Udarbejdet i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand ^[1]

Indledning

1. Når offentligt ansatte, navnlig højtstående embedsmænd, forlader den offentlige forvaltning for at tiltræde stillinger i den private sektor, beskrives de som at gå gennem "svingdøren".

2. Svingdørssager i EU-administrationen kan give anledning til: i) risiko for konflikt med EU's legitime interesser, ii) risiko for, at oplysninger, der ikke er offentlige, kan videregives eller misbruges, eller iii) risiko for, at tidligere medarbejdere kan forsøge at påvirke tidligere kolleger, som i tilfælde af fratrædende ledende medarbejdere sandsynligvis har været deres underordnede, til fordel for deres nye arbejdsgiver.

3. Ovennævnte risici skal analyseres under hensyntagen til bl.a. den enkeltes grundlæggende ret til at arbejde. Enhver begrænsning af tidligere EU-ansattes ret til at arbejde i den private sektor skal være nødvendig for at opfylde en legitim offentlig interesse og skal være forholdsmæssig ^[2].

4. EU's institutioner, organer, agenturer og kontorer (i det følgende benævnt "institutionerne") skal altid vurdere svingdørssager ud fra offentlighedens interesse.[3] Selv om alle sådanne sager skal vurderes på grundlag af deres individuelle fortjenester, skal der være større kontrol med højtstående embedsmænds bevægelser i betragtning af de højere potentielle risici, der er forbundet med institutionens interesser. Der skal også tages hensyn til ansættelseskontraktens art (fast eller midlertidig).

5. Denne undersøgelse vedrører, hvordan Det Europæiske Forsvarsagentur (EDA) håndterede sin tidligere administrerende direktørs flytning til Airbus Spain og Airbus Defence and Space. Undersøgelsen så også på, hvordan EDA håndterede det forhold, at dets tidligere administrerende direktør ikke afventede EDA's godkendelse, inden han påbegyndte sine nye stillinger, hvilket er en overtrædelse af EDA's personalevedtægt ^[4] (se bilag 1 for beskrivelser af Det Europæiske Forsvarsagentur og den administrerende direktørs rolle).

Undersøgelsen

6. Den 22. februar 2021 indledte Ombudsmanden en undersøgelse på eget initiativ [5] af:

1) Hvordan EDA håndterede sin tidligere administrerende direktørs "ansøgning efter ansættelsen" med henblik på at påtage sig ledende stillinger i Airbus Spanien og i Airbus Defence and Space. 

2) Hvordan EDA håndterede den tidligere administrerende direktørs overtrædelse af kravet i EDA's personalevedtægt om at indhente tilladelse forud for påbegyndelse af nye aktiviteter.

7. I løbet af undersøgelsen besvarede EDA Ombudsmandens spørgsmål ^[6] Ombudsmandens undersøgelseshold undersøgte også EDA's sagsakter vedrørende: i) afgørelsen om at godkende den tidligere administrerende direktør ´'s nye stillinger, ii) den tidligere administrerende direktørs tilsidesættelse af kravet i EDA's personalevedtægt om at indhente tilladelse forud for den faktiske start på den nye ansættelse og iii) alle afgørelser truffet af EDA i forbindelse med godkendelsen af ansøgninger efter fratrædelse i 2019 og 2020.

Tidslinje

8. Ombudsmandens undersøgelse fastlagde følgende tidsplan for de vigtigste begivenheder.

Dato	EDA's aktioner	Den tidligere administrerende direktørs handlinger
1. februar 2015		Den tidligere administrerende direktør blev udnævnt til administrerende direktør for EDA for en periode på tre år. Hans udnævnelse blev efterfølgende forlænget med yderligere to år indtil den 1. februar 2020.
31. januar 2020		Ved udløbet af sin embedsperiode meddelte den daglige leder EDA, at han ville vende tilbage til sin tidligere stilling som tjenestemand i en EU-medlemsstats udenrigsministerium.
28. juli 2020		Den tidligere administrerende direktør ansøgte om tilladelse til at påtage sig to job, et hos Airbus Spain og et hos Airbus Defence and Space.
31. juli 2020	EDA meddelte den tidligere administrerende direktør, at hans ansøgning ikke indeholdt tilstrækkelige oplysninger om, hvordan de nye arbejdsgivere ville mindske risikoen for interessekonflikter mellem de tidligere og de planlagte fremtidige roller. EDA meddelte også den tidligere administrerende direktør, at det ikke ville være i stand til at træffe en afgørelse inden den foreslåede startdato for de nye job.
17. august 2020		Den tidligere administrerende direktør underskrev en ansættelseskontrakt med Airbus og begyndte at modtage løn der.
28. august 2020	EDA mindede den tidligere administrerende direktør om sin anmodning om yderligere oplysninger [7] og anmodede om en redegørelse for, hvordan han ville sikre, at udøvelsen af de nye opgaver og ansvarsområder ikke ville være i strid med EDA's legitime interesser eller blive opfattet som sådan. EDA mindede også om, at "forhåndsgodkendelse fra [..] agenturchefen - kræves i henhold til EDA's personalevedtægt, før der kan udøves en erhvervsmæssig aktivitet" [8].	Den tidligere administrerende direktør svarede, at selv om han havde fremsendt EDA's anmodning om yderligere oplysninger til sin nye arbejdsgiver, havde EDA endnu ikke fremlagt disse oplysninger.
31. august 2020		Den tidligere administrerende direktør fremsendte yderligere oplysninger til ansøgningen om godkendelse.
1. september 2020		Den tidligere administrerende direktør begyndte at udføre opgaver for sin nye arbejdsgiver.
3. september 2020	EDA hørte sit personaleudvalg om den tidligere administrerende direktørs anmodning. Personaleudvalget udtrykte bekymring over "konsekvenserne af [situationen] både i forhold til EDA's eksterne interessenter og personale".	Den tidligere administrerende direktør fremlagde "Airbus policy towards ethics and compliance" som et tillæg til de yderligere oplysninger, han fremlagde den 31. august 2020.
7. september 2020	I forbindelse med undersøgelsen af den tidligere administrerende direktørs anmodning og yderligere oplysninger fandt EDA, at den skabte en opfattelse af en konflikt med EDA's legitime interesser, og at den kan give anledning til en faktisk interessekonflikt, der, hvis den ikke afbødes, kan forårsage alvorlig skade på EDA's omdømme. EDA fastsatte derfor visse betingelser i sin afgørelse om godkendelse af ansøgningen om adgang til de to nye job.
14. september 2020	EDA gennemførte en høring med den tidligere administrerende direktør som led i en "prædisciplinær procedure" vedrørende overtrædelse af EDA's personalevedtægt.	Den tidligere administrerende direktør påtog sig det fulde ansvar for overtrædelsen af EDA's personalevedtægt.
21. september 2020	EDA udsendte en »advarsel«[9] om overtrædelse af personalevedtægten.

