Udarbejdet i overensstemmelse med artikel 3, stk. 5, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand [1]

Baggrunden

1. I juli 2008 undertegnede Europa-Kommissionen og Island en rammeaftale ("rammeaftalen") om reglerne for tildeling af finansiel bistand fra EU til Island inden for rammerne af instrumentet til førtiltrædelsesbistand (IPA) i lyset af Islands status som kandidatland til EU.

2. I juni 2012 underskrev klageren, en ikkestatslig organisation (NGO), der er baseret i Island og aktiv inden for livslang uddannelse, en tilskudskontrakt ("kontrakten") med Europa-Kommissionen. Formålet med kontrakten var at gennemføre en foranstaltning, der havde til formål at øge beskæftigelsesegnetheden for lavt kvalificerede arbejdstagere, og som delvis blev finansieret gennem IPA. Kontraktens varighed var 36 måneder og begyndte i september 2012.

3. I december 2013 meddelte Kommissionen klageren, at der som følge af Islands beslutning om at stille tiltrædelsesforhandlingerne med EU i bero ikke ville blive ydet bistand under IPA til dette land, og at kontrakten derfor ville blive bragt til ophør. Kommissionen opfordrede klageren til at deltage i en høringsprocedure i overensstemmelse med kontrakten.

4. Klageren gjorde indsigelse og hævdede, at kontrakten var en privat aftale mellem Kommissionen og klageren selv, som var underlagt belgisk lovgivning og uafhængig af den islandske regerings politiske beslutninger. Klageren mente, at den indtil videre havde opfyldt sine forpligtelser behørigt, og at opsigelsen ville være ulovlig. Efter et møde og flere skriftlige udvekslinger meddelte Kommissionen i februar 2014 klageren, at den ville opsige kontrakten om to måneder. Alle støtteberettigede udgifter, der er afholdt indtil dette tidspunkt, vil blive godtgjort.

5. Klageren er af den opfattelse, at denne afgørelse er ulovlig, uretfærdig og truffet i ond tro. Den klagede derfor til Den Europæiske Ombudsmand, samtidig med at den holdt projektet i gang på trods af manglende finansiering fra Kommissionen. Da klageren ikke har bopæl i Den Europæiske Union, kunne Ombudsmanden ikke behandle klagen direkte. Hun besluttede imidlertid at undersøge de betænkeligheder, der var rejst i denne sag, ved hjælp af en undersøgelse på eget initiativ.

Undersøgelsen

6. Ombudsmanden indledte en undersøgelse på eget initiativ af påstanden om, at Kommissionen fejlagtigt opsagde kontrakten på grundlag af de islandske myndigheders beslutning om at sætte tiltrædelsesforhandlingerne i bero, samtidig med at den undlod at anvende den mindelige bilæggelsesprocedure, der er fastsat i kontrakten. Knyttet til denne påstand er påstanden om, at Kommissionen bør genoptage udbetalingen af de finansielle bidrag til klageren i henhold til kontrakten.

7. I løbet af undersøgelsen modtog Ombudsmanden Kommissionens udtalelse om klagen og efterfølgende klagerens bemærkninger som svar på denne udtalelse. Ombudsmandens forslag til mindelig løsning tager hensyn til parternes argumenter.

Påstand om forkert opsigelse og manglende anvendelse af proceduren for mindelig bilæggelse og tilhørende krav

Argumenter forelagt Ombudsmanden

8. Kommissionen er af den opfattelse, at formålet med IPA som anført i artikel 1 i IPA-rammeforordningen [2] er "… at bistå de lande, der er opført i bilag I og II, med deres gradvise tilpasning til Den Europæiske Unions standarder og politikker, herunder i givet fald gældende fællesskabsret, med henblik på medlemskab". Kontrakten blev tildelt med henblik på gennemførelsen af et projekt, der var udvalgt på grundlag af dets relevans for tiltrædelsesprocessen i Island som fastsat i finansieringsaftalen med Island. Kommissionen, som har ansvaret for at sikre en effektiv anvendelse af EU-midlerne, konkluderede derfor, at kontrakten ikke længere havde en "eksistensberettigelse". Kommissionen tilføjede, at de islandske myndigheder, da de meddelte, at de havde til hensigt at stille forhandlingerne i bero, også formelt meddelte den, at teknisk bistand og samarbejde i henhold til IPA ville være uhensigtsmæssigt i denne forbindelse.

