Indledning

1. I juli 1995 valgte Europa-Parlamentet mig til den første europæiske ombudsmand, og i september samme år forpligtede jeg mig højtideligt over for Domstolen til at udføre mit hverv med absolut uafhængighed og upartiskhed. Så jeg har været i embedet i lidt mere end et år.

Min præsentation i dag består grundlæggende af tre dele. Jeg vil først forklare Dem Den Europæiske Ombudsmands holdning til systemet for retlig beskyttelse af de rettigheder, som de europæiske borgere har i henhold til de grundlæggende traktater. Derefter vil jeg dele mine erfaringer fra det seneste år med Dem, og endelig vil jeg kommentere fremtiden for unionsborgerskabet og Den Europæiske Ombudsmands stilling.

Ombudsmanden i retsbeskyttelsessystemet

2. Den retlige beskyttelse af de rettigheder, som fællesskabsretten tillægger borgerne, varetages først og fremmest af Domstolen, Retten i Første Instans og de nationale domstole. Artikel 173 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab giver kun borgerne mulighed for at anlægge sag til prøvelse af retsakter udstedt af fællesskabsinstitutionerne, dog med hensyn til almengyldige retsakter, på den vanskelige betingelse, at sagsøgeren er »direkte og individuelt« berørt af den anfægtede retsakt. I det omfang gennemførelsen af sådanne retsakter henhører under Fællesskabets institutioner, vil borgeren normalt kunne anfægte den eksigible retsakt ved Fællesskabets to retsinstanser i Luxembourg og i forbindelse med et sådant søgsmål gøre gældende, at den almengyldige retsakt ikke kan finde anvendelse. For så vidt som det tilkommer de nationale myndigheder at gennemføre almengyldige retsakter - og jeg vil gerne understrege, at størstedelen af fællesskabslovgivningen forvaltes af de nationale myndigheder - vil , ved de nationale domstole kunne anfægte de foranstaltninger, hvorved de nationale myndigheder gennemfører fællesskabslovgivningen, og i forbindelse med et sådant søgsmål hævde, at den almengyldige fællesskabsretsakt, der ligger til grund for den nationale gennemførelsesforanstaltning, er ulovlig. Ved besvarelsen af dette spørgsmål kan den nationale ret anvende den procedure, der er fastsat i Rom-traktatens artikel 177, til at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål.

2.1. Hvis borgeren mener, at en medlemsstat har tilsidesat hans rettigheder i henhold til fællesskabsretten, skal han i princippet også henvende sig til de nationale domstole eller i givet fald til den nationale ombudsmand. Borgeren kan også være af den opfattelse, at hans interesser beskyttes ved at indgive en klage til Europa-Kommissionen, som i henhold til traktatens artikel 155 skal sikre anvendelsen af fællesskabsretten. For at lette indgivelsen af klager har Kommissionen offentliggjort en standardformular i EF-Tidende (EFT 1989 C 26, s. 6). Klager fra enkeltpersoner er faktisk Kommissionens vigtigste kilde til afsløring af medlemsstaternes manglende overholdelse. En sådan klage kan i sidste ende føre til, at Kommissionen beslutter at anlægge sag i henhold til artikel 169 mod den pågældende medlemsstat. Spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen er forpligtet til at behandle en klage, der er indgivet, er omtvistet. Det fremgår imidlertid af Domstolens praksis, at en borger ikke kan anlægge sag mod Kommissionen med den begrundelse, at Kommissionen ikke har forfulgt et traktatbrudssøgsmål mod en medlemsstat (jf. bl.a. dom af 13.3.1990, sag C-87/89, Sonito, Sml. I, s. 1981). Det er almindeligt, at Kommissionen meddeler klagerne, at det for det første tilkommer de nationale domstole at påse, at fællesskabslovgivningen anvendes af de nationale myndigheder, forudsat at de pågældende bestemmelser finder direkte og umiddelbar anvendelse, og i givet fald at pålægge den pågældende medlemsstat at erstatte det tab, som borgeren måtte have lidt som følge af tilsidesættelsen af de pågældende fællesskabsbestemmelser.

2.2. Hvis den pågældende mener, at hans eller hendes rettigheder er blevet krænket, kan han eller hun også vælge at indgive et andragende til Europa-Parlamentet. Indtil Maastricht-traktaten var retten til at indgive andragender til Europa-Parlamentet kun fastsat i Parlamentets forretningsorden. Denne ret blev formelt anerkendt i Maastricht-traktaten og er nu fastsat i artikel 8 D og 138 D i Rom-traktaten og udgør derfor en integrerende del af begrebet unionsborgerskab. Andragender behandles af et af Parlamentets stående parlamentariske udvalg, som meget ofte anmoder Kommissionen om at undersøge sagen. I tilfælde af manglende overholdelse fra en medlemsstats side kan den pågældende have en interesse i at indbringe sagen for Parlamentet snarere end direkte for Kommissionen på grund af ethvert pres, som Parlamentet kan lægge på Kommissionen for at forfølge sagen over for den pågældende medlemsstat.