EDA's afgørelse om den tidligere administrerende direktørs ansøgning

EDA's argumenter

9. EDA's beslutning om på visse betingelser at godkende sin tidligere administrerende direktørs to nye stillinger i Airbus er baseret på artikel 18 i EDA's personalevedtægt. I henhold til artikel 18 bør EDA vurdere, om de job, som den tidligere daglige leder havde til hensigt at påtage sig, er forenelige med EDA's "legitime interesser". I henhold til artikel 18 kan EDA forbyde en tidligere ansat at tiltræde en stilling, hvis den har tilknytning til tjenestemandens arbejde i de seneste tre tjenesteår og kan "føre til en konflikt med agenturets legitime interesser". (Se fodnote 4).

10.  EDA sagde, at det efter at have indsamlet tilstrækkelige oplysninger til at foretage en meningsfuld vurdering af interessekonflikter i forbindelse med den tidligere administrerende direktørs ´-ansøgning, som vedrørte to job, konkluderede, at det ikke kunne påvise nogen potentiel konflikt med EDA's interesser, der kunne begrunde et forbud mod, at han tog stilling. EDA konkluderede imidlertid, at "situationen faktisk har skabt en opfattelse af en konflikt med agenturets legitime interesser og i fremtiden kan give anledning til en faktisk interessekonflikt, som, hvis den ikke afbødes, kan forårsage alvorlig skade på agenturets omdømme".

11. For at afbøde disse risici medtog EDA betingelser i sin afgørelse. Den tidligere administrerende direktør bør navnlig:

• afholde sig fra at kontakte Airbus' kontor i Bruxelles om spørgsmål, der vedrører EDA, indtil den 31. januar 2022
• at fratage sig enhver Airbus-afgørelse eller -opgave, der vedrører EDA's aktiviteter, indtil den 31. januar 2022 for at undgå enhver opfattet eller reel interessekonflikt
• ikke har kontakt med EDA's personale med henblik på lobbyvirksomhed eller fortalervirksomhed i spørgsmål, som han var ansvarlig for som administrerende direktør, før den 31. januar 2021.

12.  Som svar på et spørgsmål fra Ombudsmanden anførte EDA, at selv om Airbus Defence and Space SAS (en del af Airbus France) var blevet tildelt kontrakter på grundlag af offentlige udbudsprocedurer gennemført af EDA i 2019 [10], havde den tidligere administrerende direktør ikke været involveret i beslutningerne om at tildele kontrakterne [11].

Ombudsmandens vurdering, der førte til en henstilling

13. Offentligheden skal kunne stole på, at offentlige myndigheder tjener almenhedens interesser og ikke private eller personlige interesser. Eksemplet med en højtstående embedsmand, der flytter til den private sektor, kort efter at han har forladt den offentlige tjeneste, kan skabe offentlig uro, som det skete i dette tilfælde.

14. Airbus er en af de største aktører i den europæiske forsvarsindustri og har som sådan en interesse i EDA's aktiviteter. Airbus byder f.eks. på kontrakter i forbindelse med offentlige udbudsprocedurer organiseret af EDA og har interesse i anbefalinger om politik eller offentlige investeringer i forskning og udvikling af forsvars- og sikkerhedsteknologi.

