Emily O'Reilly

Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 18.9.2015

Desværre var det ikke muligt for mig at være i Dublin i dag, men jeg er glad for at kunne tale med Dem fra Strasbourg i Frankrig, hvor Den Europæiske Ombudsmands kontor ligger. Og selv fra denne afstand byder jeg velkommen til de af jer, der besøger Dublin og Irland.

Det, jeg har at sige her til morgen, og som afspejler mine erfaringer som europæisk ombudsmand i de seneste to år, fokuserer på behovet for et klart sprog, når EU's institutioner kommunikerer med EU-borgerne, og noget af dette har naturligvis relevans for alle forvaltninger. Og som baggrund behandler jeg som europæisk ombudsmand klager over EU-administrationen, f.eks. fra EU-borgere og personer med bopæl i EU samt fra virksomheder med vedtægtsmæssigt hjemsted i EU.

Jeg arbejder i et flersproget miljø. Den Europæiske Union har 28 medlemsstater og 24 officielle sprog. I de senere år er engelsk opstået som det "standard" fælles sprog, eller lingua franca. Engelsk har fortrængt fransk, som i flere årtier var den dominerende sproglige og administrative indflydelse på det, der nu er Den Europæiske Union.

Flersprogethed er et kulturelt berigende træk. Enhver af jer, der er fans af irsk litteratur på engelsk, vil vide, at to af vores største irske forfattere - James Joyce og Samuel Beckett - kun trivedes som forfattere, da de flyttede til udlandet - til Frankrig for Becketts vedkommende og til Italien, Kroatien, Frankrig og Schweiz for Joyces vedkommende. Deres engagement med andre sprog, og især med Joyce, var et betydeligt løft til deres kunstneriske kreativitet.

Mærkeligt nok var begge disse forfattere i morges i stand til at skrive meget enkelt og klart, men også til tider i et meget indviklet og uklart sprog. Åbningslinjerne i Joyces Finnegans Wake er nok til at sende chokbølger gennem hovederne på alle fortalere for almindeligt sprog. Han skrev:

"Riverrun, forbi Eva og Adams, fra swerve af kysten til bøjning af bugten, bringer os med en commodius vicus af recirkulering tilbage til Howth Castle og Environs."

Jeg nævner dette, fordi jeg finder, at i den mere verdslige verden af offentlig forvaltning og håndtering af borgerne er den samme institution i stand til både at skrive meget klart og ved andre lejligheder præcis det modsatte.

Flersprogethed skaber uundgåeligt kommunikationsvanskeligheder, der ikke opstår i en enkelt stat, som er etsproget eller i det mindste har et meget dominerende sprog. I EU har lovgivningen f.eks. samme gyldighed på hvert af de 24 officielle sprog, og det er derfor ikke overraskende, at det nogle gange kan være vanskeligt at forlige sproglige forskelle mellem de forskellige sprogversioner.

Almindeligt sprog - hvad er det?

Men siden jeg kom hertil, har jeg også indset, at det, der betragtes som "almindeligt sprog" i én kultur, ikke betragtes som sådan i en anden. I nogle lande er der en større tolerance for langvarig kommunikation og brug af verbose sprog, end det er tilfældet i engelsktalende lande. Jeg har hørt, at det antydes, at der i nogle ikke-engelsktalende lande er en forventning om, at kommunikationen fra politiske ledere og fra administrationen vil være langvarig og verbøs. I 2007 gjorde den daværende venezuelanske præsident, Hugo Chávez, en maraton otte timers tv-udsendelse til sit folk. Jeg kan med tillid sige, at denne bedrift ikke ville være velkommen overalt i den engelsktalende verden!

I tilfælde af engelsk kræver testen i almindeligt sprog korte sætninger, enkel struktur og afhængighed af et ordforråd og referencer, som det tilsigtede publikum eller læserskare kan forventes at forstå. Det betyder, at man skal bruge et sprog, der er inkluderende snarere end ekskluderende. Det indebærer at arbejde inden for rammerne af fælles mening mellem forfatteren eller højttaleren og læseren eller lytteren. Målet med almindeligt sprog er at hjælpe læseren eller lytteren til at forstå budskabet. Almindeligt sprog er en stor hjælp for de mange mennesker med læsevanskeligheder; men det er meget mere end et forenklet sprog for sådanne mennesker

I dette univers med almindeligt sprog er der ikke plads til jargon, til insidersprog, til fremvisning af verbal præcociousness eller flydende i et andet sprog. Især dem med juridisk uddannelse er nødt til at undgå fristelsen til at bruge latinisms. Sine die, mutatis mutandis, ratio decidendi og så videre skal sendes til historiens skraldespand - undtagen hvor kommunikationen udelukkende er rettet mod ens egne juridiske kolleger.