9. I overensstemmelse med artikel 12.1 i kontraktens almindelige betingelser [3] afholdt Kommissionen derefter en høring af klageren og fire andre ngo'er i en lignende situation. Kommissionen mente desuden, at den havde gennemført høringen korrekt, og at dette fremgik klart af, at den havde indgået aftaler med de andre ngo'er. Klageren deltog imidlertid ikke i en høring, og Kommissionen opsagde derfor kontrakten med to måneders varsel i overensstemmelse med kontrakten.

10. Klageren svarede på ovenstående, at Kommissionen ikke lovligt kunne bringe en privatretlig aftale mellem to parter til ophør alene på grund af en tredjeparts adfærd, hvis aftalen ikke udtrykkeligt giver denne mulighed. Kontrakten indeholdt ingen klausul, der gjorde det muligt for Kommissionen at opsige den, hvis forhandlingerne mellem Island og EU ikke lykkedes. Desuden ser IPA-rammeforordningen medlemskab af EU som målet med og ikke betingelsen for at yde bistand. Efter klagerens opfattelse er Kommissionens konklusion om, at kontrakten blev uden genstand som følge af, at forhandlingerne blev sat i bero, således uberettiget.

11. Klageren sagde også, at de islandske myndigheder i modsætning til Kommissionens erklæring udtrykkeligt anmodede Kommissionen om fortsat at finansiere de igangværende projekter på trods af suspensionen af forhandlingerne. Dette er logisk i lyset af artikel 23 i rammeaftalen mellem Kommissionen og Island [4]. Den islandske regering gav i et officielt brev udtryk for sin afvisning af Kommissionens beslutning om at suspendere finansieringen af de igangværende projekter.

12. Desuden anførte klageren, at den havde været villig til at nå frem til en rimelig løsning sammen med Kommissionen. Fra det første møde blev det imidlertid klart, at Kommissionens høring tog for givet, at kontrakten ville blive bragt til ophør, og at høringen kun vedrørte dens udfasning af projektet. Klageren var forhindret i at deltage i det andet møde, som var planlagt med kun én dags varsel. Under alle omstændigheder var klageren ikke villig til at anerkende, at Kommissionen ensidigt kunne bringe kontrakten til ophør og blot høre om dens udfasning. Kommissionens såkaldte høring var en proces "dikteret af en part".

13. Alt i alt mente klageren, at Kommissionen misbrugte sin stilling som den stærkeste part i kontrakten og overtrådte kontrakten. Kommissionen misbruger fortsat sin stilling ved at tilbageholde betalinger for projekter, der er gennemført forud for opsigelsesskrivelsen. Dette gør klagerens situation yderst vanskelig.

Ombudsmandens foreløbige vurdering, der førte til forslaget om en mindelig løsning

14. Det er et grundlæggende aftaleretligt princip, det være sig nationalt eller internationalt, privat eller offentligt, at aftaler, der indgås frit, er den lov, der regulerer forholdet mellem parterne og skal gennemføres i god tro. Kort sagt skal aftalerne overholdes (pacta sunt servanda). Dette er muligvis det ældste grundlæggende princip i civil- og folkeret og efter al sandsynlighed det mest kendte og accepterede.

15. Der findes to aftalemæssige lag i den foreliggende sag. Det første lag består af aftalerne mellem Kommissionen og de islandske myndigheder (rammeaftalen og finansieringsaftalen). og den anden del af kontrakten mellem Kommissionen og klageren. Det er klart, at uden det første lag ville det andet ikke eksistere: Kontrakten blev netop undertegnet for at opfylde de forpligtelser, som EU påtog sig over for Island, navnlig forpligtelsen til at yde økonomisk bistand til Island i dets "gradvise tilpasning til Den Europæiske Unions standarder og politikker" [5].

