Mine damer og herrer, venner og kolleger!

Jeg vil gerne takke Folketingets Ombudsmand, Hans Gammeltoft-Hansen, og Europarådets menneskerettighedskommissær, Alvaro Gil-Robles, for at give mig mulighed for at præsentere mine tanker om Ombudsmandens rolle i fremtidens Europa og om ombudsmændenes mandater i fremtidens Europa.

Den nordiske ramme for dette, det 9. rundbordsmøde mellem europæiske ombudsmænd og Europarådets menneskerettighedskommissær, er særlig velegnet til en sådan præsentation. Som I alle ved, skabte Sverige verdens første parlamentariske ombudsmand i 1809, og Finland fulgte trop i 1919. I 1955, hjulpet af det historiske øjeblik defineret af stigende post-Anden Verdenskrig bekymringer med demokrati, menneskerettigheder og statens sociale rolle, skabte Danmark, hvad der i sidste ende skulle blive den internationalt emulerede model for parlamentarisk ombudsmand. I den forstand er den danske ombudsmands 50-års jubilæum ikke blot et vigtigt jubilæum for Danmark, men også for ombudsmænd over hele verden, for hvem den danske model for den moderne ombudsmandsinstitution har været en inspiration.

Den danske models succes er ofte blevet tilskrevet dens attraktive kombination af let identificerbare grundtræk og en meget betydelig fleksibilitet, der gør det muligt for den at tilpasse sig den juridiske, politiske og institutionelle kontekst, hvori den indgår. Denne succes hænger sammen med, at de betingelser, der oprindeligt var gunstige for dens opståen, har spredt sig til en lang række lande i Europa. I dag har over 100 lande, herunder alle EU's medlemsstater på nær én, en parlamentarisk ombudsmand eller en lignende institution, og der findes regionale ombudsmænd i mange lande, herunder seks af EU's medlemsstater.

De nylige overgange til demokrati i Central- og Østeuropa har ført til en kraftig stigning i antallet af parlamentariske ombudsmandsinstitutioner. Alle de nye EU-medlemsstater fra denne region har en sådan institution, og kandidatlandene til EU-medlemskab, herunder Tyrkiet, har enten til hensigt at oprette en ombudsmand eller har allerede gjort det.

Hvis der skal udarbejdes kvalificerede prognoser for fremtiden for ombudsmandsinstitutionen i Europa, kræver det en kort undersøgelse af, hvad "europæisk ombudsmandsinstitution" - hvis det overhovedet giver mening at bruge et sådant udtryk - i øjeblikket indebærer, og hvordan det har udviklet sig i de seneste år.

En detaljeret analyse af dette er tydeligvis ikke mulig her. Den enkle metode, som jeg foreslår at anvende for i det mindste at få et vejledende overblik, er at spørge, i hvilket omfang de grundlæggende træk ved prototypen af ombudsmandsmodellen generelt er genkendelige i ombudsmandsinstitutioner i Europa i dag.

Jeg er sikker på, at De alle kender de væsentlige træk ved ombudsmandsinstitutionen, men jeg vil ikke desto mindre kort forsøge at sammenfatte dem med henblik på denne præsentation. Efter min opfattelse er de vigtigste funktioner:

• kontorets personlige dimension, der er bygget op omkring en offentligt anerkendt embedsmand
• uafhængigheden af dets arbejde
• gratis og let adgang for borgerne
• et primært fokus på behandling af klager (dvs. dens reaktive tilstand)
• anvendelse af proaktive midler til at nå målene
• en revisionsfunktion, der omfatter retlige regler og principper principperne for god forvaltningsskik og grundlæggende rettigheder og menneskerettigheder;
• et generelt mandat til at føre tilsyn med hele den offentlige forvaltnings rækkevidde (men sjældent udvidet til at omfatte domstolene) og
• manglende beføjelse til at træffe bindende afgørelser og en klar præference for at arbejde ved hjælp af overtalelse, moralsk autoritet og i nogle tilfælde autoritet fra den regering eller forsamling, som ombudsmanden er udpeget af.

Mine besøg i alle EU's medlemsstater og i kandidatlandene til EU-medlemskab har givet mig det stærke indtryk, at ombudsmændene i Europa i meget høj grad har disse grundlæggende træk til fælles. Der findes vigtige variationer, men i de fleste tilfælde kan disse tilskrives den særlige kontekst, som ombudsmanden arbejder i, eller forsøg på at forbedre prototypemodellen.