15. EDA's afgørelse vedrørte to job:

i) Chef for offentlige anliggender, Airbus Spain, med opgaver og ansvarsområder beskrevet som "kun direkte relateret til Spanien, ikke til noget andet land eller EU".

ii) Strategisk rådgiver for Airbus Defence and Space med opgaver og ansvar beskrevet som "[bidrage] til analyse og fastlæggelse af handlingsretningslinjer for strategien, som vil blive godkendt af den globale gruppes ledelse på alle områder, på verdensplan samt NATO, EU eller individuelle lande i eller uden for Europa. Dette indebærer under ingen omstændigheder lobbyvirksomhed over for EU's institutioner og organer, som er eneansvarlige for Airbus' kontor for offentlige anliggender i Bruxelles."

Det er denne anden opgave, der synes at være direkte forbundet med EDA's aktiviteter med det resultat, at vurderingen af interessekonflikter i forbindelse med dette træk fortjener særlig kontrol.

16. Det fremgår af EDA's personalevedtægt, at:

"Midlertidigt ansatte, der ønsker at udøve en lønnet eller ulønnet erhvervsmæssig beskæftigelse senest to år efter udtrædelsen af tjenesten, underretter agenturet herom ved hjælp af en særlig formular. Hvis denne virksomhed er forbundet med det arbejde, som den midlertidigt ansatte har udført i løbet af de sidste tre tjenesteår, og kan føre til en konflikt med agenturets legitime interesser, kan ansættelsesmyndigheden (AACC) under hensyn til tjenestens interesse enten forbyde ham at udføre den eller give sin godkendelse på de betingelser, den måtte finde hensigtsmæssige. [..]

For så vidt angår tidligere højtstående midlertidigt ansatte forbyder AACC i princippet dem i 12 måneder efter udtrædelsen af tjenesten at udøve lobbyvirksomhed eller fortalervirksomhed over for agenturets personale på vegne af deres virksomhed, klienter eller arbejdsgivere i spørgsmål, som de har haft ansvar for i løbet af de seneste tre år i tjenesten. " (Fremhævelse tilføjet.)

Vurdering af interessekonflikter

17. Den tidligere administrerende direktør var EDA's højest placerede tjenestemand, og derfor var alle EDA's ansatte, der arbejdede i EDA i hans embedsperiode, hans underordnede. De spørgsmål, som den tidligere administrerende direktør har behandlet i løbet af sine seneste tre år i embedet, kan formodes at omfatte alle EDA's aktiviteter, og hans kendskab til disse aktiviteter kan med rimelighed formodes at være betydeligt [12].

18. Ombudsmanden bemærker den midlertidige karakter af den tidligere administrerende direktørs stilling i EDA.[13] Midlertidigt ansatte i EDA har ikke ret til overgangsgodtgørelser, og forbud mod, at tidligere ansatte påtager sig ny beskæftigelse efter eget valg, som er den mest restriktive mulighed for EDA, bør kun ske, hvis andre mindre restriktive foranstaltninger ikke er tilstrækkelige til at beskytte EDA's interesser ^[14].

19. Under undersøgelsen anmodede Ombudsmanden EDA om at oplyse hende om, i) hvornår den tidligere administrerende direktør var blevet opmærksom på jobmulighederne i Airbus, ii) hvornår den tidligere administrerende direktør ansøgte om job i Airbus, og iii) hvornår Airbus tilbød ham jobbene. Ombudsmanden foreslog, at hvis EDA ikke havde disse oplysninger i sagsakterne, kunne den anmode den tidligere administrerende direktør om at give de relevante svar.

20. EDA svarede, at den ikke havde de ønskede oplysninger, og at den heller ikke havde nogen grund til at anmode om sådanne oplysninger, da den modtog ansøgningen. Dette skyldtes, at det blev antaget, at den tidligere administrerende direktør først blev opmærksom på de potentielle job i Airbus, efter at han vendte tilbage til sin stilling i en medlemsstats udenrigsministerium ^[15]. EDA anmodede ikke den tidligere administrerende direktør om at give svar i forbindelse med Ombudsmandens undersøgelse.

21. Det er derfor ikke blevet fastslået med sikkerhed, da den tidligere administrerende direktør blev opmærksom på jobmulighederne hos Airbus. I denne forbindelse er der en generel bekymring for, at udsigten til at flytte til den private sektor kan påvirke højtstående embedsmænds adfærd, mens de stadig er ansat i den offentlige forvaltning.

22. Efter Ombudsmandens opfattelse er det rimeligt at forvente, at en offentlig myndighed, når den undersøger en følsom svingdørssag, der involverer dens tidligere højest placerede medarbejder, kontrollerer, hvornår udsigten til job opstod. Som det fremgår af afsnittet nedenfor om tilsidesættelse af vedtægten, ville disse oplysninger formentlig også have været relevante for vurderingen af denne tilsidesættelses grovhed. Det forhold, at EDA ikke søgte at indhente disse oplysninger, er en mangel, der tyder på, at EDA ikke undersøgte sagen med den nødvendige grundighed.

Betingelser for EDA's afgørelse

23. Ombudsmandens vurdering af de betingelser, som EDA pålagde, har til formål at fastslå, om de i tilstrækkelig grad og effektivt afbødede de risici for interessekonflikter, som EDA havde identificeret.

