1. Resumé

Et af de principper, der ligger til grund for EU's regler om aktindsigt, er, at anmodninger bør behandles hurtigt. Oplysningerne kan kræves hurtigt og kan miste deres relevans for den anmodende part, hvis der opstår forsinkelser. Ombudsmanden ønskede også at sikre, at hendes kontor behandler klager på dette område så hurtigt som muligt. I februar 2018 indførte hun derfor en fast track-procedure for behandling af klager over aktindsigt.

Tre år senere har denne gennemgang til formål at vurdere, hvordan proceduren fungerer i praksis. De overordnede resultater er positive: Ombudsmandens kontor behandler nu klager om aktindsigt meget hurtigere – den gennemsnitlige tid til behandling af klager om aktindsigt er nu en tredjedel af, hvad den var, før proceduren blev indført.

Det er vanskeligt at sige, om denne hurtigere proces har ført til en fordobling af antallet af klager om aktindsigt, som Ombudsmanden modtog i løbet af dette år, men det er under alle omstændigheder en positiv udvikling.

Den vejledende tidsplan på 40 arbejdsdage, inden for hvilken Ombudsmanden skal foretage sin materielle vurdering, er en udfordring i to tredjedele af Fast-Track-sagerne. Dette skyldes dels til tider overbebyrdede ressourcer, dels langsomme reaktioner fra institutionerne. Det kan være værd at overveje, om denne vejledende tidsplan skal forlænges for at skabe større sikkerhed for klagerne, samtidig med at man undgår at bruge en sådan forlængelse til at skabe yderligere forsinkelser.

Ombudsmandens kontor hørte også enkeltpersoner og organisationer, der har anvendt proceduren. Respondenterne var generelt tilfredse med erfaringerne, men efterlyste også større klarhed om, hvad der kan forventes under behandlingen af klager over aktindsigt. Dette tydede på en vis forvirring med hensyn til, hvad der er og ikke betragtes som en hurtig klage inden for den bredere kategori af sager om aktindsigt, der behandles af Ombudsmanden. Dette er værd at overveje yderligere af kontoret, herunder en vurdering af, om det ville være bedre blot at sige, at Ombudsmanden forsøger at behandle alle klager over aktindsigt så hurtigt som muligt på grundlag af en vejledende tidsplan. Udpegelsen af den nye proces som "Fast Track" kan have hjulpet kontoret med at fokusere på, hvordan man strømliner den tidligere proces, men nu hvor det er opnået, kan det ikke længere være nyttigt at give den en særlig betegnelse.

Ombudsmanden har allerede behandlet nogle af de spørgsmål, der blev identificeret i denne gennemgang: Det team, der behandler sager om aktindsigt, er blevet udvidet, mens der nu gives klarere oplysninger på webstedet om vores behandling af klager om aktindsigt. Det kan nu blive nødvendigt at vedtage mere endelige retningslinjer for, hvornår institutionerne skal indrømme fristforlængelser , i betragtning af de betænkeligheder, som interessenterne har givet udtryk for i denne forbindelse.

Sideløbende med denne hurtige gennemgang gennemfører Ombudsmanden en intern revision af resultatet af klager over aktindsigt. Hun håber at rapportere om det snart.

2. Oversigt

a. Baggrund

Personer, der ønsker aktindsigt i dokumenter, som en EU-institution er i besiddelse af, har typisk brug for dokumenterne så hurtigt som muligt, for at de kan være relevante for det formål, hvortil de har til hensigt at anvende dem. De forventer derfor, at anmodningen behandles hurtigt. Dette gælder for journalister, civilsamfundsorganisationer eller borgere, der ønsker at deltage i EU's beslutningsproces. Virksomheder og forskere søger også oplysninger, der er relevante for deres arbejde.

Hvis der ikke er hurtig adgang, kan dokumenterne miste deres anvendelighed. Den Europæiske Ombudsmand har konsekvent argumenteret for, at forsinket adgang kan nægtes.

