Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmands
tale på Edelman Trust Barometer Event
Trust in Government - Challenges
25. februar 2015, The Marker, Dublin 2

Jeg er meget glad for at være her for lanceringen af Edelman af de irske resultater af sin 2015 Trust Barometer. Jeg agter at fokusere mest på spørgsmålet om tillid til regeringen, som er et aspekt af det overordnede tillidsspørgsmål, der er omfattet af Edelman-undersøgelsen.

Lige før jeg blev europæisk ombudsmand den 1. oktober 2013, sendte bevægelsen "Vi er Europa" et åbent brev til mig for at fortælle, hvad den forventede af den nye "Borgernes stemme i Bruxelles". Det sagde, at udfordringen for mit kontor er "at reducere igen den konstant voksende kløft mellem regering og styret".

Det er naturligvis alle ombudsmænds opgave og pligt. En ombudsmand er en del af systemet med kontrol og tilsyn i det offentlige. Hendes opgave er at holde regeringen "ærlig" og støtte den i at vinde og bevare borgernes tillid. I lyset af Edelman-undersøgelsen og flere andre lignende undersøgelser i nyere tid er det klart, at udfordringen faktisk er stor. Tillid betyder noget, fordi tillid giver legitimitet, og uden legitimitet kan ingen institution eller stat fungere, som den skal.

Baggrund

Men først er det vigtigt at forstå den kontekst, som regeringen i Irland opererer i.

I Irland, som i store dele af Europa, lever vi gennem det, som præsident Michael D. Higgins for nylig omtalte som "et skrøbeligt øjeblik for demokratiet". Den traditionelle politiske model, der er baseret på et lille antal politiske partier, er splintrende. Intet parti er i øjeblikket i stand til at regere alene, og vi har set en betydelig vækst i antallet af uafhængige TD'er samt dannelsen af nogle nye partier.

Der er en stigning i politikken for direkte aktioner - f.eks. i forbindelse med vandafgifterne - og et fald i Parlamentets opfattede relevans. Der er en stigende polarisering af den politiske mening, og dette ledsages af en skærpelse af den politiske diskurs, som det fremgår af de seneste verbale angreb på vores statsoverhoved, præsident Higgins, og af hændelsen med minister Joan Burton, da hun reelt blev holdt fanget i sin bil af folk, der protesterede mod vandafgifterne. Det, der var utænkeligt for et årti siden, er blevet, om ikke endnu almindeligt, så dog i stigende grad en del af vores offentlige liv.

Så er det sådan, at folk er blevet så desillusionerede over den officielle stat og regeringen, at de normale krav til civiliseret adfærd ikke længere gælder, eller er der noget andet på spil?

Det kan hævdes, at disse ændringer blot er udtryk for et etableret mønster af udsving i tilliden til regeringen, der afspejler økonomiske cyklusser. Nedskæringer skaber desillusion og mistillid. og tilliden vender tilbage, når økonomien forbedres, og folk har det bedre, men jeg tror, at vi ville være naive at antage, at dette er tilfældet.

Spørgsmålet er: Er vi vidne til en uoprettelig ændring i, hvordan politik og regering føres? Eller er det en midlertidig situation, der kan vendes, hvis regeringen og resten af os tager udfordringerne op og finder løsninger, der i det mindste genopretter et minimum af tillid til regeringen?

For EU's medlemsstater, herunder Irland, sker større politisk beslutningstagning primært i Bruxelles snarere end i Dublin eller Madrid eller Vilnius.

Dette faktum er for nylig blevet bragt hjem til det græske folk, som stemte i en regering på den yderste venstrefløj, pakkede det væk til Bruxelles, hvor der blev og bliver gjort forsøg på at ompakke det i centrum højre skrald af den dominerende økonomiske konsensus derovre. Dette er et spil med mange handlinger, men det, der er klart selv nu, er, at forbindelsen mellem en medlemsstats valgresultat og efterfølgende politik er stadig svagere. Vi husker alle her i landet Frankfurts vej eller Labours vej, og jeg tror, at resultaterne af denne kamp nu er langt inde.

Dette er ikke nødvendigvis den indenlandske regerings skyld og især dem med et begrænset antal kort at spille fra, men det forklarer måske den stigende fremmedgørelse af borgerne, ikke kun fra deres egne parlamenter, men også i nogle medlemsstater fra EU selv. Hvordan kan de gøre deres egne regeringer ansvarlige, når det ser ud til, at disse regeringer er tvunget til at gøre sig ansvarlige ikke over for de mennesker, der valgte dem, men i stigende grad over for tværnationale organer som trojkaen eller over for enkelte institutioner som ECB, som ikke er direkte ansvarlige over for medlemsstaternes paralimenter.