Undladelse af at tage kontakt til Airbus' kontor i Bruxelles i sager, der vedrører EDA

24. I henhold til EDA's afgørelse skal den tidligere administrerende direktør afholde sig fra at kontakte Airbus' kontor i Bruxelles i spørgsmål, der vedrører EDA, indtil den 31. januar 2022. Ombudsmanden forstår formålet med denne betingelse som at mindske risikoen for, at den tidligere administrerende direktør ville forsøge at engagere sig i indirekte lobbyvirksomhed eller fortalervirksomhed via Airbus' kontor i Bruxelles over for EDA's personale. Ombudsmanden sætter spørgsmålstegn ved, om denne begrænsning er tilstrækkelig effektiv.

25. For det første er EDA’s afgørelse ikke til hinder for, at den tidligere administrerende direktør kontakter Airbus’ kontor i Bruxelles i forbindelse med spørgsmål, der vedrører andre EU-institutioner. De oplysninger og kontakter, som den tidligere administrerende direktør havde adgang til, mens han var i embedet, vedrørte også andre EU-institutioner (som er direkte involveret i driften af EDA). Ombudsmanden er af den opfattelse, at det burde have været udtrykkeligt nævnt i EDA's afgørelse, at den tidligere administrerende direktør ikke skulle kontakte Airbus' kontor i Bruxelles om spørgsmål, som han havde behandlet i løbet af sine seneste tre tjenesteår [16].

26. Da EDA for det andet anmodede den tidligere administrerende direktør om at præcisere sin ansøgning, meddelte han EDA, at lobbyvirksomhed over for EU "udelukkende henhører under Airbus' kontor for offentlige anliggender i Bruxelles". Som svar til Ombudsmanden anførte EDA den tidligere administrerende direktørs interaktioner med Airbus i 2018 og 2019. Det fremgår klart af de oplysninger og dokumenter, der blev fremsendt til Ombudsmanden, at disse kontakter fandt sted med Airbus' kontor i Bruxelles, men også med andre dele af Airbus, herunder Airbus Defence and Space, hvor en af den tidligere administrerende direktørs opgaver er.[17] Airbus' kontor i Bruxelles er således ikke den eneste del af Airbus, der er ansvarlig for lobbyvirksomhed eller fortalervirksomhed over for EDA.^[18] EDA burde have taget dette i betragtning ved vurderingen af den tidligere administrerende direktørs ansøgning med henblik på at fastlægge passende begrænsninger for at mindske risikoen for interessekonflikter.

27. Af disse grunde finder Ombudsmanden, at denne betingelse ikke var tilstrækkelig til at afbøde de involverede risici.

Tilbagekaldelse fra Airbus-beslutninger eller -opgaver, der vedrører EDA's aktiviteter

28. I henhold til EDA's afgørelse skal den tidligere administrerende direktør afholde sig fra at deltage i enhver Airbus-afgørelse eller -opgave, der vedrører EDA's aktiviteter, indtil den 31. januar 2022. Denne betingelse vil uden tvivl være et effektivt middel til at undgå opfattede og faktiske interessekonflikter, da den imødegår risikoen for, at den tidligere administrerende direktør vil bruge sin viden om EDA's aktiviteter og kontakter til at give sin nye arbejdsgiver privilegeret adgang til oplysninger om EDA's aktiviteter.

29. Som svar på Ombudsmandens ´-spørgsmål om, hvordan EDA overvåger og håndhæver de begrænsninger, det har pålagt den tidligere administrerende direktør ´' nye job, sagde EDA, at det "hverken har ressourcerne eller kompetencen til at foretage en systematisk overvågning af forholdene efter fratrædelse ud over at øge bevidstheden og sikre gennemsigtighed med hensyn til de fastsatte betingelser". EDA synes derfor selv at være af den opfattelse, at det ikke effektivt kan overvåge og håndhæve denne betingelse.

30. Forskellen mellem at tillade en aktivitet efter fratrædelse og at nægte den skal ligge i instituttets evne til at pålægge troværdige betingelser, der effektivt mindsker risikoen for interessekonflikter. EDA's manglende effektive overvågning og håndhævelse er særlig problematisk med hensyn til den tidligere administrerende direktørs nye job som strategisk rådgiver for Airbus Defence and Space. Denne rolle omfatter bidrag til virksomhedens EU-strategi, som i betragtning af den nye arbejdsgivers interesser ^[19] og karakteren af rollen som strategisk rådgiver, herunder for EU, kan vedrøre EDA's aktiviteter.

Forbud mod lobbyvirksomhed

31. EDA's afgørelse omfattede, at den tidligere administrerende direktør ikke bør have kontakt med EDA's personale med henblik på lobbyvirksomhed eller fortalervirksomhed i spørgsmål, som han var ansvarlig for som administrerende direktør. Denne begrænsning blev indført i de første tolv måneder, efter at den tidligere administrerende direktør forlod embedet, hvilket reelt betød perioden fra den 7. september 2020 til den 31. januar 2021 [20].

32. Denne betingelse er baseret på bestemmelsen i EDA's personalevedtægt om, at tidligere ledende medarbejdere i 12 måneder efter udtrædelsen af tjenesten bør forbydes at udøve lobbyvirksomhed eller fortalervirksomhed over for EDA's personale for deres virksomhed, kunder eller arbejdsgivere i spørgsmål, som de var ansvarlige for i løbet af deres seneste tre år i tjenesten. Denne bestemmelse er en minimumsstandard, og EDA kan, hvis det finder det nødvendigt for at beskytte sine legitime interesser, gå ud over perioden på 12 måneder.