På grundlag af det princip, der ligger til grund for EU's regler om aktindsigt ^[1], om, at anmodninger bør behandles hurtigt, ønskede Ombudsmanden at sikre, at hendes kontor behandler sådanne klager så hurtigt som muligt. Hun indførte derfor en fast track-procedure for behandling af klager over aktindsigt. Efter en prøveperiode, der begyndte i september 2017, iværksatte Ombudsmanden formelt "Fast Track-proceduren" for klager over aktindsigt i februar 2018.

b. Fast-Track-betegnelse

Ombudsmanden betegner ikke alle klager over aktindsigt som "Fast Track". De klager, der behandles inden for rammerne af Fast-Track-proceduren, vedrører klager, hvor institutionen har givet afslag på aktindsigt i et dokument, eller hvor institutionen ikke har besvaret en begæring om aktindsigt inden for fristen og dermed implicit har givet afslag på aktindsigt.

Det har vist sig vanskeligt eller unødvendigt at anvende Fast Track-proceduren til at behandle andre sager om aktindsigt. Eksempler herpå er sager, hvor det er uklart, om de ønskede dokumenter findes, eller hvor der er behov for yderligere præciseringer, før Ombudsmandens undersøgelseshold kan inspicere de pågældende dokumenter. Hvis det fra begyndelsen er klart, at det kan være nødvendigt at foretage en mere tilbundsgående undersøgelse for at forsøge at opnå klageadgang for klageren, anvendes Fast-Track-proceduren ikke ^[2].

Denne gennemgang har vist, at det ikke altid er klart for klagerne, hvilke sager der behandles efter Fast Track-proceduren. Dette spørgsmål vil blive behandlet.

c. Sådan fungerer Fast-Track-proceduren

Når ombudsmanden har modtaget en klage, registrerer ombudsmanden klagen og sender en kvittering for modtagelsen. Senest fem arbejdsdage efter registreringen bør Ombudsmanden træffe afgørelse om, hvorvidt der kan indledes en undersøgelse efter Fast Track-proceduren. Dette afhænger af flere faktorer, herunder om en klage kan antages ^{til behandling [3],} eller om Ombudsmanden finder, at der er grund til at indlede en undersøgelse ^[4].

Efter at have indledt en undersøgelse omfatter Fast-Track-proceduren en række undersøgelsesskridt, begyndende med rettidig inspektion af de pågældende dokumenter og i visse tilfælde et møde med den relevante institution. Ombudsmanden har indgået aftaler med EU-institutionerne, der giver hende hurtig adgang til de dokumenter, der skal inspiceres (inden for 5 arbejdsdage efter indledningen af undersøgelsen), og mulighed for hurtigt at modtage eventuelle yderligere bemærkninger fra institutionerne (inden for 15 arbejdsdage).

Ombudsmanden sigter mod at nå frem til et resultat i Fast-Track-sager inden for 40 arbejdsdage (fra det tidspunkt, hvor klagen blev registreret). I denne periode inspicerer Ombudsmandens undersøgelseshold de pågældende dokumenter og kan høre institutionen eller organet yderligere.

Ombudsmanden afgør derefter, om der er mulighed for at nå frem til en hurtig løsning på problemet ved at foreslå, at institutionen offentliggør (dele af) dokumenterne.

Hvis Ombudsmanden finder, at EU-institutionen ikke burde have givet afslag på aktindsigt i dokumentet/dokumenterne, kan hun konstatere fejl eller forsømmelser og henstille, at den giver enten fuld eller delvis aktindsigt i de pågældende dokumenter.

3.  Præstationsvurdering

Følgende statistikker viser virkningen af Fast-Track-proceduren på sagsbehandlingstiden og udviklingen i antallet af sager. Dette afsnit indeholder statistikker over behandlingen af alle sager om aktindsigt og ikke udelukkende dem, der behandles under Fast Track-proceduren.

a. Antal klager

Fra den 1. september 2017 til den 31. august 2020 behandlede Ombudsmanden 252 klager vedrørende aktindsigt. I 189 af disse klager indledte Ombudsmanden en undersøgelse.

Antallet af klager vedrørende aktindsigt blev næsten fordoblet fra et gennemsnit på 45 om året i årene 2014 til 2016 til et gennemsnit på 82 om året mellem 2017 og 2019, hvor Fast Track-proceduren var på plads.