Almindeligt sprog kan være endnu mere effektivt i skriftlig form, hvor det understøttes af intelligent design og formatering. Valg af passende skrifttype og skriftstørrelse og de valg, der træffes med hensyn til afstand, kan bidrage væsentligt til at gøre et dokument attraktivt, mere læsbart og faktisk mere sandsynligt at blive læst.

Længden eller varigheden af en kommunikation er også et problem. Folk er i stigende grad mindre i stand til at håndtere lange dokumenter eller præsentationer - og det vil jeg sige mere om senere. Ideelt set, i det mindste i den engelsktalende verden, skal en kommunikation ikke kun bruge et klart sprog, men den skal også være ret kortfattet.

Dette bringer mig videre til spørgsmålet om det medie eller de medier, hvori der udsendes en meddelelse. I stigende grad gør folk deres "læsning" på elektroniske medier som tabletter, smartphones og personlige computere. Dette har konsekvenser for det budskab, der formidles, fordi, som Marshall McLuhan prædikede i 1960'erne, "mediet er budskabet". Dette antyder, så vidt jeg forstår, at der er et symbiotisk forhold mellem indholdet af et budskab og det medium, hvorigennem dette budskab formidles.

Sandheden af dette forslag er bedst illustreret i brugen af Twitter. At være begrænset til kun 140 tegn til offentlige tweets, udøver mediet en enorm indflydelse på, hvad der rent faktisk siges, og hvordan det siges. Et tweet kan ikke være mere end et skilt til en større besked eller måske formidling af en enkelt kendsgerning eller idé. Tweeting kræver komprimeret sprog og brug af forkortelser. Faktisk har tweetingsproget udviklet sig til sit eget særprægede sprog - jeg ville sige, at tweetingsproget er "sui generis", men har modstået fristelsen!

Når offentlige organer bruger Twitter til at kommunikere med borgerne - hvilket sker i stigende grad - er behovet for at bruge almindeligt sprog det samme som ved brug af ethvert andet medie. Nøgletesten er, at de anvendte ord og tegn skal give mening for den gennemsnitlige borger - og ikke kun for Twitter-nørder.

Ombudsmandens fremme af almindeligt sprog

Som europæisk ombudsmand fremmer jeg EU-administrationens brug af almindeligt sprog af en meget enkel grund: Det er et krav om god forvaltning. EU-borgernes ret til god forvaltning er en juridisk ret. EU's charter om grundlæggende rettigheder, som har retskraft i EU, anerkender retten til god forvaltning. I henhold til chartrets artikel 41 har en unionsborger ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer.

En forudsætning for denne ret til god forvaltning er retten til at modtage klare og effektive meddelelser fra EU's institutioner - hvad enten det drejer sig om ens egne anliggender eller om institutionernes rolle mere generelt.

Jeg mener, at det er temmelig indlysende, at dårlig kommunikation fra en institutions side kan have negative konsekvenser både for institutionen selv og for de borgere, som den skal tjene.

De negative konsekvenser af dårlig kommunikation fra offentlige institutioners side er meget lettere at se på nationalt plan, hvor de offentlige myndigheder beskæftiger sig med meget umiddelbare og presserende spørgsmål: sundhedstjenester, boliger, social sikring, beskatning osv.

På EU-plan er spørgsmålene ofte ikke så umiddelbare på individuelt og personligt plan, men de er ikke desto mindre vigtige. Hvis Europa-Kommissionen f.eks. ikke giver en fyldestgørende forklaring på, hvorfor den har besluttet at afvise visse udgifter, som en kontrahent eller projektleder har anmeldt, kan dette give anledning til langvarige udvekslinger og spild af meget tid og energi på begge sider.

Eller hvis EU's kontor for bekæmpelse af svig – kendt som OLAF – ikke klart forklarer, hvilke foranstaltninger det har truffet som reaktion på en whistleblower eller anden indberetning af mulig svig, kan den person, der foretager indberetningen, tro, at der ikke er truffet nogen foranstaltninger. Dette vil igen give anledning til frustration fra indberetterens side, til langvarige opfølgende kontakter med OLAF og til sandsynligheden for en klage til Den Europæiske Ombudsmand. Et sådant scenarie ville aldrig opstå, hvis den oprindelige meddelelse fra OLAF til indberetteren klart havde forklaret, at der blev truffet foranstaltninger.