2.3. Endelig kommer vi til stillingen som europæisk ombudsmand, der også blev oprettet ved Maastrichttraktaten som en del af begrebet unionsborgerskab. I Romtraktaten blev artikel 8 D og 138 E indsat, hvorefter enhver unionsborger har ret til adgang til ombudsmanden i tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med handlinger foretaget af Fællesskabets organer og institutioner med undtagelse af Domstolen og Retten i Første Instans under udøvelsen af deres judicielle funktioner.

Vi ser således, at den rolle, som ombudsmanden kan spille med hensyn til at kontrollere den korrekte anvendelse af fællesskabsretten, er stærkt begrænset i den forstand, at den anvendelse, der foretages af de nationale myndigheder, er blevet udelukket fra kompetenceområdet. Jeg vil gerne gentage, at størstedelen af fællesskabslovgivningen administreres af de nationale myndigheder. Kontrollen med denne administration skal derfor udøves på nationalt plan af den kompetente enhed, såsom den nationale ombudsmand, hvilket understreger behovet for en form for samarbejde mellem Den Europæiske Ombudsmand og hans nationale modparter; Dette er et emne, som jeg vil vende tilbage til senere i dette papir.

Det arbejde, der er udført i det forløbne år

3. Denne begrænsning af Den Europæiske Ombudsmands kompetenceområde, som vi netop har henvist til, forklarer i vid udstrækning det store antal uantagelige klager, der er modtaget. Det ser ud til, at mange borgere ikke har opfattet begrænsningen og derfor henvender sig til Den Europæiske Ombudsmand, når de står over for et fællesskabsproblem i hænderne på de nationale myndigheder. For at rette op på denne situation har jeg og mit kontor gjort en stor indsats for at informere offentligheden om den nye institution og dens kompetenceområde.

3.1. Der er indtil videre modtaget ca. 1 000 klager, hvoraf ca. 700 er blevet behandlet. Af disse 700 er ca. 150 blevet sendt til en fællesskabsinstitution for at træffe afgørelse om klagens emne, og næsten alle disse 150 vedrører Europa-Kommissionen, hvilket næppe er overraskende, da Kommissionen er den fællesskabsinstitution, der hovedsagelig træffer afgørelser, der har direkte indvirkning på borgerne. Ved udgangen af september i år var 27 sager afsluttet. I 11 tilfælde blev der indgået en mindelig aftale mellem den pågældende institution og klageren, og i kun 1 tilfælde fandt jeg det hensigtsmæssigt at fremsætte en kritisk bemærkning vedrørende institutionen. Denne situation skyldes i høj grad, at Kommissionen har indtaget en meget positiv holdning. Grunden til, at behandlingen kun er afsluttet i så få klager, skyldes især de tidsfrister, der gælder i proceduren. Den institution, som klagen er rettet mod, har en frist på 3 hele kalendermåneder (4 måneder med oversættelse) til at fremsætte sine første bemærkninger til klagen, og klageren har derefter en hel kalendermåned til at fremsætte sine bemærkninger til bemærkningerne. Disse frister har haft den konsekvens, at det først i efteråret har været muligt at indlede forsøg med at finde mindelige løsninger mellem klageren og den pågældende institution eller at indlede mere dybtgående undersøgelser. Det er klart, at det først er ved årets udgang, at det samlede antal sager, hvor sagsøgeren har fået en eller anden form for medhold, kan vurderes. Nationale erfaringer viser, at dette sker i 10-15 procent af tilfældene.

I det materiale, der er blevet distribueret til dig, finder du flere detaljer om (nogle?) specifikke tilfælde samt flere statistiske elementer.

Hvad angår de mest almindelige klager, er det vanskeligt at udtrække disse oplysninger fra statistikker. Blandt de mest almindelige genstande mener jeg, at det er muligt at nævne påståede forsinkelser i sagsbehandlingen, påståede afslag på at give oplysninger og påstande om uregelmæssigheder i ansættelsesprocedurerne for den europæiske offentlige tjeneste.

Med hensyn til den geografiske fordeling af refusionskravene fremgår det, at følgende lande har forholdsmæssigt flere refusionskrav end deres andel af Fællesskabets samlede befolkning: Spanien, Portugal, England, Irland, Østrig, Belgien, Luxembourg, Finland og Danmark. For Belgiens og Luxembourgs vedkommende skyldes dette sandsynligvis, at fællesskabsinstitutionerne er beliggende i disse to lande.

