1.  Resumé

Ombudsmanden bestræber sig på at opnå håndgribelige forbedringer for klagerne og offentligheden i EU's forvaltning. Med hensyn til aktindsigt i EU-dokumenter gør hun det ved at sikre øget aktindsigt for ansøgerne, men også ved at hjælpe EU-administrationen med at forbedre sin praksis, sikre større proaktiv gennemsigtighed og være fuldt ansvarlig over for offentligheden.

Antallet af klager over aktindsigt er steget betydeligt i de seneste år: fra gennemsnitligt 45 klager om året fra 2014 til 2016 til gennemsnitligt 83 klager om året i perioden 2017-2020 til 129 klager i gennemsnit i årene 2021-2023. Samlet set vedrørte 26 % af alle de undersøgelser, som Ombudsmanden har indledt i de seneste tre år, hvordan EU-institutionerne behandlede anmodninger om aktindsigt.

Offentlighedens valg om oftere at henvende sig til Ombudsmanden for at klage er en positiv udvikling. Dette kan skyldes den øgede bevidsthed om Ombudsmandens rolle, ansøgere, der hyppigere støder på problemer med EU-administrationen, hurtigere sagsbehandling fra Ombudsmandens side på dette område eller en kombination af disse og andre faktorer.

Mens antallet af klager er steget, fortsatte Ombudsmandens kontor med at behandle klager om aktindsigt meget hurtigere. Den gennemsnitlige tid til at nå et resultat har været stabil i de seneste tre år og er tre gange hurtigere end før indførelsen af Fast Track-proceduren (i perioden 2021-2023: 83 arbejdsdage i 2016: 255 arbejdsdage).

Ombudsmandens indgriben førte til et nyttigt resultat for klageren i de fleste sager. De fleste undersøgelser blev afsluttet som afsluttet (mange efter en forsinkelse fra institutionens side med hensyn til at nå frem til en endelig afgørelse om anmodningen), eller Ombudsmanden fremsatte et forslag til en løsning, som blev accepteret af institutionen, hvilket førte til bredere aktindsigt.

Ombudsmandens kontor hørte enkeltpersoner og organisationer, der indgav klager efter at have haft problemer med at få adgang til EU-dokumenter. Respondenterne var generelt tilfredse med erfaringerne og sagde, at det var sandsynligt, at de ville henvende sig til Ombudsmanden, næste gang de er utilfredse med resultatet af en anmodning om aktindsigt. De påskønnede navnlig, at Ombudsmanden giver en objektiv vurdering af institutionens holdning.

Ud over at nå frem til konklusioner om individuelle klager behandlede Ombudsmanden mellem 2021 og 2023 strategiske og systemiske spørgsmål i EU's forvaltning. Dette arbejde havde til formål at sikre overholdelse af forordning (EF) nr. 1049/2001 og principperne om god forvaltningsskik ved at øge bevidstheden, yde vejledning og forbedre den generelle praksis. Ombudsmanden fandt f.eks., at de systemiske og betydelige forsinkelser i Kommissionens behandling af anmodninger om aktindsigt i dokumenter udgør fejl eller forsømmelser. Ombudsmanden anmodede Kommissionen om at rette op på denne situation som en prioritet og indbragte sagen for Europa-Parlamentet. Kontoret vil fortsat overvåge problemet, som synes at vare ved ifølge de hørte interessenter og de seneste klager.

Ombudsmanden har også vejledt offentligheden og EU-institutionerne om retten til aktindsigt i EU-dokumenter. Materialet er tilgængeligt på Ombudsmandens websted og indeholder en "vejledning i spørgsmål og svar" på alle EU-sprog, en mere detaljeret ressource for eksperter og en kort vejledning til EU-administrationen om politikker og praksis.

2. Oversigt: Aktindsigtssager og Fast Track-proceduren

a. Den økonomiske aktørs rolle med hensyn til aktindsigt i EU-dokumenter

Offentlighedens ret til aktindsigt i dokumenter, som EU's institutioner, organer, kontorer og agenturer er i besiddelse af, er fastsat i EU-traktaterne og chartret om grundlæggende rettigheder [1]. Den spiller en afgørende rolle med hensyn til at sikre, at EU-institutionerne fungerer på en gennemsigtig måde, hvilket styrker legitimiteten af og offentlighedens tillid til EU. De generelle regler, der gennemfører denne ret, er fastsat i EU-lovgivningen om aktindsigt (forordning (EF) nr. 1049/2001).[2] Hvis en EU-institution nægter at give aktindsigt i et bestemt dokument, er der to klagemuligheder for dem, der søger aktindsigt. Ansøgere kan indbringe sagen enten for EU-Domstolen eller henvende sig til Den Europæiske Ombudsmand.