ECB har f.eks. hidtil afvist at deltage i bankundersøgelsen. Det er ikke min opgave at foreslå, hvad de skal gøre. Jeg påpeger blot, at en stor aktør i vores økonomiske drama ikke er juridisk forpligtet til at forklare os – i det mindste direkte til vores parlament – hvorfor det gjorde, som det gjorde. Ja, det står til ansvar over for Europa-Parlamentet, men forbindelsen mellem borgerne i medlemsstaterne og parlamentet mærkes endnu ikke i tilstrækkelig grad af de fleste til at have betydelig resonans. Den meget omtalte europæiske offentlige sfære er stadig i sin vorden. Denne tilsyneladende magtesløshed nærer så naturligt ikke blot mistillid til de nationale regeringer, men også i stigende grad euroskepsis.

Globaliseringen har også haft en tendens til at flytte magtbalancen væk fra de nationale regeringer og i hænderne på globale virksomheder. Det betyder, at selv store politiske blokke som EU eller USA må kæmpe med globaliseringens magt.

Vi har også det, der svarer til en forstyrrende industriel revolution med den fænomenale vækst og spredning af sociale medier og udtagningen af de gamle modeller og faktisk den gamle industri. Som det fremgår af Edelman-undersøgelsen, ændrer det overordnede medielandskab sig hurtigt og dramatisk. Og denne forstyrrelse af mediebranchen afspejler, hvad der er sket politisk, idet i stigende grad de traditionelle kontrollører af både mediebudskabet og det politiske budskab nu omgås som almindelige mennesker, gennem sociale medier og andre kanaler direkte kan udsende deres egne budskaber eller direkte udfordre andres budskaber. Vi er gået fra en æra, hvor de Valera engang indkaldte journalister fra den irske presse for at diktere deres historier for den følgende dag, til en æra, hvor hans efterfølgere tweeter direkte til deres vælgere og andre borgere, og sidstnævnte tweeter lige tilbage.

I mine dage som politisk korrespondent hang vi på PJ Maras ord, da han samledes i pol corrs' værelse i Leinster House til sin natlige showtid. Vi overlevede ellers på bits og scraps aflivet fra vores fastnet telefonopkald eller chancer møder på korridorer. Min pendant til i dag findes i en 24 7 information overload helvede, mens PJ Maras i dag er nødt til at klare ikke et par høflige spørgsmål fra information sultede journalister, men en verden, hvor besked kontrol er næsten umuligt, og hvor en skødesløs tweet eller smartphone observeret kommentar kan sende den politiske verden spinder ud uden kontrol.

Den anden side af denne teknologiske eksplosion er, at vi alle nu lever i en verden med masseovervågning, en verden, hvor ægte privatliv næsten ikke eksisterer længere, og dagens virkelighed er derfor, at vi ikke længere lever i den verden, som vores politiske og statslige institutioner er udformet til.

Valgdeltagelse er undertiden taget som en proxy måling af politisk engagement. På denne front repræsenterer Irland noget af en blandet taske. Valgdeltagelsen ved valget i 2011 i Dáil var 70 % af de stemmeberettigede, men kun 64 % af befolkningen i den stemmeberettigede alder. Ved valget til Europa-Parlamentet i 2014 var den irske valgdeltagelse 52 % af de registrerede vælgere, men kun 47 % af vælgerne i den stemmeberettigede alder. Ved præsidentvalget i 2011 var valgdeltagelsen 56 % af de registrerede vælgere, men kun 51 % af vælgerne i den stemmeberettigede alder.

Sandsynligvis bør vi ikke være alt for bekymrede over valgdeltagelsen i intervallet 50-70 procent. Der kan dog være grund til bekymring med hensyn til stemmeprocenten blandt unge i aldersgruppen 18-24 år. Ved valget til Europa-Parlamentet i maj stemte kun 21 % af de unge i Irland imod en samlet valgdeltagelse på 52 %. Paradoksalt nok er det i Irland og i hele EU aldersgruppen 18-24 år, der er mest positiv i forhold til EU. Det er naturligvis den generation, der ikke har kendt andet, det er Erasmus-generationen, der tager muligheden for at bevæge sig frit rundt i EU for givet, benytter sig af dens job og tjenester, og som derfor accepterer den som en del af deres landskab, så de naturligvis kan være mere tilbøjelige til at støtte den end deres ældre.

Det globale mønster, der er identificeret i undersøgelsen, er et af de betydelige niveauer af offentlig mistillid på tværs af de fire pågældende institutioner - regering, erhvervsliv, medier, ngo'er.