3.2. I henhold til traktaten kan ombudsmanden foretage undersøgelser "på eget initiativ". I den mellemliggende periode har jeg indledt tre undersøgelser på eget initiativ. Det vigtigste vedrører gennemsigtigheden inden for Fællesskabet, snarere den variant af gennemsigtighed, der kaldes offentlig adgang. Som led i undertegnelsen af Maastricht-traktaten vedtog medlemsstaterne en erklæring, hvori de gav udtryk for deres vilje til gennemsigtighed (1). For at gennemføre denne erklæring vedtog Rådet og Kommissionen i slutningen af 1993 en adfærdskodeks for aktindsigt i deres dokumenter. Men de andre fællesskabsinstitutioner og -organer fortsatte med at leve i mørke. I betragtning af dette og det forhold, at mange af de klager, der blev indgivet til mit kontor, vedrørte afslag på at give oplysninger, henvendte jeg mig til de andre fællesskabsinstitutioner og -organer i sommeren i år for at spørge dem, om de havde til hensigt at vedtage regler svarende til Kommissionens og Rådets. De første svar er positive, og jeg håber, at de, der stadig mangler, kan karakteriseres på samme måde.

Jeg har for mit vedkommende fastslået, at offentligheden på mit kontor kan få adgang til klager, medmindre klageren har anmodet om fortrolighed. Jeg har også givet offentligheden aktindsigt i den berørte institutions første bemærkninger til en klage. I den resterende del af proceduren, indtil jeg træffer min endelige afgørelse i sagen, finder princippet om aktindsigt imidlertid ikke anvendelse med henblik på at lette muligheden for at nå frem til en mindelig løsning mellem klageren og institutionen. Jeg beskrev denne praksis i min årsberetning for 1995, som blev forelagt Parlamentet i løbet af foråret i år, og Parlamentet gjorde ikke indsigelse. Reaktionerne var tværtimod positive. Parlamentet mente dog, at beføjelsen til at indlede undersøgelser på eget initiativ kunne udnyttes hyppigere.

Blandt de to andre initiativer vedrører det ene retten til information i forbindelse med udvælgelsesprøver, der afholdes af fællesskabsinstitutionerne, og det andet klagerens rettigheder i forbindelse med procedurer, der gennemføres af Kommissionen med henblik på at fastslå, om en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser, når sådanne procedurer er baseret på en klage (procedure ex artikel 169).

3.3. Med hensyn til de spørgsmål, der allerede er afsluttet, mener jeg, at det er værd at nævne følgende: Som jeg allerede har nævnt, har Kommissionen til opgave at sikre anvendelsen af fællesskabslovgivningen. Når det drejer sig om at sikre medlemsstaternes gennemførelse, har Kommissionen hævdet, at den har et skøn ved afgørelsen af, om en medlemsstat ikke overholder reglerne, og at denne aktivitet fra Kommissionens side derfor ikke kunne gøres til genstand for en undersøgelse fra min side. Jeg har for mit vedkommende gjort gældende, at retsprincipper og god forvaltningsskik skal respekteres på trods af en skønsmæssig beføjelse, og at jeg har kompetence til at undersøge, om dette har været tilfældet i en konkret sag. På den anden side er det klart, at min kompetence viger, for så vidt som Kommissionens skønsmæssige beføjelse afspejler elementer af temmelig politisk karakter, som Kommissionen med rette kan tage hensyn til. Det ser ud til, at min mening har sejret.

3.4. Med hensyn til klager, der som nævnt ikke kan antages til realitetsbehandling, vedrører en stor del af dem nationale myndigheder, eller når de handler i henhold til fællesskabsregler eller på områder, der udelukkende reguleres af national ret. Dette har inspireret mig til at indlede et samarbejde med nationale ombudsmænd eller tilsvarende organer. De fleste medlemsstater har en national ombudsmand. Der er nedsat et parlamentsudvalg for andragender i Luxembourg og Tyskland. Belgien har to regionale ombudsmænd, en for Flandern og en for Vallonien. Der er også regionale ombudsmænd i Italien, selv om der er planer om nationale kontorer i både Italien og Grækenland.

På et seminar, jeg afholdt i slutningen af september i Strasbourg, hvor alle nationale ombudsmænd eller tilsvarende organer var repræsenteret, blev vi enige om at indlede et samarbejde med henblik på at fremme en korrekt anvendelse af fællesskabsretten til gavn for de europæiske borgere. Europa-Kommissionen og Europa-Parlamentets Udvalg for Andragender var også til stede.