Personer, der ønsker aktindsigt i dokumenter, er typisk afhængige af hurtig offentliggørelse for at kunne anvende dokumenterne til det formål, de havde til hensigt. Ansøgerne forventer derfor, at deres anmodning om aktindsigt behandles hurtigt. Dette gælder især for civilsamfundsorganisationer, virksomheder og borgere, der ønsker at deltage i EU's beslutningsproces, og for journalister og forskere, der kan være ivrige efter at kontrollere EU's forvaltning.

Hvis der ikke er hurtig adgang, kan dokumenterne miste deres anvendelighed. Den Europæiske Ombudsmand har konsekvent argumenteret for, at forsinket adgang nægtes.

b. Hvordan EO håndterer sager om aktindsigt i EU-dokumenter

På grundlag af det princip, der ligger til grund for EU's regler om aktindsigt, om, at anmodninger bør behandles omgående, har Ombudsmanden konsekvent forsøgt at sikre, at hendes kontor behandler sådanne klager så hurtigt som muligt. Hun indførte derfor en fremskyndet procedure for behandling af klager om aktindsigt. Efter en prøveperiode på fem måneder iværksatte Ombudsmanden formelt "Fast Track-proceduren" for klager over aktindsigt i februar 2018.

Efter at have modtaget en klage over afslag på aktindsigt registrerer Ombudsmandens kontor klagen og undersøger, om der kan indledes en undersøgelse. Dette afhænger af flere faktorer, herunder om en klage kan antages til behandling [3], eller om Ombudsmanden finder, at der er grund til at indlede en undersøgelse ^[4].

Hvis det forekommer berettiget at indlede en undersøgelse, foretager kontoret også en første intern vurdering for at afgøre, om klagen kan behandles efter Fast Track-proceduren. Dette er normalt tilfældet, når den pågældende institutions endelige holdning er kendt, dvs. når der foreligger en udtrykkelig endelig afgørelse om afslag på aktindsigt (en udtrykkelig »bekræftende afgørelse«). Fast-Track-proceduren anvendes normalt ikke i tilfælde, hvor i) klageren anfægter, at der ikke findes noget dokument, ii) der er behov for yderligere præciseringer, før Ombudsmandens undersøgelseshold kan inspicere de pågældende dokumenter, eller iii) den pågældende institution endnu ikke har vedtaget sin endelige holdning (hvor fristen for det bekræftende svar er udløbet, og der derfor er en implicit negativ afgørelse). Under alle omstændigheder forsøger Ombudsmanden at behandle alle klager over aktindsigt så hurtigt som muligt.

Sagen overdrages derefter til en undersøgelsesmedarbejder, og der træffes en formel afgørelse om, hvorvidt der kan indledes en undersøgelse. Kontorets mål for sådanne "afgørelser om antagelighed" er 30 kalenderdage. Hvis sagen imidlertid behandles efter Fast Track-proceduren, er målet 5 arbejdsdage fra registreringen af klagen.

Efter at have indledt en undersøgelse i henhold til Fast-Track-proceduren tager kontoret en række undersøgelsestrin. Den indledes med en hurtig gennemgang af de pågældende dokumenter, hvor der anmodes om et svar fra den relevante institution og i visse tilfælde et møde. Ombudsmanden har indgået aftaler med EU-institutionerne, der giver hende hurtig adgang til dokumenterne (inden for fem arbejdsdage efter indledningen af undersøgelsen) og til eventuelle yderligere bemærkninger fra institutionerne (inden for 15 arbejdsdage).

Ombudsmandens undersøgelseshold inspicerer derefter de pågældende dokumenter og kan rådføre sig yderligere med EU-institutionen. Målet er at få foretaget en "vurdering" så hurtigt som muligt. Hvis sagen behandles i henhold til Fast Track-proceduren, er målet for færdiggørelsen af vurderingen senest 40 arbejdsdage efter registreringen af klagen.

Vurderingen kan være, at der er mulighed for at opnå en hurtig løsning. Med henblik herpå kan Ombudsmanden foreslå, at institutionen offentliggør (dele af) dokumenterne.

Hvis Ombudsmanden finder, at EU-institutionen ikke burde have givet afslag på aktindsigt, kan hun foretage en formel konstatering af fejl eller forsømmelser og anbefale, at institutionen giver (øget) aktindsigt i de pågældende dokumenter.

Ombudsmanden kunne også konkludere, at EU-institutionens afgørelse om afslag på aktindsigt var berettiget i betragtning af en eller flere undtagelser [5] i henhold til EU's regler om aktindsigt, og afslutte sagen med en konstatering af, at der ikke forelå fejl eller forsømmelser.

3. Præstationsvurdering

Dette afsnit indeholder statistikker over behandlingen af alle klager over aktindsigt mellem den 1. januar 2021 og den 31. december 2023, herunder dem, der behandles under Fast Track-proceduren.

En tidligere gennemgang af klagerne over aktindsigt og anvendelsen af Fast Track-proceduren for perioden 1. september 2017 til 31. august 2020 blev offentliggjort i februar 2021 [6].

a. Antal klager

Mellem 2021 og 2023 modtog Ombudsmanden 386 klager inden for aktindsigt. Dette udgør 16 % af alle klager inden for mandatet i denne periode.