På nationalt plan i Irland viser undersøgelsen, at offentlighedens tillid til erhvervslivet, medierne og NGO'er er faldet i hvert enkelt tilfælde mellem 2014 og 2015.

Tilliden til regeringen i Irland er faktisk steget - fra blot 21 % i 2014 til 26 % i 2015 - men er stadig faretruende lav.

Hvad der måske kan overraske nogle mennesker, er, at borgerne i Irlands tilfælde synes at have en betydeligt højere grad af tillid til EU's institutioner end til den nationale regering. Jeg kan umuligt vide, hvad der foranledigede disse tal på den ene eller den anden måde. Det irske folk har generelt haft en positiv holdning til EU, og selv om trojkaen kan have været en uvelkommen indtrængen på nogle niveauer, var der også en følelse af modstridende taknemmelighed over, at europæerne kom ind for at løse det rod, som vores egen havde skabt.

Manglende tillid til regeringen

OTA - åbenhed, gennemsigtighed og ansvarlighed - det var de brummende ord om regeringsførelse, der dukkede op i Irland i 1990'erne, og for at være retfærdig er der opnået meget i denne henseende i løbet af de sidste 20 eller 25 år. Informationsfrihed, etik i lovgivningen om offentlige embeder, kontrol og ansvarlighed i forbindelse med valgudgifter, beskyttelse af whistleblowere, udvidelse af den nationale ombudsmands beføjelser, oprettelse af Garda Síochána-ombudsmandskommissionen - der er gjort store fremskridt på hvert af disse områder, og minister Brendan Howlin og hans team fortjener ros for at have ført denne dagsorden igennem. Men vi kan også roligt sige, at der stadig skal gøres vigtige fremskridt på hvert af disse områder.

På EU-plan med en befolkning på over 500 millioner mennesker er opgaven med at bygge bro mellem regeringen og de regerede forholdsmæssigt så meget større, end det er tilfældet i en lille medlemsstat som Irland. EU har erkendt, at der er behov for foranstaltninger, som vil forhindre, at der opstår en sådan kløft, og om nødvendigt for at afhjælpe den kløft, der måtte opstå.

EU-traktaterne anerkender udtrykkeligt, at god regeringsførelse er baseret på høring, på at lytte til forskellige synspunkter og på gennemsigtighed med hensyn til, hvordan beslutninger træffes. Der er en særlig anerkendelse af "civilsamfundets" rolle, som, selv om den ikke er ensbetydende med magtdeling, ikke desto mindre anerkender, at politiske og administrative aktører i det mindste skal være åbne for dialog med andre interesser.

Oprettelsen af Den Europæiske Ombudsmands uafhængige kontor er fastsat i traktaterne, og det samme gælder retten til aktindsigt i EU-institutionernes dokumenter og enhver borgers ret til at sende et andragende til Europa-Parlamentet om ethvert spørgsmål, der henhører under EU's og dets institutioners ansvarsområde.

EU's charter om grundlæggende rettigheder, hvis bestemmelser nu er juridisk bindende, giver borgerne ret til god forvaltning fra EU-institutionerne.

Jeg foreslår ikke, at alle disse bestemmelser fungerer gnidningsløst og uden problemer. Langt fra det! Faktisk er mit job som europæisk ombudsmand at behandle klager fra borgere og andre, der føler, at disse bestemmelser ikke fungerer i deres sager.

I de seneste 18 måneder har jeg beskæftiget mig med flere områder af offentlig interesse, som har direkte indflydelse på tilliden til regeringen på EU-plan. Det drejer sig bl.a. om:

• Behovet for, at Europa-Kommissionen maksimerer gennemsigtigheden i sine forhandlinger med USA om det transatlantiske handels- og investeringspartnerskab.
• Behovet for større gennemsigtighed fra Det Europæiske Lægemiddelagenturs side med hensyn til offentlighedens adgang til de kliniske data, som det overvejer i forbindelse med sin godkendelse af lægemidler og lægemidler.
• Behovet for en strammere anvendelse af og større gennemsigtighed med hensyn til reglerne for flytning af højtstående EU-tjenestemænd til og fra erhvervslivet - det såkaldte "revolverende døre"-spørgsmål.
• Behovet for at sikre, at EU-institutionerne har indført passende procedurer for behandling af indberetninger fra whistleblowere om uregelmæssigheder eller uregelmæssigheder.
• Behovet for at udvide og gøre EU's åbenhedsregister obligatorisk i tilfælde af lobbyvirksomhed fra erhvervslivets og andre interessegruppers side.
• Behovet for at sikre, at EU's ordninger for aktindsigt - Europas FOI - fungerer korrekt og med størst mulig virkning af hensyn til gennemsigtigheden.