33. I denne sag besluttede EDA at forbyde den tidligere administrerende direktør at kontakte Airbus' kontor i Bruxelles om spørgsmål vedrørende EDA's aktiviteter i en periode på 24 måneder. EDA havde således selv fastslået, at risikoen for, at den tidligere administrerende direktør engagerede sig i lobbyvirksomhed eller fortalervirksomhed over for EDA's personale, kunne vare op til 24 måneder efter, at den tidligere administrerende direktør forlod kontoret. Ombudsmanden finder derfor, at det ville have været rimeligt, hvis EDA også havde fastsat, at denne mere generelle betingelse for at afbøde risikoen for lobbyvirksomhed eller fortalervirksomhed over for EDA's personale også skulle gælde indtil den 31. januar 2022. Undladelsen af at gøre dette udgør en mangel på sammenhæng.

34. Ombudsmanden er desuden af den opfattelse, at omfanget af denne betingelse, som kun omfattede ansatte i EDA, er tvivlsomt. Dette skyldes, at den tidligere administrerende direktør i løbet af sine seneste tre tjenesteår havde behandlet spørgsmål, der vedrørte andre EU-institutioner (jf. punkt 25). Efter Ombudsmandens opfattelse burde EDA have fastsat, at denne betingelse også gjaldt for ansatte i andre institutioner, der arbejdede med spørgsmål, som den tidligere administrerende direktør havde behandlet.

35. Ombudsmanden finder, at de betingelser, som EDA pålagde enten:

• ikke i tilstrækkelig grad mindskede risikoen for, at den tidligere administrerende direktør engagerede sig i direkte eller indirekte lobbyvirksomhed og fortalervirksomhed over for EDA's personale og andre EU-institutioners personale i spørgsmål, som han havde behandlet i løbet af sine seneste tre tjenesteår, eller
• Det kunne ikke overvåges og håndhæves.

Dette var især tilfældet for rollen som strategisk rådgiver for Airbus Defence and Space. Ombudsmanden fastslår, at tærsklen for at forbyde dette job blev nået, og at der ikke var tale om fejl eller forsømmelser.

36. Manglende indførelse af tilstrækkeligt effektive restriktioner til at afbøde risikoen for reelle og opfattede interessekonflikter, som EDA havde fastslået eksisterede, udgør fejl eller forsømmelser. At undlade at forbyde hvervet som strategisk rådgiver for Airbus Defence and Space, som udgjorde den største risiko for at komme i konflikt med EDA's legitime interesser, udgør også fejl eller forsømmelser. For at afhjælpe dette fremsætter Ombudsmanden to henstillinger nedenfor i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Den Europæiske Ombudsmands statut.

Hvordan EDA håndterede den tidligere administrerende direktørs overtrædelse af personalevedtægten

EDA's argumenter

37. Tidligere EDA-ansatte, der har til hensigt at udøve en lønnet eller ulønnet erhvervsmæssig aktivitet inden for to år efter deres udtræden af tjenesten, skal underrette EDA herom. EDA skal undersøge, om den erhvervsmæssige aktivitet har forbindelse til spørgsmål, som det tidligere personale har behandlet, og om den kan føre til en konflikt med EDA's legitime interesser. EDA skal meddele sin afgørelse senest 30 arbejdsdage efter at være blevet underrettet af den tidligere ansatte (se fodnote 4). Hvis EDA ikke underretter den tidligere ansatte om sin afgørelse inden udløbet af denne periode, anses dette for at være en implicit accept af den påtænkte erhvervsmæssige aktivitet.

38. Den tidligere administrerende direktørs hensigt om at tiltræde en stilling hos Airbus vedrørte forhold, som den tidligere administrerende direktør havde været ansvarlig for i sine seneste tre tjenesteår. På grundlag af sin vurdering fandt EDA, at jobbene kunne skabe en opfattelse af en konflikt med EDA's legitime interesser, som i mangel af foranstaltninger til at afbøde risikoen kunne give anledning til en faktisk interessekonflikt, der kunne forårsage alvorlig skade på EDA's omdømme.

39. EDA konstaterede, at den tidligere administrerende direktør påbegyndte de nye job den 17. august 2020, inden han fik EDA's godkendelse, og inden udløbet af perioden på 30 arbejdsdage. De yderligere oplysninger, der var nødvendige for at behandle hans anmodning korrekt, og som EDA først havde anmodet ham om den 31. juli 2020, blev forelagt af den tidligere administrerende direktør den 31. august 2020. Den 1. september 2020 påbegyndte den tidligere administrerende direktør reelt sine aktiviteter i de nye job i Airbus.

40. EDA indledte en såkaldt »prædisciplinær procedure«[21] mod den tidligere administrerende direktør for manglende overholdelse af kravet om forhåndstilladelse [22].

41. Under høringen forud for disciplinær forfølgning fortalte EDA den tidligere administrerende direktør, at "eftersom de faktiske omstændigheder var fastslået uden tvivl, så agenturets leder ingen grund til at indlede en administrativ undersøgelse og havde besluttet at gå direkte over til en procedure forud for disciplinær forfølgning". EDA meddelte endvidere den tidligere administrerende direktør, at "[agenturets leder] på nuværende tidspunkt ikke finder det forholdsmæssigt at indlede en disciplinærsag, men har til hensigt at udstede en advarsel".