Antallet af klager over aktindsigt er steget betydeligt i de seneste år: fra gennemsnitligt 45 klager om året fra 2014 til 2016 til gennemsnitligt 83 klager om året i perioden 2017-2020 til 129 klager i gennemsnit i årene 2021-2023.

Tabellerne nedenfor viser den årlige fordeling.

*FT-procedure indført

b. Hvilke institutioner var berørt?

Størstedelen af de klager over aktindsigt, der blev modtaget mellem 2021 og 2023, blev indgivet mod Europa-Kommissionen, som er den største EU-institution og modtager langt det højeste antal anmodninger om aktindsigt. De resterende klager vedrørte en lang række andre EU-institutioner, -organer, -kontorer og -agenturer, navnlig Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) og Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) samt Tjenesten for EU's Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten), Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union.

*Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger, Den Europæiske Luftfartssikkerhedsmyndighed, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg, Den Europæiske Unions Agentur for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder, EU-Satellitcentret, Den Europæiske Unions Asylagentur, Det Europæiske Råd, Den Europæiske Banktilsynsmyndighed, Det Europæiske Center for Udvikling af Erhvervsuddannelse, Det Europæiske Regionsudvalg, Det Europæiske Forvaltningsorgan for Sundhed og Det Digitale Område, Forvaltningsorganet for Det Europæiske Innovationsråd og SMV'er, Det Europæiske Personaleudvælgelseskontor, Det Europæiske Agentur for Søfartssikkerhed, Det Europæiske Forvaltningsorgan for Forskning, Den Europæiske Unions Agentur for Strafferetligt Samarbejde og Den Fælles Afviklingsinstans.

c. Hvem er klagerne?

d. Antal henvendelser

Mellem 2021 og 2023 indledte Ombudsmanden undersøgelser af 277 klager på området aktindsigt [7] Samlet set vedrørte 26 % af alle de undersøgelser, som Ombudsmanden indledte mellem 2021 og 2023, hvordan EU-institutionerne behandlede anmodninger om aktindsigt.

e. Gennemsnitlig behandlingstid

Den gennemsnitlige tid, der er nødvendig for at behandle klager over aktindsigt, er blevet væsentligt reduceret i årenes løb. De tre vigtigste faser i klagebehandlingen er gået hurtigere siden indførelsen af Fast Track-proceduren: træffe afgørelse om antagelighed, vedtage en vurdering (relevant for undersøgelser) og afslutte sagen.

Den gennemsnitlige tid for afgørelser om antagelighed for alle klager vedrørende aktindsigt er over tre gange hurtigere nu end før indførelsen af Fast-Track-proceduren (i 2023: 9 arbejdsdage i 2016: 34 arbejdsdage).

I perioden 2021-2023 var den gennemsnitlige tid fra registreringen til den endelige afslutning af sagen for alle klager over aktindsigt 69 arbejdsdage. Tabellerne nedenfor viser den årlige fordeling.

Dette diagram vedrører alle klager over aktindsigt (uantagelige, ubegrundede, undersøgelser).

For så vidt angår de klager, der blev modtaget i 2022, er alle klager på nær én blevet afsluttet, mens 116 klager, der blev modtaget i 2023, er blevet afsluttet (69 %). De resterende sager var stadig åbne på tidspunktet for denne gennemgang.

Kun for så vidt angår undersøgelserne deler Ombudsmanden vurderingen med den pågældende EU-institution, når den er afsluttet. Dette kan ske ved en foreløbig vurdering, et forslag til løsning, en henstilling eller en afgørelse om afslutning af sagen. Den gennemsnitlige tid til færdiggørelse af vurderingen var mere end tre gange hurtigere end tidligere (i perioden 2021-2023: 83 arbejdsdage i 2016: 255 arbejdsdage).

For så vidt angår undersøgelserne i 2023 er vurderingen afsluttet i 77 sager (66 %). Vurderingen af de resterende sager verserede stadig på tidspunktet for denne gennemgang.

f. Hurtigsporsforespørgsler

Mellem 2021 og 2023 behandlede Ombudsmanden 70 klager under Fast-Track-proceduren.[8] Selv om antallet af sager vedrørende aktindsigt er steget betydeligt, faldt andelen af Fast-Track-sager. Samlet set blev 25 % af klagerne over aktindsigt udpeget som Fast-Track (sammenlignet med 47 % i den tidligere gennemgang, selv om Ombudsmanden på daværende tidspunkt havde en bredere definition af Fast-Track-sager).

På grundlag af kontorets erfaringer med Fast-Track-proceduren og den gennemgang, der blev foretaget i 2020, blev det klart, at den pågældende institutions endelige holdning skal være kendt for at kunne behandle en sag på passende vis gennem Fast-Track-proceduren. Hovedårsagen hertil er, at Ombudsmanden som klagemekanisme først og fremmest søger at kontrollere, om en afgørelse om afslag på aktindsigt var berettiget.