Gennemsigtighed

Der er ingen magisk kugle, der løser problemet med tillid til regeringen. I stedet har vi et system af kontrolforanstaltninger, der er designet til at skabe og opretholde et miljø, hvor regeringen vil opføre sig etisk og med integritet. Disse kontrolforanstaltninger omfatter Parlamentet, domstolene, Ombudsmanden samt andre sektorspecifikke tilsynsmyndigheder såsom revisorer.

Offentligheden har imidlertid brug for at vide, hvad der gøres både af regeringen og af de aktører, der er en del af kontrol- og balancesystemet. Derfor er gennemsigtighed det vigtigste element i den overordnede tillidsramme.

Men selv åbenheden har sine egne problemer. Et problem er den store mængde data, der genereres, og det faktum, at så meget af det er komplekst og teknisk.

Den almindelige person kan ikke rigtig få mening ud af disse oplysninger, og i stigende grad stoler vi på, hvad vi håber er neutrale eksperter til at forklare, hvad der er involveret. Den amerikanske akademiske og gennemsigtighed fortaler, Alasdair Roberts, taler om behovet for "betroede formidlere", organer, der vil udtrække og fortolke oplysninger til den almindelige offentlighed. Dette rejser naturligvis spørgsmålet om sådanne mellemmænds troværdighed.

Et andet problem med gennemsigtighed er, at det ikke nødvendigvis resulterer i handling eller politisk engagement, selv når der afsløres alvorligt uacceptabel praksis. Nogle gange er borgerne blevet så frakoblede, at de ikke føler nogen ansvarsfølelse for, hvad regeringen gør i deres navn. Eller de kan endda stiltiende godkende det som bevis for, at deres regering beskytter deres interesser, om end gennem uetisk praksis. Wikileaks-afsløringerne formåede f.eks. ikke at fremprovokere det niveau af offentlig og politisk reaktion, som dets grundlæggere tilsyneladende havde forventet.

Ikke desto mindre er gennemsigtighed fortsat en afgørende mekanisme i vores bestræbelser på at fremme tilliden til regeringen. For at citere Alasdair Roberts:

"Gennemsigtighed er en kritisk teknik til at forhindre vilkårlig brug af offentlig og privat magt. Det er også vigtigt at bevare samfundenes evne til at bedømme offentlige institutioners resultater og beslutte, hvornår disse institutioner bør ændres."

Regulering af erhvervslivet

Et af de spørgsmål, som Edelman har rejst, er den særlige udfordring, hvor regeringen forventes at regulere erhvervslivet under omstændigheder, hvor regeringen selv er grundlæggende mistroisk. Denne udfordring er mere akut, da erhvervslivet i Irland, som det fremgår af Edelman-undersøgelsen, har en højere grad af offentlig tillid end regeringen. Så hvordan kan man stole på, at regeringen gør arbejdet ordentligt?

I vores vesteuropæiske demokratiske tradition er vi alle enige om, at regeringen i princippet skal tjene det fælles bedste eller offentlighedens interesse.

Mens mange virksomheder er forpligtet til at handle etisk og for det bredere gode, er det en kendsgerning, at for de fleste virksomheder maksimere profit og aktionærer afkast er bundlinjen. Dette er lige så sandt for indfødte irske virksomheder, som det er for multinationale selskaber. Vi er alle klar over de seneste årtiers skandaløse og uetiske praksis inden for finans og bankvæsen, tobak, fødevarer, lægemidler, tøj, medier og mange andre. Konkurrencepresset og drivkraften for markedsandele og fortjeneste fører til ansættelsespraksis, f.eks. ansættelse uden et fast timetal, som der kan sættes spørgsmålstegn ved.

Når vi taler om regeringens regulering af erhvervslivet, taler vi for det meste ikke om, at centralregeringen - ministrene og deres departementer - er direkte involveret i reguleringen fra dag til dag. For det meste taler vi om reguleringsorganer, der er adskilt fra regeringen. For så vidt som der er skepsis over for disse lovgivere, forestiller jeg mig, at det skyldes en udbredt opfattelse af, at reguleringen på det bankfinansielle område svigtede i de keltiske tigerår.

