Udarbejdet i overensstemmelse med artikel 2, stk. 10, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand [1]

Baggrunden for klagen

1. Når personer, der søger asyl, ankommer til EU, skal medlemsstaterne give dem "modtagelsesforhold". Disse omfatter mad, tøj, indkvartering samt adgang til sundhedspleje og uddannelse for mindreårige. I overensstemmelse med Genèvekonventionen fra 1951 [2] spiller modtagelsesforholdene en afgørende rolle med hensyn til at sikre, at flygtninge har adgang til værdige levevilkår.

2. I de senere år har både civilsamfundet [3] og internationale organisationer [4] udtrykt bekymring over modtagelsesforholdene i migrationsstyringsfaciliteterne i Cypern. Den Europæiske Unions Asylagentur (EUAA) er til stede i Cypern, hvor det yder støtte til nationale myndigheder med henblik på at forbedre modtagelsesstandarderne i overensstemmelse med det fælles europæiske asylsystem [5]. Dette omfatter operationel støtte til forvaltning af faciliteter samt kapacitetsopbygningsstøtte til nationale myndigheder.

3. I september 2023 indgav klageren en anmodning [6] om aktindsigt i dokumenter i EUAA's besiddelse i forbindelse med migrationsstyrings- og modtagelsescentre i Cypern. Anmodningen, som blev præciseret i oktober og november 2023, omfattede "alle mødereferater og/eller andre dokumenter, som EUAA var i besiddelse af, og al korrespondance (herunder, men ikke begrænset til, rapporter, breve, e-mails, mødereferater og eventuelle bilag), der blev udvekslet mellem repræsentanter for EUAA og repræsentanter for [Europa-Kommissionens] GD for Migration og Indre Anliggender (HOME) (herunder kabinetsembedsmænd) vedrørende, relateret til eller nævnt de første modtagelses- og modtagelsesforhold i eksisterende og kommende modtagelsescentre for migranter på Cypern – herunder Limnes, Pournara First Reception Centre og Kofinou Reception Centre". Anmodningen omfattede perioden fra den 1. februar 2023 til den 12. september 2023.

4. Da EUAA ikke havde svaret inden for den frist, der er fastsat i forordning (EF) nr. 1049/2001, anmodede klageren i januar 2024 EUAA om at træffe en endelig afgørelse om hendes anmodning (ved at indgive en "genfremsat begæring").

5. EUAA identificerede 76 dokumenter som værende omfattet af anvendelsesområdet for anmodningen om aktindsigt, nemlig:

i. ni e-mailudvekslinger mellem EUAA og Europa-Kommissionen om modtagelse (kategori I)

ii. to udvekslinger mellem EUAA og Europa-Kommissionen om et kommissionsbesøg (kategori II)

iii. tre andre e-mailmeddelelser (kategori III)

iv. 29 e-mails modtaget fra Europa-Kommissionen (kategori IV)

v. 33 e-mails sendt til Europa-Kommissionen (kategori V)

6. EUAA gav bred delvis aktindsigt i to dokumenter (dokument 20 og 34) og redigerede kun personoplysninger. Agenturet gav afslag på aktindsigt i de 74 resterende dokumenter. EUAA baserede sit afslag på aktindsigt på behovet for at beskytte offentlighedens interesser med hensyn til offentlig sikkerhed [7], personoplysninger [8] og dens beslutningsproces (både igangværende og afsluttet)[9]. 

7. Klageren var utilfreds med, hvordan EUAA behandlede hendes anmodning om aktindsigt, og henvendte sig til Ombudsmanden i april 2024.

Undersøgelsen

8. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af, hvordan EUAA havde behandlet klagerens anmodning om aktindsigt, herunder EUAA's afslag på aktindsigt i de omtvistede dokumenter på grundlag af behovet for at beskytte offentlighedens interesser med hensyn til offentlig sikkerhed og behovet for at beskytte sin beslutningsproces. Sletningen af personoplysninger blev ikke anfægtet af klageren og er derfor ikke en del af undersøgelsen.

9. I løbet af undersøgelsen undersøgte Ombudsmandens undersøgelsesteam de 74 dokumenter, der var omhandlet i klagen, samt dokumentationen vedrørende høringen af tredjeparter om anmodningen om aktindsigt. EUAA gav Ombudsmanden yderligere synspunkter om klagen.