I mange sager, som Ombudsmanden blev gjort opmærksom på i perioden 2021-2023, havde den pågældende institution imidlertid endnu ikke vedtaget en udtrykkelig bekræftende afgørelse, da klagen blev indgivet. Ved indledningen af en undersøgelse kunne ombudsmanden derfor ikke efterprøve institutionens endelige holdning sammen med de omtvistede dokumenter. Disse sager kunne derfor ikke behandles gennem Fast Track-proceduren. Dette var særlig relevant for sagerne vedrørende Europa-Kommissionen, som er langt den største, der når Ombudsmanden. Ombudsmanden har overvåget spørgsmålet om forsinkelser og gennemført en undersøgelse på eget initiativ, der førte til en række henstillinger, hvori Kommissionen blev anmodet om hurtigst muligt at behandle spørgsmålet (nærmere oplysninger nedenfor).

Ombudsmanden var i stand til at opfylde målet om antagelighed, dvs. at indlede en undersøgelse inden for fem arbejdsdage, i de fleste tilfælde. I referenceperioden var den gennemsnitlige tid, det tog at træffe afgørelse om, hvorvidt en klage kunne antages til realitetsbehandling, fire arbejdsdage.

Med hensyn til vurderingen blev Ombudsmandens vurdering i 27 % af Fast-Track-undersøgelserne udstedt inden for den vejledende tidsplan på 40 arbejdsdage. I 47 % af alle undersøgelser blev vurderingen foretaget inden for 60 arbejdsdage. Samlet set var den gennemsnitlige tid til at tage stilling 83 arbejdsdage. Dette viser, at det fortsat er en udfordring at overholde tidsplanen på 40 arbejdsdage for Fast-Track-klager.

De fleste undersøgelser under Fast-Track-proceduren blev afsluttet med en konstatering af, at der ikke forelå fejl eller forsømmelser, eller blev afgjort efter Ombudsmandens indgriben. I ca. 43 % af Fast-Track-undersøgelserne, hvor vurderingen blev afsluttet på tidspunktet for denne rapport, fremsatte Ombudsmanden et løsningsforslag og/eller en henstilling og/eller et forslag til forbedring (yderligere oplysninger om resultatet findes nedenfor).

g. Resultat

Mellem 2021 og 2023 fremsatte Ombudsmanden henstillinger i 11 sager, løsningsforslag i 33 sager og forslag til forbedringer [9] i 17 sager. Med hensyn til overholdelse blev henstillingen i seks tilfælde accepteret af institutionen, i fire tilfælde blev den afvist, og for én henstilling er der endnu ikke modtaget et svar. Med hensyn til løsningsforslagene blev der i 17 tilfælde opnået en løsning, 10 forslag blev afvist, og i seks tilfælde var der endnu ikke afgivet svar. Hvad angår forslagene til forbedringer, blev 11 accepteret, to blev afvist, og fire mangler stadig at blive besvaret.

h. Relevant arbejde inden for aktindsigt

Ud over at nå frem til konklusioner om individuelle klager bestræbte Ombudsmanden sig mellem 2021 og 2023 også på at tackle strategiske og systemiske spørgsmål. Dette arbejde havde til formål at sikre overholdelse af forordning (EF) nr. 1049/2001 og principperne om god forvaltningsskik ved at øge bevidstheden, yde vejledning og forbedre den generelle praksis. I det følgende afsnit fremhæves nogle af de sager af offentlig betydning, som Ombudsmanden behandlede i denne periode. Nogle af disse var baseret på en klage, nogle blev åbnet af kontoret på eget initiativ.

Ombudsmanden fremsatte praktiske henstillinger vedrørende registrering af tekst- og chatbeskeder og offentliggørelse heraf.

Ombudsmanden gennemførte et strategisk initiativ om, hvordan EU's institutioner, organer, kontorer og agenturer registrerer tekstbeskeder og chatbeskeder, der sendes/modtages af ansatte i deres faglige kapacitet. Initiativet kom, efter at hun havde modtaget klager i forbindelse med anmodninger om aktindsigt i tekstbeskeder [10]. På grundlag af de indsamlede oplysninger identificerede Ombudsmanden god praksis, som kan vejlede EU-administrationen i behandlingen af dette spørgsmål i fremtiden. Ombudsmanden delte disse "praktiske anbefalinger" med alle EU's brancheorganisationer og offentliggjorde dem også på sit websted [11].

Ombudsmanden præciserede, at spørgsmålet om, hvorvidt et dokument var registreret i en institutions dokumentforvaltningssystem, er irrelevant i forbindelse med anmodninger om aktindsigt.