Almindeligt sprog: udfordringer for EU

Alle regeringer og deres offentlige organer står over for udfordringer med hensyn til at forsøge at anvende almindeligt sprog i dialogen med borgerne. EU står i betragtning af sine forvaltningsordninger og sine 24 traktatsprog over for flere udfordringer end de fleste. Måske kan et stort land som Indien, med dets overflod af sprog, stå over for en noget lignende udfordring.

Jeg beskæftiger mig her specifikt med spørgsmålet om EU's og dets administrations brug af almindeligt engelsk.

En af EU's særegenheder i denne forbindelse er den måde, hvorpå engelsk er opstået som standardsprog. Det betyder, at engelsk bruges af EU-politikere, administratorer og civilsamfundsgrupper, hvor det i langt de fleste tilfælde ikke er talerens (eller forfatterens) første sprog.

Udtrykket euro-engelsk eller eurish bruges ofte om denne variant af mainstream engelsk. Nogle indfødte engelsktalende bruger disse udtryk med en vis foragt. For mit vedkommende har jeg den største respekt for EU-tjenestemænd og andre, der taler og skriver euro-engelsk. Deres overordnede sproglige evner generelt sat til skamme mange af os, der har engelsk som vores første sprog. Ikke desto mindre kan denne variant af engelsk have nogle negative virkninger og er ikke altid befordrende for klar kommunikation.

Jeg tror, at de, der bruger euro-engelsk er virkelig overrasket over at opdage, at indfødte engelsktalende kæmper ofte for at forstå nogle af, hvad der passerer for deres første sprog. Der er to sider af dette problem.

Den første er uundgåeligheden af, at enhver selvstændig verden – og den såkaldte "Bruxelles-boble" er i høj grad en selvstændig verden – vil udvikle sit eget jargon og insidersprog. Lige nu er mit yndlingsjargonudtryk "horisontale regler". Jeg er stadig ikke helt sikker på, hvad det betyder.

Den anden side er, at det engelsk, der anvendes i EU's regering og administration, er stærkt påvirket af andre sprog, hovedsagelig fransk.

På euro-engelsk "giver" lovgivningen aldrig, men den "forudser". dokumenterne opbevares ikke i en sagsmappe, men i et "dossier" og arbejdet er ikke tildelt personalet, men det er "tilskrevet"; procedurerne underkastes ikke kontrol, men "kontrol" beslutninger træffes aldrig, men de "vedtages". En højtstående person siger eller siger aldrig noget, men "understreger" eller "understreger". eller, hvis disse ord allerede er blevet brugt, vil du finde ham "understreget". Faktisk "understreger" ældre EU-borgere, indtil de er blå i ansigtet!

Et andet træk ved euro-engelsk er en stor afhængighed af passiv stemme: "det skal tages i betragtning ..." og "det skal understreges ...".

William Robinson har forklaret fremkomsten af euro-engelsk som følger:

"Det engelsk, der anvendes i EU-tekster, er ofte specifikt for EU og baseret på institutioner, principper og begreber, der har udviklet sig, oprindeligt på fransk, over 50 år. Den engelske terminologi, der oprindeligt blev valgt af de tidlige oversættere til brug i traktaterne og lovgivningen, er blevet helliget ved brug og sværere end nogensinde at afvige fra som årene går. "

Disse træk ved euro-engelsk kan synes harmløse, og det kan synes, at det er over-the-top at henlede opmærksomheden på dem. Faktisk er der en alvorlig side af dette. Euro-engelsk kan have nogle negative konsekvenser.

Det åbenlyse problem er, at en person med engelsk som modersmål – og formentlig andre personer med engelsk som modersmål, som ikke er en del af "Bruxelles-boblen" – vil finde meget af dette sprog vanskeligt at forstå. Det mere lumske problem skyldes, at euro-engelsk har evnen til at fremmedgøre læsere eller lyttere, der ikke finder, at det er inklusion. Kombinationen af jargon, mærkelig brug af terminologi og usædvanlig ordrækkefølge underminerer faktisk følelsen af en fælles betydning, som er et væsentligt kendetegn ved almindeligt sprog.