10. På grundlag af inspektionen anmodede Ombudsmandens undersøgelseshold EUAA om at præcisere, om yderligere dokumenter (hovedsagelig bilag til e-mails) burde have været identificeret som værende omfattet af anmodningen om aktindsigt. I den forbindelse identificerede EUAA 14 yderligere dokumenter. EUAA foreslog at kontakte klageren vedrørende disse dokumenter og derefter vurdere dem inden for rammerne af en ny anmodning om aktindsigt. Ombudsmandens undersøgelseshold var enig i denne tilgang.

11. De 14 supplerende dokumenter falder derfor ikke ind under denne undersøgelse og er ikke en del af Ombudsmandens vurdering i dette løsningsforslag. Ombudsmanden opfordrer ikke desto mindre EUAA til i forbindelse med behandlingen af denne nye anmodning om aktindsigt at tage hensyn til bemærkningerne i dette løsningsforslag.

Fremlagte argumenter

12. I sin bekræftende afgørelse hævdede EUAA, at det ikke var muligt at give aktindsigt i dokumenterne af følgende grunde:

i. Beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til den offentlige sikkerhed: Dokument 9, 23, 45, 46, 56 og 67-73 indeholder ikkeoffentlige oplysninger om et planlagt modtagelsescenters indretning og karakteristika, og deres offentliggørelse ville udgøre en fysisk sikkerhedsrisiko. Desuden indeholder disse dokumenter følsomme oplysninger fra tredjeparter (cypriotiske myndigheder, Europa-Kommissionen), som blev delt fortroligt med EUAA. Offentliggørelse vil derfor have en alvorlig negativ indvirkning på den gensidige tillid mellem EUAA, Cypern og Kommissionen med direkte konsekvenser for agenturets igangværende operationelle aktiviteter.

ii. Beskyttelse af beslutningsprocessen: Dokumenterne indeholder oplysninger og udvekslinger af foreløbig karakter, hvis videregivelse ville krænke tredjemands tillid og resultere i selvcensur for personalet i fremtiden. Dette vil mindske informationsstrømmen til EUAA og i alvorlig grad forringe agenturets evne til at træffe informerede beslutninger. Dokument 9, 23, 56 og 67-73 indeholder navnlig foreløbige udtalelser fra EUAA og andre aktører om Cyperns første modtagelsescenter. Dokument 19, 25 og 26 indeholder EUAA's uofficielle holdning til gennemførelsen af et EU-finansieret projekt, som stadig blev vurderet i den periode, der er omfattet af begæringen om aktindsigt. Dokument 1-8, 10-18, 21, 22, 24, 27-33, 35-66 og 74-76 indeholder uformelle udvekslinger på personaleniveau og udkast, der kan være blevet erstattet af en endelig udgave, og som udelukkende blev anvendt til interne kommunikationsformål.

13. Ved vurderingen af behovet for at beskytte sin beslutningsproces anerkendte EUAA, at der foreligger en generel offentlig interesse i spørgsmål vedrørende grundlæggende rettigheder, migrationsstyring og modtagelse, men understregede, at dette ikke betyder, at alle dokumenter vedrørende disse spørgsmål automatisk er omfattet af en mere tungtvejende offentlig interesse. I dette tilfælde understregede EUAA, at ikke alle de identificerede dokumenter direkte vedrørte disse spørgsmål. Agenturet hævdede endvidere, at klageren ikke i tilstrækkelig grad havde underbygget sine argumenter med hensyn til den tungtvejende karakter af den pågældende offentlige interesse. Retten konkluderede, at eftersom de omtvistede dokumenter ikke var endelige dokumenter, ville udbredelsen heraf ikke tjene nogen offentlig interesse.