Ombudsmanden behandlede forskellige klager, hvor Europa-Kommissionen ikke havde søgt ordentligt efter specifikke e-mails eller tekstbeskeder, som den pågældende klager havde anmodet om aktindsigt i. Kommissionen var i disse sager af den opfattelse, at kun dokumenter, der er registreret i dens dokumentforvaltningssystem, udgør "dokumenter" som omhandlet i forordning (EF) nr. 1049/2001. Kommissionen registrerer imidlertid kun dokumenter, som den anser for at opfylde registreringskriterierne.

Ombudsmanden præciserede, at det med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der kan gives aktindsigt i et bestemt dokument, er irrelevant, om dette dokument er blevet registreret i institutionens dokumentforvaltningssystem. Det afgørende er snarere dokumentets indhold, og om det vedrører de "politikker, aktiviteter og beslutninger", som institutionen er ansvarlig for [12].

Forsinkelser i behandlingen af Europa-Kommissionens anmodninger om aktindsigt

Et tilbagevendende emne, som Ombudsmanden blev gjort opmærksom på, var forsinkelser i EU-institutionernes behandling af anmodninger om aktindsigt, navnlig fra Europa-Kommissionen.

Klager til Ombudsmanden tydede på, at fristerne for at besvare anmodninger om aktindsigt ofte ikke blev overholdt af Kommissionen. Ombudsmanden indledte derfor en undersøgelse på eget initiativ med Kommissionen for at kontrollere, om dette var et systemisk problem. Undersøgelsen viste, at Kommissionen ikke overholder de fastsatte frister, når den behandler begæringer om aktindsigt i et betydeligt antal sager. Desuden var de forsinkelser, der opstod, ret betydelige, navnlig i den fornyede undersøgelsesfase (når der var tale om "genfremsatte begæringer"). Situationen forværredes i perioden 2021-2023, hvor flere og flere "forsinkede" sager nåede Ombudsmanden [13].

Ombudsmanden fandt, at de systemiske og betydelige forsinkelser i Kommissionens behandling af begæringer om aktindsigt udgør fejl eller forsømmelser. Hun anmodede Kommissionen om at rette op på denne situation som en prioritet. Hun forelagde også Europa-Parlamentet en særberetning [14] I marts 2024 stemte Parlamentet med overvældende støtte om en beslutning til støtte for Ombudsmandens konklusioner [15].

Ombudsmandens indgriben medførte forbedringer i den måde, hvorpå Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) behandler anmodninger om aktindsigt

Efter en undersøgelse foretaget af Ombudsmanden indvilligede EFSA i at ændre sine regler og praksis for at sikre, at anmodninger om aktindsigt behandles hurtigere.

Sagen vedrørte en begæring om aktindsigt i dokumenter vedrørende bly i ammunition. EFSA brugte mere end syv måneder på at behandle anmodningen og forlængede fristen ved flere lejligheder. Klageren kunne derfor ikke anvende dokumenterne ved udarbejdelsen af et bidrag til en offentlig høring afholdt af et andet EU-agentur. Ombudsmanden konstaterede fejl eller forsømmelser i denne sag og fremsatte henstillinger til EFSA.

EFSA reagerede positivt på Ombudsmandens henstillinger. Den reviderede sin afgørelse om aktindsigt og lovede at forbedre sin kommunikation med ansøgerne [16].

Ombudsmanden konstaterede problemer med Frontex' praksis i forbindelse med behandlingen af anmodninger om aktindsigt, som den anser for at være upræcise, eller som vedrører mange eller store dokumenter.

I dette tilfælde anfægtede Ombudsmanden Frontex' praksis i forbindelse med behandlingen af anmodninger om aktindsigt, som Ombudsmanden ikke anser for at være tilstrækkeligt klare, eller som vedrører mange eller store dokumenter. Hvis Frontex finder, at en anmodning er så kompliceret, at det er nødvendigt at finde en "venlig løsning" med den person, der anmoder om adgang, "forsvarer" det registreringen af anmodningen og forhindrer dermed, at de lovbestemte frister begynder at løbe. Hvis Frontex finder, at en registreret anmodning om aktindsigt ved en nærmere betragtning er så upræcis, at dokumentet/dokumenterne ikke kan identificeres, mener Frontex, at det kan suspendere de lovbestemte frister for at præcisere anmodningens omfang.

Ombudsmanden fandt, at Frontex' praksis udgør fejl eller forsømmelser, og anbefalede, at den blev bragt til ophør. Da Frontex ikke accepterede denne henstilling, fastholdt Ombudsmanden konstateringen af fejl eller forsømmelser. Hun var uenig i Frontex' holdning om, at denne praksis er til gavn for ansøgerne. Tværtimod kan det ikke være gavnligt, når et EU-organ ensidigt tillader sig selv at forsinke eller suspendere de gældende lovbestemte frister [17].