Men hvis denne form for regulering skal være virkelig effektiv, er der nogle grundlæggende kriterier, der skal opfyldes. Disse kriterier afspejler på mange måder dem, der er nødvendige for, at en offentlig ombudsmand kan være effektiv. Det drejer sig om:

• Tilsynsmyndigheden skal have lovfæstet status og være uafhængig i udførelsen af sine opgaver.
• Regulatoren skal ses som uafhængig af regering og politik.
• Tilsynsmyndigheden skal have tilstrækkelige lovbestemte beføjelser til at udføre arbejdet.
• Tilsynsmyndigheden skal have realistiske håndhævelsesmekanismer, hvis der er tale om manglende samarbejde i forbindelse med en undersøgelse eller manglende handling som anvist.
• Reguleringsmyndigheden skal rapportere til parlamentet og ikke til en minister eller til regeringen.

Jeg mener, at rapporteringsspørgsmålet er vigtigt. Til en vis grad kan det være et spørgsmål om optik; men der er et vigtigt princip på spil her. Reguleringsmyndigheder, der rapporterer til en minister eller til regeringen, vil måske ikke blive set - ja, måske ikke se sig selv - som reelt uafhængige. Et lille, men ikke desto mindre sigende spørgsmål er friheden til at offentliggøre sin årsberetning. Når en tilsynsmyndighed rapporterer til en minister, er det ofte ministeren og ikke tilsynsmyndigheden, der afgør, hvornår denne rapport vil blive offentliggjort. Vi ved alle nok om mediestyring til at forstå, at besværlige rapporter kan finde sig selv at blive offentliggjort på tidspunkter, hvor de mindst sandsynligt vil tiltrække mediernes opmærksomhed.

Det kan være rimeligt at sige, at der i Irland ofte er statslig modstand mod tanken om, at lovgivere rapporterer direkte til Oireachtas. Selv om jeg ikke har forsøgt noget som en undersøgelse af irske tilsynsmyndigheder, er følgende vigtige tilsynsmyndigheder (ikke alle strengt inden for erhvervslivet, men ikke desto mindre relevante) i henhold til deres oprettelsesvedtægt forpligtet til at rapportere til en minister snarere end til Oireachtas:

• Den irske centralbank og Financial Services Regulatory Authority
• The Health Products Regulatory Authority (tidligere Irish Medicines Board) (den irske lægemiddelstyrelse)
• Konkurrence- og Forbrugerbeskyttelseskommissionen
• Garda Síochánas ombudsmandskommission
• Standarderne i Kommissionen for Offentlige Kontorer

Jeg foreslår naturligvis ikke, at disse tilsynsmyndigheder ikke gør et godt stykke arbejde - jeg var selv medlem af Kommissionen for standarder i det offentlige kontor i en del år. Jeg foreslår snarere, at deres uafhængighed ville blive styrket, hvis de var i stand til at rapportere direkte til Parlamentet.

Konklusion

Jeg har henvist til Ombudsmanden som en del af systemet med kontrol og tilsyn i vores regeringssystem. I sidste ende er det imidlertid Parlamentet, der er den vigtigste aktør. Så længe Parlamentet ikke respekteres, vil vi fortsat have et alvorligt problem med manglende tillid til regeringen.

Præsident Higgins behandlede netop dette spørgsmål i en tale den 27. januar til Europarådets Parlamentariske Forsamling i Strasbourg. Han kommenterede:

"I dag indtager de globale finansielle markeder, der antages at være selvregulerende, og organer, der ikke kan holdes ansvarlige, såsom kreditvurderingsbureauer, en langt større plads i nutidens medier og diskurs end parlamenter, der debatterer borgernes frygt og velfærd"

Han spurgte, hvordan vi har ladet det ske, at "ratingbureauer ... der ikke er bundet af noget demokratisk krav, får en sådan indflydelse på vores borgeres livsverden og fremtidsudsigter".

Præsident Higgins fremsatte derefter en rørende opfordring til parlamenterne, både på nationalt og europæisk plan, om at kræve kompetence og legitimitet tilbage. Som en person med årtiers erfaring i Seanad Éireann og i Dáil Éireann kan vi antage, at præsident Higgins ikke har nogen stjerneøjede forestillinger om parlamentet. Derfor mener jeg, at vi bør stole på hans optimistiske konklusion om, at parlamenter - herunder vores eget i Irland - "kan genvinde en central rolle i bevarelsen af den offentlige verden, der ligger i hjertet af det europæiske demokrati ...".

Men for at gøre det skal parlamenterne lære at håndtere de kræfter, jeg talte om tidligere, globaliseringen, et fuldstændig ændret medielandskab, et brud på de traditionelle ansvarlighedsforbindelser mellem nationale regeringer og befolkningen, den levede virkelighed med fælles suverænitet, navnlig når det gælder EU, og en verden, hvor de traditionelle løftestænger for politisk kontrol og politisk spin er blevet fuldstændig forvandlet.

Tak til dig