14. Med hensyn til muligheden for at give delvis aktindsigt fremførte EUAA, at undtagelserne i det væsentlige fandt anvendelse på alle dokumenterne. Ikke desto mindre ville dokumenterne selv i det teoretiske scenarie, hvor der kunne gives meget begrænset adgang, blive gjort meningsløse på grund af mængden af nødvendige redigeringer. Dette skyldes den "særligt store mængde (komplekse) dokumenter og bl.a. de deri indeholdte personoplysninger". Delvis fremlæggelse af oplysninger ville således pålægge EUAA en uforholdsmæssigt stor administrativ byrde i forhold til de fordele, som klageren ville opnå herved. I de yderligere synspunkter, der blev sendt til Ombudsmanden i maj 2024, tilføjede EUAA, at den (u)forholdsmæssige byrde skal vurderes i lyset af de forholdsvis begrænsede ressourcer, som EU-agenturerne har.

15. Klageren hævdede, at EUAA havde gjort overdreven brug af undtagelser i henhold til artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001 og ikke havde påvist alvorlige og forudsigelige risici for de beskyttede interesser, hvis de resterende dokumenter (delvist) blev offentliggjort.

16. Med hensyn til beslutningstagning hævdede klageren, at gennemsigtighed i forbindelse med EU-finansierede migrationsstyringsaktiviteter i Cypern udgjorde en mere tungtvejende offentlig interesse, navnlig i lyset af de betænkeligheder, der blev givet udtryk for med hensyn til potentielle krænkelser af rettigheder i disse faciliteter. Hun anførte, at der var tegn på, at cypriotiske centre er modelleret efter deres græske modparter, og at begge lande arbejdede tæt sammen om spørgsmålet. I betragtning af påstandene om krænkelser af de grundlæggende rettigheder i Grækenland anførte klageren, at dette øgede agenturets forpligtelse til at sikre den bredest mulige gennemsigtighed omkring disse projekter over for EU-borgerne. 

17. Endelig hævdede klageren, at EUAA havde undladt at give delvis aktindsigt i dokumenterne af hovedsagelig administrative grunde.

Ombudsmandens vurdering

18. Når en EU-institution anmodes om at give aktindsigt i et dokument, skal den foretage en individuel vurdering af, om dokumentet er omfattet af en undtagelse fra retten til aktindsigt.[10] Undtagelser fra aktindsigt skal anvendes så strengt som muligt [11] og kun på de (dele af) dokumenterne, der er berørt af det. [12] Når EU-institutionerne giver afslag på aktindsigt, skal de forklare, hvordan udbredelsen af det pågældende dokument konkret og faktisk kan være til skade for den interesse, der er beskyttet ved den undtagelse, som dokumentet påberåber sig [13].

19. EUAA gav afslag på aktindsigt i dokumenterne med henvisning til behovet for at beskytte offentlighedens interesser med hensyn til den offentlige sikkerhed og behovet for at beskytte sin beslutningstagning, idet den gjorde gældende, at de påberåbte undtagelser finder anvendelse på hele indholdet af de 74 omtvistede dokumenter.

20. Nedenfor gives en vurdering af anvendelsen af undtagelserne i forordning 1049/2001 som påberåbt af EUAA for de pågældende dokumenter. Anvendelsen af eksempler er ikke udtømmende, og det påhviler EUAA at tage hensyn til Ombudsmandens vurdering for så vidt angår alle de omtvistede dokumenter.

Beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til den offentlige sikkerhed

21. I overensstemmelse med EU's retspraksis har EU-institutionerne et vidt skøn ved afgørelsen af, om udbredelsen af et dokument ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til den offentlige sikkerhed. Ombudsmandens rolle i denne henseende er begrænset til at afgøre, om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn [14].

22. EUAA har gjort gældende, at videregivelse af dokument 9, 23, 45, 46, 56 og 67-73 ville udgøre en sikkerhedsrisiko, fordi det ville give tredjeparter mulighed for at få et overblik over Pournara First Reception Centres layout og karakteristika. Desuden vil videregivelse af oplysninger have en alvorlig negativ indvirkning på det tillidsforhold, som EUAA har opbygget med de cypriotiske myndigheder, og dermed hæmme agenturets igangværende operationelle aktiviteter.

23. Ombudsmanden anfægter ikke EUAA's anvendelse af denne undtagelse på dokument 56, som er et detaljeret kort over lejrens layout.