Ombudsmanden anmodede Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) om at ændre sin nuværende praksis med at stille begæringer om aktindsigt i kø

EMA indførte visse praksisser i sin håndtering af anmodninger om aktindsigt for at håndtere udfordringerne efter to hidtil usete begivenheder, nemlig tabet af personale som følge af flytningen fra London til Amsterdam efter brexit og covid-19-pandemien. Denne praksis består i, at i) EMA udsætter behandlingen af visse anmodninger om aktindsigt i dokumenter ved at placere dem i en kø i den rækkefølge, hvori EMA modtager dem, ii) EMA begrænser både antallet af dokumenter, som ansøgere kan anmode om pr. anmodning, og antallet af anmodninger, som individuelle ansøgere kan have i køen på et givet tidspunkt.

Med hensyn til den første praksis fandt Ombudsmanden, at dette ikke var god forvaltning og ikke var i overensstemmelse med princippet i forordning (EF) nr. 1049/2001 om, at anmodninger om aktindsigt skal behandles "straks". Med hensyn til den anden praksis konkluderede Ombudsmanden, at den udgjorde fejl eller forsømmelser i betragtning af, hvad der syntes at være vilkårlige elementer.

På tidspunktet for denne rapport afventede EMA sit svar på Ombudsmandens konklusioner. EMA har imidlertid allerede tilkendegivet, at det tog skridt til at udfase den første praksis med den »kronologiske kø«[18].

Ombudsmanden offentliggjorde en generel vejledning om retten til aktindsigt

Som det fremgår af denne rapport, tegner klager over manglende gennemsigtighed sig for den største andel af de sager, der behandles af Ombudsmanden. For at vejlede offentligheden og EU-institutionerne har Ombudsmanden udarbejdet flere onlineressourcer om den rette adgang til EU-dokumenter. Disse omfatter en "vejledning i spørgsmål og svar" på alle EU-sprog, en mere detaljeret ressource for eksperter og en kort vejledning for EU-administrationen om politikker og praksis [19].

4.  Interessenternes synspunkter

I forbindelse med gennemgangen af sine resultater med hensyn til behandling af klager over aktindsigt hørte Ombudsmandens kontor flere interessenter for at få feedback. Dette omfattede både klagere (fra civilsamfundet, den akademiske verden og medierne) og Kommissionen som den vigtigste berørte institution.

a. Feedback

Samlet erfaring

Generelt havde de hørte personer positive erfaringer med Ombudsmanden. De fandt også, at kommunikationen med Ombudsmandens kontor var effektiv og hjælpsom og gjorde det muligt for dem at følge processen.

Websted og klageformular

Respondenterne satte pris på de forbedringer, der er foretaget af Ombudsmandens websted, og muligheden for at overvåge, hvordan deres klager skrider frem. Respondenterne sagde også, at de gør brug af Ombudsmandens websted til at søge efter tidligere sager. Mange var endnu ikke klar over, at Ombudsmanden også havde offentliggjort en generel vejledning om retten til aktindsigt.

Flertallet mente, at det var ligetil at indgive en klage.

Resultat

Klager til Ombudsmanden inden for aktindsigt blev anset for at være et mindre risikabelt og hurtigere alternativ til retssager og kunne anvendes i sager, hvor det var usikkert, om de ville blive taget til følge. Dette blev især anset for at være tilfældet for klagere, der ikke havde de finansielle midler til at anlægge en retssag.

For nogle respondenter er de klar over, at Ombudsmanden giver en objektiv vurdering af institutionens holdning, selv om resultatet ikke var positivt med hensyn til at få bredere adgang. Nogle anførte, at når Ombudsmanden afslutter sin undersøgelse med en konstatering af fejl eller forsømmelser, bekræfter dette, at deres klage var berettiget.

For mange respondenter var der et alvorligt problem med forsinkelser i modtagelsen af aktindsigt. Når klagere henvender sig til Ombudsmanden, har den pågældende institution ofte allerede oplevet en betydelig forsinkelse i behandlingen af deres anmodning om aktindsigt. Selv om der opnås bredere aktindsigt efter Ombudsmandens indgriben, vil det ønskede dokument på dette tidspunkt muligvis ikke længere være nyttigt. Nogle anførte, at de undertiden afspejler, om dokumenternes relevans vil være udløbet ved processens afslutning. Hvis ja, kan det afholde dem fra at indgive en klage i første omgang. Andre henvender sig imidlertid ikke kun til Ombudsmanden for at få adgang, men også for at gøre opmærksom på et problem (f.eks. forsinkelser) og for at forsøge at forbedre procedurerne for fremtiden.

Fast-Track-procedure

Respondenterne var bekendt med Fast-Track-proceduren og værdsatte den hurtige indledning af undersøgelser og den strømlinede proces. Men når en undersøgelse er åbnet, kan processen stadig være lang. Nogle respondenter bemærkede, at Ombudsmanden ofte forlænger institutionernes frister, selv om der allerede har været forsinkelser. Hvor der opstod forsinkelser, sætter respondenterne pris på at modtage opdateringer så ofte som muligt. Der var stadig en vis usikkerhed om, hvorvidt proceduren finder anvendelse på alle klager over aktindsigt.