Ombudsmandens vurdering

42. Efter sin vurdering af de potentielle interessekonflikter fastslog EDA, at den tidligere administrerende direktørs nye stillinger kunne skabe en opfattelse af en konflikt med EDA's legitime interesser, som i mangel af foranstaltninger til at afbøde denne risiko kunne give anledning til en faktisk interessekonflikt, der kunne forårsage alvorlig skade på EDA's omdømme.

43. Ombudsmanden bemærker, at agenturchefen ikke fandt det nødvendigt at indlede en administrativ undersøgelse og besluttede at gå direkte over til en prædisciplinær procedure [23]. Denne procedure omfattede en høring med den tidligere administrerende direktør om overtrædelse af personalevedtægten.

44. Den tidligere administrerende direktør tiltrådte sit nye job den 17. august 2020, tre uger før EDA besluttede, hvilke begrænsninger der ville være nødvendige for at afbøde eventuelle risici for interessekonflikter. Fremover vil EDA måske gerne gentage over for personalet, herunder de øverste medarbejdere, at det er vigtigt at underrette om svingdørsbevægelser i god tid. Dette vil ikke blot gøre det muligt for agenturet at foretage en grundig og rettidig vurdering for at søge at håndtere interessekonflikter, men vil også undgå at give indtryk af, at proceduren blot er en formalitet.

45. Ombudsmanden bemærker, at EDA ikke havde tilstrækkelige oplysninger til at foretage en korrekt vurdering af risikoen for interessekonflikter i forbindelse med den tidligere administrerende direktørs anmodning i det meste af den tid, det havde til rådighed i henhold til EDA's personalevedtægt [24]. Selv om EDA er afhængig af tidligere ansattes samarbejde for at forelægge det de oplysninger, det har brug for til sin vurdering, foreslår Ombudsmanden, at EDA sikrer, at den specifikke formular for dem, der ansøger om godkendelse til påtænkte stillinger, er udarbejdet på en sådan måde, at (tidligere) ansatte giver de relevante oplysninger fra starten. Ombudsmanden vil komme med et forslag til forbedringer nedenfor.

Henstilling

På grundlag af undersøgelsen af denne klage fremsætter Ombudsmanden følgende henstillinger til Det Europæiske Forsvarsagentur (EDA):

1. Fremover bør EDA om nødvendigt forbyde sine ledende medarbejdere at tiltræde visse stillinger efter deres mandatperiode. Et sådant forbud bør være tidsbegrænset, f.eks. i to år.

2. For at skabe klarhed for sine ledende medarbejdere bør EDA fastsætte kriterier for, hvornår det vil forbyde sådanne flytninger. Ansøgere til ledende EDA-stillinger bør informeres om kriterierne, når de ansøger.

EDA vil blive underrettet om denne henstilling. I overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Den Europæiske Ombudsmands statut sender EDA en detaljeret udtalelse senest den 15. oktober 2021.

Forslag til forbedringer

EDA bør sikre, at den specifikke formular for dem, der ansøger om tilladelse til påtænkte job, udarbejdes på en sådan måde, at (tidligere) medarbejdere giver de relevante oplysninger, så EDA kan foretage en meningsfuld vurdering fra starten.

 

Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 13.7.2021

 

 

Bilag 1

Beskrivelse af Det Europæiske Forsvarsagentur

Det Europæiske Forsvarsagentur (EDA) fremmer og letter samarbejdet mellem EU's medlemsstater inden for EU's fælles sikkerheds- og forsvarspolitik.

EDA hører under Rådet for Den Europæiske Union, som det rapporterer til, og hvorfra det modtager retningslinjer.

EU's højtstående repræsentant er agenturets chef og leder EDA's styringskomité, dets beslutningstagende organ, der består af forsvarsministre fra hver EU-medlemsstat (undtagen Danmark) og en repræsentant for Europa-Kommissionen, og varetager forbindelsen til Rådet for Den Europæiske Union.

EDA's administrerende direktør, der bistås af viceadministrerende direktør, er ansvarlig for tilsynet med og koordineringen af EDA's arbejde. De udnævnes af Styringsrådet.

EDA's aktiviteter omfatter koordinering af mellemstatslige programmer samt finansiering af projekter, der omfatter samarbejde med sikkerheds- og forsvarsindustrien.

EDA's aktiviteter af mere mellemstatslig karakter er:

• Tilsyn med kapacitetsprogrammerne, som er programmer, der har til formål at udvikle kapacitet på fire vigtige områder inden for forsvarsteknologi [25]
• gennemførelse af den samordnede årlige gennemgang vedrørende forsvar (CARD), som har seks specifikke "fokusområder" for forsvarssystemer [26]
• bistå med forvaltningen af det permanente strukturerede samarbejde (PESCO), som 25 EU-medlemsstater deltager i for at samarbejde om forsvarsaktiviteter
• Udarbejdelse af kapacitetsudviklingsplanen, der fungerer som referencegrundlag for gennemførelsen af CARD, PESCO og Den Europæiske Forsvarsfond.