16. Fra den dato, hvor kontrakten blev underskrevet, blev den imidlertid den lov, der regulerer forholdet mellem Kommissionen og klageren på de vilkår og betingelser, der er fastsat i den. I artikel 1, stk. 2, i de særlige betingelser i kontrakten er det fastsat, at Kommissionens finansielle støtte ydes" på de vilkår og betingelser, der er fastsat i denne kontrakt, som består af disse særlige betingelser og bilagene, som modtageren hermed erklærer at have noteret sig og accepteret" (fremhævelse tilføjet). Det er derfor klart, at parterne anså de særlige betingelser og bilagene for at være de eneste bestemmelser, der fandt anvendelse på deres bilaterale forhold. Dette fremgår endnu tydeligere af artikel 7 i de særlige betingelser, som henviser til "Andre betingelser, der gælder for foranstaltningen" , og som kun indeholder tekniske bestemmelser om delårsrapporter og støtteberettigede omkostninger.

17. Ombudsmanden forstår, at Kommissionen kunne have haft til hensigt at gøre gennemførelsen af kontrakten betinget af fortsættelsen eller resultatet af tiltrædelsesforhandlingerne. Kontraktlige forpligtelser kan imidlertid ikke opstå som følge af hensigter, men som følge af begge aftaleparters bevidste, informerede og frit udtrykte vilje. Efter nøje at have analyseret alle de dokumenter, der er nævnt i artikel 1, stk. 2, i de særlige betingelser, har Ombudsmanden ikke fundet noget, der tyder på, at klageren nogensinde "bemærkede og accepterede" en sådan hensigt, dvs. at parterne nogensinde accepterede denne betingelse.

18. I betragtning af at EU-finansierede tilskud til foranstaltninger udadtil i praksis er baseret på Kommissionens almindelige betingelser, at de særlige betingelser er skræddersyet til hvert enkelt tilfælde af dens tjenestegrene, og at Kommissionen under alle omstændigheder er den stærkeste part i sådanne aftaler, kunne Kommissionen meget let have udarbejdet kontrakten for at sikre, at varigheden af dens forpligtelser i henhold til kontrakten ikke ville være længere end varigheden af forpligtelserne i henhold til rammeaftalen med Island.

19. Tværtimod synes alt i kontrakten at pege på, at kontrakten er blevet underskrevet, i det mindste af klageren, som en selvstændig aftale, hvis formål er at yde økonomisk støtte til søgsmålet med titlen: "Forøgelse af lavt kvalificerede arbejdstageres beskæftigelsesegnethed gennem udvikling af et system til anerkendelse af kvalifikationer inden for voksenuddannelse"[6]. Bilag I til kontrakten beskriver denne foranstaltning i detaljer og anfører udtrykkeligt, at foranstaltningens overordnede mål er at forbedre beskæftigelsesegnetheden for lavtkvalificerede arbejdstagere i Island, mens dens specifikke formål er at øge effektiviteten af voksenuddannelse for denne kategori af arbejdstagere. Intetsteds anføres det, at dette formål kun er gyldigt eller værd at forfølge, så længe den islandske regering og Kommissionen (aktivt) fortsætter tiltrædelsesforhandlingerne.

20. Selv om kontrakten skal fortolkes i lyset af den bredere sammenhæng, hvori den blev underskrevet, og som begge parter havde kendskab til, er Kommissionens holdning stadig ikke berettiget.

21. For det første er formålet med IPA-bistanden som beskrevet i præamblen til IPA-rammeforordningen at bistå kandidatlande og potentielle kandidatlande med henblik på medlemskab [7]. I rammeaftalen mellem Kommissionen og Island henvises der også til samarbejde og bistand med henblik på, at Island bliver en medlemsstat [8]. Denne formulering viser sammen med det forhold, at bistanden også kan ydes til potentielle kandidatlande, at målet om faktisk at blive medlem af EU ikke behøver at være umiddelbart eller helt sikkert. Som det islandske udenrigsministerium med rette påpegede i sin protestskrivelse til Kommissionen vedrørende opsigelsen af kontrakten, har Island ikke afsluttet tiltrædelsesforhandlingerne, men blot sat dem i bero. På det tidspunkt, hvor de faktiske omstændigheder opstod, var Island fortsat et kandidatland, der var omfattet af bestemmelserne i Ipa-rammeforordningen.