24. For så vidt angår de resterende dokumenter vedrører nogle af dem EUAA's holdning til indhegning af migrationsfaciliteter (dokument 9, 23, 45 og 46), mens andre indeholder oplysninger om EUAA-beholdere, der anvendes i migrationscentre (dokument 67-73). Disse dokumenter synes at indeholde oplysninger, der både er generiske og i vid udstrækning allerede er tilgængelige for offentligheden.  

25. For så vidt angår dokumenterne vedrørende indhegning fremgår det blot af dokument 9, 23 og 45, at EUAA og Kommissionen har haft en udveksling med hensyn til indhegningen af Pournara-faciliteten. Dette hegn er offentligt kendt [15], og i betragtning af at Pournara-opgraderinger modtager EU-finansiering, synes det forhold, at Kommissionen og EUAA har udvekslet oplysninger om emnet, ikke i sig selv at være følsomt . Det er ikke klart, hvordan det forhold, at disse udvekslinger fandt sted, kunne have en skadelig indvirkning på EUAA's forbindelser med Cypern. Dokument 46, som indeholder EUAA's holdning til indhegning af migrationsstyringsfaciliteter, uddyber for det meste de principper, der er fastsat i to officielle vejledninger fra EUAA [16] Desuden bemærker Ombudsmanden, at indholdet af dette dokument er gengivet - med en høj detaljeringsgrad og undertiden med nøjagtig samme ordlyd - i EUAA's modulopbyggede tilgang til modtagelse i 2022 [17] og EUAA's vejledning om modtagelse i 2024 [18], som begge er offentligt tilgængelige online. Det er derfor ikke umiddelbart klart, hvordan udbredelsen af sådanne allerede offentligt tilgængelige oplysninger kan være til skade for offentlighedens interesser med hensyn til den offentlige sikkerhed.

26. Den samme bemærkning kan gøres med hensyn til dokumenterne om EUAA-containere.  Dokument 67 synes hovedsagelig at indeholde tekniske oplysninger om EUAA-beholdernes karakteristika (dimensioner osv.), mens dokument 68-73 er billeder af disse beholdere. Ombudsmanden bemærker, at EUAA's modulopbyggede tilgang til modtagelse [19] meget detaljeret beskriver EUAA's standardcontainere, herunder deres dimensioner, og at den indeholder flere billeder af forskellige EUAA-containere, der anvendes i cypriotiske faciliteter. Billeder af beholdere svarende til dem, der findes i dokument 67-73, kan også ses i EUAA's YouTube-videoklip [20] og ved simpel søgning på internettet. På grundlag af EUAA's begrundelse er det derfor uklart, hvordan aktindsigt i disse dokumenter kan udgøre en risiko for den offentlige sikkerhed.

27. I lyset heraf mener Ombudsmanden, at EUAA har anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved at påberåbe sig undtagelsen om beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til offentlig sikkerhed for at give afslag på aktindsigt i dokument 9, 23, 45, 46 og 67-73. Langt størstedelen af oplysningerne i disse dokumenter er blevet offentliggjort af EUAA selv på dets websted. I betragtning af at disse oplysninger er offentligt tilgængelige, synes det at være åbenbart forkert at nægte at videregive dem til klageren i forbindelse med hendes anmodning om aktindsigt.  

Beskyttelse af beslutningsprocessen

28. Den anden undtagelse, som EUAA har påberåbt sig for at nægte videregivelse, er beskyttelsen af dets beslutningsproces, både igangværende og afsluttet. For at påberåbe sig denne undtagelse skal EU-institutionerne påvise, at udbredelse ville være til alvorlig skade for deres beslutningsproces - eller med andre ord, at det ville have en væsentlig indvirkning på den nævnte proces [21]. Når beslutningsprocessen er afsluttet, kan EU-institutionerne kun påberåbe sig denne undtagelse for at afslå aktindsigt i dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende høringer. Undtagelsen omfatter f.eks. ikke faktuelle baggrundsoplysninger. I et sådant scenarie skal EU-institutionerne være i stand til at forklare, hvorfor deres beslutningsproces ikke desto mindre ville blive alvorligt skadet af udbredelsen af dokumenterne, selv om proceduren er afsluttet [22].

