og Europa-Parlamentet har spillet en enorm rolle i at sikre dette.

Så de af jer, der måske kæmper med jeres egne administrationer, kan endda nogle gange fortvivle eller sætte spørgsmålstegn ved værdien af det arbejde, I gør, vær venlig at tage et positivt budskab fra det, jeg lige har sagt. Fokuseret, etisk og flittigt arbejde vil gøre forskellen, måske ikke i dag eller i morgen, men med tiden vil du se det store bidrag, som et ombudsmandskontor kan yde, og den magt, du som individuel ombudsmand har til at skabe store og positive forandringer i dine lande.

Jeg forestiller mig, at da De i de seneste måneder har forsøgt at kontrollere visse agenturers adfærd under Deres ansvarsområde i forbindelse med behandlingen af flygtninge og migranter, har nogle af Dem måske følt, at Deres intervention var begrænset eller lille. Men tro mig, når jeg siger, at det, De har gjort, betyder noget, for det vil bygge på andre interventioner og andre ændringer over tid, indtil De forhåbentlig ikke længere behøver at komme med visse anbefalinger, fordi den gode adfærd vil være automatisk.

Og i vanskelige tider er det altid nyttigt at henvende sig til dine ombudsmandskolleger i netværket eller andre steder for at få råd eller blot for at lytte. Som irsk ombudsmand modtog jeg stor støtte og nyttige råd fra mine ombudsmandskolleger i hele Europa, og jeg vil opfordre dig til at række ud og kontakte mig.

Det har vi gjort sammen i netværket i lang tid, men jeg forsøger nu at gøre vores fælles arbejde endnu mere nyttigt og dynamisk og støtte hinanden på endnu mere konkrete måder.

Omfanget af Den Europæiske Ombudsmands og den nationale ombudsmands arbejde er forskelligt, men de grundlæggende principper for at tjene borgerne er de samme.

Det betyder, hvor vi kan arbejde sammen, vi skal. Der er masser af brede spørgsmål, der vedrører både EU og de nationale forvaltninger, og som kræver Ombudsmandens kontrol på begge niveauer.

Mit kontor og det europæiske netværk af ombudsmænd har allerede arbejdet sammen om at foretage en parallel undersøgelse af de betingelser, hvorunder migranter, der ikke har fået EU-asyl, sendes tilbage til deres hjemlande.

Netværket så på, om disse folks grundlæggende rettigheder respekteres på nationalt plan. Mit kontor undersøgte, hvordan Frontex, EU's grænseagentur, håndhævede disse rettigheder i sit daglige arbejde, og flere kolleger undersøgte situationen i deres egne lande.

Succesen med denne første samarbejdsindsats har tilskyndet mig til at søge andre områder, hvor vi kan arbejde sammen på EU-plan, og dermed lægge endnu større vægt på vores individuelle arbejde af hensyn til alle de borgere, vi tjener.

Vi vil gerne have, at folk siger: "De lever op til disse høje standarder her i landet, hvorfor er dette ikke tilfældet i mit land?".

Det er også et godt tidspunkt at bemærke, at en ombudsmands arbejde aldrig er forbi.

Der er aldrig et punkt, hvor vi kan læne os tilbage og slappe af og sige, at vi har nået toppen af det, vi kan opnå. Ikke kun fordi demokratiet er skrøbeligt, men også fordi den administrative baggrund, som vi arbejder på, hele tiden ændrer sig.

For at give et eksempel: Jeg er i øjeblikket i gang med uformelle forhandlinger om EU-lovgivning. Disse går under navnet "triloger". Der er i det væsentlige tale om forhandlinger mellem Europa-Kommissionen, Europa-Parlamentet og medlemsstaterne om at fremskynde lovgivningsprocessen, således at lovgivningen vedtages tidligt, f.eks. efter en parlamentarisk behandling.

Det betyder, at lovgivningsmaskinen er hurtigere og mere effektiv. Vi behøver blot at se på det store omfang af love, der kommer ud af EU, da finanskrisen var på sit højeste, for at se dette som positivt.

Men denne hastighed har rejst spørgsmål om, hvorvidt processen er tilstrækkelig gennemsigtig, og det er netop dette spørgsmål, jeg undersøger. Men det er et nyligt problem. Den hurtige sporing er først sket i de seneste år, og for mine forgængere var dette simpelthen slet ikke et problem eller begyndte i bedste fald kun at tiltrække civilsamfundets reelle opmærksomhed.

Min undersøgelse af gennemsigtigheden i forhandlingerne om den foreslåede handelsaftale mellem EU og USA, TTIP, var naturligvis også et produkt af de nuværende politiske og økonomiske omstændigheder. Der var grund til bekymring over, hvordan forhandlingerne mellem Washington og Bruxelles blev ført. Dette, sammen med hvad mit kontor allerede havde hørt fra flere interessenter, fik mig til at indlede undersøgelsen.

Efter denne undersøgelse og meget arbejde i Europa-Parlamentet og civilsamfundet er resultatet, at Kommissionen er blevet meget mere proaktiv med hensyn til at offentliggøre TTIP-relaterede dokumenter. Jeg mener, at der kunne være endnu større åbenhed omkring lobbyvirksomhed i forbindelse med TTIP, men det er værd at påpege, at der er gjort reelle fremskridt. I sidste måned angav Kommissionens nye handelsdokument f.eks., som jeg sagde tidligere, gennemsigtighed som en af strategiens tre søjler. Det var den første.

Inden jeg slutter, vil jeg fremsætte nogle bemærkninger baseret på mine 12 år nu som ombudsmand, i Irland og i EU. Den vigtigste er, at den skal være effektiv, da ombudsmanden aldrig må tro, at han eller hun har begrænsede beføjelser, blot fordi disse henstillinger generelt ikke er bindende pr. definition.

En ombudsmand har derimod potentielt store beføjelser til sin rådighed. Styrken af deres egen personlighed, styrken af kvaliteten af personalet i deres institution, styrken af deres undersøgelsesværktøjer, styrken af den moralske autoritet af selve rollen, styrken af dens alliancer med parlamentet og med civilsamfundet, den offentlige menings magt og mediernes magt.

En vellykket ombudsmand er, som jeg har sagt ved mange lejligheder, som en dirigent for et orkester. De ved, hvilke instrumenter de skal spille, og hvornår de skal spille dem. De ved, hvornår de skal rulle trommerne ud, eller bare den bløde lille fløjte. Og nogle gange ved de, hvornår de skal holde pause og reflektere.

Som ombudsmand tester vi løbende vores demokratiers sundhed. Det er en afgørende og vigtig rolle, der anerkendes som sådan af Den Europæiske Union. Et demokrati og dets borgere er bedst tjent, når de, der har magten til at stå til ansvar, hele tiden spørger: Hvorfor bliver der gjort sådan noget? Hvem har gavn af det? Kan det gøres bedre?

En god ombudsmand stiller altid sådanne spørgsmål. Et "godt" demokrati gør det muligt. Uden frygt. Uden gunst.

Tak for din tid. Jeg ser frem til en meget vellykket konference.