22. Det er derfor klart, at Kommissionens påstand om, at kontrakten ikke længere kunne gennemføres effektivt, og dens efterfølgende beslutning om at opsige den af denne grund på grundlag af artikel 12 er, som det islandske udenrigsministerium udtrykte det, "utidig og i mangel af grundlag i fakta." Kontrakten kunne stadig gennemføres. Den kunne stadig nå de mål, der er beskrevet i præmis 19 ovenfor. Den kan stadig bidrage til det overordnede mål for den sammenhæng, hvori den blev undertegnet, nemlig at bringe Island mere i overensstemmelse med EU-retten "med henblik på medlemskab".

23. For det andet var Kommissionen og de islandske myndigheder allerede blevet enige om, hvad der ville ske, hvis deres rammeaftale af en eller anden grund blev opsagt. I så fald vil der fortsat blive ydet støtte, indtil det pågældende projekt er afsluttet [9]. Kommissionen gjorde gældende, at dette er en irrelevant betragtning, da denne bestemmelse ikke finder anvendelse, fordi rammeaftalen stadig er i kraft. Et sådant argument er uvederhæftigt og tilsidesætter det væsentlige punkt, at netop fordi rammeaftalen er i kraft, er Kommissionen så meget desto mere forpligtet til at opretholde den finansielle bistand, der ydes. Det ville faktisk være ironisk, hvis en aftalepart kun forpligtede sig til at opfylde sine forpligtelser i tilfælde af, at aftalen blev opsagt, men ikke mens den var i gang eller suspenderet.

24. Faktisk viser korrespondancen mellem Kommissionen og de islandske myndigheder om suspensionen af forhandlingerne, at Island var overbevist om, at finansieringen af eksisterende projekter ville fortsætte. Det ser også ud til, at dette i nogen tid også var Kommissionens holdning. Faktisk takkede de islandske myndigheder det i et brev for dets "vilje til at tillade projekter, der allerede var i gang, at løbe deres løb".

25. Ombudsmanden mener, at den retlige og kontraktmæssige sammenhæng, hvori Kommissionen og klageren interagerede, ikke gjorde det muligt for Kommissionen ensidigt at opgive sine finansieringsforpligtelser over for klageren.

26. Ombudsmanden deler heller ikke Kommissionens opfattelse af, at klageren ikke samarbejdede med Kommissionen i god tro om at finde en løsning på dødvandet gennem høringer. Det fremgår klart af sagsakterne, at den eneste løsning, som Kommissionen nogensinde havde overvejet under høringsforhandlingerne, var at udfase de igangværende projekter i Island, herunder klagerens. I det omfang Kommissionen ikke gav nogen reel mulighed for drøftelser med hensyn til muligheden for "effektivt at gennemføre kontrakten" og dermed behovet for at bringe projekterne til ophør, og i betragtning af at der ikke var noget retsgrundlag for, at Kommissionen kunne bringe dem til ophør, tvivler Ombudsmanden på, at denne proces kan betragtes som "høring" med henblik på kontraktens artikel 12, stk. 1. Det forhold, at andre NGO'er i lignende situationer indgik en aftale med Kommissionen, er et spørgsmål om deres frie vilje og valg og kan bestemt ikke binde klageren eller bruges til at anfægte årsagerne til dens holdning.