I maj 2014 talte jeg på en konference i London om et noget lignende tema, og mit bidrag blev samlet op af Michael Skapinker, en forfatter hos Financial Times. Han henviste til en undersøgelse fra 2009, som viste, at selv om 90 % af Europa-Kommissionens ansatte anså engelsk for deres vigtigste redaktionelle sprog, var det kun 13 % af disse tjenestemænd, der havde engelsk som modersmål. Han accepterede, at mens "eurisk" – som han udtrykker det – "hjælper ikke-indfødte talere med at tale med hinanden, påvirker Bruxelles-eurish den måde, hvorpå EU taler med indfødte talere". Og konsekvensen af dette, sagde han, er at gøre EU endnu mere fremmed for indfødte engelsktalende.

Et af underoverskrifterne til Skapinkers værk lyder således: "Bruxelles dialekt er en gave til EU's fjender". Han bemærkede:

"Da EU har 24 officielle sprog, er meddelelserne på engelsk ikke rettet mod italienske ledere, der bor i København, eller tyske advokater i Bruxelles, men mod almindelige britiske og irske borgere. Jo længere englænderne i Bruxelles flygter fra deres, jo mere fremmed synes EU at være."

Skapinker kan meget vel være korrekt i sin analyse. Jeg mener dog, at det kræver en vis grad af kvalifikation. Den fremmedgørende effekt af euro-engelsk vil sandsynligvis være mere udtalt i Storbritannien, end det er tilfældet med Irland. Dette skyldes ganske enkelt, at irerne generelt har et positivt syn på EU, mens de er i Storbritannien, hvilket den nuværende brexitdebat viser; Der er mange negative følelser over for EU.

Retfærdigt over for EU-institutionerne og navnlig over for Europa-Kommissionen er den opmærksom på disse sprogproblemer og har forsøgt at kæmpe med dem i nogle år. Realistisk set er den udfordring, som EU står over for på dette område, stor. Sammenlignet med de offentlige forvaltninger i de enkelte medlemsstater er EU's forvaltning relativt lille med hensyn til personale og ressourcer. Samtidig, og måske for nylig mere end nogensinde, forsøger EU at håndtere et utal af kriser både internt og eksternt.

Virkelige fremskridt vil kræve en løbende sprogoplysningskampagne for EU-ansatte sammen med støtte fra særlige kommunikationsmedarbejdere. Desuden bør en overordnet leder inden for hver administrativ enhed i EU have et særligt ansvar for at sikre, at der anvendes almindeligt sprog i al kommunikation. Det er langt fra en nem opgave. Det er en opgave, der aldrig helt er fuldført, men som skal løses konstant.

EU er ikke alene om at have en hit-and-miss-tilgang til udfordringen med at opfylde testen i almindeligt sprog. Jeg blev for nylig ramt af den meget varierende kvalitet af to meddelelser fra FN-agenturer. På den ene side var jeg imponeret over den meget klare og stærke erklæring, som FN's Højkommissariat for Flygtninge udsendte den 4. september om flygtningekrisen i Europa. I erklæringen hedder det bl.a.:

"Europa står over for den største tilstrømning af flygtninge i årtier. Mere end 300.000 mennesker har indtil videre sat livet på spil for at krydse Middelhavet i år. Over 2.600 overlevede ikke den farlige passage, herunder den treårige Aylan, hvis foto lige har rørt verdensoffentlighedens hjerter. Efter at være ankommet til Europas kyster og grænser fortsætter de deres rejse, hvor de står over for kaos og lider under indignation, udnyttelse og fare ved grænserne og undervejs.

... overordnet set har Europa ikke kunnet finde en effektiv fælles reaktion, og folk har lidt som følge heraf."

Samme dag, den 4. september, fremsatte FN's komité for rettigheder for personer med handicap sine afsluttende bemærkninger til EU's indledende rapport om gennemførelsen af FN's konvention om rettigheder for personer med handicap. Disse bemærkninger omfattede følgende:

"Udvalget anbefaler, at Den Europæiske Union integrerer perspektivet om kvinder og piger med handicap i sin kommende strategi for ligestilling mellem kønnene, politikker og programmer samt et kønsperspektiv i sine handicapstrategier. "

Og der var meget mere i den samme tråd. Jeg er ikke i tvivl om, at denne anden erklæring kan forstås af dem, som den primært var rettet til – EU-tjenestemænd, medlemmer af Europa-Parlamentet, mit eget kontor samt NGO'er, der er aktive på handicapområdet. Men jeg formoder, at en almindelig læser ikke ville have insiderviden eller endog tålmodighed til at få styr på udvalgets udtalelse.