29. EUAA har gjort gældende, at alle 74 dokumenter var omfattet af undtagelsen vedrørende beslutningstagning, fordi de indeholder oplysninger og udvekslinger af foreløbig karakter. Deres offentliggørelse risikerer at føre til selvcensur blandt medarbejdere og tredjeparter og dermed svække agenturets evne til at træffe informerede beslutninger i fremtiden på grund af en mindsket informationsstrøm. EUAA har i sin begrundelse for sin afgørelse skelnet mellem tre typer dokumenter, som vil blive behandlet særskilt i det følgende.

30.  For det første har EUAA gjort gældende, at dokument 9, 23, 56 og 67-73 indeholder foreløbige udtalelser fra aktører og andre udkast vedrørende det første modtagelsescenter i Pournara. Ombudsmanden vil ikke revurdere dokument 56 i dette afsnit (jf. punkt 23). For så vidt angår de øvrige dokumenter findes deres detaljerede beskrivelse i punkt 25 og 26. Disse dokumenter synes at være generiske udvekslinger, der henviser til EUAA's officielle holdning med hensyn til hegn og til standardoplysninger om EUAA-beholdere. En stor del af disse oplysninger findes i flere EUAA-dokumenter, der er offentliggjort på agenturets websted. Ombudsmanden er derfor ikke overbevist om, at udbredelse ville være til alvorlig skade for EUAA's beslutningsproces.

31. For det andet anførte EUAA, at dokument 19, 25 og 26 indeholder EUAA's foreløbige holdning til gennemførelsen af et EU-finansieret projekt, og at vurderingen af projektet stadig var i gang i den periode, der er omfattet af begæringen om aktindsigt. Det er Ombudsmandens opfattelse, at dette projekt ophørte i 2022 [23]. I betragtning af at e-mailudvekslingerne fandt sted i februar 2023, kan det antages, at vurderingen var afsluttet et år senere på tidspunktet for den bekræftende afgørelse. Under alle omstændigheder mener Ombudsmanden, at disse dokumenter ikke er følsomme hele vejen igennem, og at det ikke er klart, hvordan udbredelsen af visse elementer af generisk karakter — såsom tilstedeværelsen af sociale tjenester eller værger — i alvorlig grad ville undergrave EUAA's beslutningsproces.

32. For det tredje hævdede EUAA, at dokument 1-8, 10-18, 21, 22, 24, 27-33, 35-66 og 74-76 indeholder uformelle udvekslinger på personaleniveau og udkast, der kan være blevet erstattet af en endelig udgave, og som udelukkende blev anvendt til interne kommunikationsformål.

33. Ombudsmanden bemærker, at dokumenternes foreløbige karakter som sådan ikke er tilstrækkelig til at begrunde, at de ikke udleveres. Ethvert afslag på aktindsigt skal snarere være baseret på et dokuments specifikke indhold.

34. Ifølge undersøgelsesholdets gennemgang indeholder nogle af disse dokumenter elementer, som agenturet allerede har givet aktindsigt i på forskellige måder. Som understreget i det foregående afsnit indeholder dokument 45 og 46 om indhegning af Pournara for det meste oplysninger, der allerede er tilgængelige på EUAA's websted. Desuden har EUAA givet afslag på aktindsigt i to dokumenter (4 og 8) og samtidig givet fuld eller bred aktindsigt i to andre dokumenter, der synes at være næsten identiske (20 og 34). Med hensyn til dokument 8 er det i betragtning af, at de væsentligste oplysninger er blevet offentliggjort (via aktindsigt i dokument 34), ikke klart, hvordan det i alvorlig grad kan underminere EUAA's beslutningsproces at give aktindsigt i de resterende dele af dokumentet [24].

35. De resterende dokumenter er hovedsagelig e-mailudvekslinger vedrørende en række spørgsmål, herunder børns situation,[25] besøg af interessenter,[26] medicinske spørgsmål,[27] opgradering af Pournara,[28] generelle oplysninger om faciliteter,[29] og andre oplysninger.[30] I denne forbindelse er Ombudsmandens bemærkninger som følger:

• Dokumenter vedrørende børns situation: Disse udvekslinger synes at indeholde oplysninger af generisk karakter og henviser hovedsagelig til elementer, der allerede er kendt af relevante interessenter, f.eks. uddannelsesordninger [31] eller NGO-kontorets projekt for den nye jord [32].
• Dokumenter vedrørende et interessentbesøg: Dette besøg fandt sted for flere måneder siden og er kendt af offentligheden, da det blev nævnt i en pressemeddelelse fra Kommissionen [33]. De relevante dokumenter viser det officielle program for arrangementet og indeholder kun faktuelle og forældede oplysninger (praktiske ordninger osv.) med en lav detaljeringsgrad.
• Dokumenter vedrørende medicinske spørgsmål: Mange af disse udvekslinger vedrører EUAA's normale opgaver (uddannelse osv.) eller tekniske detaljer (røntgenmaskinens tilstand osv.). Med hensyn til tuberkulosetestning bemærker Ombudsmanden, at dette spørgsmål er blevet drøftet i rapporten fra 2024 fra Europarådets Komité til Forebyggelse af Tortur og Umenneskelig eller Vanærende Behandling eller Straf [34] og den cypriotiske regerings svar [35].
• Dokumenter vedrørende opgraderingen af Pournara: Dette er udvekslinger om koordinering af renoveringsarbejder i Pournara. I betragtning af at opgraderingen har været i gang i det seneste år, vil disse oplysninger sandsynligvis være forældede. Bortset fra det synes disse udvekslinger at være af generel karakter.

Dokumenter vedrørende migrationsstyringsfaciliteter generelt: Disse dokumenter indeholder udvekslinger med henblik på at tilrettelægge møder med de cypriotiske myndigheder, et dokument, der skal drøftes i den forbindelse, samt generelle statistikker. De faktuelle oplysninger, der udveksles i denne forbindelse, er ret generiske (statistikker over nationaliteter, centrets kapacitet osv.). Det samme gælder for e-mailudvekslinger. Med hensyn til den drøftede fordelingsmekanisme ser det ud til, at ikke alle sektioner er følsomme. Det er imidlertid ikke umiddelbart klart, om disse drøftelser stadig er i gang.

• Andre dokumenter: Oplysningerne i dokument 12 og 13 er generiske, og det ser ud til, at dokument 13 skulle deles med eksterne interessenter. Med hensyn til dokument 54 dokumenteres eksistensen af angreb på ansatte i Pournara af Europarådets antitorturkomité [36].

36. På grundlag af denne oversigt er det ikke klart, hvordan udbredelsen af langt de fleste af disse dokumenter kan være til alvorlig skade for EUAA's beslutningstagning på en måde, der er forudsigelig og ikke rent hypotetisk. De fleste af oplysningerne i dokumenterne synes ikke at være følsomme. Snarere synes store dele at være faktuelle udvekslinger "til orientering" om generelle spørgsmål eller emner. Argumentet om, at de ansatte ikke ville have haft disse udvekslinger, hvis de havde vidst, at de kunne offentliggøres, forekommer usandsynligt. Ombudsmanden mener derfor, at det var urimeligt, at EUAA afslog at give aktindsigt i de 74 omtvistede dokumenter i deres helhed på grundlag af behovet for at beskytte sin beslutningstagning.

Mere tungtvejende offentlig interesse i offentliggørelse

37. Når EU-institutionerne mener, at udbredelsen af et dokument ville være til skade for deres beslutningsproces, skal de afveje beskyttelsen af denne særlige interesse mod offentlighedens interesse i, at dokumentet gøres tilgængeligt.

38. I EUAA's bekræftende afgørelse anerkendes det, at der er en generel offentlig interesse i spørgsmål vedrørende grundlæggende rettigheder, migrationsstyring og modtagelsesforhold. EUAA fandt imidlertid, at klageren ikke i tilstrækkelig grad havde underbygget den tungtvejende karakter af den offentlige interesse, der er tale om her. Agenturet anførte endvidere, at ikke alle dokumenter vedrørte disse spørgsmål direkte, og anførte, at det i betragtning af, at de omtvistede dokumenter ikke var endelige udgaver, ikke var klart, hvordan deres udbredelse ville tjene en åbenlys offentlig interesse.