Et samarbejde, der gennemføres i fuld lighed og med stor fleksibilitet, har navnlig til formål at kunne henvise borgeren så hurtigt som muligt til det kompetente organ for at behandle hans sag. Desuden vil muligheden for at afholde fælles seminarer, gennemføre gensidige besøg og udveksle oplysninger blive undersøgt for at øge kendskabet til fællesskabsretten på alle niveauer. Alle kontorer vil udpege en medarbejder, som vil være særlig ansvarlig for at fremme samarbejdet med de andre kontorer.

Jeg håber, at dette samarbejde, som fuldt ud blev udformet i overensstemmelse med ånden i det oprindelige spanske initiativ fra 1990, vil blive så vellykket som muligt og bidrage til en korrekt anvendelse af fællesskabsretten på alle niveauer både i Fællesskabets institutioner og i medlemsstaterne.

Afsluttende overvejelser

4. Jeg bliver ofte spurgt, om Den Europæiske Ombudsmands kompetenceområde er for snævert. I dette indlæg håber jeg, at jeg har givet et svar på dette spørgsmål i den forstand, at begrænsningen ikke forhindrer et konstruktivt samarbejde med de andre organer, der sikrer en korrekt anvendelse af fællesskabslovgivningen, nemlig Europa-Parlamentets Udvalg for Andragender, Europa-Kommissionen eller medlemsstaternes ombudsmænd. Faktisk er et af disse organer næsten altid kompetent til at bistå borgeren, og derfor er det vigtigt at kunne samarbejde på en fleksibel og effektiv måde for at give borgeren denne bistand. Jeg vil gøre mit bedste for at få samarbejdet til at lykkes.

Hvis samarbejdet mislykkes, vil det være op til de kompetente myndigheder at overveje, om Den Europæiske Ombudsmands kompetenceområde bør udvides. Selv hvis dette blev besluttet, kunne Ombudsmanden kun udøve sine beføjelser i tæt samarbejde med de nationale organer, først og fremmest med medlemsstaternes ombudsmænd. Det kunne overvejes at fastsætte, at ombudsmanden kun bør henvise sagen til ombudsmanden, hvis ombudsmandens bestræbelser ikke fører til noget resultat.

Så vidt jeg ved, er regeringskonferencen ikke interesseret i spørgsmålet om en eventuel udvidelse af kompetenceområdet.

4.1. Konferencen vil imidlertid behandle spørgsmål, der kan være af interesse for Den Europæiske Ombudsmand, f.eks. med hensyn til gennemsigtighed. Personligt mener jeg, at princippet om aktindsigt i institutionernes dokumenter bør anerkendes formelt i traktaten. Det kan ikke udelukkes, at en sådan anerkendelse kan få Fællesskabets administrationer til at indtage en mere positiv holdning til anmodninger om aktindsigt.

I mit første år som ombudsmand har jeg desværre haft det indtryk, at den effektive udøvelse af de rettigheder, som traktaten giver borgerne, i praksis støder på mange hindringer, f.eks. i forbindelse med anerkendelse af eksamensbeviser og eksamensbeviser. Det bør ikke udelukkes, at det vil være nyttigt at undersøge nærmere, hvordan borgernes rettigheder, f.eks. retten til fri bevægelighed, kan gennemføres.

Et andet spørgsmål, der interesserer mig personligt, er Unionens mulighed for at tiltræde den europæiske menneskerettighedskonvention, selv om en tiltrædelse ville have ringe indflydelse på udøvelsen af mit hverv som ombudsmand, eftersom fællesskabsinstitutionerne i henhold til Domstolens retspraksis - og nu også i henhold til artikel F i traktaten om Den Europæiske Union - i årevis har været forpligtet til at respektere menneskerettighederne som garanteret i konventionen. Jeg mener imidlertid, at det er vigtigt, at Unionen viser sin vilje til at være en del af det internationale retssamfund.

Det er alle forslag, som efter min mening bør lykkes, fordi de har til formål at gøre Unionen mere human og social.

Jeg vil på mit niveau, hvor jeg beskæftiger mig med klager og tager velbegrundede initiativer, arbejde hen imod det samme mål.

Jeg takker Dem for Deres opmærksomhed.

(1) Erklæring nr. 17 om retten til adgang til oplysninger:
"Konferencen mener, at gennemsigtigheden i beslutningsprocessen styrker institutionernes demokratiske karakter samt offentlighedens tillid til administrationen. Konferencen anbefaler derfor, at Kommissionen senest i 1993 forelægger Rådet en rapport om foranstaltninger til forbedring af offentlighedens adgang til de oplysninger, der er til rådighed for institutionerne."