Jeg er også blevet slået af den store betydning, som institutionen tillægges i mange lande. I lyset af de nye ombudsmandsinstitutioner, der er blevet oprettet i Europa i løbet af de sidste 10-15 år, mener jeg, at det er sikkert at sige, at hvervet som parlamentarisk ombudsmand fortsat anerkendes som en central og effektiv kilde til beskyttelse af enkeltpersoner i deres forbindelser med administrationen.

Dette illustreres tydeligt af, at ombudsmændene i de nye demokratier i Central- og Østeuropa næsten alle har fået mandat til at fremme menneskerettighederne. Følsomheden i spørgsmål vedrørende menneskerettigheder i disse lande kan ikke overvurderes. Deres ombudsmænd har derfor ikke blot den vigtige specifikke opgave at sikre respekt for menneskerettighederne i individuelle sager, men har også et generelt ansvar for at bidrage til at genopbygge tilliden til regeringen og fremme og styrke civilsamfundet.

Den brede konklusion af disse korte indledende bemærkninger er derfor, at det giver god mening at tale om "europæisk ombudsmandsskab". Jeg glædede mig derfor over beslutningen om at medtage en henvisning til ombudsmandsinstitutionen i udkastet til forfatningstraktat for Den Europæiske Union. I forfatningens del 1 nævnes Den Europæiske Ombudsmand både i artikel I-10 i titlen om unionsborgerskab og grundlæggende rettigheder og i artikel I-49 i titlen om Unionens demokratiske liv. Ombudsmandenskab anerkendes således som en væsentlig forbindelse mellem Unionens forpligtelser med hensyn til menneskerettigheder og grundlæggende rettigheder og dens demokratiske forpligtelser og forhåbninger.

For at tage fat på spørgsmålet om, hvordan det europæiske ombudsmandsskab kan udvikle sig i fremtiden, har jeg valgt at fokusere på to emner i mit indlæg i dag: ombudsmandsinstitutionens proaktive karakter, og hvordan ombudsmænd kan opnå resultater gennem partnerskaber med andre institutioner og organer.

Ombudsmændenes proaktive arbejde kommer til udtryk både i ombudsmandsinstitutionernes kontrolfunktion og i den måde, hvorpå ombudsmændene fungerer.

Med hensyn til indholdet af ombudsmandsgennemgangen vil jeg især gerne understrege den hyppige anvendelse af åbne principper for god forvaltning. Disse principper gør det generelt muligt for ombudsmanden at vurdere spørgsmål mere fleksibelt og på en mere fremadskuende måde, end f.eks. domstolene er i stand til. Som min forgænger, den første europæiske ombudsmand Jacob Söderman, udtalte i sin årsberetning for 1997: "...den åbne ende af begrebet [fejl eller forsømmelser] er en af de ting, der adskiller Ombudsmandens rolle fra en dommers." Faktisk kan anvendelsen af sådanne åbne principper for god forvaltning endda påvirke udviklingen og anvendelsen af genkendelige retlige regler og principper.

Jeg er klar over, at den danske erfaring er et godt eksempel på, hvordan en ombudsmand proaktivt kan bidrage til udviklingen af retsregler. Jeg har endda fået oplyst, at flere af de retsregler, der er indeholdt i forvaltningsloven af 1985, i det væsentlige er kodificerede regler, der var formuleret i afgørelser og henstillinger fra den danske ombudsmand.

I den forbindelse vil jeg gerne minde om et spørgsmål stillet af den tidligere danske ombudsmand, afdøde professor Lars Nordskov Nielsen, i anledning af den danske ombudsmands 40-års jubilæum, som er lige så aktuelt ti år senere. Professor Nielsen spurgte "... om forvaltningsloven... skal danne det eneste grundlag for Ombudsmandens vurdering af, om en sag er blevet behandlet korrekt".

Det samme spørgsmål kunne i dag stilles for Europa mere generelt, hvor vi i de senere år har set en meget bemærkelsesværdig tendens til at skabe skriftlige instrumenter - uanset om de er bindende eller ej - der indeholder regler om god forvaltning. Kulminationen på dette var velsagtens indførelsen af en ret til god forvaltning i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (artikel 41).

Sådanne bestræbelser på at præcisere og styrke principperne for god forvaltning i skriftlige instrumenter kan kun være til gavn for borgerne. For ombudsmændene rejser de imidlertid spørgsmålet om, hvorvidt vi er på vej ind i en fase, hvor vi nøjes med blot at overvåge den korrekte gennemførelse af allerede formulerede retsregler for god forvaltning, eller om vi fortsat vil anvende et bredt og fleksibelt koncept for god forvaltning, der kan bidrage til en løbende forbedring af den administrative adfærd.