Det samlede årlige antal klager, som Ombudsmanden modtog, steg med ca. 20 % mellem 2014 og 2019. Andelen af klager vedrørende aktindsigt steg betydeligt mellem 2016 og 2017, hvor Fast-Track-proceduren blev indført.

b. Gennemsnitlig behandlingstid

Den gennemsnitlige tid, der er nødvendig for at behandle sager om aktindsigt, er blevet væsentligt reduceret siden indførelsen af Fast Track-proceduren. De tre vigtigste faser i klagebehandlingen er alle tre gange hurtigere siden indførelsen af Fast Track-proceduren: afgørelse om antagelighed, vedtagelse af Ombudsmandens vurdering af sagen og endelig afslutning af sagen.

Den gennemsnitlige tid for "afgørelser om antagelse til realitetsbehandling" for alle klager vedrørende aktindsigt er over tre gange hurtigere nu end før proceduren blev indført.

I henhold til Fast-Track-proceduren bestræber Ombudsmanden sig på at sikre, at hendes undersøgelser fører til en afgørelse eller et resultat (f.eks. et løsningsforslag eller en henstilling) inden for 40 arbejdsdage. Den gennemsnitlige tid, inden for hvilken aktindsigtsundersøgelser når et resultat, er nu en tredjedel af, hvad den var, før proceduren blev indført i 2017.

c. Fast-Track-statistikker

Mellem den 1. september 2017 og den 31. august 2020 behandlede Ombudsmanden 148 klager i henhold til Fast Track-proceduren. I 119 af disse klager indledte hun en undersøgelse.

I. Hvem er klagerne?

II. Hvilke institutioner var berørt?

Et stort flertal af de klager, der blev behandlet under Fast Track-proceduren, blev indgivet mod Europa-Kommissionen. Resten blev spredt blandt andre institutioner, organer, kontorer og agenturer.

III. Resultat

De fleste undersøgelser under Fast-Track-proceduren blev afsluttet med en konstatering af, at der ikke forelå fejl eller forsømmelser. I ca. 30 % af hendes Fast-Track-undersøgelser fremsatte Ombudsmanden et løsningsforslag eller en henstilling.

IV. Klager behandlet inden for den vejledende tidsplan

Samlet set blev afgørelsen om antagelighed i to tredjedele af Fast-Track-sagerne truffet inden for den vejledende tidsplan på fem arbejdsdage. For Fast-Track-sager var den gennemsnitlige tid indtil afgørelsen om antagelighed 6 arbejdsdage. Kontorets mål for at træffe afgørelser om antagelighed i sager, der ikke er hastesager, er 30 kalenderdage. Dette viser, at selv om kontoret ikke opfyldte målet på fem arbejdsdage for alle Fast-Track-sager, blev afgørelsen om antagelighed i de fleste tilfælde truffet meget hurtigere end i ikke-Fast-Track-sager.

I 36 % af alle Fast-Track-undersøgelser blev Ombudsmandens vurdering ^[5] offentliggjort inden for den vejledende frist på 40 arbejdsdage. I 55 % af alle klager blev der foretaget en vurdering inden for 60 arbejdsdage. Samlet set var den gennemsnitlige tid til at nå frem til et resultat for Fast-Track-undersøgelser 67 arbejdsdage.

4.  Interessenternes synspunkter

I forbindelse med gennemgangen af resultaterne af Fast Track-proceduren hørte Ombudsmandens kontor forskellige interessenter, der har direkte erfaring med proceduren, med henblik på at få feedback. Dette omfattede både klagere (fra civilsamfundet, den akademiske verden og medierne) og Kommissionen som den vigtigste EU-institution, der er genstand for Ombudsmandens undersøgelser af aktindsigt.

a. Kendskab til Fast-Track-proceduren

Generelt var næsten alle, der blev hørt, bekendt med procedurens vigtigste mål og vejledende principper. Der var en vis usikkerhed om, hvorvidt proceduren finder anvendelse på alle klager over aktindsigt.

b. Opfattelse af Fast-Track i praksis

For dem, der havde erfaring med klager før og efter indførelsen af proceduren, mente de, at Ombudsmandens behandling af klager var blevet hurtigere og mere strømlinet. Generelt mente de hørte, at kommunikationen med Ombudsmandens kontor var effektiv og nyttig, hvilket gjorde det muligt for dem at følge processen.