39. Ombudsmanden bemærker for det første, at den omstændighed, at de omtvistede dokumenter ikke er endelige, ikke udelukker, at der kan være en mere tungtvejende offentlig interesse i deres udbredelse. For det andet er Ombudsmanden, som det fremgår af præmis 28-36, af den opfattelse, at langt størstedelen af de omtvistede dokumenter ikke med rimelighed kan anses for at være omfattet af undtagelsen vedrørende beslutningstagning. Selv om dette betyder, at det ikke er strengt nødvendigt at vurdere, om der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen, er Ombudsmanden endvidere uenig i EUAA's opfattelse af, at klagerens argumenter er for generelle og ikke er tilstrækkelige til at påvise, at der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse. Tværtimod har klageren detaljeret henvist til det øgede behov for gennemsigtighed i betragtning af, at cypriotiske migrationsstyringsfaciliteter modtager EU-finansiering, EUAA's mandat med hensyn til beskyttelse af flygtninge samt dokumentation for, at der kan være mangler i situationen i cypriotiske faciliteter. Disse argumenter er ikke blot generelle betragtninger.

40. Ombudsmanden bemærker endvidere, at Europarådets Komité til Bekæmpelse af Tortur i en rapport om et besøg, der fandt sted i maj 2023 (rapport [37], der blev offentliggjort i maj 2024), beskrev forholdene i Pournara First Reception Centre som »en krænkelse af den menneskelige værdighed, [som] kan udgøre umenneskelig og nedværdigende behandling i strid med artikel 3 i den europæiske menneskerettighedskonvention [(forbud mod tortur)]«.[38] Komitéen beskrev de sanitære forhold som »en klar sundhedsfare« og udtrykte bekymring over respekten for børns rettigheder, adgang til sundhedspleje, beskyttelse mod vold og chikane og adgang til juridisk støtte eller endda til en klagemekanisme. Ved besøgets afslutning påberåbte komitéen sig artikel 8, stk. 5, i den europæiske konvention til forebyggelse af tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf [39], som giver dens eksperter mulighed for at fremsætte bemærkninger til de nationale myndigheder, inden besøget er afsluttet. Denne artikel anvendes kun i undtagelsestilfælde, hvor der er behov for en hurtig indsats.

41. Ombudsmanden minder om, at artikel 3 i den europæiske menneskerettighedskonvention er en absolut rettighed, der under ingen omstændigheder kan begrænses eller krænkes. I denne sammenhæng tyder Europarådets antitorturkomités konklusioner, sammenholdt med civilsamfundets åbenbare vanskeligheder med at overvåge situationen i Pournara og den omstændighed, at cypriotiske faciliteter modtager EU-finansiering, alle på, at der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af alle dokumenter eller dele heraf, der ikke er omfattet af undtagelsen vedrørende den offentlige sikkerhed.

42. I lyset af alt dette mener Ombudsmanden, at der bør gives bred (delvis) aktindsigt i de omtvistede dokumenter.

Forslaget til en løsning

På grundlag af ovenstående resultater foreslår Ombudsmanden, at EUAA genovervejer sin afgørelse om denne anmodning om aktindsigt med henblik på at give væsentligt øget aktindsigt i de omtvistede dokumenter.

EUAA opfordres til senest den 17. oktober 2024 at underrette Ombudsmanden om eventuelle foranstaltninger, den har truffet i forbindelse med ovennævnte løsningsforslag.

Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 12.7.2024

 

[1] Findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Findes på: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[3] Se f.eks. Cyperns landerapport for 2023, der er offentliggjort af Det Europæiske Råd for Flygtninge og Personer i Eksil, og som findes på: https://asylumineurope.org/wp-content/uploads/2024/05/AIDA-CY_2023-Update.pdf  

[4] UNHCR's tematiske faktablad for 2023 om modtagelse i Cypern, findes på: https://www.unhcr.org/cy/wp-content/uploads/sites/41/2023/10/UNHCR-Cyprus_Reception_Fact-Sheet_2023-September_ENG.pdf

[5] EUAA-Cyperns operationelle plan for 2022-2024, seneste ændrede udgave findes på: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/EUAA_Operational_Plan_to_Cyprus_2022-2024_Amendement_2.pdf

[6] I henhold til forordning 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[7] I overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, litra a), første led, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[8] I overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[9] I overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, første og andet afsnit, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[10] Dom af 1. juli 2018, Sverige og Turco mod Rådet, forenede sager C-39/05 og C-52/05 P, præmis 33, findes på: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en

[11] Dom af 1. februar 2007, Sison mod Rådet, sag C-266/05 P, præmis 63, findes på: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05%20P

[12] Sverige og Turco mod Rådet, forenede sager C-39/05 og C-52/05 P, præmis 33 og 38.