Den afdøde professor Nielsen slog kraftigt til lyd for vigtigheden af at værne om princippet om god forvaltningsskik som et fleksibelt grundlag for revision, og jeg følger bestemt dette råd i min daglige praksis som europæisk ombudsmand. Det er mit indtryk, at denne tilgang også anvendes af nationale ombudsmænd i hele Europa, som for det meste synes at undgå en legalistisk revisionsmodel. Jeg er desuden blevet opmuntret af nylige afgørelser fra EF-Domstolens Førsteinstansret i Luxembourg, hvor Domstolen - som selv anvender begrebet "sund" eller "god" forvaltning - syntes at anerkende betydningen af at opretholde et fleksibelt princip om "god forvaltning", som ombudsmændene anvender.

Jeg glæder mig personligt over dette, især i betragtning af at ombudsmænd fungerer som bindeled mellem de højeste og mest grundlæggende principper - såsom menneskelig værdighed og lighed for loven - og de måske prosaiske, men ikke desto mindre afgørende vigtige normer for den daglige administrative adfærd over for borgerne (svar på breve, høflighed, servicemindedhed osv.). Denne kombination adskiller ombudsmanden fra de mange specialiserede organer, som vi har set oprettet i de seneste år (databeskyttelsestilsynsmyndigheder og kontorer til bekæmpelse af svig, for blot at nævne to eksempler).

Det er således ikke kun min forventning, men også mit håb, at en vigtig rolle for ombudsmanden i fremtidens Europa vil være at bidrage til udviklingen af administrative kulturer baseret på fleksible principper for god forvaltning og i stand til at øge den offentlige forvaltnings kapacitet til at overholde bedste praksis og yde tjenester af høj kvalitet til brugeren.

Med hensyn til ombudsmændenes arbejdsmetoder er det velkendt, at de fleste ombudsmænd har formelle proaktive undersøgelsesbeføjelser ud over deres hovedansvar for behandling af klager. Disse omfatter beføjelsen til at foretage inspektioner og beføjelsen til at indlede såkaldte undersøgelser på eget initiativ. Desuden har de fleste ombudsmænd beføjelse til at anbefale ændringer af love og administrativ praksis. Ud over de formelle proaktive beføjelser har ombudsmænd naturligvis også den vigtige rolle at vejlede offentligt ansatte om, hvordan de selv og de offentlige forvaltninger, hvor de arbejder, løbende kan forbedre deres forbindelser med enkeltpersoner. Dette er, hvad der undertiden omtales som en ombudsmands "uddannelsesmæssige" rolle.

Mit indtryk af at besøge kolleger på nationalt plan i hele Europa er, at disse proaktive beføjelser anvendes meget bredt i de nyere ombudsmandsinstitutioner og i stigende grad også anvendes af de ældre institutioner. Jeg er klar over, at en ændring i 1996 af gennemførelsesbestemmelserne for den danske ombudsmandsinstitution indførte en udtrykkelig kompetence til at foretage undersøgelser på eget initiativ, en praksis, der allerede var begyndt i 1988.

Særligt vigtige i denne henseende er spørgsmål om legitimitet, som i nogen grad uundgåeligt rejses ved anvendelsen af proaktive arbejdsmetoder, der i stigende grad anvendes af ombudsmænd. Et første aspekt vedrører embedsmændenes opfattelse af ombudsmandens brug af sine proaktive beføjelser. I modsætning til klagebehandling - hvor ombudsmanden blot reagerer på en persons brug af sine rettigheder - indebærer anvendelsen af proaktive arbejdsmetoder uundgåeligt en risiko for, at embedsmænd kan undre sig over, om ombudsmandens handlinger virkelig er nødvendige og berettigede. Efter min opfattelse tyder de offentlige forvaltningers stadig mere positive reaktion på sådanne proaktive aktiviteter fra ombudsmændenes side ikke blot på, at de faktiske initiativer opfattes godt, men også på, at ombudsmændenes brede proaktive rolle generelt betragtes som naturlig og legitim.

Et andet aspekt vedrører generelle henstillinger, dvs. henstillinger, der omhandler systemiske spørgsmål snarere end specifikke administrative afgørelser vedrørende enkeltpersoner. I den klassiske tilgang anses overholdelse af ombudsmandens generelle anbefalinger, der nærmer sig 100 %, for at være afgørende. Den bekymring, der ligger til grund for en sådan opfattelse, er, at hvis administrationen begynder at afvise ombudsmandens henstillinger, kan institutionens myndighed lide uoprettelig skade.