Andre EDA-opgaver, som kan omfatte interaktion med aktører i forsvarsindustrien, omfatter:

• identificere centrale strategiske aktiviteter, der bør støttes, og fremme en fælles forståelse blandt medlemsstaterne, EU-institutionerne og aktørerne i forsvarsindustrien om industrielle og teknologiske områder samt færdigheder og kompetencer, hvor afhængighed af ikke-EU-aktører kan bringe EU's handlefrihed på forsvarsområdet i fare
• Fastlæggelse af prioriteter og mangler inden for forskning og teknologi, herunder ved at være vært for fora for eksperter fra regeringen, industrien, små og mellemstore virksomheder og den akademiske verden, der ledes af EDA.

EDA arbejder også på at sikre, at forsvarssektorens interesser formidles til Kommissionen og andre EU-organer for at maksimere potentielle synergier [27].

Beskrivelse af den daglige leders arbejde

De opgaver, som EDA's daglige leder er ansvarlig for, er:
"a) at sikre gennemførelsen af agenturets treårige planlægningsramme,
b) at forberede styringskomitéens arbejde,
c) at udarbejde udkastet til det årlige almindelige budget, der skal forelægges styringskomitéen,
d) at udarbejde den treårige planlægningsramme, der skal forelægges styringskomitéen,
e) at sikre tæt samarbejde med og give oplysninger til Rådets forberedende organer, navnlig PSC og EUMC,
f) at udarbejde de rapporter, der er omhandlet i artikel 4, stk. 2,
g) at udarbejde oversigten over indtægter og udgifter og gennemføre agenturets almindelige budget og budgetterne for ad hoc-projekter eller -programmer, der er overdraget til agenturet,
h) agenturets daglige administration, i)
alle sikkerhedsaspekter,
j) alle personaleanliggender." ^[28]

 

[1] Europa-Parlamentets afgørelse af 9. marts 1994 vedrørende ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv (94/262/EKSF, EF, Euratom): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:31994D0262.

[2] Jf. artikel 15 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

[3] Ombudsmanden har for nylig iværksat en omfattende undersøgelse af, hvordan Kommissionen håndterer svingdørssager blandt sine ansatte, som opfølgning på en tidligere undersøgelse af sagen, se: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/110608. Ombudsmanden undersøger også en svingdørssag vedrørende en tidligere næstformand for Den Europæiske Investeringsbank (EIB), se: https://www.ombudsman.europa.eu/en/news-document/en/143494.

[4]. I henhold til artikel 18 i EDA's personalevedtægt skal "midlertidigt ansatte, der ønsker at udøve en lønnet eller ulønnet erhvervsmæssig aktivitet inden for to år efter deres udtræden af tjenesten, underrette agenturet herom ved hjælp af en særlig formular. Hvis denne virksomhed er forbundet med det arbejde, som den midlertidigt ansatte har udført i løbet af de sidste tre tjenesteår, og kan føre til en konflikt med agenturets legitime interesser, kan ansættelsesmyndigheden under hensyn til tjenestens interesse enten forbyde den midlertidigt ansatte at udføre denne virksomhed eller give sin godkendelse på de betingelser, den måtte finde hensigtsmæssige. Ansættelsesmyndigheden meddeler efter høring af Personaleudvalget sin afgørelse senest 30 arbejdsdage efter at være blevet underrettet herom." Jf. Rådets afgørelse (EU) 2016/1351 af 4. august 2016 om vedtægten for tjenestemænd i Det Europæiske Forsvarsagentur og om ophævelse af afgørelse 2004/676/EF (europa.eu).

[5] Se: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/138504.

[6] Se: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/141624.

[7] EDA præciserede, at det havde brug for en beskrivelse af:

• de påtænkte arbejdsopgaver og ansvarsområder med angivelse af, hvor disse opgaver kan overlappe de opgaver, han havde som administrerende direktør
• den nye arbejdsgivers direkte eller indirekte kommercielle, finansielle eller kontraktmæssige forbindelser (herunder tilskud) med Kommissionen og EDA
• den tidligere administrerende direktørs direkte eller indirekte institutionelle forbindelser med den nye arbejdsgiver
• Hvordan de påtænkte nye job ikke vil have nogen direkte eller indirekte forbindelse med EDA.

[8] I overensstemmelse med artikel 18 skal EDA meddele sin afgørelse senest 30 arbejdsdage efter at være blevet underrettet herom. Hvis der ikke er givet en sådan meddelelse inden udløbet af denne frist, anses dette for at være en stiltiende accept. (Fremhævelse tilføjet.)

[9] Artikel 141 i EDA's personalevedtægt (se fodnote 4 for et link) fastsætter de foranstaltninger, som EDA kan træffe over for en ansat efter en tilsidesættelse af vedkommendes forpligtelser i henhold til personalevedtægten:
"På grundlag af undersøgelsesrapporten, efter at have underrettet den pågældende ansatte om alle beviser i sagsakterne og efter at have hørt den pågældende ansatte, kan AACC:

a) beslutte, at der ikke kan rejses sag mod den ansatte, i hvilket tilfælde han skal underrettes skriftligt herom, eller

b) beslutte, selv om der foreligger eller synes at foreligge en tilsidesættelse af forpligtelser, at der ikke skal træffes disciplinære foranstaltninger, og i givet fald rette en advarsel til den ansatte, eller

c) i tilfælde af manglende overholdelse af forpligtelser i henhold til artikel 139:

i) beslutte at indlede den disciplinære forfølgning, der er omhandlet i afdeling D i dette afsnit, eller

ii) beslutte at indlede disciplinærsager ved Disciplinærrådet."(Fremhævelse tilføjet.)