Den største opfattede virkning synes at være at få institutionen til at behandle anmodningen hurtigere: at få tingene til at bevæge sig, hvor der er en forsinkelse. Generelt så korrespondenterne Fast-Track-proceduren som et effektivt middel til at sikre, at institutionerne ikke forsinker behandlingen af anmodninger om aktindsigt unødigt. I de tilfælde, hvor der opstod forsinkelser, var det imidlertid ikke altid umiddelbart klart, hvorfor dette var tilfældet. Nogle respondenter bemærkede, at Ombudsmanden ofte forlænger institutionernes frister, selv om der allerede har været forsinkelser.

På den anden side var visse respondenter bekymrede for, at en hurtigere behandlingstid ville betyde, at Ombudsmanden ikke ville have tid til at undersøge klager grundigt og behandle alle juridiske argumenter, som klageren og institutionen havde fremført, korrekt.

Klager til Ombudsmanden, navnlig når de behandles under Fast-Track

Proceduren blev betragtet som et mindre risikabelt og hurtigere alternativ til retssager og kunne anvendes i sager, hvor det var usikkert, om der ville blive givet medhold. Dette blev især anset for at være tilfældet for klagere, der ikke havde de finansielle midler til at anlægge en retssag.

Kommissionen påpegede for sit vedkommende, at selv om tidsfristerne for Fast Track-proceduren er meget korte (navnlig aktindsigt i dokumenter inden for fem arbejdsdage efter anmodningen), kan den opfylde dem i langt de fleste tilfælde.

c. Foreslåede forbedringer

En bekymring, som flere respondenter gav udtryk for, var, at det ikke er klart, hvornår Ombudsmanden anvender Fast-Track-proceduren til at behandle klager over aktindsigt. Det blev foreslået at informere klagerne om, hvorvidt Fast-Track-proceduren blev anvendt, så de kunne forudsige varigheden på forhånd.

Selv om Ombudsmandens behandling af klager kan være blevet hurtigere med hensyn til aktindsigtssager, satte nogle respondenter spørgsmålstegn ved, om dette var sket på bekostning af behandlingen af klagens indhold. Selv om de kan få et hurtigere svar fra institutionen på deres anmodning, kan de navnlig ikke få adgang til dokumenterne.

Nogle respondenter satte spørgsmålstegn ved, om Ombudsmanden bør indrømme institutionen fristforlængelser i klager, der vedrører forsinkelser i behandlingen af anmodninger om aktindsigt.

Nogle respondenter mente, at processen og formularen til indgivelse af klager på Ombudsmandens websted kunne forbedres (nogle foreslog en særskilt, særlig klageformular til klager over aktindsigt). Andre foreslog at give flere oplysninger om aktindsigt generelt på Ombudsmandens websted.

Kommissionen anførte, at eftersom den stadig er i færd med at tilpasse sig den nye procedure, ville den foretrække, at Ombudsmanden ikke ændrede denne procedure igen.

5.  Konklusion

a. Hvad fungerer godt?

Fast-Track-proceduren har ført til et betydeligt fald i behandlingstiden. I gennemsnit blev klager vedrørende aktindsigt i dokumenter afsluttet tre gange hurtigere i 2019 end før proceduren blev indført. Selv om Ombudsmandens behandling af klager generelt er blevet meget hurtigere og mere effektiv, er dette navnlig tilfældet i Fast-Track-sager.

Proceduren tiltrak et øget antal klagere, hvilket i det væsentlige fordoblede antallet af klager over aktindsigt.

Interessenterne var generelt tilfredse med Fast Track-proceduren. De roste procedurens hastighed og den overordnede kvalitet af Ombudsmandens arbejde.

b. Hvad kan forbedres?