Det er klart, at erklæringen fra FN's Højkommissariat for Flygtninge var højt prioriteret og formentlig nød godt af inddragelsen af en kommunikationsmedarbejder. Konklusionerne fra FN's komité for rettigheder for personer med handicap var en mere rutinemæssig kommunikation og havde måske ikke gavn af en kommunikationsmedarbejder. Det er imidlertid en kendsgerning – og det gælder for EU og måske for alle internationale organisationer – at rutinemæssig kommunikation er normen; og hvis kommunikationen rutinemæssigt er affattet i et sprog, der ikke er klart, kan en kumulativ fremmedgørelse være konsekvensen.

Almindeligt sprog ikke altid nok

Jeg mener imidlertid, at det er godt at huske på, at et klart sprog i sig selv ikke altid afværger alle problemer. Dette gælder især for retlige instrumenter såsom nationale forfatninger og internationale konventioner. Mange af disse er skrevet i direkte og tilsyneladende klart sprog.

F.eks. hedder det i artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union:

"Unionen bygger på værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal. Disse værdier er medlemsstaternes fælles værdigrundlag i et samfund præget af pluralisme, ikke-forskelsbehandling, tolerance, retfærdighed, solidaritet og ligestilling mellem kvinder og mænd."

For at tage et andet eksempel hedder det i artikel 22 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder:

"Unionen respekterer den kulturelle, religiøse og sproglige mangfoldighed."

Eller i artikel 4 i den europæiske menneskerettighedskonvention (som EU har undertegnet) hedder det:

"Ingen må underkastes tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf".

Efter min opfattelse opfylder hvert af disse eksempler kriteriet om almindeligt sprog. Kommunikationen er direkte og uden strukturelle komplikationer; Ordene er for det meste ligetil, selv om de er noget abstrakte. Der er ingen jargon eller ekskluderende sprog. Selv om vi måske tror, at vi forstår, hvad der menes i hvert enkelt tilfælde, vil anvendelsen af en hvilken som helst af disse bestemmelser på en konkret situation sandsynligvis føre til en række alternative resultater og til en eventuel retssag.

Tag f.eks. artikel 22 i EU's charter om grundlæggende rettigheder. Hvis EU skal respektere den sproglige mangfoldighed, hvor langt rækker denne respekt så? Kræver den, at hver EU-institution udarbejder alle sine publikationer og meddelelser på hvert af de 24 traktatsprog? Eller er det tilstrækkeligt, at en borger kan kommunikere med en hvilken som helst EU-institution på et hvilket som helst af traktatens sprog og have ret til et svar på dette sprog? Dette er næppe tilfældet, da denne ret allerede er udtrykkeligt fastsat i artikel 20 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

Du vil blive lettet over at vide, at jeg ikke har til hensigt at forsøge at løse dette problem her til morgen. Min pointe er, at et klart sprog ikke altid vil afklare eller løse komplekse problemer.

Overbelastning af oplysninger?

Inden jeg slutter, vil jeg kort nævne spørgsmålet om informationsoverbelastning og virkningen af sociale medier og elektronisk kommunikation generelt.

I Europa, og sandsynligvis også på globalt plan, får flere og flere mennesker deres oplysninger elektronisk. Sociale medier, som måske oprindeligt var beregnet til interpersonel og social kommunikation, anvendes i vid udstrækning til kommercielle og offentlige forvaltningsformål. Producenterne af sennep eller badeværelsespapir, for blot at nævne to eksempler, opfordrer os nu til at "følge" dem på Facebook. Og faktisk inviterer mit eget kontor folk til at følge os på Facebook.

Nyheder og kommunikation generelt fungerer på en non-stop basis. Mere og mere, folk er skim-læsning i stedet for at absorbere komplette artikler eller tekster. De fleste af jer, der lytter til mig nu – hvis I ikke allerede har gjort det – vil piske jeres smartphones eller andre enheder ud, så snart jeg er færdig med mit bidrag.

Vores afhængighed af kommunikationsteknologi nærmer sig afhængighedsniveauet.

De spørgsmål, dette rejser, omfatter:

• Er mere kommunikation ensbetydende med bedre kommunikation?
• Reducerer overeksponering for kommunikation vores evne til at absorbere information?
• Betyder den udbredte brug af grafik i stedet for tekst et betydeligt skift væk fra sproget?
• Er der allerede opstået en generation, for hvem den traditionelle form for skriftlig kommunikation er næsten irrelevant?

Alle disse spørgsmål, som jeg ikke vil forsøge at besvare, er direkte relevante for den almindelige sprogbevægelse.

Jeg ønsker Dem held og lykke med resten af konferencen og med Deres ophold i Dublin.