Sandsynligheden for at komme tilbage

Generelt sagde respondenterne, at det er sandsynligt, at de vil henvende sig til Ombudsmanden, næste gang de er utilfredse med resultatet af en anmodning om aktindsigt.

Feedback fra Europa-Kommissionen

Kommissionen påpegede på sin side, at den i løbet af de seneste tre år generelt har overholdt fristerne i Fast-Track-proceduren i forbindelse med undersøgelser, der fulgte efter Kommissionens vedtagelse af en bekræftende afgørelse. I disse tilfælde har Kommissionen været i stand til at forsyne Ombudsmanden med de ønskede dokumenter og besvare Ombudsmandens spørgsmål om Kommissionens holdning som fastsat i svaret på den genfremsatte begæring.

I de tilfælde, hvor Kommissionen endnu ikke har vedtaget en udtrykkelig bekræftende afgørelse, er fremsendelsen af dokumenter og svar til Ombudsmanden mere kompleks, da dokumenterne stadig vurderes af Kommissionen, og holdningen kan risikere at være ufuldstændig på det tidspunkt. 

Elementer, der kan forbedres

Blandt de elementer, som respondenterne identificerede som områder, der kunne forbedres i Ombudsmandens behandling af sager om aktindsigt, var følgende:

• mindre tilpasninger af formularen til indgivelse af klager til Ombudsmanden, navnlig for at præcisere de nødvendige bilag
• flere informationsressourcer med retspraksis, som kan hjælpe med at forberede genfremsatte begæringer
• større klarhed om, hvornår Fast-Track-proceduren anvendes
• flere oplysninger om den forventede tidsplan for afslutning af en undersøgelse, f.eks. hvad der generelt er fristerne for institutionernes svar til Ombudsmanden
• eventuelle møder eller telefonsamtaler med klageren for at høre deres væsentlige argumenter mundtligt
• opfordring fra Ombudsmanden til institutionerne om at have mere personlig kontakt med ansøgerne, så anmodninger om aktindsigt kan afklares.

b. Behandling af forslag fra den tidligere gennemgang

Ombudsmanden har også behandlet forslag fra interessenter i forbindelse med den tidligere gennemgang.

Ombudsmanden har forbedret proceduren for klageres indgivelse og registrering af klager. Klagere kan nu følge status for deres klage på Ombudsmandens websted. Dette omfatter en detaljeret tidslinje, der kan tilgås via en klagers konto, og en mindre detaljeret tidslinje, der er offentligt synlig. Der er også planlagt forbedringer for at forenkle onlineklageformularen.

Ombudsmanden har også udarbejdet og offentliggjort en vejledning om retten til aktindsigt på sit websted.

5. Konklusion

I de seneste år er antallet af klager over aktindsigt næsten fordoblet. Samtidig er klagebehandlingen på dette område blevet strømlinet efter indførelsen af Fast Track-proceduren. Kontorets øgede effektivitet er generelt bemærkelsesværdig i forbindelse med klager over aktindsigt.

I perioden 2021-2023 var den gennemsnitlige behandlingstid for alle klager over aktindsigt fra registreringen til sagens afslutning 69 arbejdsdage. For forespørgsler om aktindsigt er den gennemsnitlige tid til at nå frem til et resultat 83 arbejdsdage.

Det har været en udfordring at overholde tidslinjen på 40 arbejdsdage i Fast-Track-sager. Teamet er blevet styrket for at hjælpe med at håndtere det meget større antal sager om aktindsigt og dermed hjælpe kontoret med at overholde denne tidsplan. Andre faktorer, der gør det vanskeligt at overholde denne tidsplan, omfatter behovet for at vente på svar fra de relevante institutioner i nogle tilfælde.

Mere generelt havde forsinkelser, som andre institutioner stødte på i forbindelse med behandlingen af sager om aktindsigt, en afsmittende virkning på Ombudsmandens klagebehandling. For det første kunne sagerne ikke behandles efter Fast Track-proceduren. For det andet skulle Ombudsmandens undersøgelse forblive åben, indtil svaret rent faktisk blev givet. Ombudsmanden har forsøgt at gå videre med processen i det omfang, det er muligt, navnlig ved at inspicere dokumenter i mangel af en endelig udtrykkelig holdning fra institutionens side til offentliggørelsen og efterfølgende foreslå løsninger eller udveksle foreløbige synspunkter.

Ombudsmanden er fortsat fast besluttet på ikke blot at levere resultater i god tid, men også at finde den bedst mulige løsning for klageren. Efter denne gennemgang vil Ombudsmanden fortsat:

• forbedre og ajourføre vejledningen om aktindsigt på sit websted, da dette er et værdifuldt redskab for klagere og borgere generelt. Hun vil også sikre, at vejledningen udbredes yderligere.
• fortsat at opretholde en hurtig behandling af undersøgelser vedrørende aktindsigt
• fortsætte med at forenkle den måde, hvorpå offentligheden indgiver klager til Ombudsmanden (klageformular)
• sikre, at klagerne er velinformerede om omfanget af og status for deres klager
• at fortsætte samarbejdet med institutionerne for at undgå forsinkelser i behandlingen af anmodninger om aktindsigt i overensstemmelse med princippet om, at "forsinket adgang nægtes"
• opretholde en åben dialog om effektive arbejdsmetoder med EU-institutionerne.