Den aktuelle udvikling tyder på, at der synes at være ved at opstå en mere risikoorienteret reformtilgang med hensyn til generelle henstillinger. Her er begrundelsen, at ombudsmandens rolle som katalysator for løbende reformer mindsker relevansen af en overholdelsesgrad på næsten 100 %. Faktisk er der dem, der hævder, at en ombudsmand, hvis anbefalinger altid accepteres, sandsynligvis vil blive opfattet som en ombudsmand, der er alt for optaget af at sikre, at hans eller hendes anbefalinger ligger inden for grænserne for, hvad administrationen vil acceptere.

Det er mit indtryk, at mange nationale ombudsmænd, især dem, der er oprettet for nylig, bevæger sig i retning af den risikoorienterede tilgang. Det kan derfor meget vel være, at en interessant udvikling inden for europæisk ombudsmandsskab er fremkomsten af ombudsmandsmodeller, der er kendetegnet ved større vilje til at opbygge større risiko i beregningen af beslutninger vedrørende generelle henstillinger, der har til formål at løse problemer vedrørende systemiske fejl og forsømmelser.

Jeg vil gerne understrege, at disse bemærkninger kun vedrører generelle henstillinger - med hensyn til henstillinger i sager vedrørende individuelle klager og krav er det fortsat opfattelsen, at sådanne henstillinger normalt altid bør følges.

At sige, at ombudsmænd ikke arbejder alene, at de er afhængige af deres institutionelle samtalepartnere, og at gode og konstruktive forbindelser med disse samtalepartnere bør opretholdes og udvikles, er måske at sige det indlysende.

På trods af dette er omfanget og arten af sådanne partnerskaber et af de områder, hvor der er særlig store forskelle mellem ombudsmandsinstitutioner i Europa. Jeg vil derfor gerne kort forsøge at identificere centrale spørgsmål og foreslå et par beskedne mål for fremtiden.

Domstolene udgør naturligvis den grundlæggende klagemekanisme til sikring af overholdelsen af retsstatsprincippet. Hvis der findes ombudsmænd, kan borgerne vælge det udenretslige ombudsmandsmiddel som et alternativ til at gå rettens vej. Men domstole og ombudsmænd er eller kan være forbundet på flere direkte og indirekte måder.

En vigtig indirekte forbindelse mellem domstole og ombudsmænd er den gensidige anvendelse af afgørelser. Det vil sige, at ombudsmændene anvender domstolenes retspraksis, og domstolene kan henvende sig til ombudsmandens rapporter for at få inspiration til deres fortolkning af loven. Det er yderst vanskeligt at forudsige, om denne indirekte udveksling vil udvikle sig i fremtidens Europa. Det mest, vi kan sige, er, at en udvikling i den retning synes at være en plausibel eventualitet, eftersom principperne for god forvaltning i stigende grad er blevet formaliseret i skriftlige instrumenter.

En sådan udvikling kan faktisk også understøttes af de positive erfaringer med den direkte forbindelse, der kan findes i nogle, om end kun nogle få, europæiske lande. I Spanien, Portugal og Polen har ombudsmanden f.eks. beføjelse til at forelægge spørgsmål om lovgivningens gyldighed for en forfatningsdomstol. Jeg forstår fra mine kolleger i disse lande, at denne beføjelse er yderst nyttig, og at den øger effektiviteten af deres samlede arbejde. Denne magt kræver naturligvis stor omhu og dygtighed for at undgå fremkomsten af at tage parti i politiske kontroverser.

Det er mit indtryk, at det europæiske ombudsmandsskab har nået et modenhedsstadium, om De vil, hvilket gør det hensigtsmæssigt at tage spørgsmålet om ombudsmænds adgang til domstolene op til fornyet overvejelse. Hvis der er indbygget relevante garantier i et sådant system med direkte adgang - f.eks. ved at give domstolene mulighed for at afvise ombudsmandens anmodning om en fortolkning - kan adgangen til domstolene meget vel være både acceptabel og nyttig inden for de fleste europæiske jurisdiktioner.

Med hensyn til ombudsmændenes forbindelser med regeringer og parlamenter vil jeg kun komme ind på spørgsmålet om lovgivning. I overensstemmelse med mine tidligere bemærkninger om tendensen til øget fokus på proaktive arbejdsmetoder, såsom undersøgelser på eget initiativ, kan man forestille sig muligheden for øget dialog mellem ombudsmænd og deres respektive regeringer og/eller parlamenter, når lovgivning vedrørende ombudsmandens brede bekymringer udarbejdes og drøftes. Jeg er klar over, at f.eks. den svenske ombudsmand systematisk høres om relevant lovgivning, og at den estiske ombudsmand har ret til at tale på parlamentets og regeringens møder, når de drøfter lovforslag.