[10] En kontrakt blev tildelt Airbus Defence and Space SAS (en del af Airbus France) i henhold til en rammekontrakt om indkøb af EU-satellitkommunikation (SatCom), og en kontrakt vedrørende SatCom-uddannelse blev finansieret over EDA's driftsbudget.

[11] Selv om EDA's administrerende direktør er agenturets retlige repræsentant, er beføjelserne som »anvisningsberettiget« uddelegeret, hvilket betyder, at viceadministrerende direktør underskrev de pågældende indkøbskontrakter.

[12] Se https://eda.europa.eu/news-and-events/news/2020/01/22/eda-bids-farewell-to-chief-executive-jorge-domecq for et udvalg af de sager, som den tidligere administrerende direktør har arbejdet med i de seneste tre tjenesteår.

Den tidligere administrerende direktør vendte tilbage som embedsmand med udenrigsministeriet i sit hjemland efter at have forladt EDA.

[14] Ifølge EU's retspraksis har EU's institutioner, organer og agenturer vide skønsbeføjelser på dette område. Se: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1549037343294&uri=CELEX:62013FJ0086.

[15] Den tidligere administrerende direktør havde underskrevet en såkaldt erklæring om udtræden af tjenesten, hvori han anerkendte sin forståelse af sine forpligtelser i henhold til EDA's personalevedtægt med hensyn til efteransættelse og angav, at han var vendt tilbage til en EU-medlemsstats udenrigsministerium.

[16] Herunder alt arbejde vedrørende Rådet for Den Europæiske Union (se listen over sådanne spørgsmål i bilaget) eller Kommissionen, f.eks. vedrørende Den Europæiske Forsvarsfond og programmet for udvikling af den europæiske forsvarsindustri, se: https://ec.europa.eu/growth/sectors/defence/european-defence-fund_en.

[17] Se s. 6 i EDA's svar: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/141624. Invitationen
til arrangementet den 5. februar 2018 stammede fra Airbus Spain, invitationen til arrangementet i september stammede fra Airbus Defence and Space, invitationerne til arrangementerne i juni og oktober 2019 stammede fra Airbus SE.

[18] Ombudsmanden bemærker også, at de møder med Kommissionen, som Airbus opfører i åbenhedsregistret, vedrører Airbus og ikke udelukkende Airbus' kontor i Bruxelles. Se: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/displaylobbyist.do?id=2732167674-76.

[19] Ombudsmanden bemærker, at Airbus' interesser også er bredere end EDA's aktiviteter alene, som det fremgår af selskabets registrering i EU's åbenhedsregister (se: åbenhedsregister — søg i registret (europa.eu)).

[20] Artikel 18 i EDA's personalevedtægt indeholder et etårigt forbud mod lobbyvirksomhed for højtstående tjenestemænd, der forlader deres embede.

[21] I henhold til artikel 141 i EDA's personalevedtægt, jf. fodnote 9. I forbindelse med denne procedure gav EDA's chef for agenturet (EU's højtstående repræsentant) den 9. september 2020 EDA's administrerende direktør mandat til at repræsentere ham i forbindelse med oprettelsen, afholdelsen og optagelsen af høringen af den tidligere administrerende direktør.

[22] Jf. artikel 18 i EDA's personalevedtægt, se fodnote 4.

[23] Jf. artikel 141 i EDA's personalevedtægt, se fodnote 9.

[24] Se tidslinjen ovenfor. Den tidligere regeringsleder indgav sin anmodning den 27. juli 2020. Perioden på 30 arbejdsdage begyndte således denne dag. EDA meddelte ham, at anmodningen manglede oplysninger om, hvordan de nye arbejdsgivere ville mindske risikoen for interessekonflikter mellem hans tidligere og planlagte fremtidige roller den 31. juli 2020. Den 31. august 2020 eller den 26. arbejdsdag efter indgivelsen af anmodningen fremlagde den tidligere administrerende direktør de oplysninger, som EDA havde anmodet om, og efterlod EDA fire arbejdsdage til sin vurdering, som omfattede høring af EDA's personaleudvalg.

[25] Nemlig luft-til-luft-tankning, fjernstyrede flysystemer, statslig satellitkommunikation og cyberforsvar.

Nemlig vigtigste kampvogne, soldat systemer, patrulje klasse overfladeskibe, counter ubemandede antennesystemer, forsvar applikationer i rummet, og militær mobilitet.

[27] Yderligere oplysninger findes i Rådets afgørelse (FUSP) 2015/1835 om fastlæggelse af statutten, hjemstedet og de nærmere bestemmelser for Det Europæiske Forsvarsagenturs drift https://www.eda.europa.eu/docs/default-source/documents/eda-council-decision-2015-1835-dated-13-10-2015.pdf.

[28] Se: https://eda.europa.eu/docs/default-source/documents/eda-council-decision-2015-1835-dated-13-10-2015.pdf.