 

[1] Artikel 15 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj og artikel 42 i EU's charter om grundlæggende rettigheder: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[2] Forordning 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. Forordning 1049/2001 finder direkte anvendelse på Europa-Kommissionen, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Parlamentet. Andre EU-institutioner, -organer, -kontorer og -agenturer anvender imidlertid også forordningen eller har vedtaget afgørelser om, hvordan de anvender den.

[3] Klager skal opfylde visse betingelser i artikel 2 i Ombudsmandens statut for at kunne antages til behandling. Disse omfatter bl.a. kravet om at indgive en genfremsat begæring om aktindsigt til den pågældende institution, inden der indgives en klage.

[4] Artikel 3, stk. 4, i Ombudsmandens gennemførelsesbestemmelser. Ombudsmanden kan f.eks. finde, at der ikke er grund til at indlede en undersøgelse, fordi et andet organ er bedre i stand til at behandle klagen.

[5] I henhold til artikel 4 i forordning 1049/2001.

[6] Gennemgang af Ombudsmandens Fast Track-procedure af 24. februar 2021, som findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/138509

[7] De resterende klager var enten uantagelige, eller Ombudsmanden fandt ikke tilstrækkelig grund til at indlede en undersøgelse.

[8] De 70 undersøgelser, der blev behandlet under Fast-Track-proceduren, var baseret på klager modtaget fra 2021 til 2023. Af de 70 undersøgelser var otte stadig i gang på tidspunktet for udarbejdelsen af denne rapport.

[9] I den afgørelse, der afslutter undersøgelsen, kan Ombudsmanden foreslå forbedringer vedrørende spørgsmål, der er identificeret i løbet af undersøgelsen. 

[10] Sag 1219/2020/MIG om, hvordan Det Europæiske Råd behandlede en anmodning om offentlig adgang til mobiltelefonbaserede meddelelser, som den daværende formand angiveligt sendte til stats- og regeringscheferne: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57432 og sag 1316/2021/MIG om Europa-Kommissionens afslag på aktindsigt i tekstbeskeder udvekslet mellem Kommissionens formand og den administrerende direktør for en medicinalvirksomhed om indkøb af en covid-19-vaccine: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777.

[11] Yderligere oplysninger findes i det strategiske initiativ SI/4/2021/MIG om, hvordan EU's institutioner, organer, kontorer og agenturer registrerer tekst- og chatbeskeder, der sendes/modtages af medarbejdere i deres faglige kapacitet: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158383.

[12] Yderligere oplysninger findes i sag 1316/2021/MIG om Europa-Kommissionens afslag på aktindsigt i tekstbeskeder udvekslet mellem Kommissionens formand og den administrerende direktør for en medicinalvirksomhed om køb af en covid-19-vaccine: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777, sag 211/2022/TM om, hvordan Europa-Kommissionen behandlede en anmodning om offentlig adgang til e-mails fra sine repræsentanter i Grækenland vedrørende migrationssituationen i to hotspots: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60980 og sag 1378/2022/TM om, hvordan Europa-Kommissionen behandlede en anmodning om aktindsigt i dokumenter vedrørende EU's miljøstrategi og -lovgivning: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62144.

[13] I 2021 indledte Ombudsmanden 22 undersøgelser vedrørende forsinkelser i Kommissionens behandling af anmodninger om aktindsigt, i 2022 35 undersøgelser, og vigtigst af alt i 2023 indledte Ombudsmanden 75 sådanne undersøgelser.

[14] Yderligere oplysninger findes i sag OI/2/2022/OAM om den tid, det tager Europa-Kommissionen at behandle anmodninger om aktindsigt: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[15] Europa-Parlamentets beslutning af 14. marts 2024 om den tid, det tager Kommissionen at behandle begæringer om aktindsigt (2023/2941(RSP)) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0172_EN.html

[16] Yderligere oplysninger findes i sag 2124/2021/MIG om, hvordan Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) behandlede en anmodning om aktindsigt i dokumenter vedrørende et forslag om begrænsning af bly i ammunition: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60579.

[17] Yderligere oplysninger findes i sag OI/4/2022/PB om den tid, det tager Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) at behandle anmodninger om aktindsigt: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62097.

[18] Yderligere oplysninger findes i sag 2243/2022/SF om, hvordan Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) behandler anmodninger om aktindsigt i dokumenter vedrørende et stort antal dokumenter: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63009.

[19] Se Aktindsigt i EU-dokumenter og Den Europæiske Ombudsmands rolle: https://www.ombudsman.europa.eu/da/areas-of-work/access-to-documents.