Igen kan en sådan praksis i nogle lande meget vel opfattes som et for tæt engagement i den politiske proces og de potentielle kontroverser, der ofte er forbundet hermed. På den anden side er det mit indtryk, at ombudsmænd i stigende grad opfattes som meget relevante informationskilder i forbindelse med gennemførelsen af love. Som eksempel kan nævnes, at rapporter fra ombudsmænd i kandidatlande til EU-medlemskab ved flere lejligheder er blevet brugt af Europa-Kommissionen til at indhente oplysninger om, hvor langt man er nået med gennemførelsen af lovgivningen om rettigheder.

Det kan derfor meget vel være, at ombudsmændenes samlede viden og erfaring med hensyn til gennemførelsen af love i stigende grad vil blive taget i betragtning i forbindelse med udarbejdelsen af love.

De sidste samtalepartnere, som jeg gerne vil nævne, omtales virkelig bedre som kolleger. De er en familie af ombudsmænd på europæisk, nationalt, regionalt og lokalt plan, hvis samarbejde eksemplificeres af denne uges begivenheder i København. Som de fleste af Dem ved, har ombudsmænd i Europa regelmæssigt mødtes på seminarer arrangeret af Den Europæiske Ombudsmand og i rundbordsdrøftelser arrangeret af Europarådet for at drøfte spørgsmål af fælles interesse.

Det europæiske netværk af ombudsmænd, som blev oprettet af min forgænger, Jacob Söderman, består i dag af næsten 90 kontorer i 29 lande og samarbejder dagligt om sagsbehandling og løbende om udveksling af erfaringer og bedste praksis gennem seminarer og møder, et halvårligt nyhedsbrev, et elektronisk diskussionsforum og en elektronisk daglig nyhedstjeneste. Intensiteten af et sådant samarbejde vil fortsætte med at stige i fremtiden, både på geografisk plan, efterhånden som EU vokser, men også på materielt plan, da gennemførelsen af EU-retten på nationalt plan bliver et stadig vigtigere område for de nationale ombudsmænd. Det fremtidige samarbejde mellem ombudsmænd på europæisk, nationalt, regionalt og lokalt plan kan i stigende grad tage form af fælles undersøgelser, oprettelse af fælles kanaler for information og rådgivning og udvikling af nye måder at udveksle oplysninger og bedste praksis på.

Ved afslutningen af disse overvejelser om ombudsmandens rolle i det fremtidige Europa er det vigtigt endnu en gang at minde os selv om to store resultater, der berører os alle: for det første den utvetydige anerkendelse af ombudsmanden i forfatningen for Europa og for det andet indarbejdelsen i forfatningen af et charter om grundlæggende rettigheder, der indeholder en ret til god forvaltning. Jeg vil gerne hylde min forgænger Jacob Södermans utrættelige indsats for at hjælpe med at opnå disse to vigtige succeser.

Det forhold, at de europæiske politiske beslutningstagere har valgt at styrke ombudsmanden så betydeligt, er ikke blot baseret på en fælles vision for fremtiden. Det er også et svar på den meget høje troværdighed, som ombudsmænd i Europa i de seneste årtier har givet begrebet ombudsmandsskab gennem deres effektive fremme af retsstatsprincippet og god forvaltning.

Efter min mening indebærer det forhold, at vi nu kan henvise til ombudsmandsinstitutionen som en del af den europæiske juridiske og politiske tradition, også, at der skal gøres en indsats for at sikre, at borgernes rettigheder beskyttes lige godt, uanset hvilken ombudsmand de henvender sig til. Det er sikkert, at ombudsmændene fortsat vil anvende forskellige arbejdsmetoder og omhyggeligt tilpasse deres individuelle kontorer til deres respektive politisk-institutionelle miljøer og kulturer. Borgernes rettigheder bør imidlertid være ens over hele linjen. For at sikre dette er det helt klart ikke kun ombudsmændenes egen opgave, men kræver en løbende dialog med lovgiverne, som i sidste ende vil blive opfordret til at give ombudsmændene de nødvendige juridiske beføjelser og ressourcer til at nå dette mål.

Jeg ser for mit vedkommende frem til at intensivere mit samarbejde med mine ombudsmandskolleger i hele Europa, så vi sammen kan bidrage til at gøre rettigheder til en levende realitet for alle borgere.

Tak for din opmærksomhed!