Mens Fast-Track-proceduren generelt er en succes, er der plads til forbedringer på visse områder.

• Den gennemsnitlige behandlingstid for alle Fast-Track-klager er 67 arbejdsdage. Behandlingstiden er blevet væsentligt reduceret, men i kun 36 % af alle Fast-Track-sager afsluttede Ombudsmanden sin vurdering inden for den fastsatte frist på 40 arbejdsdage ^[6]  Dette er
  til dels en konsekvens af, at Fast-Track-proceduren har været en succes. Det forhold, at Ombudsmandens kontor er relativt lille, betyder, at det ikke altid kunne håndtere uforudsete stigninger i antallet af klager inden for den fastsatte frist. Ombudsmanden har allerede behandlet dette spørgsmål ved at øge størrelsen af det team, der behandler klager vedrørende aktindsigt. Desuden er der andre faktorer, der fører til forsinkelser, såsom behovet for at afvente svaret fra de relevante institutioner.
  Det er dog fortsat en udfordring at overholde tidslinjen på 40 arbejdsdage for Fast-Track-klager. Det kan være værd at overveje, om denne vejledende tidsplan skal forhøjes for at skabe større sikkerhed for klagere, samtidig med at det sikres, at en eventuel forhøjelse ikke anvendes som begrundelse for at behandle sager om aktindsigt mindre hurtigt.
• Høringen af interessenter viste, at der var en vis forvirring om, hvad der er og ikke betragtes som en Fast Track-klage.  Dette rejser spørgsmålet om, hvorvidt det er tilrådeligt at "udpege" visse klager som "Fast-Track" og andre ikke; og om det kan give klagerne større klarhed med hensyn til at angive, at Ombudsmanden forsøger at behandle alle klager om aktindsigt så hurtigt som muligt.

c. Vejen frem

Ombudsmanden er fortsat fast besluttet på ikke blot at levere resultater i god tid, men også at finde den bedst mulige løsning for klageren.

Efter denne gennemgang vil Ombudsmanden:

• Fortsætte med at strømline processerne, hvor det er muligt, for at behandle klager vedrørende aktindsigt så effektivt som muligt.
• Vurdere, om det ville være bedre blot at sige, at Ombudsmanden forsøger at behandle alle klager over aktindsigt så hurtigt som muligt på grundlag af en vejledende tidsplan i stedet for at give processen en særlig betegnelse.
• Hvis Fast Track-processen opretholdes, bør det overvejes at forlænge tidsplanen på 40 arbejdsdage og udvikle klarere kriterier for, hvilke typer sager der bør behandles under Fast Track-proceduren.  
• Afgøre, om det kan være nødvendigt at vedtage mere endelige retningslinjer for, hvornår institutionerne skal indrømmes fristforlængelser.

 

---

[1] For de fleste EU-institutioner, -organer, -kontorer og -agenturer er de relevante regler om aktindsigt indeholdt i forordning 1049/2001. Dette princip afspejles i forordningen, hvori det hedder, at begæringer om aktindsigt skal behandles omgående og under alle omstændigheder senest 15 arbejdsdage efter registreringen af en begæring. Forordningen findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] Det kan også være nødvendigt ikke at udpege en sag som "Fast Track", hvis en institution på grund af sin struktur kræver, at der på ny formelt anmodes om dens holdning ud over dens oprindelige svar til ansøgeren.

[3] Klager skal opfylde visse betingelser i artikel 2 i Ombudsmandens statut for at kunne antages til behandling. Disse omfatter bl.a. kravet om at indgive en genfremsat begæring om aktindsigt til den pågældende institution, inden der indgives en klage.

[4] Ombudsmanden kan f.eks. finde, at et andet organ er bedre i stand til at behandle klagen (artikel 3, stk. 3, i Ombudsmandens gennemførelsesbestemmelser).

[5] Løsningsforslag, henstilling eller afsluttende afgørelse.

[6] Registrering indtil afsluttende beslutning, løsning eller anbefaling. Den gennemsnitlige sagsbehandlingstid for sager inden for fristen var 26 arbejdsdage.