27. Under alle omstændigheder er det ikke den retlige sammenhæng alene, der har forhindret Kommissionen i at handle, som den gjorde. Kontrakter skaber ikke kun juridiske forpligtelser, men også moralske og sociale forpligtelser, især når de indgås af offentlige myndigheder. På det tidspunkt, hvor klageren blev gjort opmærksom på, at kontrakten ville blive opsagt på grund af suspensionen af forhandlingerne, var næsten halvdelen af kontraktens varighed udløbet. Det er helt rimeligt at antage, at der på det tidspunkt blev givet udtryk for legitime forhåbninger – hos klagerens arbejdsmarkedsparter, dens ansatte og, vigtigst af alt, de endelige støttemodtagere – om, at det planlagte projekt ville blive afsluttet.

28. Kommissionen er helt klar over, at tiltrædelsesforhandlingerne ikke er en lineær, gnidningsløs og forudsigelig proces. Denne proces afhænger af utallige politiske, sociale og demokratiske variabler og er som følge heraf næsten aldrig afsluttet på kort tid. Det forekommer i det mindste urimeligt, hvis ikke ligefrem urimeligt, at lægge hele byrden af usikkerheden ved en sådan proces, som gennemføres mellem Kommissionen og de nationale myndigheder, på skuldrene af en lille NGO, som ikke har noget at skulle have sagt i denne proces. Det er også urimeligt at forvente, at de finansielle omkostninger ved det politiske dødvande i forhandlingerne skal bæres af de tiltænkte endelige modtagere, dvs. nogle af de dårligst stillede personer i Island. I dette tilfælde er det ganske enkelt ikke tilstrækkeligt, at Kommissionen, uanset eventuelle juridiske eller juridiske overvejelser, kun dækker de omkostninger, der er afholdt på opsigelsesdatoen, og fjerner sig fra de resterende tab.

29. I lyset af ovenstående konkluderer Ombudsmanden foreløbigt, at Kommissionens adfærd i dette tilfælde var i strid med kontrakten og urimelig og dermed skadede klageren, andre interesserede parter og Kommissionens eget omdømme i et kandidatland. Dette udgjorde et tilfælde af fejl eller forsømmelser. Hun fremsætter derfor et tilsvarende forslag til en mindelig løsning nedenfor i overensstemmelse med artikel 3, stk. 5, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand.

30. Desuden noterer Ombudsmanden sig klagerens erklæring i forbindelse med denne undersøgelse om, at Kommissionen ikke har betalt den de skyldige beløb for foranstaltninger, der er gennemført forud for den påståede opsigelse af kontrakten. Ombudsmanden forventer, at Kommissionen tager stilling til denne erklæring og, hvis den er korrekt, træffer øjeblikkelige foranstaltninger for at afvikle de udestående beløb.

Forslaget til en mindelig løsning

Under hensyntagen til ovenstående resultater foreslår Ombudsmanden, at Kommissionen tager sin holdning op til fornyet overvejelse med henblik på at yde alle de finansielle bidrag, der skal betales i henhold til kontrakten, indtil den er afsluttet.

Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand
4/11/2014

[1] Europa-Parlamentets afgørelse af 9.3.1994 vedrørende ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv (94/262/EKSF, EF, Euratom), EFT L 113, s. 15.

[2] Rådets forordning (EF) nr. 1085/2006 om oprettelse af et instrument til førtiltrædelsesbistand (EUT 2006, L 210, s. 82), som ændret ved forordning (EU) nr. 540/2010 og forordning (EU) nr. 153/2012.

Hvis en part mener, at kontrakten ikke længere kan udføres effektivt eller hensigtsmæssigt, skal den rådføre sig med den anden part. Hvis der ikke opnås enighed om en løsning, kan hver af parterne opsige kontrakten med to måneders skriftligt varsel uden at skulle betale erstatning.

[4] Stk. 2: "Ved denne rammeaftales ophør ydes al bistand, der stadig er under gennemførelse, indtil den er afsluttet ..."

[5] Rammeaftalens artikel 3, stk. 1.

[6] Artikel 1, stk. 1, i de særlige betingelser i kontrakten.

[7] Præamblens punkt 12 og 13 og IPA-rammeforordningens artikel 1.

[8] Rammeaftalens artikel 3, stk. 1.

[9] Rammeaftalens artikel 23, stk. 2.