[13] Access Info Europe mod Europa-Kommissionen, sag T-851/16, præmis 37.

[14] Dommen i sagen Sison mod Rådet, præmis 64.

[15] Se f.eks.: https://www.financialmirror.com/2023/09/13/second-reinforced-fence-at-migrant-reception-camp/

[16] EASO 2016 Guidance on Reception Conditions, tilgængelig på: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/EASO_Guidance_on_reception_conditions_-_operational_standards_and_indicators%5B3%5D.pdf ; samt EASO 2018 Guidance on Reception Conditions for Unaccompanied Children, tilgængelig på: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/Guidance-on%20reception-%20conditions-%20for-unaccompanied-children.pdf

[17] Se navnlig s. 43-47: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/2022-10/EUAA-modular-approach-reception-container-site-design.pdf

[18] Se side 44, "Standard 11": https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/2024-05/2024-Guidance-reception-Operational-standards-and-indicators.pdf

[19] https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/2022-10/EUAA-modular-approach-reception-container-site-design.pdf

[20] Video "Meet Costas, a caseworker at #Pournara Reception Centre #Cyprus", tilgængelig på: https://www.youtube.com/watch?v=3H0yZanV_aQ

[21] Dom af 22. marts 2018, De Capitani mod Parlamentet, T-540/15, præmis 64, findes på: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[22] Dom af 21. juli 2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen, C-506/08 P, præmis 80 og 82, findes på: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08%20P 

[23] Oversigt tilgængelig på: http://www.dmsw.gov.cy/dmsw/sws.nsf/All/604D866B615150C9C2258ADE003ED6E9?OpenDokument

[24] Især da projektet nu er afsluttet og er blevet dokumenteret i stor detalje online: https://www.facebook.com/watershed.ngo/?locale=nl_BE

[25] Dokument 1, 3, 17, 40, 41 og 62.

[26] Dokument 10, 11.

[27] Dokument 14, 24, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 42, 47, 48, 49, 58, 59, 61, 69, 76.

[28] Dokument 18, 33, 44, 55, 57, 63, 64, 65 og 66. Denne kategori omfatter også dokument 56, men Ombudsmanden vil ikke behandle det igen her (jf. punkt 23).

[29] Dokument 2, 5, 6, 7, 15, 16, 21, 22, 35, 36, 37, 38, 39, 43, 50, 51, 52, 53, 74, 75.

[30] Dokument 12, 13, 54.

[31] Se især: https://asylumineurope.org/reports/country/cyprus/reception-conditions/employment-and-education/access-education/#:~:text=The%20Refugee%20Law%20provides%20that,of%20submission%20of%20the%20claim

[32] Se: https://www.linkedin.com/posts/office-for-the-new-earth_one-cyprus-kofinou-activity-7113213941509447680-PoL6

[33] Se: https://home-affairs.ec.europa.eu/news/re-construction-cyprus-first-reception-center-pournara-2023-07-11_en

[34] Rapport til Cyperns regering om det besøg, som Den Europæiske Komité til Forebyggelse af Tortur og Umenneskelig eller Vanærende Behandling eller Straf aflagde i Cypern den 9.-17. maj 2023, CPT/Inf (2024) 18, punkt 197 og 222: https://rm.coe.int/1680afb22c 

[35] Svar fra Cyperns regering på rapporten fra Den Europæiske Komité til Forebyggelse af Tortur og Umenneskelig eller Vanærende Behandling eller Straf (CPT) om dens besøg i Cypern, s. 49: https://rm.coe.int/1680afb22f

[36] Jf. præmis 203 og 209: https://rm.coe.int/1680afb22c

[37] Findes på: https://rm.coe.int/1680afb22c

[38] Jf. navnlig punkt 209: https://rm.coe.int/1680afb22c

[39] Den europæiske konvention til forebyggelse af tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, tilgængelig på: https://rm.coe.int/16806dbaa3